Доклад о состоянии законодательства области (2009год)
| Вид материала | Доклад |
- Кабардино-балкарской республики, 3672.22kb.
- Из доклада начальника отдела по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики, 29.89kb.
- Общественная палата тамбовской области доклад о состоянии гражданского общества в Тамбовской, 2519.45kb.
- Ежегодный доклад, 526.38kb.
- О состоянии законодательства в Ульяновской области и некоторых мерах по его дальнейшему, 1799.87kb.
- Доклад о положении с правами человека, 756.34kb.
- Введение, 1636.88kb.
- Доклад Общественной палаты Рязанской области, 2367.49kb.
- Доклад общественной палаты Ульяновской области о состоянии гражданского общества, 262.84kb.
- Одокладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы в 2010, 5784.36kb.
Доклад
о состоянии законодательства области (2009год)
Основной целью настоящего доклада является оценка нормативного правового обеспечения основных направлений социально-экономического развития области.
Аналитическая функция доклада проявляется в том, что в него включены факты и информация, имеющие социально-экономическое, политическое значение - установление причин и предпосылок законодательного регулирования, информационная база для совершенствования законодательства в отдельных сферах общественной жизни.
Информационный потенциал доклада - в том, что он может составить основу плана законопроектных работ.
В докладе устанавливаются связи между правотворчеством, законодательством, правоприменением и их мониторингом, как формами эффективного сотрудничества государства и институтов гражданского общества.
Подготовка доклада может рассматриваться и как форма контрольной деятельности.
1. Обобщенная информация о принятых в 2009 году законах области, запланированных к рассмотрению в примерных программах законотворческой деятельности областной Думы на 2009 год
В 2009 году областной Думой было принято 123 закона области, из них главой администрации области было внесено 100 законопроектов (81 % от общего числа проектов).
Из 40 предусмотренных планами работы администрации области на 2009 год проектов законов области, субъектом права законодательной инициативы по которым являлся глава администрации области, приняты 29 законов области. Вне плана органами исполнительной власти области подготовлены и главой администрации области внесен в областную Думу 71 законопроект.
Из 123 законов Тамбовской области, принятых в 2009 году, 91 – о внесении изменений в ранее принятие законы, 6 – о признании утратившим силу законов области.
Среди 26 базовых (системообразующих) законов области - «О классных чинах муниципальных служащих в Тамбовской области»; «Об уполномоченном по правам ребенка в Тамбовской области»; «О мерах по содействию физическому, интеллектуальному психическому, духовному и нравственному развитию детей»; ряд законов, обязательных к ежегодному принятию - «О прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Тамбовской области на 2009 год»; «Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» и др. В 2009 году осуществлялась подготовка закона области «Об организации и обеспечении отдыха и оздоровлении детей» (принят 16 марта 2010 года № 631-З), подготовлен принятый в апреле Закон области «О государственной политике в сфере физической культуры и спорта в Тамбовской области».
В качестве примера своевременной подготовки проекта нормативного правового акта области можно назвать законопроект «Об организации и обеспечении отдыха и оздоровлении детей», подготовленный управлением труда и социального развития области в декабре 2009 года. Решение вопросов организации и обеспечения отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации Федеральным законом от 17 декабря 2009 года № 326-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 12 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Проект закона области «О мерах по содействию физическому, интеллектуальному психическому, духовному и нравственному развитию детей» был подготовлен управлением образования и науки области еще до принятия соответствующего Федерального закона, в связи с чем его согласование и внесение в областную Думу были отложены. Соответствующий Закон области принят 9 ноября 2009 года № 576-З после вступления в силу Федерального закона от 28 апреля 2009 года № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». До сих пор не приняты проекты законов области «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об организации опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних в Тамбовской области».
Есть в законотворческой деятельности и отрицательные примеры: неоднократно в течение 2008 и первой половины 2009 годов правовое управление ставило вопрос о необходимости признания утратившим силу Закона области от 3 октября 2007 года № 270-З «О механизме реализации принципа обеспечения доступности информации по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса в Тамбовской области», но принципиального решения в администрации принято не было.
