Анализ и рекомендации по проведению административной реформы в системе социальной поддержки в Украине

Вид материала

Анализ

Содержание 2. Административная реформа и функциональный анализ МСП 3. Создание Государственной социальной службы 4. Объединение служб социальной помощи и социальных услуг с органами поддержки семьи и ребенка Социальная оценка 5. Объединение Территориальных центров социальных услуг с центрами оказания поддержки семьи и ребенка На первом месте Другой очень важный аспект 6. Стратегический анализ направлений реформирования в сфере социальных услуг. Анализ нормативной базы. Перечень документов, предоставленных Министерством социальной политики Украины Департамент "Уровень жизни, социальная безопасность и демографическое развитие" Департамент "Социальные услуги и равные возможности" Департамент “Социальная помощь» Департамент "Социальная интергация" Департамент "Государственная политика в области защиты ребенка" Функции администрации в Государственной социальной службе Департамент социальных услуг и социального вовлечения

Подобный материал:

• Общая информация о реализации мероприятий административной реформы в Томской области, 274.87kb.
• А. В. Шарова на заседании Правительственной комиссии по проведению административной, 62.56kb.
• Областная программа «Проведение административной реформы в Новгородской области в 2006-2008, 499.04kb.
• План мероприятий по проведению административной реформы и совершенствованию государственного, 207.41kb.
• Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических, 624.18kb.
• Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических, 619.54kb.
• Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических, 719.01kb.
• Правительство пензенской области управление государственной службы и кадров отдел реализации, 304.62kb.
• Минэкономразвития России Доклад, 248.68kb.
• Государственное управление охраной труда, 332.06kb.

Анализ и рекомендации

по проведению административной реформы

в системе социальной поддержки в Украине


Автор: Лидия Шулева

Ведущий советник в области социальной политики

по проекту ПРООН «Поддержка реформы социального сектора в Украине»





Ноябрь 2011


Настоящий документ разработан на основании задания ПРООН в рамках проекта “Поддержка реформы социального сектора”. В соответствии с заданием разработана концепция реформы в сфере социальной поддержки, включающая в себя определение стратегических целей и обязательных функций, проведение функционального анализа и предложение вариантов организационной реструктуризации в оперативном плане.


Содержание

1. Основные приоритеты в социальной сфере 4
   
2. Административная реформа и функциональный анализ МСП 6
   
3. Создание Государственной социальной службы 8
   
4. Объединение служб социальной помощи и социальных услуг с органами оказания поддержки семьи и ребенка 11
   
5. Объединение Территориальных центров социальных услуг
   

с центрами оказания поддержки семьи и ребенка 17

6. Стратегический анализ хода и направления реформ в сфере
   

социальных услуг. Анализ нормативной базы. 20

7. Заключение 31
   
8. Перечень документов, предоставленных
   

Министерством социальной политики Украины 35

9. Приложения
   

1. Основные функции департаментов в МСП 37
   
2. Основные функции департаментов в
   

Государственной социальной службе 42

3. Основные функции департаментов в
   

территориальных управлениях 47


1. Основные приоритеты в социальной сфере


Ведущим приоритетом в проведении реформ в социальной сфере должно стать повышение жизненного уровня и качества жизни. Сокращение бедности и противодействие социальной изоляции – важные направления работы по реализации данного приоритета. Планы действия в этой сфере представлены в ряде программных и законодательных документов.

Министерство социальной политики во исполнение Программы экономических реформ на 2010 – 2014 годы «Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» (деле в тексте – ПРОГРАММА) сосредоточило свои усилия на разработку и применение новой модели, меняющей в стратегическом плане направление работы, проводимой государством в социальной сфере.

В документе отмечены основные проблемы, причины их появления и способы преодоления. Отмечено, что социальная поддержка населения проводится с использованием трех основных механизмов – предоставление социальных пособий, субсидий и социальных услуг.

