Geum.ru

Фатеев К. В. Ф27 Обеспечение военной безопасности Российской Федерации: теория и практика правового регулирования

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   27
§ 4. Социально-правовой анализ внешней и внутренней военной безопасности Российской Федерации и противостоящих ей военных угроз

Международная обстановка, сложившаяся к началу XXI в., потребовала переосмысления общей ситуации вокруг Российской Федерации, приоритетов российской внешней политики и возможностей ее ресурсного обеспечения. Наряду с определенным укреплением международных позиций Российской Федерации проявились и негативные тенденции. Не оправдались некоторые расчеты, связанные с формированием новых равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений России с окружающим миром, как это предполагалось в Основных положениях концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденных распоряжением Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 284-рп, и в других документах. По сути, в 90-х гг. ХХ в. Россия не имела четких ориентиров во внешней политике, не знала, как и с кем вести политические диалоги, отстаивая национальные интересы, не были сформулированы угрозы безопасности России.

Только в начале XXI в. в Концепции внешней политики России172, в Военной доктрине Российской Федерации были сформулированы следующие основные внешние угрозы:

— территориальные претензии к России, вмешательство во внутренние дела;

попытки игнорировать (ущемлять) интересы Российской Федерации в решении проблем международной безопасности, противодействовать ее укреплению как одного из влиятельных центров многополярного мира;

— создание (наращивание) группировок войск (сил), ведущее к нарушению сложившегося баланса сил, вблизи Государственной границы России и границ ее союзников, а также на прилегающих к их территориям морях, расширение военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности Российской Федерации;

— ввод иностранных войск в нарушение Устава ООН на территории сопредельных с Российской Федерацией и дружественных ей государств;

— создание, оснащение и подготовка на территориях других государств вооруженных формирований и международных террористических групп в целях их переброски для действий на территориях Российской Федерации и ее союзников;

— нападения (вооруженные провокации) на военные объекты Российской Федерации, расположенные на территориях иностранных государств, а также на объекты и сооружения на Государственной границе Российской Федерации, границах ее союзников и в Мировом океане;

— действия, направленные на подрыв глобальной и региональной стабильности, в том числе путем воспрепятствования работе российских систем государственного и военного управления, на нарушение функционирования стратегических ядерных сил, систем предупреждения о ракетном нападении, противоракетной обороны, контроля космического пространства и обеспечения их боевой устойчивости, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики, атомной и химической промышленности, других потенциально опасных объектов;

— враждебные, наносящие ущерб военной безопасности Российской Федерации и ее союзников, информационные (информационно-технические, информационно-психологические) действия;

— дискриминация, подавление прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации в иностранных государствах.

Преобладающими в перечне внешних угроз Российской Федерации являются военные угрозы.

Исходя из оценки и характера внешних угроз можно сделать вывод, что внешняя безопасность Российской Федерации — это защищенность национальных интересов, национальных ценностей и образа жизни от опасностей и угроз, исходящих извне Российской Федерации. Нарушение внешней безопасности может осуществляться как военным путем, т. е. силой оружия, так и иными способами, например проведением промышленного и другого шпионажа, распространением подрывной информации и т. д.

В зависимости от границ зарождения военных опасностей и угроз, направленности противодействия этим угрозам и специальных методов, форм, средств, которые их предотвращают, нейтрализуют и локализуют, условно можно разделить военную безопасность государства на внешнюю (международную) и внутреннюю.

Внешняя (международная) военная безопасность характеризуется таким состоянием международных отношений, при котором исключаются (снижаются) угрозы миру, нарушение мира и акты агрессии в какой бы то ни было форме, а отношения между государствами строятся на нормах и общепризнанных принципах международного права. В современных условиях объективно требуется объединение усилий всех государств для решения проблем международной военной безопасности. Одним из важных способов обеспечения военной безопасности является достижение определенного баланса своих интересов и интересов других стран, определенного компромисса в рамках международной военной безопасности.

Национальная безопасность государства находится в зависимости от международной военной безопасности, обеспечивается поддержанием и упрочением международного мира и безопасности в целом. В начале ХХI в. вполне четко определились главные, основополагающие реальности в области международной военной безопасности, к числу которых, в частности, относятся следующие:

— идеологическая и классовая борьба не может лежать в основе мирных межгосударственных отношений;

— ядерная война не может быть средством достижения политических, экономических, идеологических и каких бы то ни было других целей;

— международная военная безопасность имеет всеобъемлющий характер. Она включает в себя экономические, политические, военные, экологические, гуманитарные, информационные и другие аспекты, которые тесно взаимосвязаны и взаимозависимы;

— международная военная безопасность неделима. Нельзя строить безопасность одного государства (группы государств) за счет безопасности другого государства (группы государств). Стремление к достижению военного превосходства — движущая сила гонки вооружений, антипод снижению уровня военного противостояния, а также политической, экономической и социальной стабильности.

