Доклад о состоянии законодательства области (2009год)

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3

"О мерах социальной поддержки тружеников тыла, ветеранов труда и лиц, к ним приравненных, жертв политических репрессий, ветеранов труда Тамбовской области" установлено, что Порядок предоставления мер социальной поддержки, определенных настоящим Законом, и Порядок предоставления и расходования средств областного бюджета устанавливается постановлением администрации Тамбовской области.

Кроме того, постановлением администрации области должен быть определен порядок формирования, обновления документов и ведения личного дела, а также формы документов, предусмотренных Законом, электронного обмена документами, областной стандарт нормативной площади жилого помещения, нормативы потребления коммунальных услуг, необходимые для расчета суммы возмещения затрат на оплату жилой площади и коммунальных услуг; порядок замены льготного проезда денежной выплатой и т.п. То есть около 10 вопросов, связанных с реализацией данного Закона, были урегулированы постановлениями администрации области.

В соответствии с Законом Тамбовской области от 03.03.2009 №502-З "О ежемесячном пособии на ребенка в Тамбовской области" постановлением администрации области определяются

состав семьи, учитываемый при исчислении среднедушевого дохода, и порядок исчисления среднедушевого дохода, дающего право на получение ежемесячного пособия;

порядок назначения, выплаты и финансирования ежемесячного пособия,

орган исполнительной власти области, осуществляющий назначение и выплату ежемесячного пособия.

Такие же примеры можно привести и по другим Законам области.

В целом работу по правовому регулированию общественных отношений в пределах полномочий области можно охарактеризовать как проведенную своевременно, позволяющую в полном объеме выполнять взятые областью, как субъектом Российской Федерации, на себя обязательства.

В 2009 году правовым управлением администрации области проведена юридическая экспертиза 1288 проектов правовых актов администрации области (без учета постановлений по кадровым, наградным, пенсионным вопросам и распоряжений), фактически, каждый проект дорабатывался с учетом замечаний правого управления, по выявленным существенным нарушениям готовились письменные заключения о несоответствии нормам законодательства, таких заключений подготовлено - 242. При этом в 80 случаях по результатам экспертизы была изменена концепция проекта либо подготовлены предложения по совершенствованию законодательства (об этом ниже).

Около 1000 документов, поступивших на экспертизу, носили нормативный характер, касались регулирования общественных отношений в различных сферах деятельности: здравоохранения, образования, социальной поддержки и т.д. Проведена экспертиза проектов 40 целевых программ, более 80 проектов о внесении изменений в программы, принято более 90 порядков и правил, устанавливающих механизмы реализации полномочий субъекта, кроме того, актуализировано, внесено изменений в 143 порядка (правил).

В течение года утверждено 24 новых устава областных государственных учреждений, в т.ч. автономных учреждений в сфере спорта, природоохранной деятельности, сельского хозяйства, бюджетных учреждений - областных государственных комплексных учреждений социального обслуживания населения и др. Ряд действующих уставов областных организаций был приведен в соответствие с законодательством, в т.ч. и по предложениям правового управления. Так, в целях приведения в соответствие с Бюджетным кодексом РФ, Порядком установления цен (тарифов) на дополнительные (платные) услуги, оказываемые органами исполнительной власти области, областными государственными учреждениями на территории Тамбовской области» (постановление администрации области от 17.07.2008 №871) была проведена юридическая экспертиза проектов изменений в 71 устав бюджетных учреждений, в основном, в уставы областных государственных образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, специальные (коррекционые) общеобразовательные школы-интернаты.

В ходе юридической экспертизы проектов уставов выявлялись противоречия действующему законодательству, давались предложения по внесению изменений в другие акты. В связи с этим, практически, каждый проект возвращался исполнителям на доработку.

