В. Н. Денисов доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України, професор

Вид материала

Документы

Содержание 2.15. Енергетична політика європейського союзу Стратегічні напрями Правова основа енергетичної політики ЄС. Європейські інституції, які реалізовують енергетичну політику. Спільні програми у сфері енергетичної політики. Забезпечення енергетичної безпеки країн-членів ЄС. Збереження доступу до вугільних резервів. 2.16. Політика європейського союзу у сфері охорони навколишнього середовища Основні правові документи ЄС, прийняті у сфері екологічної політики.

Подобный материал:

• Компаративний дискурс соціально-гуманітарних наук Юридична компаративістика в пост-постмодерністській, 2088.13kb.
• Андидат юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України,, 6423.4kb.
• Професор, д ю. н., член-кореспондент Академії правових наук України, президент Інституту, 32853.41kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 310.53kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 4134.86kb.
• Ю. М. Грошовий, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор,, 4780.01kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.

2.15. ЕНЕРГЕТИЧНА ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Принципи та завдання енергетичної політики ЄС. Енергетична політика ЄС грунтується на трьох загальних принципах, визначених ще 1952 р. Паризьким договором про створення Європейського співтовариства вугілля і сталі та покладених в основу об'єднання європейських країн: спільний ринок, спільні завдання та інститути. Конкретизація та визначення згаданих спільних цілей та основних на­прямів їх досягнення залежить від актуальних викликів енергетичній безпеці країн-членів ЄС.

Завдання та напрями енергетичної політики ЄС визначаються самим характером енергетичного сектора Євросоюзу та тенденціями змін у ньому, що можуть бути зумовлені розширенням.

Енергетичний сектор ЄС залежить від імпорту енергоносіїв. Вхо­дження до ЄС країн-кандидатів суттєво підвищить рівень імпортної залежності. За експертними оцінками, загальна залежність ЄС від імпорту енергоносіїв до 2030 р. може зрости до 70 %, значно та на тривалий час погіршаться показники диверсифікованості джерел і шляхів транспортування енергоносіїв. Це, за умови невжиття карди­нальних заходів, може поставити енергетику ЄС у критично залежне становище.

Виходячи з цього та маючи на меті забезпечення сталого роз­витку й підвищення конкурентноспроможності європейської еко­номіки, ЄС формулює головні завдання енергетичної політики, на підставі яких можна виокремити її стратегічні напрями на сучас­ному етапі.

256

Завдання:

• забезпечення безпеки енергопостачання зростаючої зовнішньої залежності ЄС у цьому секторі;

• сприяння щільнішій інтеграції на енергетичних ринках Співто­вариства;

• включення як однієї з найважливіших енергетичної складової до стратегії підготовки до вступу країн-кандидатів.

Стратегічні напрями:

• забезпечення енергетичної безпеки країн-членів;

• формування внутрішнього енергетичного ринку;

• участь у підготовці енергетичних секторів країн-кандидатів до функціонування за умов ЄС.

Враховуючи, що на енергетичну політику поширюються загальні засади формування та реалізації спільної політики ЄС у різних сфе­рах, засади економічної діяльності та засади функціонування ринку, сформульовані та прийняті в межах Євросоюзу.

Правова основа енергетичної політики ЄС. Енергетичне законо­давство ЄС є частиною законодавства Євросоюзу та, мабуть, найпо­тужнішим засобом формування спільної політики ЄС. Його суть як засобу фомування спільної політики полягає у виробленні та прийнятті на наднаціональному рівні певних нормативно-правових актів, до яких адаптовуються національні законодавства, внаслідок чого досягається їх уніфікація. Сфери та ступінь гармонізації законодавства країн-членів також визначаються відповідними правовими актами ЄС.

Гармонізація законодавств країн-членів Римським договором про створення Європейського економічного співтовариства (ЄЕС) 1957 р. визначена як пріоритетне завдання. Крім того, Договір передбачав зближення законодавств країн-членів настільки, наскільки це необ­хідно для функціонування Єдиного ринку (ст. З, п h).

У процесі європейської інтеграції від Європейських співтовариств до Європейського Союзу країнами-членами накопичений значний обсяг правових норм, що отримав назву acquis communautare та є обов'язковим для дотримання країнами-членами та імплементації національними законодавствами країн-кандидатів.

Для правового нормування енергетичного сектора використовуються традиційні для ЄС види нормативно-правових актів (міждержавні угоди,

257

регламента, директиви, рішення, пропозиції, рекомендації), документи політичного характеру (Європейська енергетична хартія), а також так зва­ні Білі та Зелені книги, в яких наводиться інформація про стан виконанння заходів спільної енергетичної політики та декларуються стратегія і кон­кретні заходи на перспективу (Біла книга про внутрішній ринок 1985 p., Зелена книга «Назустріч Європейській стратегії безпеки енергопоста­чань» 2000 p., Біла книга про відновлювані джерела енергії).