Перечисленные выше факторы свидетельствуют, с одной стороны, о многогранности и всеобъемлющем характере международной военной безопасности, а с другой — о неразрывной связи безопасности каждого отдельного государства с безопасностью всего международного сообщества в целом (безопасностью человечества), а также связи между безопасностью и развитием, что позволяет сформулировать само определение права международной военной безопасности.

Право международной военной безопасности в широком смысле — это совокупность общепризнанных и специальных принципов и норм, направленных на поддержание мира и международной безопасности, пресечение актов агрессии, обеспечение военно-политической стабильности в мире; в узком смысле — это совокупность общепризнанных и специальных принципов и норм, направленных на предотвращение возникновения войны.

Юридическую основу права международной военной безопасности составляют такие основные принципы международного права, как принципы неприменения силы или угрозы силой, мирного разрешения международных споров, невмешательства во внутренние дела государств, сотрудничества, охраны окружающей среды, разоружения, а также такие специальные принципы, как принцип неделимости международной безопасности, принцип ненанесения ущерба безопасности государств и др.

Интересами международной военной безопасности выступают: интересы обеспечения мирного сосуществования государств и мирного разрешения межгосударственных споров; интересы защищенности физического существования неопределенного круга лиц (человечества в целом либо демографических групп) от военных угроз, источником которых является человеческий фактор; интересы соблюдения правил ведения вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера.

В настоящее время можно выделить три вида внешней (международной) военной безопасности, в которых участвует Российская Федерация: глобальную военную безопасность, региональную военную безопасность и коллективную военную безопасность. Отдельные авторы в практике международных военно-политических отношений указывают на три сложившиеся основные модели безопасности: коллективную безопасность, всеобщую безопасность и безопасность на основе сотрудничества («кооперативную безопасность»)173. Однако такое деление, на наш взгляд, не совсем правильное, так как коллективная и кооперативная безопасность по своей сути и содержанию, совпадают.

Глобальная военная безопасность представляет собой защищенность системы взаимоотношений всего мирового сообщества от военных угроз и дестабилизации обстановки, кризисов, вооруженных конфликтов и войн мирового масштаба.

Региональная военная безопасность — это защищенность системы взаимоотношений государств того или иного региона от военных угроз и дестабилизации обстановки, кризисов, вооруженных конфликтов и войн регионального масштаба. В некоторых международных документах понятие региональной военной безопасности характеризуется как состояние военно-политической обстановки в регионе, при котором гарантируется защита национальных и общих интересов Союза Беларуси и России от потенциальных и реальных военных угроз174.

Коллективная военная безопасность — это защищенность интересов союза (блока) государств от военных угроз, гарантируемая взаимопомощью, сотрудничеством в военной сфере и коллективными действиями по предотвращению и отражению агрессии.

Указанные виды военной безопасности объединены международной военной безопасностью и являются ее производными.

Международная военная безопасность в наше время может быть только коллективной. В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 5 декабря 1986 г. по вопросу «О создании всеобъемлющей системы международной безопасности» сказано: «Механизм коллективной безопасности, воплощенный в Уставе ООН, по-прежнему является фундаментальным и незаменимым инструментом для сохранения международного мира и безопасности»175. Коллективная безопасность — это система мер, применяемых государствами на универсальной или региональной основе в целях устранения угрозы миру, предотвращения или подавления актов агрессии и восстановления международного мира и безопасности. В более упрощенном виде это одна из форм борьбы государств против агрессии.

Устав ООН (гл. VIII) допускает возможность создания международных региональных организаций коллективной безопасности для поддержания международного мира и безопасности на региональной основе. При этом непременно должны выполняться следующие условия:

— действия на региональной основе должны быть совместимы с целями и принципами ООН, касаться только местных споров и не выходить за пределы данного района;

— никакие принудительные действия не должны предприниматься без полномочий от Совета Безопасности ООН;

— все местные споры, возникающие между государствами какого-либо региона, должны разрешаться только мирными средствами;

— Совет Безопасности должен быть всегда информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в рамках региональных соглашений для поддержания международного мира и безопасности;

— любые действия на региональной основе не должны противоречить действиям в рамках универсальной системы международной безопасности ООН.

Принудительные действия с использованием вооруженной силы в регионе могут иметь место только для отражения уже совершенного нападения в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону по ст. 51 Устава ООН с немедленным сообщением об этом Совету Безопасности. Указанное говорит о том, что составной частью системы международной военной безопасности является система региональной военной безопасности.