Указанный закон был принят при отсутствии предмета правового регулирования. В связи с этим, принятый закон оказался неработающим. Разработка проекта о признании указанного закона утратившим силу затягивалась, что позволило областной Думе первой реализовать право законодательной инициативы, разработав соответствующий законопроект. При этом, когда федеральный законодатель наделил субъекты РФ полномочиями по контролю за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса о регулируемых товарах и услугах, соответствующие органы исполнительной власти области данным правом воспользоваться не спешили (закон от 25.12.2008, постановление администрации области об определении уполномоченного органа от 21.04.2009).
Также неоправданно длительное время осуществляется подготовка проекта нормативного правового акта области «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти Тамбовской области и органов местного самоуправления с использованием сети Интернет» (управление по связям с общественностью администрации области).
2. О плане законопроектных работ администрации области
Подготовка в органах исполнительной власти области и структурных подразделениях администрации области проектов законов области, субъектом законодательной инициативы по которым является глава администрации области, осуществлялась на основании планов законопроектных работ администрации области, включаемых в планы работ администрации области на соответствующие кварталы.
В 2009 году согласно планам законопроектных работ администрации области в органах исполнительной власти области и структурных подразделениях администрации планировалось разработать 40 проектов законов
Как уже отмечалось, из запланированных проектов актов подготовлены 291 проектов законов области.
Обзор запланированных к подготовке и внесению в областную Думу проектов нормативных правовых актов приведен в таблице, прилагаемой к настоящему докладу.
Как показывает практика, на протяжении последних лет планы законопроектных работ администрации области исполняются на 70 процентов.
Не были внесены в областную Думу запланированные проекты:
а) закона области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Тамбовской области» (на осуществление денежных выплат врачам-терапевтам участковым, врачам-педиатрам участковым, врачам общей практики (семейным врачам), медицинским сестрам врачей-терапевтов участковых, медицинским сестрам врачей-педиатров участковых, медицинским сестрам врачей общей практики (семейных врачей) учреждений здравоохранения муниципальных образований, оказывающих первичную медико-санитарную помощь) (управление здравоохранения области). Ранее проект данного закона области подготавливался, но был возвращен областной Думой, после чего было принято решение в 2009 году осуществлять данные полномочия самостоятельно, порядок и условия выплат регулировались постановлениями администрации области;
б) закона области «Об условиях присвоения званий «Ветеран труда» и «Ветеран труда Тамбовской области» (управление труда и социального развития области). Разработка проекта данного закона области (либо внесение изменений в Закон области от 23 июля 2007 года № 248-З «О ветеранах труда Тамбовской области) планируется в текущем году;
в) закона области «О внесении изменений в Закон Тамбовской области «О Порядке бюджетного финансирования областных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования по видам образовательных программ» (управление образования и науки области). В связи с недостаточностью бюджетных средств изменения внесены не были;
г) закона области «О внесении изменений в Закон Тамбовской области «О природных ресурсах и природопользовании в Тамбовской области» (управление по охране окружающей среды и природопользованию области). Вместо указанного закона в областной Думе рассматривается проект закона области «Об особо охраняемых природных территориях Тамбовской области», одним из положений данного проекта является норма о признании утратившим силу Закона области «О природных ресурсах и природопользовании в Тамбовской области». Данный проект закона области принят на заседании областной Думы в первом чтении 23 апреля 2010 года;
д) закона области «О развитии детско-юношеского спорта в Тамбовской области» (комитет по физической культуре и спорту области). Комитетом по физической культуре и спорту не был разработан этот проект из-за отсутствия какой-либо концепции. Вместо данного проекта в правовом управлении был подготовлен проект закона области «О государственной политике в сфере физической культуры и спорта в Тамбовской области», внесенный в областную Думу. В настоящее время осуществляется также подготовка закона области «О дополнительных мерах стимулирования тренеров-преподавателей и учреждений дополнительного образования детей физкультурно-спортивной направленности»;
е) закона области «О внесении изменений в Закон Тамбовской области «Об организации защиты населения Тамбовской области от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» (Главное управление МЧС России по Тамбовской области). В ходе включения данного проекта закона области в план законопроектных работ не были согласованы позиции Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий по Тамбовской области и отдела гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций администрации области, поскольку Главным управлением было представлено предложение о разработке вышеупомянутого проекта закона не самостоятельно, а отделом гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций администрации области. При этом не была детально разработана концепция предлагаемого законопроекта.