Основные нарушения заключались в следующем:

в смешении функций учреждения с функциями органа исполнительной власти области;

в определении основных видов деятельности учреждения, не относящихся к полномочиям субъектов РФ;

в определении платных услуг, оказываемых учреждениями, за пределами целей, ради которых они созданы;

в определении категории потребителей, выполнение услуг автономными учреждениями для которой должно осуществляться на платной основе и т.д.

В результате, представление прокурора области о приведении в соответствие с законодательством уставов некоторых средних специальных учебных заведений было по существу отклонено.

В соответствии с рекомендованным Комиссией администрации области по проведению административной реформы планом – графиком приоритетной разработки исполнительными органами власти области в 2009 административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) планировалось принять 30 административных регламентов.

В 2009 году органами исполнительной власти было разработано 25 проектов административных регламентов: из которых принято только 6, 19 проектов регламентов было возвращено исполнителям в связи с отсутствием оснований для их утверждения.

При экспертизе регламентов:

проводился подробный анализ правовых оснований выполнения каждой из функций (услуги), наличия полномочий по их выполнению;

оценивалась законность действующих в рассматриваемой сфере нормативных правовых актов, устанавливающих соответствующие порядки и правила;

выявлялись пробелы законодательства, не позволяющие четко регламентировать процедуру выполнения той или иной услуги.

Большая часть регламентов не принята по причине отсутствия оснований для их принятия:

отсутствовали полномочия по исполнению государственной функции (предоставлению государственной услуги);

результатом исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) не являлось совершение юридически значимых действий;

регламенты не предусматривали участие исполнительного органа государственной власти области в выполнении административных процедур, порядка взаимодействия с органами государственной власти;

принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) возложены на органы исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (ст.4, 5 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

По результатам анализа работы над административными регламентами правовым управлением были подготовлены и направлены предложения в прокуратуру области в связи с представлением прокурора области от 10.11.2009 №7-17-03-2009/195 об устранении нарушений требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Также в целях совершенствования процедуры принятия административных регламентов правовым управлением были подготовлены и приняты изменения в постановление администрации области от 07.04.2008 №421 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) исполнительными органами государственной власти области», согласно которым административные регламенты разрабатываются и утверждаются исполнительными органами государственной власти области, исполняющими государственную функцию (предоставляющими государственную услугу) (постановление администрации Тамбовской области от 08.12.2009 №1452).

Принятие данного постановления, внедрение практики самостоятельного утверждения административных регламентов, изучения оснований их принятия, позволит более эффективно применять их на практике.

Особое место в работе с проектами проектов правовых актов уделялось антикоррупционной экспертизе, которой был подвергнут каждый проект постановления, коррупциогенные факторы разработчиками устранялись в ходе проведения экспертизы. По существенным принципиальным вопросам готовились письменные заключения о выявленных коррупциогенных факторах, таких заключений было подготовлено 10. Они также были учтены разработчиками. Однако имеются случаи, когда органом исполнительной власти - автором проекта длительное время не принимаются меры по исключению коррупциогенных факторов.

Например, при проведении экспертизы административного регламента «согласование строительства, реконструкции в границах придорожных полос и полосе отвода автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установки рекламных конструкций и информационных щитов и указателей, а также прокладки и переустройства инженерных коммуникаций» было установлено, что управлением транспорта и автомобильных дорог области не разработаны проекты нормативных правовых актов по реализации полномочий области, установленных Федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятого в 20007 году, в частности:

порядок установления и использования полос отвода регионального или межмуниципального значения;

стоимость и перечень услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения.

Также не уполномочен орган или организация на заключение договоров о присоединении объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения.

Наличие пробелов в регулировании административных процедур в данном случае можно рассматривать как один из признаков коррупциогенности.

В связи с тем, что в Тамбовской области порядок присоединения объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения не определен, стоимость не установлена, можно сделать вывод о том, что Управлению выгодно оказывать эту услугу без официального установления платы и порядка.

Исходя из практики других регионов, эта услуга оказывается платно. Например, в Кемеровской области стоимость услуги за присоединение автозаправочной станции к автомобильной дороге установлена в размере 35722,85 руб.