Обозначены и основные проблемы системы социальной помощи:

• недостаточная степень охвата слоев населения с низким достатком. Всего 56,8 % от населения с доходами ниже порога бедности получают какой-либо вид пособий;
  
• не определены правильно целевые группы населения, получающие социальную помощь. Менее 23 % средств, выделенных на социальные пособия, доходят до бедных слоев населения. Остальные средства получают граждане, которые по жизненному уровню не находятся ниже черты бедности;
  
• действующий ныне механизм жилищного субсидирования, основанный на завышенных нормах потребления, не стимулирует домохозяйства экономно пользоваться коммунальными услугами и это влечет за собой неэффективное потребление бюджетных средств.
  

Причины данных проблем:

• отсутствие адекватного норматива, позволяющего правильно определить целевые группы;
  
• отсутствие информации для мониторинга и контроля за фактическим потреблением социальных пособий и оценки доходов лиц, которые претендуют на ее получение;
  
• отсутствие стимулов для эффективного использования выделенной социальной помощи. Не применяется эффективное нормирование расходов на потребление и размера их субсидирования.
  

Основная цель реформы, заявленная в ПРОГРАММЕ, - расширение степени охвата групп населения с низким достатком посредством форм социальной помощи, оказания социальных услуг и эффективного использования бюджетных средств. Достижение этой цели запланировано достигнуть посредством осуществления следующих шагов:

• объединение различных видов социальных выплат в единую программу социальной защиты, действующую на принципах адресности и определения уровня доходов;
  
• введение косвенных методов определения уровня доходов граждан, имеющих право получать социальные пособия;
  
• интегрирование программы льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг и программы жилищных субсидий; введение изменений законодательного характера в процедуру выделения субсидий.
  

Вместе с удачно сформулированными выводами о наличии проблем и намеченными мерами по их преодолению, налицо и некоторые другие значимые причины, обуславливающие характер сложившейся на настоящий момент ситуации.

Во-первых, речь идет о наличии административной структуры центральных и местных органов исполнительной власти, занимающихся работой в области социальной помощи, не реформированной и содержащей ряд неэффективных и дублирующих друг друга звеньев. В значительной степени это связано с тем фактом, что в Украине не принят Закон о государственной администрации, регламентирующий структуру администрации, основные принципы организации ее деятельности, должности в ее составе и основные требования к претендентам на эти должности.

Во-вторых, отсутствует систематический подход к реализации реформ, как в отношении администрации, так и в отношении функциональной деятельности. Предпринимаются попытки изменения отдельных элементов системы, вступающих в большинстве случаев в конфликт, даже в коллизию с существующими законами и даже с Конституцией. Отсутствие единого Закона о социальной помощи, действующего в отношении всех ее видов, устанавливающего органы, занимающиеся организацией и осуществлением различных функций, регламентирующего взаимоотношения и координацию между ними, а также дающего новое определение значительной части понятий в инструментарии социальной политики, в будущем будет служить сдерживающим ограничительным фактором в ходе реформ. Без разработки и применения такого подхода немыслимо достижение основной цели ПРОГРАММЫ реформ, а именно:

«Объединение различных видов социальной помощи (выплат)в единую программу социальной защиты, действующую на принципах адресности и и определения уровня доходов».

2. Административная реформа и функциональный анализ МСП

Функции министерства связаны с проведением государственной политики в сфере доходов и уровня жизни населения, социального обеспечения, социальной защиты оставшихся без работы и стимулирования занятости, развития рынка труда, трудовой миграции и свободного движения работающих, безопасности и обеспечения здоровых условий труда, социальных инвестиций, социальной защиты, социальной интеграции, заботы о детях и семьи, демографического развития, интеграции людей с инвалидностью, противодействия дискриминации в соответствии с законами страны и принятой правительством программой управления страной.

