На тлі світового досвіду

Вид материала

Книга

Содержание Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Послуги науково-дослідного плану Становлення парламентаризму в україні Адміністративні послуги Iii. структура і організація роботи парламентів 3.4.2.0собистий апарат Становлення парламентаризму в україні 3.4.3.Парламенти без особистого апарату 3.4.4.Апарат комітетів законодавчого органу Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні 3.5. Адміністративна служба

Подобный материал:

• О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
• Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
• Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
• Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
• Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
• Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
• Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
• Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.

3.3.2. Роль фракцій у парламенті

Геральд Кречмер наводить у своїй книзі ряд визначень понят­тя "фракція":

• партійно-політичні зорієнтовані представництва у пред­
  ставницькому органі, які намагаються впливати на воле­
  виявлення держави і фактично є державними органами, які
  беруть участь у формуванні волі держави;
  
• утворені на певний законотворчий період об'єднання де-
  путатів-однодумців, які вважають за мету досягнення пев­
  них політичних цілей шляхом організованої підготовки та
  обстоювання їх у парламенті;
  
• групи депутатів із спільними політичними поглядами, які
  уможливлюють розподіл, концентрацію та підвищення
  ефективності роботи на основі взаємної довіри і викону­
  ють подвійне завдання: створюють для народу відчуття
  демократичного легітимного зв'язку і сприяють працездат­
  ності парламенту та виконанню ним своїх завдань;
  
• парламентські підрозділи певних груп депутатів, пов'яза­
  них між собою спільними політичними поглядами та, як
  

189

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

правило, партійною належністю, причому їх права випли­вають з прав депутатів;

• об'єднання щонайменше п'яти відсотків загальної кількості членів Бундестагу, що належать одній партії або таким партіям, які за своїми політичними напрямами не конку­рують між собою у жодній із федеральних земель (регла­мент Бундестагу).

Історія фракцій починається з клубів, які вперше виникли в Англії, як об'єднання громадян з певними політичними цілями. Вони набули особливої ваги у Франції за часів революції 1789 року (клуби якобінців). Пізніше клуби виникли також у Німеччині, Італії та Іспанії, але були заборонені через свої революційні тенденції. Влас­не фракції починаються з їх визначення Національними зборами Німеччини у 1848 році. Реально вони були визнані Рейхстагом у 1922 році, який у регламенті визначив, що "фракції є об'єднання із мінімум 15-ти членів Рейхстагу".

Шлях розвитку, схожий на німецький, пройшли парламентські фракції у Австрії та Швейцарії. Традиційно у Австрії фракції діста­ли назву клуби. Чітке визначення "клубу" сформульоване у Поло­женні про порядок роботи Національної ради у 1961 році. Щоб бути визнаним, клуб повинен мати не менше п'яти членів. У Швейцарії фракції у Робочому Регламенті Національної ради вперше згадуються у 1920 році. Але тільки у 1971 році статус фракцій закріплюється у законі про робочий порядок. Мінімальна кількість членів фракції також становить п'ять чоловік. У 1980 році у парламенті було сім фракцій. Голови фракцій утворюють Раду президентів фракцій.

Роль фракцій у парламенті можна найбільш чітко прослідку­вати на прикладі Бундестагу Німеччини, де парламентську демокра­тію за звичай визначають як партійну демократію. Тільки через партії народ висловлює свою волю. Політичні ідеї та політичні точки зору, не прийняті партіями, мають мало шансів на втілення, коли держава формує свою політику. Термін "партійно-державний" вперше з'явив­ся у німецькій практиці застосування норм конституційного права і стосується монополії на право прийняття рішень, яке вперше було

190

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

надане німецьким партіям Веймарською республікою та затвердже­не Боннською конституцією.

В Бундестазі фракції є найважливішими органами, що відпов­ідають за прийняття рішень у процесі розробки парламентом пол­ітичних завдань. У зв'язку з цим, вирішальним є те, чи одна парла­ментська фракція самостійно чи разом з іншими фракціями забезпе­чує урядову більшість у парламенті, чи може цю роль відіграє опо­зиція. У випадку політично важливих проблемних питань рішення приймаються парламентськими фракціями, що складають більшість у парламенті, і потім ці рішення стають юридично обов'язковими після затвердження їх на пленарному засіданні Бундестагу шляхом голосування.