Кроме того, неурегулирование административных процедур приводит и к недополучению средств в областной бюджет.

Несмотря на неоднократные напоминания управлению транспорта и автомобильных дорог о необходимости разработки проекта нормативного правового акта, до настоящего времени этот вопрос остается неурегулированным.

В целях совершенствования процедуры рассмотрения результатов антикоррупционной экспертизы, организации деятельности администрации области, органов исполнительной власти области по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов области и иных документов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (коррупциогенных факторов), а также по выявлению и устранению в действующих нормативных правовых актах области указанных положений правовым управлением было разработано и администрацией области принято постановление от 03.11.2009 №1310 «Об утверждении Порядка проведения и рассмотрения результатов антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов области и иных документов, а также действующих нормативных правовых актов области».

Кроме того, администрацией области была подготовлена законодательная инициатива в областную Думу о внесении изменений в Закон области «О противодействии коррупции». Эти изменения касались порядка проведения независимой экспертизы, так как в нем содержались положения, не соответствующие нормам федерального законодательства, об аккредитации независимых экспертов областной думой. Необходимо отметить, что ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» изначально содержал норму о том, что «институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации (а не субъектов РФ) проводить независимую экспертизу нормативных правовых актов (проектов правовых актов). Однако в закон области о противодействии коррупции при принятии была внесена норма о праве областной Думы проводить аккредитацию независимых экспертов, что противоречило нормам федерального закона и по существу создавало пресловутый административный барьер для проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Одновременно с администрацией области в областную Думу были внесены прокуратурой области законопроекты о внесении изменений в Законы области «О противодействии коррупции» и «О правовых актах Тамбовской области», в которых это противоречие не нашло отражения. Более того, прокуратурой предлагалось лишь продублировать в законах области положения федерального закона о ее полномочиях, в то время как законопроект следовало бы дополнить нормами, процедурно обеспечивающими своевременное представление в прокуратуру проектов нормативных правовых актов, а также принятых нормативных правовых актов области.

Таким образом, принятие законов «затянулось», поскольку законопроекты направлены на доработку.

Работа проводится большая, но не все коррупциогенные факторы удается выявить на стадии разработки проектов нормативных правовых актов. В данном случае должны сыграть роль независимая экспертиза, а также акты реагирования органов прокуратуры и управления Минюста России в Тамбовской области.

Вместе с тем, говоря о выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления, нельзя не сослаться на доклад Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, в котором отведено отдельное место теме остроты ситуации по противодействию коррупции. Статистика приведена угрожающая. Но, как указывает Генпрокурор РФ, в борьбе с коррупцией «правоохранительные органы пошли по пути наименьшего сопротивления: бороться не с тем, что представляет главную опасность, а с тем, что требует наименьших усилий». Погоня за количеством приводит к мелкости и незначительности выявляемых нарушений.

5. О мониторинге законодательства и правоприменения

В течение 2009 года систематически приводились в актуальное состояние те нормативные правовые акты, которые перестали соответствовать федеральному и областному законодательству. При этом следует отметить, что если одни органы исполнительной власти области эту работу проводят более или менее планомерно, то другие нередко запаздывают с внесением проектов о принятии или изменении нормативных актов области. В этом случае это может повлечь за собой акт прокурорского реагирования. Так, несвоевременное изменение Положений об инспекции строительного надзора области (в части исключения функций, связанных с лицензированием в строительстве), об управлении ветеринарии области (в части отсутствия в Положении функций по регистрации ветеринарных специалистов и по осуществлению контроля за их деятельностью) стало причиной протестов прокурора области.

Следует отметить, что администрацией области самостоятельно (без экспертных заключений управления Минюста России и актов прокурорского реагирования) были приняты меры по приведению в соответствие с законодательством около 700 нормативных правовых актов администрации области, из них: путем признания утратившими силу - 336, путем внесения изменений - 345.