Существующий в настоящее время подход при определение функций органов исполнительной власти – центральной и местной – направлен на исчерпывающее перечисление видов деятельности, которые соответствующему органу следует выполнять. Это, так называемые, «Типовые положения о ....», утверждаемые Кабинетом Министров. Построение эффективной административной структуры должно предшествоваться структурно-функциональным анализом видов деятельности и ответственностей, который конкретный орган должен выполнять. На базе основных функций определяются основные структурные единицы, которым предстоит выполнять соответствующие виды деятельности. Процесс окончательного создания организационной структуры завершается исчерпывающим определением конкретных функций, которыми должна быть наделена соответствующая единица. Таким образом, получается четкое разграничение функций, обязанностей и ответственности и субординация структурных единиц. Все это расписывается в нормативном документе, утвержденном Кабинетом Министров, в котором четко указано, кто кому подчиняется, кто кого контролирует, и кто какие функции выполняет.

Предоставление деятельности, связанной с защитой семьи и ребенка в ведение Министерства социальной политики, как часть административной реформы является шагом в правильном направлении. Объединение этих видов деятельности позволит начать работу по применению комплексного подхода при решении вопросов, связанных с обеспечением поддержки уязвимым группам людей, семьям и детям из группы риска. С другой стороны, это поможет добиться оптимизации администрации, связанной с управлением этими видами деятельности. На настоящий момент налицо достаточно много дублирующийся и неэффективных структур.

Существующий в настоящее время подход к определению характера функций департаментов основан на характере видов деятельности по оказанию поддержки – льготы, денежные пособия и субсидии, социальные услуги, а не главным образом на стремлении к переходу на комплексный подход к решению проблем нуждающихся. Помимо этого налицо устаревший в европейском понимании подход, направленный на оказание поддержки, и все еще не утвердился подход, направленный на обеспечение социальной интеграции и социального приобщения.

Административная и функциональная реформы должны проводиться путем создания принципиально новой модели в рамках социальной политики, стратегически меняющей направление действия государства в социальной сфере.

С позиций пассивной социальной защиты следует переходить к раскрытию социального потенциала и активного привлечения людей к работе по решению их проблем. Основные цели подобной модели состоят в следующем:

• сохранение и стимулирование занятости;
  
• повышение уровня доходов и борьба с нищетой;
  
• модернизация системы оказания социальной помощи;
  
• создание стабильной современной системы общественного обеспечения;
  
• развитие социального диалога.
  

Применение подобного комплексного подхода соответствовало бы главной цели ПРОГРАММЫ.

Проводимая в настоящее время административная реформа в связи с объединением функций по защите семьи и ребенка предоставляет удобный повод для переосмысления функций департаментов в министерстве - вместо механического добавления еще несколько новых департаментов следует провести изменения, связанные с приданием новых функций департаментам. Необходимо усилить и развить потенциал Министерства социальной политики путем создания звена, задача которого будет состоять преимущественно в координации, мониторинге и оценке политики социальной интеграции и которое будет отвечать за соблюдение требований сделать социальную интеграцию элементом любой отдельной сферы государственной политики.

Стандартный подход, характерный для европейской администрации, предполагает введение следующей структуры:

• министр
  
• политический кабинет
  
• главный секретарь
  
• внутренний аудит
  
• инспекторат
  
• общая администрация
  
• специализированная администрация.
  

Общая администрация может иметь в рамках своей структуры следующие департаменты:

• дирекция административного обслуживания и делопроизводства;
  
• дирекция информационного обслуживания и технологий;
  
• финансовая дирекция;
  
• дирекция общественных закупок и управления собственностью;
  
• юридическая дирекция;
  
• дирекция человеческих ресурсов и организационного развития;
  
• дирекция по связям с общественностью.
  

В Приложении N1 представлены примерные основные функции департаментов, которые должны стать частью специализированной администрации, но только по линии социальной защиты.

В ходе объединения было бы удачным придерживаться общего для европейской администрации принципа, в соответствии с которым Министерство посредством своих департаментов разрабатывает политику правительства, проводимую в соответствующих сферах, а исполнительные агентства на базе своих региональных структур проводят эту политику и предоставляют услуги гражданам. Применяемая в настоящее время в Украине организационная структура ориентирована на развитие региональных подразделений местных исполнительных властей, имеющих двойное подчинение – соответствующей местной администрации и министерству. Независимо от этого, они являются органами, имеющими характер, соответствующий исполнительным агентствам. Для улучшения координации их действий и процесса управления ими необходимо перейти к разделению функций на уровне Министерства. Предложение Комитета по проведению административной реформы о создании Государственной социальной службы, выполняющей функции исполнительного агентства как орган исполнительной власти, удачно и соответствует одной из поставленных в плане действия до 2012 г. в ПРОГРАММЕ задач.