ж) законов области «Об индексации окладов месячного денежного содержания государственных гражданских служащих», «Об обязательном государственном страховании государственных гражданских служащих Тамбовской области» и «О транспортном обслуживании государственных гражданских служащих Тамбовской области» (управление государственной службы и организационной работы администрации области). Подготовка данных проектов нормативных правовых актов была отложена в связи с неустойчивой финансовой ситуацией в области;
з) закона области «О признании Закона области «О поддержке негосударственных некоммерческих организаций органами государственной власти Тамбовской области» утратившим силу» (правовое управление администрации области). Закон не был подготовлен ввиду отсутствия согласованной позиции. В ряде служебных записок правовое управление обоснованно ставило данный вопрос перед заместителями главы администрации области, структурными подразделениями администрации области. В настоящее время наша позиция еще более правомерна, что подтвердилось изменением федерального законодательства о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, что требует кардинально нового регулирования этих отношений.
и) закона области «О мониторинге нормативных правовых актов области» (правовое управление администрации области). В настоящее время проект закона области «О мониторинге нормативных правовых актов области» дорабатывается в правовом управлении администрации области, его рассмотрение перенесено на июнь 2010 года в соответствии с планом работы администрации области на II квартал 2010 года, утвержденным постановлением администрации области от 31 марта 2010 года №367. До разработки данного проекта вопросы правового мониторинга своевременно были урегулированы постановлениями администрации области. Кроме того, на федеральном уровне выстраивается система по осуществлению мониторинговых мероприятий, с чем в настоящее время связана работа над концепцией законопроекта.
Таким образом, основными причинами неподготовки и непринятия законов области из предполагаемых к внесению в областную Думу в соответствии с планами законопроектных работ, являются следующие:
1. отсутствие необходимых для реализации закона области средств в областном бюджете;
2. отказ от подготовки проекта нормативного правового акта в связи с неправильно выработанной концепцией законопроекта. Так, в План работы администрации области на II квартал 2009 года, утвержденный постановлением администрации области от 27 марта 2009 года № 766, был включен проект закона области «Об условиях присвоения званий «Ветеран труда» и «Ветеран труда Тамбовской области». В План работы администрации области на III квартал 2009 года, утвержденный постановлением администрации области от 30 июня 2009 года № 766 был включен проект закона области «О развитии детско-юношеского спорта в Тамбовской области». При формировании данных планов не представлялись четкие концепции, отражающие содержание законопроектов. В результате проекты не были подготовлены и внесены в областную Думу;
3. длительная доработка проектов разработчиками. Например, с августа 2009 года управлением по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации области разрабатывался проект закона области «О взаимодействии органов государственной власти Тамбовской области с ассоциацией «Совет муниципальных образований Тамбовской области», включенный в план работы администрации области на II квартал 2009 года (постановление администрации области от 27 марта 2009 года № 766). Несколько вариантов законопроекта рассматривало правовое управление администрации области, было подготовлено несколько юридических заключений с подробным перечнем замечаний и предложений, проведены совещания по данному вопросу, но, несмотря на это, замечания длительное время не устранялись. Доработанный проект закона области внесен на рассмотрение областной Думы только в марте текущего года;
4. недостижение согласованной позиции заинтересованных структур по тем или иным принципиальным вопросам, затрагиваемым в проектах законов области. Так, не состоялось рассмотрение проекта закона области «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», подготовленного в соответствии с планом работы администрации области на третий квартал 2009 года, утвержденным постановлением администрации области от 30 июня 2009 года № 766, проекта закона области «Об организации опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних в Тамбовской области».
Данный проект закона области в администрации области и органах исполнительной власти области неоднократно прошел все процедуры обсуждения и согласования в соответствии с Положением о законопроектной деятельности в администрации области и органах исполнительной власти области (утверждено постановлением администрации области от 28 августа 2006 года № 963). В частности, органы исполнительной власти области, не согласные с положениями законопроекта, подготавливали на него заключения. Позиции, изложенные в заключениях, рассматривались на рабочих совещаниях как в правовом управлении, так и у заместителей главы администрации области.