Региональными организациями коллективной безопасности в Европе являются: Организация Североатлантического договора (НАТО) с 1949 г. и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) с 1995 г.

Правовой основой коллективной безопасности в рамках ОБСЕ являются: Заключительный акт СБСЕ 1975 г., итоговые документы СБСЕ, принятые в Белграде (1977 г.), Мадриде (1980 г.), Вене (1989 г.), пакет документов «Хельсинки-2» (1992 г.), а также документы, принятые в Будапеште (1994 г.), в том числе Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности, создания антикризисных механизмов и проведения операций по поддержанию мира как между членами ОБСЕ, так и внутри любого государства — члена ОБСЕ.

Для урегулирования конфликтных ситуаций в рамках обеспечения коллективной безопасности могут быть использованы механизмы мирного разрешения международных споров: миссии специальных докладчиков; миссии по установлению фактов; миротворческие силы ОБСЕ при соблюдении тех же условий, что и при создании и действии миротворческих сил ООН. Решения принимаются Советом ОБСЕ на основе консенсуса с информированием Совета Безопасности ООН обо всех предпринимаемых действиях. В рамках ОБСЕ рассматривался, например, военный конфликт в Грузии между центральным правительством Грузии и правительством Абхазии в 1994 г.

ОБСЕ может явиться действенным инструментом создания эффективной системы международной безопасности в Европе при должном учете интересов России и пространственном ограничении деятельности блока НАТО.

На Евроазиатском континенте в стадии завершения формирования находится система коллективной безопасности в рамках Содружества Независимых Государств. Правовой основой коллективной безопасности в рамках СНГ являются: Устав СНГ 1993 г., Договор о коллективной безопасности 1992 г., Соглашение о группах военных наблюдателей и коллективных силах по поддержанию мира в СНГ 1992 г. с тремя Ташкентскими протоколами к нему 1992 г. и др.

Совет глав государств СНГ наделен правом создавать группы по поддержанию мира из военного и гражданского персонала (группы военных наблюдателей и коллективные миротворческие силы по поддержанию мира) в целях оказания друг другу помощи в урегулировании и предотвращении конфликтов на межнациональной, межконфессиональной и политической основе. Состав групп формируется на добровольной основе государствами-участниками, за исключением конфликтующих сторон, с предоставлением помощи и средств обслуживания, включая право прохода; создается временное объединенное командование из представителей государств-участников; командующий группой назначается решением Совета глав государств СНГ (и подотчетен ему).

Группы по поддержанию мира имеют миротворческий, нейтральный и беспристрастный характер. Они не могут вовлекаться в прямые военные столкновения в интересах какой-либо противоборствующей стороны, но вправе предпринимать все необходимые меры в целях обеспечения безопасности и защиты персонала от любых насильственных посягательств на их жизнь и здоровье.

Указанные группы решают следующие задачи: разъединение конфликтующих сторон; наблюдение за выполнением договоренностей о прекращении огня или перемирии, о разоружении противоборствующих сторон; создание условий для мирного урегулирования споров и конфликтов; содействие обеспечению прав и свобод человека; оказание гуманитарной помощи, в том числе в случае экологических катастроф или стихийных бедствий.

Государства СНГ в соответствии со своими обязательствами по Уставу ООН, другими международными соглашениями и по взаимной договоренности друг с другом могут дать согласие на участие групп по поддержанию мира в предпринимаемых органами и структурами ОБСЕ миротворческих усилиях и в проводимых по решению Совета Безопасности ООН акциях ООН по поддержанию мира. Миротворческие действия в рамках СНГ осуществлялись в Грузии и Таджикистане в 1993 — 1998 гг.

В Российской Федерации предусмотрено участие военнослужащих и гражданского персонала в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира, которая осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности».

Под деятельностью по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием Российской Федерации понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности Организации Объединенных Наций в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров Российской Федерации и не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями, а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии.

Таким образом, внешняя (международная) военная безопасность Российской Федерации представляет собой составную часть и элемент внешней безопасности государства. Защита страны от любых внешних угроз осуществляется двумя путями. Во-первых, поддержанием необходимого и достаточного военного потенциала и, во-вторых, построением стабильной системы международных отношений во всех областях, включая политику, экономику, военную сферу, экологию, правоохранительную деятельность и др.

Угрозы безопасности Российской Федерации исходят не только извне, они имеют и внутренний характер. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», Федеральный закон «О борьбе с терроризмом», Военная доктрина Российской Федерации выделяют следующие внутренние угрозы безопасности:

— попытки насильственного свержения конституционного строя; противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских, террористических движений, организаций, структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране;

— планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти, нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры;

— незаконное распространение (оборот) на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов, иных противоправных действий;

— создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований, организованная преступность, терроризм, контрабандная и иная противозаконная деятельность в масштабах, угрожающих военной безопасности Российской Федерации.