Партії Бундестагу мають визначальні права у вирішенні кад­рових питань і державної політики через прийняття законів. їх мінімальний склад становить п'ять відсотків (34 депутати) від скла­ду Бундестагу. Фракції можуть створюватися не тільки на початку роботи Бундестагу нового скликання, а й протягом його дії. Кількість депутатів у фракціях визначає їх роль у вирішенні будь-яких питань. Вона набуває особливого значення при формуванні органів Бундес­тагу, або інших місць, де є присутність Бундестагу.

Розрахунок кількості місць, які повинні надати фракції у пев­ному органі, наприклад, у комітеті визначається за методом Шепер-са. Вона визначається за допомогою степеневого числа К. (кількість членів у певному органі), яке дорівнює загальній кількості депутатів у парламенті (680), поділеній на кількісний склад фракції і помно­женій на (И - 0,5), де N - ряд чисел 1,2,3,4.... Цю математичну дію припиняють тоді, коли отримують число, яке наближено відповідає кількісному складу комітету, а число N і визначає число місць фракції у певному органі.

Фракції отримують місця за такими підрахунками у Раді стар­ійшин, галузевих комітетах, підкомітетах, слідчих комісіях, експер­тних комісіях, погоджувальній комісії, Президії, Об'єднаному комі­теті парламенту в надзвичайній ситуації, парламентській контрольній комісії, парламентських зборах Ради Європи, комісії з питань забор­гованості при федеральному управлінні з питань заборгованості,

191

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

адміністративній раді Німецької федеральної пошти, раді телебачення та радіомовлення "Німецька хвиля" і "Дойчландфунк", адміністра­тивній раді банку збалансування боргів.

Для виконання своїх завдань фракції отримують дотації з фе­дерального бюджету для утримання офісів, прийняття на роботу на­укових співробітників. Фракції мають право діяти як юридичні осо­би і утворювати своє майно, укладати угоди за цивільним та трудо­вим законодавством.

Кількісний розподіл місць на кожну фракцію має значення при визначенні голови та заступника голови комітету. Призначені фрак­ціями голови комітетів одностайно призначаються Бундестагом на ці посади. Найбільша фракція Бундестагу висуває кандидатури на посаду федерального президента.

Фракції мають право вносити законопроекти на розгляд Бун­дестагу. У Регламенті Бундестагу записані такі права фракцій щодо розгляду законопроектів:

• через шість тижнів після передачі законопроекту фракція
  може вимагати, щоб комісія в особі голови або спікера
  підготовила Бундестагу звіт про стан консультацій щодо
  поданого законопроекту;
  
• фракція може вимагати, щоб на голосування виноси­
  лася та редакція законопроекту, яка подавалася на роз­
  гляд комісії, навіть якщо комісією було схвалено рішен­
  ня, який законопроект як предмет для обговорення по­
  винен стати основою для прийняття рішення парла­
  ментом;
  
• фракція може вимагати, щоб на першому обговоренні за­
  конопроекту було надано можливість виступити усім ба­
  жаючим;
  
• фракція може вимагати, щоб друге обговорення законопро­
  ектів відкривалося загальними виступами по ньому;
  
• фракція може подавати заяву про внесення змін до законо­
  проекту на третє обговорення;
  

• за заявою від фракції Бундестаг може прийняти рішення
  

192

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

стосовно законів, які потребують схвалення у Бундесраті, про скликання погоджувальної комісії;

• на вимогу фракції при обговоренні її представник може
отримати час на виступ до 45 хвилин.

Фракції мають також права при обговоренні законопроектів у комітетах:

• за згодою фракції голова комітету може оголосити засідан­
  ня закритим, якщо неможливо дотриматися регламенту;
  
• одна з фракцій у комітеті може вимагати, щоб голова ком­
  ітету у найближчий за графіком термін скликав комітет на
  засідання; якщо вимагається провести засідання поза гра­
  фіком, заява повинна подаватися від імені усієї фракції.
  

Фракції мають також значні контрольні права за регламентом:

• фракція має право подавати до федерального уряду вели­
  кий запит;
  
• після надходження відповіді від федерального уряду на вели­
  кий запит фракція може вимагати проведення обговорення;
  
• фракція може вимагати, щоб до порядку денного було вклю­
  чено звіти уповноваженого з питань оборони. На вимогу
  фракції президент Бундестагу може надати слово для висту­
  пу уповноваженому з питань оборони про поданий ним звіт.
  

На відміну від Німеччини, Конституція Сполучених Штатів не згадує про партії та не передбачає партійної організації палат Конгресу. Часто партії не досягають належної єдності, і члени партії не підтримують партійну лінію, голосуючи разом з опозицією. Один з останніх прикладів такої поведінки є масове голосування демок­ратів проти пропозиції їх президента голосувати за Угоду про північноамериканську зону вільної торгівлі (МАРТА).