3. О предложениях по совершенствованию планирования законопроектной деятельности в администрации области и органах исполнительной власти области
План законопроектных работ администрации области в настоящее время представляет собой раздел «проекты законов и постановлений, вносимые главой администрации области в областную Думу в порядке законодательной инициативы» в плане работы администрации области на соответствующий квартал, утверждаемом постановлением администрации области.
В соответствии с Положением о законопроектной деятельности администрации области и органов исполнительной власти области, утвержденным постановлением администрации области от 28 июня 2006 года № 963, в случае необходимости внесения изменений в план законопроектных работ структурные подразделения администрации области и органы исполнительной власти области - головные исполнители направляют на имя полномочного представителя мотивированные предложения:
об исключении из плана или включении в него проекта нормативного правового акта;
об изменении наименования или концепции проекта нормативного правового акта;
о переносе срока окончания работ над проектом нормативного правового акта. При этом решение этих вопросов невозможно без принятия правового акта.
Разработка и внесение в областную Думу проектов законов области и постановлений областной Думы без включения в план законопроектных работ администрации области осуществляется беспрепятственно, поэтому структурные подразделения администрации области и органы исполнительной власти не представляют соответствующие предложения для включения их в план.
Другое отличие в подготовке проектов законов области и постановлений областной Думы, включенных в план законопроектных работ администрации области и невключенных в него, заключается в том, что по первым из них структурные подразделения администрации области и органы исполнительной власти области представляют соответствующую отчетность, а «незапланированные» проекты нормативных правовых актов подготавливаются по инициативе структурного подразделения администрации области, органа исполнительной власти области без предоставления последующей отчетности о выполнении пунктов плана.
Для включения в план работы администрации области соответствующего проекта нормативного правового акта органы исполнительной власти области и структурные подразделения администрации области должны предоставить письменное обоснование необходимости принятия соответствующего нормативного правового акта, включающее в себя его примерное наименование, краткое описание его концепции и ссылку на неурегулированность соответствующей сферы общественных отношений федеральным и областным законодательством или его несовершенство2.
При формировании же предложений о включении тех или иных проектов актов в план законопроектных работ администрации области у инициаторов разработки проекта нормативного правового акта нередко отсутствует четкое представление о содержании предполагаемого к подготовке и внесению в областную Думу нормативного правового акта, о чем отмечалось выше.
Таким образом, предложения в план законопроектных работ представляются четко не оформленными, что влечет последующую трудную работу над проектом нормативного правового акта.
Самые поддающиеся регулярному планированию проекты актов, предусматриваемых в планах законопроектных работ, – проекты законов области об областном бюджете на предстоящий год и соответствующий плановый период, проекты нормативных правовых актов об исполнении и изменении данных законов, а также проекты постановлений областной Думы «О награждении Почетной грамотой Тамбовской области», «О присуждении премий Тамбовской области», «О присуждении почетного звания «Почетный гражданин Тамбовской области» и т.п.
При этом, если проекты нормативных правовых актов о награждении предусматриваются единым блоком, их принятие планируется не в конкретном месяце, а «ежемесячно» в силу периодичности их разработки, то разработка проектов законов области, касающихся бюджетного регулирования, предусматривается в конкретные месяцы. Но как показывает практика, разработка «бюджетных» проектов требуется чаще, чем запланировано. Например, Закон области от 1 декабря 2008 года № 462-З «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в 2009 году подвергался изменениям 7 раз, тогда как в планах работ администрации области на кварталы 2009 года было запланировано внесение в областную Думу 3 соответствующих проектов.
Учитывая изложенное, предлагается
1) из плана работ администрации области на соответствующий квартал исключить раздел «проекты законов и постановлений, вносимые главой администрации области в областную Думу в порядке законодательной инициативы» и утверждать отдельным постановлением план законопроектных работ администрации области по аналогии с планами законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утверждаемыми постановлениями Правительства Российской Федерации;
2) образовать комиссию администрации области по законопроектной деятельности под председательством полномочного представителя главы администрации области в областной Думе. Данную комиссию наделить правом корректировать планы законопроектных работ без внесения соответствующих изменений в соответствующие постановления администрации области. Соответственно, разработка проектов законов области, не включенных в планы законопроектной деятельности будет осуществляться на основании решения комиссии. Так законопроектная работа организована на федеральном уровне (постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года №1081 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»). Можно предположить, что на уровне Правительства приходится решать схожие вопросы с планированием законотворческой деятельности, поскольку процент выполнения плана законопроектных работ на федеральном уровне составляет примерно 62 процента;
3) одновременно с планом законопроектных работ, для отслеживания «текущей» работы, связанной с разработкой законопроектов, прохождением всех стадий законодательного процесса, и контроля за ними, внедрить «паспорта законопроекта» – электронной базы данных, содержащей всю информацию о законопроекте, его прохождении, имеющихся замечаниях, заключениях и др., доступ к которому будут иметь не только работники органов государственной власти области, органов местного самоуправления, но и все граждане.
