О состоянии законодательства в Ульяновской области и некоторых мерах по его дальнейшему совершенствованию (1995-2009 годы)

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9

О состоянии законодательства в Ульяновской области и некоторых мерах по его дальнейшему совершенствованию
(1995-2009 годы)

(Копия доклада с сайта Законодательного Собрания Ульяновской области
ссылка скрыта

Содержание

Введение

Часть I. Общий анализ законодательства Ульяновской области и

законотворческого процесса

1.1. Характеристика законодательства области за 14 лет: количественная и по сферам правового регулирования

1.2. Анализ деятельности субъектов права законодательной инициативы

1.3. Деятельность по внесению изменений в законодательные акты

1.4. Характеристика качества законодательства области

Часть II. Развитие законодательства Ульяновской области за период с декабря 1995 года по декабрь 2009 года

2.1. Законодательство о государственном устройстве Ульяновской области, государственных и демократических институтах

2.2. Законодательство о местном самоуправлении стр.

2.3. Законодательство о бюджетном устройстве и бюджетном
процессе, налогах и экономической политике

2.4. Законодательство о хозяйственной деятельности

2.5. Законодательство в области охраны окружающей среды,
земельное законодательство

2.6. Законодательство в сфере социальной и демографической
политики, здравоохранения

2.7. Законодательство об образовании, науке и культуре, молодежной политике

2.8. Законодательство в сфере безопасности и административной ответственности

2.9. Законодательство в сфере здравоохранения, физической культуры и спорта, туризма

Часть III. Взаимодействие с органами государственной власти, местного самоуправления и институтами гражданского общества

3.1. Взаимодействие с Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

3.2. Взаимодействие с Губернатором, Правительством Ульяновской области, органами местного самоуправления

3.3. Взаимодействие с органами прокуратуры, юстиции, органами правосудия

3.4. Взаимодействие с общественностью

Часть IV. Предложения по совершенствованию законодательства Ульяновской области и Российской Федерации.

Введение

Настоящий доклад посвящен 15-летию со дня образования Законодательного Собрания Ульяновской области, которое будет отмечаться в декабре 2010 года. Поэтому в докладе обобщен опыт законотворческой работы исполнительной и законодательной ветвей власти в Ульяновской области не только в 2009 году, но и в целом за 14 лет законотворческой деятельности, направленной на обеспечение социально-экономической и политической стабильности и на дальнейшее всестороннее развитие Ульяновской области. Доклад, сконцентрировав в себе информацию об успехах и проблемах в различных сферах социально-экономической и общественной жизни Ульяновской области, о состоянии нормативной правовой системы Ульяновской области и эффективности правоприменительной практики призван оказать помощь органам государственной власти и местного самоуправления в дальнейшем совершенствовании законодательства Ульяновской области.

При подготовке доклада использовались послания Президента Российской Федерации и Губернатора Ульяновской области, основные направления и положения Стратегии социально-экономического развития Ульяновской области и т.п.

Исследовательская часть доклада структурирована по основным отраслям законодательства за 14 лет и включает также анализ важнейших положений законодательных актов, относящихся к соответствующим отраслям, принятых, либо претерпевших изменения в 2009 году. В необходимых случаях такой анализ дополняется также оценкой деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области по реализации положений, содержащихся в соответствующих законодательных актах Ульяновской области.

Следует отметить, что законотворческая деятельность Законодательного Собрания Ульяновской области в 1995-2009 годах была направлена на создание необходимого правового поля для дальнейшего развития в Ульяновской области начал демократии и проведения всех необходимых экономических реформ, являлась отражением динамики федерального законодательства. В числе первых разработанных и принятых законодательных актов Ульяновской области были: Устав Ульяновской области, такие законы Ульяновской области, как "Об административно-территориальном устройстве Ульяновской области", "О выборах главы администрации Ульяновской области", "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области" и др. В дальнейшем большое внимание уделялось формированию законодательства о государственном устройстве Ульяновской области, государственных и демократических институтах (государственные символы, почетные звания, награды, административно-территориальное деление, избирательное законодательство, судебная власть, государственная служба), законодательства о местном самоуправлении, разграничении полномочий и распределении финансовых ресурсов в целях реализации полномочий органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления, совершенствовании бюджетного процесса и реализации приоритетных национальных проектов, приоритетным направлением всегда было и законотворчество в сфере бюджетного устройства и бюджетного процесса, финансовой, налоговой и экономической политики и т.п. Значительное место в работе отводилось совершенствованию законодательства Ульяновской области в связи с изменениями федерального законодательства, а также с учетом анализа практики правоприменения.