3. Создание Государственной социальной службы

Определение функций этой службы – главный элемент ее создания. Эти функции непосредственно связаны с перечисленными ранее приоритетами и целями правительства. Основные функции могут быть объединены в следующие группы:

1. координация, планирование и развитие деятельности в сфере социальной защиты;
   

• разработка стандартов проведения деятельности в сфере социальной защиты в соответствии с утвержденными Министерством методическими указаниями;
  

2. мониторинг за соблюдением утвержденных критериев и стандартов осуществления деятельности в сфере социальной защиты;
   

• контроль, осуществляемый силами инспектората, созданного в рамках структуры деятельности в сфере социальной защиты.
  

Примечание!

Необходимо решить, возможно ли, без внесения изменений в несколько законов, делегировать новой службе ответственность, права и обязанности, необходимые ей для выполнения своих функций.

Структура администрации Службы может выглядеть следующим образом:

• исполнительный директор;
  
• главный секретарь;
  
• инспекторат;
  
• общая администрация, в состав которой входят департамент анализа административного и информационного обслуживания, финансово-хозяйственный департамент, департамент человеческих ресурсов и правового обслуживания;
  
• специализированная администрация, в состав которой входят департамент социальных пособий, департамент социальных услуг и социальной интеграции;
  
• департамент защиты ребенка.
  

Более подробно функции отдельных департаментов представлены в Приложении N 2.

Специализированные департаменты в составе Государственной социальной службы должны ориентироваться на целевые группы, которым адресована работа по оказанию социальной помощи.

Из обозначенных в ПРОГРАММЕ основных проблем, с которыми сталкивается система оказания социальной помощи, - недостаточный охват группы населения с низким достатком и неправильно определенные целевые группы людей, получающих социальные пособия; видно, что основные приоритеты в работе будущих департаментов должны быть ориентированы на это. Конкретнее деятельность должна быть ориентирована на устранение причин, приведших к появлению этих проблем, а именно, отсутствие косвенных методов, посредством которых можно было бы правильно дифференцировать целевые группы. Создание методики социальной работы предполагает проведение социальной оценки, социальной анкеты, подходящего теста и др., в рамках которых используется индивидуальный подход, а основная функция специализированной администрации в составе новой службы должна состоять в оценке конкретных потребностей лиц и семей. Производит впечатление, что среди функций, выполняемых социальными инспекторами, подробно расписаны деятельность, связанная с проверкой материального и социального положения кандидата на получение помощи. Это, несомненно, важная составляющая контроля, но гораздо важнее разработать методику социальной оценки, проводимой социальными работниками. Если анализ проведен по утвержденным правилам и процедурам проведения оценки, позволяющим исчерпывающее отобразить материальный статус лица, и соответствующая анкета правильно заполнена, в том числе и в ходе посещений на дому, окончательная социальная оценка была бы значительно более достоверной. Можно даже сказать, что подобный тип социальной оценки позволяет более правильно определить реальные потребности кандидата на получение социальной помощи.

Другая очень важная функция Государственной социальной службы связана с разработкой критериев и методических указаний предоставления социальных услуг. На настоящий момент обладатели такого права составляют строго ограниченную группу, финансирование которой осуществляется на 100 % безвозмездно, а все остальные предоставляемые социальные услуги оплачиваются в полном объеме, что на практике приводит к отказу от их потребления. С целью расширения группы потребителей социальных услуг и более удачного распределения ограниченных бюджетных ресурсов необходимо обдумать возможность введения и разработать более гибкие критерии определения объемов государственного финансирования системы оказания социальных услуг.