Партії мають обмежену здатність контролювати американські державні інституції. Якщо порівнювати з іншими західними демокра-

193

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

тіями, то американські партії організаційно слабкіші, недостатньо внут­рішньо згуртовані, не здатні контролювати процес висування власних кандидатів та дуже залежать від положень закону. Американські зако­нодавці не повинні підтримувати дії президента або лідера їх партії для того, щоб забезпечити партійний контроль над виконавчою вла­дою або зберегти власні позиції в законодавчих органах влади.

Ось чому розмежування повноважень гарантує представнику виконавчої влади фіксований термін перебування на посаді незалежно від того, яка партія контролює законодавчі органи влади, і не накла­дає особливих зобов'язань щодо лояльності на законодавців-членів партій щодо дотримання ними лінії, що проводиться виконавчою владою. Крім того у самій американській системі розмежування по­вноважень існує "розмежування партійних організацій". Наприклад, існує президентська партія, що складається із президентських при­значенців у виконавчій гілці влади, делегатів від національного парт­ійного з'їзду, національного комітету і організації власної виборчої команди президента. Хоча саме політичні партії, до яких належить даний президент, здійснюють контроль над призначенням на най­вищі посади, остаточне рішення залишається за президентом.

Існує також "партія у Конгресі ", що має добре організовані структури в обох палатах, і яка діє досить незалежно від президен­тської адміністрації, а стосунки між хазяїном Білого дому та його власною партією на Капітолійському пагорбі не позбавлені напру­жень. Крім того, існують прогубернаторські партії та партії в зако­нодавчих органах штатів.

Конституційні перешкоди у розмежуванні владних повнова­жень та федералізм роблять згуртовані та дисципліновані партії ма­лоймовірними. З іншого боку, партії у Сполучених Штатах, як і в інших конституційних демократіях, є складовою частиною Конгре­су, законодавчих органів штатів, Білого Дому та адміністрацій штатів. Таким чином, вони справляють значний вплив на законодавчий про­цес на державному рівні та на рівні окремих штатів.

Парламентська політика є складним процесом, в якому партії борються за контроль над урядом. Західні демократії відрізняться за типом режиму, виборчими системами, державною структурою, орган-

194

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ізацією парламентських фракцій у парламенті та іншими важливи­ми чинниками. Однак, компроміси, побудова коаліцій, постійні пе­реговори та фракційна дисципліна є основними чинниками, що виз­начають життєздатність Кабінету міністрів, ефективність державної політики та загальну стабільність демократичного устрою з багато-партійними системами.

Деякі правила парламентської політики визначаються конституція­ми та положеннями, що приймаються законодавчими органами. Однак, більшість їх базується на традиціях відповідальності перед виборцями та відповідальності партій та парламентських коаліцій перед громадянами.

3.4. АПАРАТ

3.4.1. Загальні відомості про апарат парламенту

Усі парламенти потребують підтримки апарату у вигляді за­безпечення їх аналітичними матеріалами, приміщеннями й техніч­ними засобами та джерелами інформації. Існують три головні по­слуги, які апарат може надавати законодавцям:

• науково-дослідна робота;
  
• підготовка документації;
  
• адміністративна допомога.
  

В деяких парламентах депутатам надаються всі три типи по­слуг, в інших - лише два, і дуже нечасто надається лише одна послу­га, як правило, адміністративна допомога.

Послуги науково-дослідного плану включають пошук інфор­мації, допомогу парламентарям в отриманні потрібної їм інформації, законодавчу допомогу, а також відповідні консультації. У деяких пар­ламентах усі законодавці мають свій особистий апарат, який надає послуги науково-дослідного характеру (наприклад, у США). В інших парламентах парламентські або партійні групи наймають персонал для надання науково-дослідних послуг (наприклад, в Норвегії). Інші парламенти мають централізований парламентський апарат, який працює під керівництвом керівника апарату (Литва, Україна).

195

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Майже всі парламенти світу мають парламентські бібліотеки, чимало з яких надають науково-дослідні послуги. У бібліотеках ча­сто зайняті не тільки бібліотекарі, але й інші фахівці з широкого кола галузей науки, які виконують для законодавців дослідження і забез­печують їх спеціальною інформацією.