Первая часть доклада отражает общую характеристику законодательства Ульяновской области и законотворческого процесса в 1995-2009 годах, учитывая количественные и качественные показатели. Вторая часть содержит оценку состояния различных отраслей областного законодательства и тех изменений, которые они претерпели в 2009 году. При этом особое внимание уделено законодательному обеспечению решения комплексных общенациональных проблем: демографии, коррупции, бедности, повышения качества жизни населения, подростковой преступности, а также реализации молодежной политики и преодоления негативных последствий мирового финансового кризиса. Актуальность подобных проблем, требующих для своего решения комплексных подходов и межотраслевого регулирования, постоянно возрастает. Найти адекватные, в том числе правовые, инструменты для их решения – одна из приоритетных задач не только федерального, но и регионального законодателя.

Представленные в докладе выводы сделаны на основании анализа законов Ульяновской области по отдельным отраслям законодательства и соответствию их требованиям Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Устава Ульяновской области, на основе изучения опыта законодательного регулирования аналогичных вопросов другими субъектами Российской Федерации.

Кроме того, в работе над докладом учтены оценки полноты и качества ныне действующего федерального и регионального законодательства и предложения по его совершенствованию Правительства и исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, муниципальных образований Ульяновской области, территориальных подразделений федеральных государственных органов.

^ Часть I. Общий анализ законодательства Ульяновской области и законотворческого процесса

1.1. Характеристика законодательства Ульяновской области за 14 лет: количественная и по сферам правового регулирования

За период 1995-2009 годов Законодательным Собранием Ульяновской области был принят 1581 закон Ульяновской области. По созывам динамика этого процесса распределилась следующим образом:

первый созыв – 145;

второй созыв – 259;

третий созыв – 754;

четвертый созыв (март 2008-декабрь 2009) – 423.

В Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на конец 2009 года содержалось 810 действующих законов Ульяновской области. Из них по состоянию на 1 января 2010 года 270 законов признаны соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, 523 – не подлежащими самостоятельной юридической экспертизе, 10 находятся на юридической экспертизе, в 7 выявлены несоответствия федеральному законодательству.

По сферам регулирования:

- по государственному - правовому строительству – 323;

- по налогообложению – 117;

- по бюджету и финансам – 275;

- по социально - культурной сфере – 442;

- по экономике – 131;

- по местному самоуправлению – 273;

- прочие – 20.

Законодательные акты Ульяновской области достаточно полно регулируют различные сферы общественных отношений – бюджетные, трудовые, жилищные, вопросы государственного управления, социальной защиты и социального обеспечения, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, использования земельных, лесных и водных ресурсов, обеспечения общественной безопасности и др. В целом законодательство Ульяновской области можно охарактеризовать как системный правовой комплекс, отвечающий требованиям построения современной многоукладной экономики, развития гражданского общества и обеспечивающий защиту и реализацию гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан.

^ 1.2. Анализ деятельности субъектов права законодательной инициативы

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Устава Ульяновской области субъектами права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Ульяновской области являются: Губернатор (ранее глава администрации) Ульяновской области, депутаты Законодательного Собрания Ульяновской области, Правительство (ранее - администрация) Ульяновской области, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представители от Законодательного Собрания Ульяновской области и Правительства Ульяновской области, Избирательная комиссия Ульяновской области, представительные органы муниципальных образований Ульяновской области, Совет муниципальных образований Ульяновской области, а также прокурор Ульяновской области.

За четырнадцатилетний период работы Законодательного Собрания активность субъектов законодательной инициативы выглядит следующим образом:

Таблица 1

^ Субъект права законодательной инициативы	Кол-во принятых законов области	В % к числу принятых законов области
Принято всего законов области,	1581	100
в том числе:
Губернатор, глава администрации Ульяновской области	1181	74,7
Депутаты Законодательного Собрания Ульяновской области	357	22,6
Правительство, администрация Ульяновской области
Члены Совета Федерации - представители от Законодательного Собрания Ульяновской области и Правительства Ульяновской области	1	0,06
Избирательная комиссия Ульяновской области	31	1,96
Представительные органы муниципальных образований Ульяновской области	5	0,31
Совет муниципальных образований Ульяновской области	1	0,06
Прокурор Ульяновской области	5	0,31

Согласно данным, приведенным в таблице 1, наибольшую активность по внесению законопроектов проявляют Губернатор (глава администрации) области и депутаты Законодательного Собрания. Данная ситуация характерна как для общероссийской практики, так и для всех субъектов РФ, но при этом удельный вес законодательных инициатив других субъектов этого права выступает в явной дисгармонии с их ролью и местом в решении наиболее общественно значимых проблем. Особенно это касается представительных органов муниципальных образований, Совета муниципальных образований Ульяновской области, где нерешенных проблем, которые могли бы регулироваться соответствующими законодательными актами, все еще достаточно много. Особенно в сфере земельных отношений.