Наряду с разработкой критериев и тарифов, по которым будут предоставляться такие услуги, другая не менее важная задача новой Государственной социальной службы связана с расширением круга поставщиков социальных услуг. Разработка критериев, которым должны соответствовать поставщики социальных услуг, их регистрация и ведение базы данных, создание методологии проведения тендеров или конкурсов на выполнение работ, финансируемых полностью или частично государством или за счет средств из местного бюджета, должны быть включены в функциональную характеристику новой службы.

Примечание!

Остается открытым вопрос, можно ли без внесения изменений в соответствующий закон считать проведение такой деятельности и, тем более, работу в этой области с потребителями, соответствующими закону.

Параллельно с разработкой и утверждением стандартов предоставления услуг следует решать и вопросы обучения персонала, занятого в территориальных управлениях и территориальных центрах. Составление программ обучения имеет исключительно большое значение для обеспечения высокого качества предоставляемых услуг. Государственная социальная служба должна разработать и методологию унификации практики в региональных службах – это фактор решающего значения для устранения неравномерности при предоставлении социальных услуг. Учитывая этот факт, территориальным службам предстоит после объединения с органами по защите семьи и опеки справиться с исключительно сложной работой по реализации целей, заявленных в ПРОГРАММЕ. Следовало бы рассмотреть возможность создания постоянно действующего учебного центра, проводящего непрерывный курс обучения персонала по вопросам новых стандартов работы, координации и унификации существующей практики в стране.

В соответствии с международными конвенциями о защите прав ребенка необходимо создание специального отдела (департамента) защиты ребенка.

В работе с людьми с инвалидностью – детьми и взрослыми, политика должна быть направлена на преодоление проблемы и акцент должен быть поставлен на их социальной интеграции, как в бытовой, так и в рабочей среде.

При распределении функций между министерством и новой службой необходимо учесть осуществление функций по разработке программ и мер оказания поддержки людям, входящим в группы риска, как детям, так и взрослым.

Другая важная структура Государственной социальной службы – инспекторат. Мониторинг и контроль над выполнением своих функций государственными органами имеет исключительно большое значение. Контролю подлежат, с одной стороны, территориальные управления и, с другой, территориальные центры предоставления услуг. В будущем, когда сформируется рынок услуг, и появятся негосударственные поставщики социальных услуг, проверки инспектората должны охватывать и их деятельность. Проверке подлежат правомерность предоставляемых пособий и услуг, вид и размер пособия или услуги. Проверке подлежит также и в какой степени деятельность социальных служб соответствует поставленным задачам в конкретных для данного периода планах действия. Данная деятельность должна соответствовать целям, поставленным в рамках разработанной министерством политики. Часть работы инспектората может проводиться социальными инспекторами, находящимися в регионах в составе территориальных управлений. Другая часть, однако, должна проводиться инспекторами из состава Государственной социальной службы по графику, составленному директором.


4. Объединение служб социальной помощи и социальных услуг с органами поддержки семьи и ребенка

На местном уровне организационная структура объединяет областные управления по вопросам труда и социальной защиты населения и местные управления на уровне района, города и села. Такая же структура на местном уровне существует в виде управлений по вопросам семьи, молодежи и ребенка. Объединение на уровне министерства естественным образом может быть осуществлено и на местном уровне. Необходимо еще раз отметить, что механическое объединение не сможет сыграть роль реально проводимой административной реформы. Региональные управления выступают в качестве фронт-офисов непосредственного обслуживания граждан и от организации этого обслуживания зависит в значительной степени и эффективность предлагаемых услуг. На настоящий момент предоставляемые гражданам услуги строго дифференцированы и предоставляются разным службам, а именно:

• управления по труду и социальной защите населения – социальная помощь, льготы и субсидии и работа по вопросам занятости;
  
• управления по делам семьи и молодежи и по защите детей;
  
• территориальные центры социальных услуг пенсионерам, инвалидам, одиноким нетрудоспособным гражданам;
  
• центры социальных услуг семьи, детям и молодым людям.
  