Исходя из оценки и характера внутренних угроз «внутренняя безопасность Российской Федерации» означает защищенность национальных интересов, национальных ценностей и образа жизни от угроз, исходящих от процессов, организаций, лиц и объектов, находящихся под управлением Российского государства или на его территории.

Военная безопасность как составная часть внутренней безопасности государства проявляется в общественной сфере и органически связана с предотвращением или устранением угрозы для жизни и здоровья людей (с личной безопасностью граждан) и поддержанием общественного порядка, под которым понимается система общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий (с общественной безопасностью)176. Указанные выше положения позволяют ввести в научный оборот понятие «внутренняя военная безопасность».

Внутренняя военная безопасность представляет собой защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних военных угроз, а также угроз в оборонной сфере (проблемы оборонной инфраструктуры, обеспечения мобилизационной готовности экономики и формирования государственных мобилизационных ресурсов) и зависит от конструктивного разрешения возникающих внутри страны экономических, политических и социальных проблем, достижения гражданского согласия.

Для решения задач военной безопасности государства предназначена военная организация государства, которая в целом предназначена не только для вооруженной защиты страны от внешней агрессии177, но и для решения экстраординарных внутренних задач, связанных с необходимостью вооруженного противодействия внутренним военным угрозам.

Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов по борьбе с указанными угрозами носит, прежде всего, предупредительный (правоохранительный) характер. Так, п. 6 ст. 7 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ предусматривает возможность участия Министерства обороны Российской Федерации в проведении контртеррористической операции, ст. 2 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ разрешает привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы для выполнения таких задач, как: разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований. В условиях введения режима военного положения в соответствии со ст. 9 Федерального конституционного закона «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ на Вооруженные Силы Российской Федерации дополнительно возлагаются задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Расширение функций Вооруженных Сил Российской Федерации в части их привлечения для обеспечения объектов внутренней безопасности многими авторами признается вполне обоснованным и в целом соответствующим мировым стандартам178, что, например, было подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 10-П179.

Законодательство многих стран предусматривает возможность привлечения структур, входящих в военную организацию государства, для обеспечения общественного порядка в чрезвычайных ситуациях. Статья 87а Основного Закона ФРГ гласит: «Для отражения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или одной из земель, федеральное Правительство может … при недостатке полицейских сил и сил Федеральной пограничной охраны, использовать вооруженные силы для оказания помощи полиции и федеральной пограничной охране при защите гражданских объектов и для борьбы с организованными и располагающими боевым вооружением группами».

В соответствии со ст. 79 Конституции Австрии «на федеральную армию, если законной гражданской власти требуется ее содействие, возлагается, помимо вооруженной обороны страны: 1) защита конституционных учреждений и обеспечение условий их деятельности, а также демократических свобод граждан; 2) общее поддержание порядка и безопасности внутри страны; 3) оказание помощи при стихийных бедствиях и катастрофах, значительных по своему масштабу».

В соответствии с Законом о полиции Республики Польша президент может принять решение о привлечении армии для обеспечения внутренней безопасности в следующих случаях: 1) возникновения массовой опасности для жизни, здоровья, либо свободы граждан; 2) непосредственной опасности для имущества большой стоимости; 3) непосредственной опасности для объектов, перечисленных в пп. 1 и 2 ст. 17 указанного Закона.

В США применение вооруженных сил может осуществляться для защиты территорий от внешнего вторжения, а также от «внутреннего насилия» при чрезвычайных ситуациях: восстаниях, массовых беспорядках. Президент США может по просьбе законодательного собрания или губернатора штата использовать национальную гвардию и войска такой численностью и в таких пределах, какие он сочтет необходимыми, когда, по его мнению, организуются «незаконные препятствия функционированию государственной власти и использованию законов», когда создаются и активизируются «незаконные объединения или вспыхивают мятежи». Военная сила в этом случае используется в таких пределах, «какие президент сочтет необходимыми для восстановления законности и порядка»180.

При выполнении функций по обеспечению внутренней военной безопасности государства главной целью использования силовых структур являются скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан, оказание необходимой помощи и создание условий для решения конфликта политическими средствами. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что при режиме демократии обеспечение правопорядка может осуществляться вооруженными силами при недостаточности полицейских сил и средств. Как отмечает А. Райт: «Экспансия множества угроз демократии со стороны национализма, других идеологических форм терроризма, организованной преступности и гражданских беспорядков порождает, в свою очередь, экспансию военизированных сил»