^ 1.3. Деятельность по внесению изменений в законодательные акты Ульяновской области

Законотворческая работа и деятельность по совершенствованию законов Ульяновской области осуществлялись и осуществляются при тесном взаимодействии Законодательного Собрания Ульяновской области с Губернатором и Правительством Ульяновской области, прокуратурой Ульяновской области, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области, иными государственными и муниципальными органами. В докладе уже отмечалось, что изменения в законы области вносятся постоянно, всего за 14-летний период в законы Ульяновской области изменения вносились около 1000 раз. Если посмотреть по последним годам, то доля законов об изменениях и дополнениях в 2004 году составила около 60 процентов от общего количества принятых законов, в 2005 году – около 77 процентов от общего количества принятых законов, в 2006 году – около 68 процентов от общего количества принятых законов, в 2007 году – 65 процентов от общего количества принятых законов, в 2008 году – 80 процентов.

В принципе деятельность по внесению изменений в законы Ульяновской области является обычной практикой законотворческой деятельности, она связана как с устранением допущенных ранее ошибок или неточностей в тексте законов, так и с необходимостью корректировки действующей редакции закона в связи с изменениями федеральных законов или продиктовано необходимостью регулирования прекращающихся, изменяющихся или вновь возникающих правоотношений на территории области. Однако, с другой стороны, высокая доля изменений в законодательство может свидетельствовать и о недостаточной глубине проработки проблем и способов их решения на стадии разработки и принятия основного законодательного акта.

За этот же период Законодательным Собранием было принято 12 законов области, направленных на совершенствование законодательства о выборах и референдумах. Так, постоянной корректировке подвергаются Законы Ульяновской области «Об Избирательной комиссии Ульяновской области», «О территориальных избирательных комиссиях Ульяновской области», «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области», «О выборах глав муниципальных образований Ульяновской области», «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований Ульяновской области», «О местном референдуме в Ульяновской области». Основной причиной этих изменений являются нововведения федерального законодательства.

Так, к примеру, именно по этой причине из норм законодательства Ульяновской области исключены положения, касающиеся избирательного залога как формы поддержки выдвижения кандидата (списка кандидатов), уточнен порядок участия в выборах общественных объединений, не являющихся политическими партиями, порядок возложения полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии, порядок распределения мандатов между политическими партиями, основания для регистрации кандидатов, списков кандидатов, установлены сроки проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Большое внимание Законодательное Собрание Ульяновской области уделяло и уделяет совершенствованию законодательства в области государственного строительства и местного самоуправления. По данному направлению за период с декабря 1995 года по декабрь 2009 года принято около 100 законов. Среди них: принятие Устава Ульяновской области в первой редакции (1996 год) и второй, ныне действующей, редакции (2005 год), Закон Ульяновской области от 9 июня 2005 года № 043-ЗО «О Правительстве Ульяновской области», Закон Ульяновской области от 29 августа 2002 года № 037-ЗО «О государственной службе и государственных должностях Ульяновской области», Закон Ульяновской области от 5 февраля 2003 года № 03-ЗО «Об образовании новых административно-территориальных единиц Ульяновской области», Закон Ульяновской области от 30 января 2006 года № 06-ЗО «О государственных должностях Ульяновской области», Закон Ульяновской области от 3 октября 2006 года № 126-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Ульяновской области», Закон Ульяновской области от 13 июля 2004 года № 043-ЗО «О муниципальных образованиях Ульяновской области», Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 года № 055-ЗО «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области», Закон Ульяновской области от 7 ноября 2007 года № 163-ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области» и другие.

Особое внимание работе по корректировке областных законов было уделено депутатами Законодательного Собрания Ульяновской области второго созыва (2000-2004 годы). Это было связано с тем, что к этому времени было выявлено 16 законов Ульяновской области, которые содержали положения, не соответствующие федеральному законодательству. За короткий срок все эти правовые акты были вновь рассмотрены и недостатки устранены. Неоднократно дорабатывался и совершенствовался Законодательным Собранием Ульяновской области второго созыва принятый в 1999 году закон о едином налоге на вмененный доход, (игравший в тот период важную роль в наполнении региональной казны), закон о порядке отзыва депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области, депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

^ 1.4. Характеристика качества законодательства Ульяновской области

Принципиально важным в развитии Ульяновской области является вопрос о высоком качестве принимаемых законов. Чтобы в полной мере соответствовать этому критерию, любой нормативный правовой акт должен максимально объективно и полно охватывать круг проблем, на регулирование или решение которых он направлен, предусматривать комплекс мер, обеспечивающий достижение заявленных целей, соответствовать требованиям юридической техники. Неотъемлемым свойством качественного закона является успешная практика его исполнения, реальное воздействие на те процессы, регулировать которые он призван.