Адміністративні послуги і послуги з підготовки документації надаються у більшості парламентів, однак у кожній країні вони ха­рактеризуються різним ступенем доступності і якості. Хоча органі­зація апарату як установи у кожного парламенту своя, можна розріз­нити такі її головні одиниці:

• адміністративний апарат;
  
• особистий апарат;
  
• апарат партійних груп та апарат комітетів.
  

Робота з підготовки документації включає в себе ведення про­токолів засідань і розробку законодавчих документів, таких як до­повіді, законопроекти і службові записки. Ці послуги можуть нада­ватися особистим апаратом або апаратом партійних груп, або ж за-гальнопарламентським апаратом. Апарат, чиї працівники працюють над підготовкою документації, звичайно називається секретаріатом.

Адміністративні послуги надаються в усіх парламентах. Серед головних адміністративних функцій можна назвати забезпечення при­міщеннями, обладнанням, транспортом, надання телефонних та по­штових привілеїв, організація харчування, секретарські й кур'єрські послуги та забезпечення публікації парламентських документів.

Парламенти відрізняються один від одного обсягом наявних фінансових ресурсів, тобто є парламенти, які можуть дозволити собі утримання численнішого апарату, і такі, які змушені обмежувати обсяги послуг апарату. Загалом, двопалатні парламенти вимагають більшої кількості законодавців, що тягне за собою необхідність у більшій чисельності апарату.

Деякі парламенти утримують великі постійні штати праців­ників апарату і можуть мати додатковий персонал на інших рівнях. У Конгресі Сполучених Штатів, наприклад, кожен сенатор і конґ-

196

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ресмен має свій власний апарат; кожен комітет окремо наймає свій апарат, причому частина працівників призначається більшістю, а інша частина - меншістю. Дослідницька служба Конгресу, що є підрозді­лом Бібліотеки Конгресу, яка безпосередньо обслуговує Конгрес, має численний професійний та допоміжний апарат, що не має нічого спільного із самостійними організаціями Сенату і Палати представ­ників. На протилежному боці шкали маємо багато дуже малих пар­ламентів з невеликим постійним апаратом.

Численні послуги надаються апаратом в парламентах Австралії, Бразилії, Великобританії, Канади, Франції, Німеччини, Індії, Італії, Японії, Південної Кореї, Швеції та Сполучених Штатів. Діапазон послуг у парламентах з порівняно меншими фінансовими ресурса­ми, таких як словацький та литовський парламенти, вужчий ніж у згаданих вище парламентах. Послуги, що надаються апаратом пар­ламентів з меншими фінансовими ресурсами, можуть обмежуватися лише адміністративною допомогою.

3.4.2.0собистий апарат

Законодавці багатьох парламентів мають особистий апарат. Як правило, особистий апарат працює з виборцями, обробляє кореспон­денцію, збирає інформацію з питань державної політики, або кон­сультує членів парламенту з питань законодавства.

У прийнятті на роботу працівників особистого апарату можуть брати участь як консультанти з бюро працевлаштування, так і законо­давці. У більшості парламентів консультанти з питань зайнятості із парламентського бюро працевлаштування (або відділу кадрів) здійсню­ють добір і оцінку претендентів, зацікавлених у працевлаштуванні в парламенті. Серед основних моментів, що впливають на оцінку, мож­на назвати рівень освіти кандидатів, їхній попередній досвід і рівень професійних навичок. Остаточне рішення про прийняття кандидатів до свого апарату приймають, як правило, законодавці.

Більшість законодавців провадить власну кадрову політику, наприклад щодо годин роботи і графіків відпусток. У кожному пар­ламенті кількість працівників особистого апарату різна і залежить

197

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

від наявних фінансових ресурсів. Здебільшого, це число перебуває в межах від 1 до 20. Особистий апарат утримується за рахунок парла­ментських, особистих та партійних коштів.

3.4.3.Парламенти без особистого апарату

У деяких парламентах апарат закріплюється за партійними або парламентськими групами і обслуговує лише цю групу депутатів. Існують різні шляхи закріплення апарату за партійними групами. У деяких парламентах найманням кадрів для них опікуються секрета­ріати. В інших - кандидатів добирають парламентські бюро працев­лаштування (або відділи кадрів). Звичайно, партійні групи мають право винесення остаточного рішення стосовно свого апарату. По­слуги, які надаються апаратом партійних груп, можуть сплачуватися за рахунок коштів парламенту, особистих коштів законодавця (або тих і інших), партійних коштів або будь-якого іншого законного фінансового джерела у країні.