Проблемы, вызванные таким разделением, связаны, прежде всего, с фактом, что невозможно применять комплексный подход и дать четкую оценку фактическим потребностям отдельного человека, а именно, что для него будет самым важным для решения его проблемы, с одной стороны, а с другой, какая помощь будет самой целесообразной для его активной социальной интеграции. Работа по оценке потребностей человека предоставлена в руки людей, не всегда располагающих информацией о том, какие возможности они имеют и каков характер услуг, которые они могут предоставлять. Отсутствие единого центра социально-информационного обслуживания граждан значительно сказывается на ситуации в данной сфере деятельности. Идея обслуживания через «единое окно» не является новинкой, но ее реализация не связана лишь с проведением административной реформы и новым заполнением «ячеек» в организационной структуре административных учреждений. Реализация данной идеи связана с изменением образа мышления, с изменением подхода и, прежде всего, с изменением наличного потенциала кадров. Если будет внимательно рассмотрена существующая организационная структура региональных управлений обоих видов, отчетлива видно, что акцент там поставлен на административном аппарате, занимающемся решением юридически-технических и финансовых вопросов социальной помощи и защиты населения. Доля административного персонала в областных и районных управлениях составляет от 35 до 40 % от общей численности. Существует, естественно, приемная для граждан, в которой даются разъяснения относительно их прав и принимаются их заявления. То, чего не хватает – это высококвалифицированного социального работника или, скорее, эксперта, способного дать комплексную оценку потребностям конкретного человека и ориентировать его на необходимые последующие действия, ведущие к желанному результату.

Ключ к решению обозначенных в ПРОГРАММЕ проблем:

• недостаточная степень покрытия населения с низким уровнем доходов. Всего 56,8% от населения, находящегося ниже порога бедности получают какой-то вид пособия;
  
• не идентифицированы правильно целевые группы получателей социальной помощи. Менее 23% средств, предназначенных для выплаты пособий, доходят до бедных слоев населения. Остальную часть средств получают люди, не находящихся ниже порога бедности;
  
• действующий сейчас механизм жилищно-коммунальных субсидий, использующий в качестве основы завышенные нормы потребления, не стимулирует домохозяйства к экономному потреблению коммунальных услуг и это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств.
  

может быть найден именно в этих будущих объединенных управлениях.

Объединение с органами опеки ребенка и помощи семьям, находящимся в группе риска, приведет действительно к возможности применения комплексного подхода при принятии решения о том, в каком именно виде помощи нуждается не только отдельный человек, но и семья в целом. Это именно та платформа, при помощи которой можно внедрить новую модель в проводимую социальную политику, которая приведет к стратегическим изменениям направления действия государства в социальной сфере.

На настоящий момент основные функции сотрудников приемных управлений по вопросам труда и социальной защиты связаны с предоставлением информации конкретному кандидату о том, на получение каких видов помощи он имеет право. Это форма пассивной социальной защиты, а необходим переход к раскрытию социального потенциала активного приобщения людей к преодолению их собственных проблем. Подобный подход включает в себя содействие трудовой занятости, осуществление различных программ социальной интеграции и социального приобщения, превентивных действий и защиты. Такая работа, естественно, под силу только высококвалифицированным социальным работникам.

Одна из основных функций объединенных служб социальной поддержки должна состоять в проведении социальной оценки нуждающихся. Если новой Государственной социальной службой при поддержке МСП будет подготовлена методология проведения социальной оценки, будут разработаны формуляры проведения оценки доходов и социальных анкет, можно было бы применить более дифференцированный подход к определению вида и диапазона услуг, в которых нуждается конкретный кандидат. Такая закрепленная в текстах закона возможность предусмотрена во внесенном на рассмотрение в парламенте проекте закона о внесении изменений в закон о социальных услугах.