По оценке прокуратуры Ульяновской области и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области законодательство Ульяновской области в целом соответствует этим требованиям, хотя недостатки все же присутствуют. Так, например, по результатом сверок региональных правовых актов в связи с изменениями федерального законодательства только в 2009 году областной прокуратурой были выявлены 53 закона Ульяновской области, подлежащих приведению в соответствие с федеральным законодательством. В большинство из них соответствующие изменения оперативно вносятся, однако имеется необходимость совершенствования законодательного регулирования на региональном уровне ряда вопросов, а также восполнения имеющихся правовых пробелов.

В частности, в 2009 году прокуратура Ульяновской области обратила внимание на необходимость устранения недостатков в законах Ульяновской области от 30 декабря 2005 № 167-ЗО «О мерах социальной поддержки педагогических работников, работающих и (или) проживающих в сельской местности, на территории Ульяновской области», от 5 ноября 2008 года № 178-ЗО «Об организации деятельности по опеке, попечительству и патронажу в Ульяновской области». Прокуратура также отметила отсутствие реализации в областном законодательстве бланкетных норм статьи 14 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», предоставляющих больным заразными формами туберкулеза при определенных условиях право на получение вне очереди отдельного жилого помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь, и некоторые другие упущения.

Имеются замечания к законодательству Ульяновской области со стороны Ульяновской межрайонной природоохранной прокуратуры, которая обращает внимание на необходимость определения в соответствии с п. 4 статьи 10 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» перечня категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядка определения размера земельной доли.

Аналогична точка зрения и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области, которое, при общей положительной оценке законодательства Ульяновской области как системного правового комплекса, отвечающего требованиям построения современной многоукладной экономики, развития гражданского общества и обеспечивающего защиту и реализацию гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан, выявляет в правовых актах Ульяновской области несоответствия федеральному законодательству. В частности, это касается законодательства Ульяновской области о выборах, муниципальной службе. Обозначены также проблемы, которые требуют законодательного регулирования. Такие проблемы существуют в сферах защиты семьи, материнства и детства; владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами; государственной гражданской службы Ульяновской области.

В 2006-2009 годах отмечено увеличение числа поданных заявлений об оспаривании законов Ульяновской области, из них одно заявление о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 2 Закона Ульяновской области от 19 декабря 2007 года № 227-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» удовлетворено, а заявление о признании недействующим Закона Ульяновской области от 9 марта 2006 № 18-ЗО «О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ульяновской области» удовлетворено частично. В качестве рекомендации Ульяновский областной суд также предложил законодательно урегулировать вопрос о сроках исполнения печатным изданием обязанности по опубликованию решения суда о признании нормативно-правового акта недействующим.

Имеют место и случаи, когда некоторые законы Ульяновской области принимались поспешно, без доведения их до требуемого уровня качества или без достаточной необходимости в их принятии. В ряде законов допускается обширное и неоправданное дублирование федеральных законов, что приводит к загромождению и запутыванию законодательства региона, его неопределенности и противоречивости, а в конечном счете – к снижению авторитета законов Ульяновской области, эффективности правового регулирования и уровня законности. Например, в 2009 году прокурорской проверкой было установлено, что Закон Ульяновской области от 1 июля 2009 № 63-ЗО «Об отзыве депутата Законодательного Собрания Ульяновской области» не соответствует федеральному законодательству по всем содержащимся в нем статьям, кроме одной, касающейся отмены предыдущего закона. В результате Законом Ульяновской области от 31 июля 2009 года № 122-ЗО «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Ульяновской области и признании утративших силу отдельных законодательных актов Ульяновской области» этот законодательный акт был признан утратившим силу.

Определенным показателем при оценке качества законодательства может выступать и количество изменений, которыми устраняются допущенные ранее ошибки или неточности при принятии законов (эти вопросы рассмотрены в предыдущей главе доклада).

Blog

О состоянии законодательства в Ульяновской области и некоторых мерах по его дальнейшему совершенствованию (1995-2009 годы)

Содержание