В парламентах, де не має фінансових ресурсів для утримання апарату окремих законодавців, науково-дослідні послуги і послуги з підготовки документації надаються адміністративним підрозділом, який очолює керівник апарату. В цих парламентах керівник апарату або парламентське бюро працевлаштування відповідає за найм і звільнення кадрів цього підрозділу. Кошти на фінансування цього апарату виділяються парламентом.

Незалежно від чисельності парламенту і наявних фінансових ресурсів функції апарату в них активно виконують добровольці. Се­ред добровольців звичайно можна побачити студентів, молодих нау­ковців з університетів або партійних активістів. Добровольців при­ваблює така робота тому, що вона вважається почесною та престиж­ною. Крім того, це дає їм досвід законодавчої роботи і поліпшує пер­спективи службового зростання.

3.4.4.Апарат комітетів законодавчого органу

Комітети переважної більшості парламентів мають свої власні апарати. Професійні працівники апарату комітетів здійснюють аналіз

198

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

політичної стратегії, надають допомогу в пошуку інформації, спри­яють прискоренню роботи над законопроектами.

В деяких парламентах працівники апарату комітетів викону­ють адміністративні та науково-дослідні функції, готують докумен­тацію. В інших парламентах секретаріати можуть виконувати одну (як правило, адміністративну) або дві функції (адміністративну й підготовку документації).

Кількісний склад апарату комітетів дуже різний залежно від країни. Наприклад, у парламенті Австрії у комітетів постійні апара­ти відсутні. Замість цього кожен комітет має секретаря, який працює неповний робочий тиждень. У Конгресі Сполучених Штатів апарат кожного з постійних комітетів Сенату налічує від 22 до 153 осіб. У Палаті представників кількісний склад апарату кожного з комітетів нараховує від ЗО до 140 осіб, становлячи в середньому 70 у кожному комітеті. У Франції, Німеччині та Швеції кожен комітет має апарат кількістю у 3-6 працівників, однак і ці показники з року в рік зміню­ються.

Апарат комітету може фінансуватися за рахунок коштів парла­менту або особистих коштів. Члени комітетів в Австрії інколи самі наймають особистий апарат за рахунок особистих коштів депутата. У деяких парламентах працівники апарату законодавців наймають­ся парламентськими клубами представлених у парламенті політич­них партій. Ці працівники є недержавними службовцями.

У багатьох законодавчих органах апарат комітетів є частиною адміністративного персоналу парламенту. У цих парламентах керів­ник апарату наймає кадри для апаратів комітетів. В інших парламен­тах комітети формують цілком окремі апарати. Як правило, питання прийому на роботу нових працівників апарату вирішуються голо­вою комітету. Інколи ці працівники наймаються відділом кадрів. В цьому випадку остаточне рішення про найм приймає керівник відділу кадрів. У деяких парламентах апарати комітетів рекрутуються із са­мих членів комітетів, інакше кажучи, сам комітет вирішує, хто з де­путатів буде працювати в апараті.

У більшості парламентів члени комітетів використовують до­помогу апарату парламенту, партійних груп та окремих депутатів,

199

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

не обмежуючись допомогою апаратів комітетів. Законодавці у бага­тьох країнах отримують також допомогу від наукових закладів.

Існують два основні підходи до оцінки роботи апарату: оцінка працівників апарату відповідно до продуктивності їхньої праці та оцінка ефективності апарату за результатами роботи законодавців. Як головні показники для оцінки результатів діяльності апарату мож­на також розглядати його кількісний склад, наявність інформації, необхідної законодавцям, професіоналізм його працівників та існу­вання програм його підготовки.

При хорошій організації роботи і високій фаховій підготовці чисельніший апарат працює більш ефективно. Він здатний готувати якісніші матеріали і допомагати законодавцям приймати рішення, що грунтуються на наявній інформації. Проте чисельніший апарат споживає більше ресурсів і часу.

Щоправда, не існує загального правила щодо того, наскільки численним має бути парламентський апарат. Основною причиною цього є те, що ефективність апарату залежить не тільки від чисель­ності працівників. Вона залежить також від професійних якостей апарату, від того, чи задовольняють законодавців його кваліфікація й досвід.

Іншим показником є професіоналізм апарату. Він залежить від рівня освіти працівників апарату, їхнього професійного досвіду і його відповідності потребам законодавців. Часто від працівників апарату вимагається наукова підготовка в царині юриспруденції, економіки або інших галузей суспільних наук. Парламенти, які можуть запро­понувати більшу заробітну платню, швидше забезпечать себе квалі­фікованим і добре підготовленим персоналом, ніж ті, що мають об­межені фінансові ресурси.