В 2009 году прокурором области принесено 7 протестов на нормативные правовые акты администрации области.

Из них 6 протестов принесено в администрацию области. Администрацией области они были признаны и в целях устранения выявленных нарушений внесены изменения в постановления администрации области.

Имел место случай принесения протеста на правовой акт в орган исполнительной власти, не издававший этого акта - протест заместителя прокурора области на пункт 1 постановления администрации области №312 от 25.03.2009 года «О реорганизации отдельных областных государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования» был принесен в управление здравоохранения области. Однако согласно статье 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протест на противоречащий закону правовой акт приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. При рассмотрении данного протеста администрацией области установлено, что в решении о реорганизации государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования допущена некорректная формулировка, но при этом постановление не противоречит указанным в протесте нормам действующего законодательства. Постановление было оставлено в прежней редакции, протест отклонен, и со стороны прокуратуры не последовало замечаний.

Незначительное количество протестов свидетельствует об эффективности предварительной проработки, согласования проектов правовых актов. Их количество может быть еще меньше, так как в большинстве случаев акты прокурорского реагирования были принесены на те постановления администрации области, на проекты которых правовым управлением давались отрицательные заключения, но, несмотря на это, они были приняты.

На 12 постановлений администрации области были даны отрицательные экспертные заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области. После рассмотрения этих заключений 8 постановлений были изменены. Анализ замечаний показал, что большинство замечаний носили юридико-технический характер, но, тем не менее, учитывались органами исполнительной власти (готовились проекты и принимались постановления о внесении соответствующих изменений). На 4 экспертных заключения были подготовлены возражения. Практика внесения управлением Минюста заключений также показывает, что внимание при экспертизе НПА уделяется лишь юридико-технической стороне, из этого можно сделать вывод об отсутствии мониторинга правоприменения, а также что нормативно-правовые акты изучаются вне их взаимосвязи друг с другом, фрагментарно. Правовое управление администрации области планирует обобщить заключения для конструктивного взаимодействия с управлением Минюста по устранению нарушений закона в правовых актах, так как и практика первого квартала текущего года показывает, что в заключениях в основном ставятся вопросы об исправлении технических недостатков.

Следует отметить, что с целью взаимодействия по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы в соответствующую межведомственную группу включен представитель правового управления администрации области.

В тоже время при подготовке правовых актов у разработчиков и экспертов-юристов постоянно возникают обоснованные вопросы в правомерности регулирования и правильности концепции проектов правовых актов в связи с противоречивостью федерального законодательства, а также множеством пробелов в нем.

В качестве примеров наличия трудно разрешимых ситуаций как при правовом регулировании, так и в правоприменении можно указать следующие проблемы:

неопределенность полномочий области в сфере ветеринарного надзора; в вопросах осуществления мер по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (регулирование деятельности милиции общественной безопасности, муниципальной милиции, привлечения населения к участию в «народных дружинах»); в решении вопросов учреждения аудиовизуального средства массовой информации и т.д.

формально установленные препятствия для реализации права ветеранов Великой Отечественной войны на обеспечение жильем на основании Федерального закона от 12 января 1995 года №5-ФЗ «О ветеранах»;

и другие вопросы.

Правовое управление администрации области не оставляло эти проблемы без внимания. Неоднократно в течение года готовились проекты писем с описанием проблем, которые после подписания главой администрации области или его заместителями направлялись в федеральные органы власти. Кроме того, изучался опыт других субъектов Российской Федерации и судебная практика. Например, на основании этого в связи с отсутствием у управления труда и социального развития области и органов местного самоуправления единообразных подходов к вопросу о применении положений Жилищного кодекса Российской Федерации при признании ветеранов нуждающимися в улучшении жилищных были подготовлены и направлены в заинтересованные органы соответствующие методические рекомендации, содержащие нормативно-правовое обоснование и практические примеры решения вопросов признания ветеранов нуждающимися в улучшении жилищных условий. Что позднее нашло подтверждение в федеральном законе.