Найпоширенішими актами, що використовуються в сфері регулю­вання енергетичного сектора ЄС є директиви. Це означає, що спільна енергетична політика ЄС перебуває на стадії становлення і тому надає значну свободу дій національним органам влади у виборі термінів і засобів виконання прийнятих на наднаціональному рівні рішень.

Європейські інституції, які реалізовують енергетичну політику.

Реалізація спільної енергетичної політики потребує не лише відпо­відного законодавства, а й ефективно функціонуючих інституційних структур. В енергетичному секторі діють:

• загальні інститути, що виконують функції на рівні ЄС (Рада ЄС, Європейська Комісія, Європейський Парламент і ін.);

• міждержавні структури, до складу яких входять не лише країни-члени ЄС, а й інші країни (МАГАТЕ, Міжнародне енергетичне агенство);

• інститути, призначені для виконання функцій в енергетичному секторі (Генеральна дирекція з енергетики та транспорту).

Генеральна дирекція з енергетики та транспорту є головною ініціативною та виконавчою структурою у сфері енергетики ЄС і вхо­дить до складу ЄК. Вона створена шляхом об'єднання двох дирекцій: транспорту та енергетики. Розпочала роботу 1 січня 2000 р., в червні 2002 р. до складу цієї дирекції увійшов Комітет з безпеки Євроатому. Пріоритетні завдання Дирекції у сфері енергетики випливають із за­вдань енергетичної політики ЄС і зводяться до:

• завершення формування внутрішнього енергетичного ринку,

• забезпечення сталого розвитку енергетичного сектора,

• розвиток енерготранспортних мереж,

• підвищення рівня енергетичної безпеки,

• підтримка розширення ЄС,

• розвиток міжнародного співробітництва.

258

Спільні програми у сфері енергетичної політики. Вони є фор­мою міжнародної кооперації, що має на меті об'єднання ресурсів країн-учасниць для здійснення комплексу проектів у певній галузі або вирішення певної проблеми. В 1998 р. ухвалено комплекс про­грам розвитку енергетики за такими напрямками: впровадження відновлюваних джерел енергії (програма ALTENER), підвищення енергетичної ефективності (SAVE), впровадження когенерації (РССЕ).

Забезпечення енергетичної безпеки країн-членів ЄС. Метою антикризових заходів є запобігання кризовим явищам в економіці у випадку надзвичайних ситуацій.

Створення запасів нафти, нафтопродуктів і природного газу.

Створення стратегічних запасів нафти започатковане в Європі після нафтової кризи 1973-1974 pp. Запаси нафти існують у таких формах: запаси компаній (обов'язкові та комерційні); державні запаси (створен­ня фінансується з державних бюджетів); запаси спеціальних агенств (державно-приватні).

Загальне планування спільних стратегічних запасів та управління ними здійснює Міжнародне Енергетичне Агентство (MEА). Ниніш­ній сумарний запас становить понад 500 млн. т нафти, що відповідає 114-денній потребі в імпорті. Близько двох третин сумарних запасів створено приватними компаніями, решта - урядами та спеціальними агентствами.

Зараз Європейська Комісія розробляє програму екстренних за­ходів на випадок великомасштабної енергетичної кризи. ЄК має намір досягти домовленості про те, щоб за умов можливої кризи європейські виробники нафти припинили всі поставки за межі Європи та зосередили зусилля на постачанні до країн ЄС. Крім того, пропонується збільшити стратегічні запаси нафти до обсягу 120-денного споживання та створення стратегічних запасів природ­ного газу. Початковий обсяг запасу визначений на рівні 60-денного споживання.

Збереження доступу до вугільних резервів. Попри збитковість та екологічну шкідливість вугільної енергетики, з міркувань енерге­тичної безпеки субсидіювання шахт буде продовжене принаймні до кінця 2010 p., але буде обмежене необхідністю: а) збереження доступу

259

до вугільних резервів; б) підтримання обладнання в робочому стані; в) підтримання професійної кваліфікації шахтарів; г) збереження технологій.

Державна підтримка вугільної галузі ЄС регулюється Регламен­том Ради Європейського співтовариства №1407 від 23 липня 2002 р. Крім підтримки доступу до вугільних резервів, Регламент забезпечує надання державної допомоги для реструктуризації вугільної галузі з урахуванням її соціальних і регіональних аспектів.