В правовом управлении администрации области данная информация будет анализироваться, аналитические справки по итогам обобщения и анализа данных будут регулярно (ежемесячно или ежеквартально) направляться в адрес полномочного представителя главы администрации области в областной Думе. Таким образом, указанный перечень, не имея статуса нормативного правового акта, будет фактически являться сбором всей информации о нормотворческой деятельности администрации области и органов исполнительной власти области. Целью создания такого перечня будет являться оперативное отслеживание законопроектной деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти области и структурными подразделениями администрации области.
При наличии пробела в законодательстве и отсутствии в перечне (реестре) информации о том, что в соответствующем органе исполнительной власти области (структурном подразделении администрации области) осуществляется соответствующая работа, правовое управление будет иметь возможность оперативно готовить письма за подписью заместителя главы администрации области в такие органы исполнительной власти области (структурные подразделения администрации области) с поручением о разработке того или иного проекта нормативного правового акта.
Первым шагом к этому может стать размещение ведущего в правовом управлении реестра прохождения законопроектов на сайте правового управления в сети Интернет;
4) отказаться от включения в планы законопроектных работ администрации области проектов актов, по которым не предоставлены четкое обоснование необходимости их принятия и концепция проекта. При этом следует учесть, что в данном случае существует опасность того, что либо структурные подразделения администрации области и органы исполнительной власти области будут подготавливать проекты нормативных правовых актов без включения их в планы и программы, либо обоснования необходимости и содержания таких проектов будут длительное время «дорабатываться», в связи с чем могут пропускаться сроки подготовки таких планов;
5) проекты законов области, касающиеся регулирования бюджетного процесса, в плане законопроектных работ администрации области предусматривать отдельным блоком без указания конкретных наименований проектов и сроков внесения в областную Думу.
4. О правовых актах администрации области
В основном нормативно-правовое регулирование общественных отношений осуществляется исполнительными органами власти, прежде всего высшим органом исполнительной власти области – администрацией области.
В 2009 году принято правовых актов - 2197, из них:
постановлений администрации области - 1609;
распоряжений администрации области - 480;
постановлений главы администрации области - 64.
Из них около тысячи актов носили нормативно-правовой характер (при 123 законах). Это связано, во-первых, с делегированием федеральными законами регулирования ряда общественных отношений высшим органам исполнительной власти субъектов РФ (высшему должностному лицу), во-вторых, с наличием множества отсылочных норм в областных законах.
Например, в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ с 2009 года областные целевые программы утверждаются не законом области, а нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Законом Тамбовской области от 03.12.2009 №595-З (ред. от 02.02.2010) «Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» утверждено распределение бюджетных ассигнований на реализацию 32 региональных целевых программ, финансируемых из областного бюджета, на 2010 год. Другими словами, было издано не менее 32 постановлений администрации области об утверждении этих программ. А если учесть, что их основная масса подвержена постоянным изменениям, то количество постановлений, связанных с этим, увеличивается в 2-3 и более раз. Например, Перечень строек областной адресной инвестиционной программы в течение 2009 года изменялся 14 раз.
Из 123 законов Тамбовской области, принятых в 2009 году, 91 – о внесении изменений в ранее принятые законы, 6 – о признании утратившим силу законов области; 4 – об утверждении областного бюджета и бюджета фонда обязательного медицинского страхования, а также отчетов об их исполнении за предыдущий год.
Реализация же половины принятых базовых (системообразующих) законов области невозможна без издания подзаконных актов - постановлений администрации области:
Например, Законом Тамбовской области от 27.02.2009 №497-З (ред. от 31.12.2009)