Постоянного обновления областной нормативной правовой базы требует динамично меняющееся федеральное законодательство. Поэтому правовое управление администрации области, установив необходимость организации постоянного мониторинга законодательства и правоприменения во всех регулируемых сферах, инициировало принятие постановлений администрации области «О повышении качества правотворческой деятельности органов исполнительной власти области» и «О мониторинге правоприменения и влияния государственного регулирования на социально-экономическое развитие области».

Мониторинг нового федерального законодательства позволяет своевременно реагировать на задачи и полномочия, которыми наделяются субъекты Российской Федерации. По результатам изучения федерального законодательства продолжена работа по уточнению функций (услуг) государственных органов власти области. в течение 2009 и прошедшего периода 2010 года Реестр государственных функций исполнительных органов государственной власти области изменялся 7 раз. В рамках работы над актуальной редакцией Реестра государственных функций исполнительных органов государственной власти области и структурных подразделений администрации области проведен анализ соответствия функций исполнительных органов государственной власти области и структурных подразделений администрации области полномочиям области (как субъекта РФ), подготовлены предложения по упразднению избыточных и дублирующих функций, введению недостающих.

по результатам мониторинговых мероприятий были внесены изменения в 12 положений об органах исполнительной власти области и структурных подразделениях администрации области, ряд из которых был подготовлен правовым управлением (например, о внесении изменений в Положение об управлении сельского хозяйства Тамбовской области).

Необходимо отметить важность этой работы как для организации деятельности электронного правительства, повышения в целом эффективности деятельности органов исполнительной власти, так и для обеспечения прав и свобод граждан, поскольку информационные системы электронного правительства, порталы госуслуг (функций) требуют создания единой информационной среды, однообразного наименования выполняемых органами исполнительной власти области функций (услуг), законодательного обоснования платности госуслуг и установления размеров этой платы и т.д..

Кроме того, мониторинг законодательства становится источником для определения приоритетов нормотворчества. значительное количество пробелов и противоречий областного законодательства выявляется при осуществлении мероприятий, связанных с мониторингом законодательства и правоприменения:

при проведении экспертизы проектов правовых актов области,

при рассмотрении обращений граждан,

в результате обобщения судебной практики.

В 2009 году было проведено более 80 мониторинговых мероприятий. По результатам главе администрации области, заместителям главы администрации области, руководителям органов исполнительной власти области, структурных подразделений администрации области систематически направлялись обобщенные материалы с предложениями по изменению механизма рассмотрения обращений граждан и использования их для совершенствования законодательства, предложения о необходимости разработки тех или иных нормативных правовых актов. Кроме того, правовым управлением самостоятельно разрабатывались правовые акты по актуализации правовой базы области.

Например, в результате мониторинга законодательства было выявлено, что Бюджетным кодексом РФ за высшими органами исполнительной власти субъектов РФ закреплена обязанность по установлению порядка формирования государственного задания для государственных учреждений и порядка финансового обеспечения выполнения государственных заданий, данная норма введена в действие с 1 января 2009 года.

Однако соответствующие нормативные правовые акты на начало года не были разработаны. В связи с этим в феврале 2009 года была направлена служебная записка заместителю главы и начальнику финансового управления области о необходимости разработки порядка формирования государственного задания для областных государственных учреждений и Порядка финансового обеспечения выполнения государственных заданий (письмо от 18.02.2009 №5.1-09/342).

Предложения правового управления учтены финансовым управлением области: принято постановление администрации области от 27.04.2009 №477 «О Порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных услуг областными государственными учреждениями».

Необходимо при этом отметить, что ранее также в результате своевременного мониторинга правовым управлением самостоятельно была разработана вся правовая база, которая необходима для создания и функционирования автономных учреждений.