Важливо також, щоб аналітичні матеріали апарату доходили до законодавців. Для прийняття рішень, які б грунтувались на на­явній інформації, необхідні ефективні засоби її отримання. Наявність у законодавців необхідної інформації можна розглядати як ще один показник ефективності роботи апарату.

Для підвищення коефіцієнту корисної дії апарату в наданні інформації і передачі її депутатам парламент може організувати про-

200

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

грами професійної підготовки працівників апарату. Вони допомага­ють новим працівникам апарату набути знання з конкретних питань поточної парламентської роботи, а отже роблять роботу апарату більш ефективною. Через це існування програм професійної підготовки є ще одним показником ефективності апарату.

Професійна підготовка не повинна обмежуватися лише апара­том. Законодавцям слід також знати, як ефективно скористатися по­слугами апарату. Тому проведення установчих засідань для законо­давців (про те, як вони могли б ефективно користуватися наявними послугами) може зробити роботу законодавців більш продуктивною. Це особливо справедливо для парламентів, де відсутній особистий апарат. Однак такі установчі засідання є корисними і для тих законо­давців, які мають особистий апарат.

Розглядаючи питання про те, який апарат краще надавав би послуги законодавцям - той, що складається з професійних держав­них службовців чи той, що сформований з політичних призначенців, треба мати на увазі різницю, що між ними існує. Професійні дер­жавні службовці звичайно наймаються керівником апарату парла­менту. Політичні призначенці призначаються законодавцями, а тому термін їхньої роботи не перевищує терміну повноважень депутата, який їх призначив. Питання полягає в тому, яке поєднання політич­них призначенців і професійних державних працівників забезпечи­ло б законодавцям послуги найвищої якості.

В системах, де використовуються державні службовці, термін перебування апарату на посаді не пов'язаний з конкретними законо­давцями. Основа їхніх повноважень не залежить від політичної долі законодавців. Дуже ймовірно, що такий апарат буде служити за­гальній справі, а вже потім він допомагатиме законодавцям.

Бажання добре працювати не обов'язково означає здатність це робити. Навіть з меншою лояльністю досвідчений апарат може пра­цювати більш продуктивно. Апарат з більшим робочим досвідом ймовірно матиме кращі професійні навички. Чим більший його про­фесійність, тим вищою буде якість послуг, які він надає законодав­цям. Тому для адміністративного апарату професійні державні служ­бовці були б найкращим вибором.

201

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Одним із звичних міркувань, які виникають у зв'язку з вико­ристанням професійних державних службовців, є те, що вони не будуть чутливими до потреб законодавців, оскільки особисто від них не залежать.

Вибір політичних призначенців, з іншого боку, викликає побо­ювання, що вони будуть зважати на ту чи іншу групу законодавців, а тому не надаватимуть послуги законодавцям на рівній основі. Такий неоднаковий підхід може призвести до позбавлення меншості мож­ливості користуватися послугами апарату.

Бездоганного рішення, яке б забезпечувало всім законодавцям однаковий доступ до послуг апарату, не існує. Через це парламенти мають у своїх апаратах різне поєднання професійних державних службовців і політичних призначенців.

В багатьох парламентах депутатам дозволяється мати особис­тий апарат тієї чи іншої чисельності. Ці парламенти відрізняються обсягами коштів парламенту, партійних груп та депутатів, наявних у законодавців для утримання особистого апарату. У деяких парламен­тах введено пропорційну систему розподілу коштів, згідно з якою той законодавець (або партійна група), який одержав більше число голосів на останніх виборах, отримує від парламенту більше коштів.

У підсумку можна сказати, що апарат із державних службовців зазвичай виконує роботу незалежно від своїх політичних поглядів. У своєму виборі державні службовці керуються загальними критер­іями ефективності роботи. їхня відданість конкретному законодав­цеві меншою мірою впливає на їхню поведінку. І навпаки, політичні призначенці поділяють певні політичні погляди, які вони відстою­ють у своїй професійній діяльності. Кількісний склад апарату виб­раних парламентів поданий у Додатках 3.4 і 3.5.

3.5. АДМІНІСТРАТИВНА СЛУЖБА

У всіх парламентах світу існує адміністративна служба. До обов'язків адміністративної служби належить зберігання протоколів, ведення фінансових справ, управління кадрами (набір, підвищення по службі, підтримання дисципліни, розподіл обов'язків і т.д.), а та-

202