Другой особенно важный аспект связан с оказанием поддержки детям и семьям из группы риска. Естественно, в этом случае следует придерживаться про активного подхода, чтобы создавать условия проведения профилактической работы и оказания своевременной помощи. Эффективность объединения функций находит подтверждение и в факте, что одни и те же социальные работники могут проводить социальную оценку членов семьи, как в качестве нуждающихся в оказании социальной помощи или в предоставлении социальных услуг, так и для определения необходимости их участии в различных превентивных программах или программах преодоления зависимости от вредных привычек.

Утвержденная процедура согласно Постановлению № 1417 КМ об определении вида и объема социальных услуг, которые могут быть предоставлены конкретному гражданину Территориальным центром, значительно усложнена и растянута во времени. С одной стороны, служебный запрос в другой орган. на получение документов касательно лиц, обратившихся за получением услуг, введен с целью экономии усилий с их стороны , но, с другой стороны, необходимый социальный подход подменяется бюрократизированным. Сбор документов в служебном порядке может происходить лишь в случаях, когда лицо не может самостоятельно получить их по состоянию здоровья. Основной акцент при принятии решения о необходимых социальных услугах перенесен снова в сторону медицинских заключений, а не с учетом оценки необходимости в социальной интеграции. Современный подход связан с проведением социальной оценки, на базе которой можно более точно определить характер потребностей кандидата.

Социальный отчет представляет собой обобщенную информацию в синтезированном виде на основе данных из Анкетной карточки и констатации в Социальной анкете о возможностях и потребностях нуждающегося и содержит оценку потребностей лица, рекомендации и конкретные предложения о социальной работе и меры по повышению его благосостояния, подготовленные социальным работником.

Социальная оценка – базовый элемент социальной работы, в котором дается оценка обстоятельств, ставших причиной изменения социального статуса лица и проблем в отношениях с окружающими. Дается оценка возможностей данного человека преодолеть зависимости от вредных привычек и вести относительно или полностью независимую жизнь, социального приобщения и интеграции. Оценке подвергаются потребностей человека в помощи и его взаимодействия с окружающей средой.

После проведения социальной оценки кандидату следует дать направление в соответствующие территориальные центры или в другую лицензированную организацию по оказанию социальных услуг для определения вида и объема таких услуг. Так как в большинстве случаев оценка конкретной потребности может быть выполнена только узкими специалистами, особенно когда речь идет о медицинской реабилитации или о медико-социальных услугах, лучше проводить это в самих организациях, оказывающих такие услуги. Естественно известны и другие модели, при которых еще на этапе социальной оценки происходит конкретизация вида и объема социальных услуг. В этих случаях при проведении оценки используются специализированные (мульти дисциплинарные) комиссии, к работе в которых привлекаются специалисты разного профиля и они периодически рассматривают заранее подготовленные социальные отчеты о кандидатах.

Огромные не только финансовые, но и людские ресурсы задействованы в администрировании выплат и т.н. льгот. Неправильным является подход предоставления подобного вида льгот разным категориям людей – начиная с имеющие особые заслуги перед государством, присоединяя к ним представителей определенных категорий государственных служащих, и доходя до людей с нарушенным состоянием здоровья в результате бедствий, аварий или выполнения служебного долга. Такой подход, унаследованный от социалистического прошлого, когда вся собственность принадлежала государству базируясь на тезисе о максимальной степени зависимости гражданина от государства, действительно создает множество проблем в наше время. С одной стороны, привилегии, установленные законом, являются весьма значительным финансовым ресурсом, а, с другой, административный аппарат, занятый оформлением заявлений, наведением справок, составлением отчетности, проведением выплат и т.д. огромен по своей численности и потребляет не малый сам по себе финансовый ресурс. Налицо и другой параметр, находящий выражение, с одной стороны, в нехватке финансовых средств и, с другой, в отсутствии возможности оказания адекватной помощи людям, относящимся к группам риска, и находящимся ниже порога бедности. Данный вопрос многократно подвергался обсуждению и продолжает обсуждаться, и выработано, разумеется, множество самых разнообразных предложений по его решению или по изменению создавшегося статуса-кво.