Большое количество мониторинговых мероприятий осуществлено в социальной сфере. Это было связано с тем, что в результате экспертизы проектов был сделан вывод о фрагментарности правового регулирования в этой сфере. Например, отсутствовали порядок установления государственных стандартов социального обслуживания, в нарушение статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; с 2007 года остались неурегулированными порядок и условия предоставления бесплатного стационарного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной его оплаты и другие вопросы.

Выявив эти факты, правовое управление неоднократно в юридических заключениях, в письмах начальнику управления труда и социального развития области, а также в информационном письме зам.главы администрации области по социальным вопросам указывало на необходимость разработки проектов соответствующих правовых актов.

Предложение правового управления учтены, на данный момент приняты:

Закон области от 31.12.2009 №615-З «О внесении изменений в Закон Тамбовской области «О мерах социальной поддержки тружеников тыла, ветеранов труда и лиц, к ним приравненных, жертв политических репрессий, ветеранов труда Тамбовской области»;

постановление администрации области от 18.01.2010 №23 «О признании утратившим силу постановления администрации области от 14.08.2008 №1002 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги «регистрация лиц, имеющих право на меры социальной поддержки за счет средств федерального и областного бюджетов»;

постановление администрации области от 18.08.2009 №966 «Об утверждении Порядка установления государственных стандартов социального обслуживания населения в Тамбовской области и об обеспечении соблюдения стандартов социального обслуживания населения»;

постановление от 16.10.2009 №1369 «Об утверждении Перечня гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста, инвалидам, детям-инвалидам в областных государственных стационарных учреждениях (отделениях) социального обслуживания населения, Порядка зачисления на стационарное социальное обслуживание, снятия со стационарного социального обслуживания и оплаты за стационарное социальное обслуживание в областных государственных стационарных учреждениях (отделениях) социального обслуживания населения»;

и другие.

По результатам изучения нормативных правовых актов о предоставлении адресной материальной помощи гражданам, изучения обращений граждан выработаны предложения по сокращению количества справок, истребуемых от граждан для решения вопроса о предоставлении такой помощи.

Одним из источников для определения приоритетов нормотворчества являются представления прокурора и судебная практика.

Анализ представлений прокурора области по выявленным нарушениям законности показал, что, как правило, в них поднимались вопросы о нарушениях законодательства в правоприменительной практике, то есть не в правотворческой деятельности органов исполнительной власти, а непосредственно в деятельности по исполнению законов.

Те же выводы можно сделать из судебной практики по оспариванию действий органов власти области.

В 2009 году органы исполнительной власти области выступили участниками 843 судебных разбирательств (без учета комитета по управлению имуществом области). По характеру процессуального положения исполнительные органы власти области в основном привлекались для участия в судебных процессах в качестве третьего лица. В качестве истца органы исполнительной власти области выступили в 81 судебном разбирательстве, в качестве ответчика в 186 случаях (за исключением данных по комитету по управлению имуществом). По результатам судебных разбирательств в пользу органов исполнительной власти области судебные решения приняты в 33% случаев. Решения о возложении обязательств на органы исполнительной власти области, а также о признании действий органов исполнительной власти области и их должностных лиц недействительными приняты в 6% судебных разбирательств. При этом основная часть таких решений связана с исками граждан о присвоении звания «Ветеран труда» и Ветеран труда Тамбовской области», с исками прокуроров об устранении выявленных нарушений норм пожарной безопасности, с обжалованием постановлений по делам об административных правонарушениях, составленных должностными лицами органов исполнительной власти области.

По итогам анализа участия исполнительных органов государственной власти области в судебных разбирательствах были выявлены факты ненадлежащего исполнения возложенных на них полномочий в сфере обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны; выплат денежных средств на оплату труда приемного родителя, осуществление расходов по текущему ремонту жилья и оплату коммунальных услуг; выплат единовременного пособия при передаче детей на воспитание в семью; привлечения граждан к административной ответственности. В связи с этим были подготовлены и за подписью первого заместителя главы администрации области А.А.Сазонова направлены письма в управление труда и социального развития области и управление образования и науки области о принятии необходимых организационных мер и обеспечении в дальнейшем недопущения подобных неправомерных действий.