Створення Трансєвропейськихмереж та диверсифікація джерел і шляхів постачання енергоносіїв (включаючи будівництво розгалу­женої інфраструктури енерготранспортних мереж). У межах цього напряму:

• активно розробляються проекти будівництва трансконтиненталь­них нафто- та газопроводів, зокрема, з країн Каспійського регіону і Перської затоки;

• реалізуються проекти розвитку трубопровідних систем ЄС і країн-кандидатів. Зокрема, в межах Програми створення Транс­європейських мереж, що виконувалася протягом 1996-2001 pp., реалізовано п'ять роектів, у тому числі проект побудови газо­проводу Росія - Білорусь - Польща - ЄС, який позбавив Україну монопольного права на транзит російського газу до Європи.

Підвищення енергетичної ефективності Метою підвищення енер­гетичної ефективності є зниження споживання енергії без зменшення її використання. Реалізація заходів з підвищення енергетичної ефективності не лише зміцнює енергетичну безпеку, а й дає значний екологічний ефект (зокрема сприяє зменшенню викидів парникових газів).

При цьому ЄС провадить послідовну політику, що передбачає як активізацію наукових досліджень, так і реалізацію конкретних заходів із залученням законодавчих та економічних механізмів її стимулюван­ня. Внаслідок цього країни ЄС мають один з найнижчих показників енергоємкості ВВП.

Головними завданнями спільної енергетичної політики ЄС є за­безпечення енергетичної безпеки та стійкості енергетичного ринку. Вимоги виконання цих завдань ЄС поширює і на майбутніх членів, що матиме відповідні наслідки (як позитивні, так і негативні) для структури та ефективності їх енергетичних секторів.

260

Запитання і завдання:

1. Окресліть основні завдання енергетичної політики ЄС.

2. Назвіть основні засоби формування та реалізації енергетичної політики ЄС.

3. Коли і для чого була створена Генеральна дирекція з енергетики та транспорту ЄС?

4. Як досягається енергетична безпека країн-членів ЄС?

261

2.16. ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ У СФЕРІ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА

Сутність та еволюція політики ЄС у сфері охорони навколиш­нього середовища. Охорона навколишнього середовища посідає одне з провідних місць серед політик Європейського Союзу. Це одна з «загальних» і водночас пріоритетних політик, становлення і розви­ток якої триває понад чверть віку. Подальше економічне зростання і політична інтеграція держав-членів неможливі без урахування еколо­гічного чинника.

Динаміку формування політики ЄС щодо навколишнього сере­довища, правового регулювання в цій галузі можна прослідкувати, розділивши розвиток його компетенцій у сфері екології на етапи.

Перший етап (1957-1972). Згідно з договорами 1957 p., відповідаль­ність за політику в сфері охорони навколишнього середовища не належала до компетенції Співтовариства. Держави-члени провадили свою власну політику. Однак питання екології визначали кордони правового регулю­вання створення загального ринку, як, наприклад, у ст. З 6 Договору, яка до­зволяє державам-членам запроваджувати обмеження на імпорт, експорт, транзит у товарному обороті з міркувань екологічної безпеки. Проблем навколишнього середовища торкалося і вторинне право Спільноти, осо­бливо в документах, спрямованих на реалізацію сільськогосподарської та енергетичної політики ЄЕС. Глобальні екологічні проблеми не можуть бути ефективно вирішені на національному рівні. Крім того, екологічні за­ходи і стандарти на продукти, запроваджені в односторонньому порядку, стали перешкодою для торгівлі між державами-членами, що суперечило комунітарному принципу вільної торгівлі.

262

Другий етап (1972-1986). Відразу після завершення першої кон­ференції ООН з навколишнього середовища на Паризькому саміті в червні 1972 р. Європейське співтовариство закликало Європейську Комісію до розробки програми дій з політики охорони навколишнього середовища. Правовою базою нового напряму слугувала ст. 2, яка ви­значила «гармонійний розвиток економічної діяльності» та «тривалу і збалансовану експансію» завданнями Співтовариства. Визначеної мети можна досягти лише за умови охорони навколишнього середовища.