Предложение, изложенное в настоящем материале, подготовлено с учетом проводимой административной реформы в сфере социальной деятельности, необходимости повышения эффективности в деятельности социальных служб и расширения возможностей эффективного распределения ресурсов там, где существует максимальная необходимость в их использовании.

Принимая во внимание наличие одного из самых жестких ограничительных условий, а именно Конституции запрещающей отмену предоставленных привилегий, вносится предложение исчислить размер месячных льгот в денежном выражении, соответствующем компенсации скидок, получаемых гражданином, входящим в соответствующую группу льготников. Размер данной компенсации определяется с привязкой к определенной дате и, начиная с этого момента, не меняется. В будущем он не должен зависеть от изменений нормативов или уровня цен на коммунальные или другие виды услуг, а должен быть однократно зафиксирован с привязкой к определенному моменту и таким образом заменить существующую льготу. Целесообразно рассматривать компенсацию как неотъемлемую часть индивидуальной заработной платы или пенсии конкретного льготника. Так как основная категория льготников люди пенсионного возраста или госслужащие, в организационном отношении это не вызовет особых трудностей. Некоторое затруднение могло бы возникнуть лишь при определении количества льготников, работающих в частном секторе, так как только для них необходимо будет делать ежемесячные денежные переводы, если не будет выбран какой-либо иной метод безналичных платежей. Преимущества данного предложения состоят в следующем:

• Освобождается огромный административный ресурс, ежемесячно занятый обработкой миллионов заявлений, проведением проверок и осуществлением денежных переводов. По приблизительным расчетам речь идет о более чем 5 тыс. служащих по всей стране с размером фонда заработной платы и взносов в фонды социального страхования примерно в 135 млн. гривен;
  
• Прекращается предоставление новых видов льгот;
  
• Так как для категории государственных служащих компенсация превращается в часть индивидуальной заработной платы, нет необходимости предоставления новоназначенным сотрудникам существовавших до данного момента привилегий;
  
• Создается возможность предоставления пособий и льгот реально нуждающимся людям.
  

Если подобная радикальная реформа будет проведена, это позволит освободить ресурс – кадровой и финансовый, который может быть использован для проведения деятельности, реально связанной с оказанием социальной помощи и защитой населения.

Разрешение вопроса с льготами позволит осуществить реальное оказание помощи нуждающимся гражданам. Помощь, оказываемая в виде жилищно-коммунальных субсидий, имеет особо большое значение для групп населения с низким достатком. В отличие от ежемесячных социальных денежных пособий, пособия на оплату энергоносителей в зимний период должны предоставляться более широкому кругу представителей групп риска. Установление подходящих критериев на базе уровня доходов, возраста и нарушений состояния здоровью приведет к более справедливому распределению ограниченного бюджетного ресурса, выделенного для нужд социальной поддержки.

Другой связанный с административной реформой территориальных управлений вопрос относится к дублированию деятельности, связанной с развитием рынка труда. В круг функций управлений входят виды деятельности, которые по своему характеру должны проводиться структурами Центра занятости. Это обстоятельство, по всей вероятности, обусловлено фактом, что Центр занятости не имеет характера органа исполнительной власти, и министерство не располагает другими собственными структурами для проведения государственной политики. Европейская практика говорит о том, что средства фондов, создаваемых за счет взносов для страхования от безработицы, используются в основном для выплаты пособий по безработице, в то время как деятельность, связанная с развитием рынка труда – стимулы, программы и мероприятия – получают финансирование из государственного бюджета. Это является предпосылкой проведения со стороны государства посредством своих структур – исполнительных агентств или служб - разработанной и принятой политики в соответствующей сфере. В случае, если будут предприняты шаги в направлении передачи в ведение Центра занятости функций по проведению государственной политики, следовало бы освободить территориальные управления от выполнении этих функций. Необходимо, разумеется, проводить серьезное сотрудничество и координацию между звеньями для обеспечения комплексного обслуживания и социальной и прочей интеграции людей, относящихся к группе риска.

Основные функции департаментов в территориальных управлениях приведены в Приложении № 3.