В судебном порядке был обжалован лишь один нормативный правовой акт администрации области по иску прокурора о признании частично недействительными приложений № 1 и № 5 к постановлению администрации Тамбовской области от 25 декабря 2008 года №1570 «О Программе государственных гарантий оказания населению Тамбовской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год». Следует отметить, что в данном случае меры прокурорского реагирования не привели к каким-либо положительным результатам, так как в оспариваемое постановление администрации области внесены лишь формальные изменения. В значительной степени сущностное решение этого вопроса невозможно без участия федеральных органов власти.

В ходе рассмотрения обращений граждан также выявляется необходимость изменения правового регулирования в отдельных сферах. Из обращений граждан в правовое управление администрации области, например, были выявлены факты:

1) отсутствия на региональном уровне нормативного правового акта, предусматривающего установление размера субсидии, предоставляемой гражданам в рамках реализации мероприятий по содействию развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан, в сумме 12-кратной максимальной величины пособия по безработице. В письме, направленном в управление занятости населения области, был поставлен вопрос о необходимости приведения положений актов администрации области, регулирующих указанный вопрос, в соответствие с федеральным законодательством. Предложение правового управления администрации области было принято и реализовано путем принятия постановления администрации области от 03 июля 2009 года №788 и от 24 августа 2009 года №990;

2) отсутствия надлежащего порядка признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий в целях получения ими социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы».

Правовым управлением администрации области подготовлена и направлена главам городов и районов области, в управление инвестиций области и в управление сельского хозяйства области справка о надлежащем порядке признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий в целях получения ими социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы»;

3) отсутствия механизма определения средней рыночной стоимости 1 кв. метра жилья для расчета размеров социальных выплат, предоставляемых отдельным категориям граждан в целях улучшения их жилищных условий. Поскольку письмо и предложения правового управления оставлены без внимания соответствующими органами исполнительной власти, правовым управлением самостоятельно был подготовлен соответствующий проект нормативного правового акта - постановлением администрации области от 06 октября 2009 года №1181 утверждена Методика определения средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, подлежащей применению для расчета размеров социальных выплат, предоставляемых за счет средств областного бюджета отдельным категориям граждан на строительство (приобретение) жилья;

4) зависимости на территории области права получения социальных выплат (в том числе, пособий на детей) от наличия у них регистрации по месту жительства.

Правовым управлением администрации области подготовлено и за подписью первого заместителя главы администрации области направлено в управление труда и социального развития области письмо о необходимости внесения изменений в Закон области от 03 марта 2009 года №502-З «О ежемесячном пособии на ребенка в Тамбовской области», а также иные нормативные правовые акты области, регулирующие вопросы предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в части исключения положений, ставящих получение социальных выплат (в том числе, пособий на детей) в зависимость от наличия у них регистрации по месту жительства, поскольку это создает препятствия для реализации гражданами прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Проблема до настоящего времени не решена, хотя управление труда и социального развития области согласилось с позицией правового управления и готовит соответствующие правовые акты;

5) необеспечения равных условий предоставления многодетным семьям мер социальной поддержки по обеспечению молочными продуктами, имеющим возможность содержать крупный рогатый скот молочного направления, и не имеющим такой возможности.

Направлены записки первому заместителю главы администрации области А.А.Сазонову и заместителю главы администрации области Н.Д.Горденкову о необходимости модернизации системы предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям (в частности, исключения условий предоставления многодетным семьям единовременной выплаты на приобретение крупного рогатого скота молочного направления).

Системная организация правотворческой деятельности, учет при планировании нормотворческой деятельности правоприменительной практики требуют не только от правового управления, но и от органов исполнительной власти области, других структурных подразделений администрации области осуществления непрерывного мониторинга действующих нормативных правовых актов на предмет выявления пробелов, коллизий и других недостатков правового регулирования в той или иной сфере социально-экономического развития области.

Однако свидетельством того, что мониторинг законодательства и правоприменения находится на недостаточно высоком уровне, являются:

наличие актов прокурорского реагирования на издаваемые администрацией области постановления, в которых, как правило, указывается на несвоевременность приведения правовых актов администрации области в соответствие с принятыми федеральными и областными законами, причем количество их в 2009 году, хотя и незначительно, но увеличилось;

результаты анализа, проводимого в рамках юридической экспертизы представленных органами исполнительной власти проектов правовых актов (в 2009 году при проведении мониторинговых мероприятий органам исполнительной власти дано 80 предложений о необходимости регулирования тех или иных отношений);

информация, представляемая органами исполнительной власти по результатам проводимого ими мониторинга;

недостаточный уровень организации работы по изучению причин, вызывающих справедливые жалобы граждан на решения органов власти и органов местного самоуправления:

согласно Федеральному закону от 02 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» государственные органы обязаны анализировать содержание поступающих обращений граждан и принимать меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Как уже отмечалось, обращения граждан, по сути, являются основной формой «обратной связи» между органами власти и гражданами, а также - одним из важнейших источников для проведения мониторинга законодательства и правоприменения. Нередко обращения граждан, по сути, имеют прецедентный характер, требуя изменения нормативного правового регулирования в тех или иных сферах, либо изменения правоприменительной практики.

В администрации области соответствующие функции возложены на управление по связям с общественностью, которое должно осуществлять аналитическую работу по обращениям граждан, а также подготавливать рекомендации и предложения по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы^³.

Вместе с тем до настоящего времени система правоотношений, которая позволила бы проводить анализ обращений граждан не только исходя из количественных, территориальных, тематических и иных, по сути, технических характеристик, но и учитывать существо обращений граждан, так и не выстроена.

Анализ проектов правовых актов, а также информация, представляемая органами исполнительной власти по результатам проводимого ими мониторинга, показывает, что работа по правовому регулированию соответствующих общественных отношений более системно проводится органами исполнительной власти, осуществляющими деятельность в социальной сфере. Можно отметить с положительной стороны, например, управления образования и науки, труда и социального развития, которые отслеживают изменения федерального законодательства, разрабатывают необходимые проекты правовых актов области.

Вместе с тем, нельзя не отметить присущие этой работе недостатки. Одним из них является «затягивание» принятия нормативных правовых актов по устранению пробельности в правовом регулировании, противоречий требованиям федерального законодательства, выявленных в ходе подготовки проектов нормативных правовых актов.

Так, управлением образования и науки области в 2009 году было представлено на юридическую экспертизу в правовое управление около 200 проектов постановлений администрации области, при этом, практически, каждый второй проект дорабатывался с участием правового управления.

В ходе экспертизы проводился анализ не только представленных проектов, но и оценивалась законность действующих в рассматриваемой сфере нормативных правовых актов, выявлялись коллизии, пробелы и другие недостатки регулирования и давались предложения по устранению выявленных нарушений.

При этом замечания и предложения правового управления учитывались, как правило, после длительной переписки, а порой при постановке вопроса перед заместителем главы администрации области, это соответственно влияло на своевременность урегулирования тех или иных вопросов в сфере образования.

Аналогичная ситуация продолжается и в 2010 году.

К примеру, в результате рассмотрения проекта постановления администрации области «О ежемесячных выплатах стимулирующего характера молодым специалистам областных государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в 2010 году» были указаны основания, по которым проект противоречит Закону области от 03.02.2010 № 624-З «О дополнительных мерах стимулирования педагогических работников и педагогических коллективов» и не может быть принят в представленной редакции.

Так, согласно статье 2 вышеуказанного Закона дополнительные меры стимулирования распространяются

Blog

Доклад о состоянии законодательства области (2009год)