У 1972 р. Рада голів держав (урядів) країн-членів ухвалила рішення про розширення компетенції Співтовариства у нових галузях, в тому числі і у сфері навколишнього середовища. Було визнано, що єдина політика з охорони навколишнього середовища є законною необхід­ністю, хоча до первинного права Європейського співтовариства зміни внесені не були. Всі рішення в новій сфері діяльності приймалися через ст. 100 і 235 Договору, які дозволяли для досягнення цілей ЄС втручатися у сфери, не передбачені установчим договором. Подібне саморозширення компетенції отримало назву «ефект переливання». Регулювання нової галузі співпраці відбувалося переважно шляхом видання директив - актів гармонізації права держав-членів. Закон Співтовариства з охорони навколишнього середовища з'явився у формі регульованих умов та обмежень з приблизно 200 директивами і постановами, що стосуються здебільшого охорони водного світу, контролю за забрудненням повітря, хімікатів, охорони флори і фауни, шумового забруднення і розміщення відходів. Європейський закон про навколишнє середовище базується на екологічному законодавстві, роз­робленому відповідно до економічних вимог і постійно поповнюється новими екологічними законами. Вплив Європейського співтовариства на законодавство в сфері охорони навколишнього середовища визна­чається масштабами його трансформації в законодавчу базу держав-членів. Численні випадки порушення екологічних постанов свідчать про необхідність удосконалення правової бази. У ці роки було прийнято перші програми дій Співтовариства у сфері екології, що визначають пріоритетні напрями і завдання політики в сфері охорони навколиш­нього середовища.

ЄЕС приєдналося до низки найважливіших міжнародних конвен­ти з охорони навколишнього середовища, таких, як Конвенція про охорону дикої флори і фауни і природних місць проживання в Європі

263

(1979 p.), Конвенція про транскордонне забруднення повітря на великі відстані (1979 p.), Міжнародна угода по тропічній деревині (1983 р.) та ін. У межах Співтовариства також втілюються в життя дослідницькі програми з питань охорони навколишнього середовища, наприклад, «Наука і технології для охорони навколишнього середовища» (STEP) і «Європейська програма кліматології та природних регіонів» (EPOCH). Цей період знаменується становленням політики Співтовариства відносно навколишнього середовища і способів її правового регулю­вання.

Третій етап (1986-1992). Єдиний європейський акт 1986 р. вніс зміни в Договір про утворення ЄЕС 1957 р. У ст. 130 r-t були визна­чені цілі і завдання, принципи і напрями політики Співтовариства у сфері навколишнього середовища. Відносини між Співтовариством і державами-членами в галузі охорони навколишнього середовища базувалися на принципі субсидіарності. Цей принцип означає, що діяльність Співтовариства у сфері екології здійснюється тією мірою, якою завдання екологічної політики можуть бути реалізовані на рівні Співтовариства краще, ніж на рівні держав-членів. У вторинному пра­ві в цей період спостерігається поліпшення правового регулювання природоохоронної діяльності на основі регламентів - актів уніфікації права держав-членів. Водночас продовжувалася діяльність з гармоні­зації права держав-членів, зокрема в сфері охорони ґрунтів і захисту від хімічного забруднення. Були визначені основні принципи: прин­цип попередження та уникнення, принцип виплат підприємствами, що шкодять навколишньому середовищу, і принцип «біля джерела» (пріоритетність надається зниженню ризику заподіяння шкоди навко­лишньому середовищу біля джерела).

Найбільш значущим підтвердженням зацікавлення ЄС екологіч­ними проблемами стала оцінка впливу на навколишнє середовище. Прийнята на її основі директива набула чинності в липні 1988 р. після розгляду 22 її проектів. Оцінка являє собою стандартну адміні­стративну процедуру у випадках, коли можуть бути оцінені наслідки впливу запланованих економічних проектів на людину, флору, фауну і навколишнє середовище.

Отже впродовж третього періоду першорядне значення для Спів­товариства мають питання впровадження системи оцінки можливого впливу на навколишнє середовище, моніторингу, поширення екологіч-

264

ної інформації і доступу громадськості до неї і, особливо, фінансуван­ня природоохоронних заходів. На третьому етапі процес становлення політики Співтовариства щодо навколишнього середовища, правового регулювання в даній сфері завершився.

Четвертий етап (1992 р. - теперішній час) - етап вдосконален­ня екологічної політики Співтовариства. Договір про Європейський Союз 1992 р. вніс корективи в ст. 130r-t. Сьогодні метою і завданнями політики ЄС щодо навколишнього середовища є:

• збереження, захист і поліпшення стану навколишнього сере­довища;

• турбота про захист здоров'я людей;

• досягнення розумного і раціонального використання природних ресурсів;

• сприяння на міжнародному рівні заходам, котрі спрямовані на вирішення регіональних і загальносвітових проблем охорони навко­лишнього середовища.

Програма створення єдиного ринку підняла статус політики у сфері охорони навколишнього середовища. Запровадженням суворих еко­логічних обмежень Комісія намагається забезпечити високий рівень захисту в межах єдиного ринку. Крім того, держави-члени можуть вживати власних заходів для захисту навколишнього середовища, але вони не повинні перешкоджати розвитку торгівельних відносин у межах Співтовариства і тим самим не порушувати законодавство Євросоюзу. Відносно високими екологічними стандартами відрізня­ються північні держави і Німеччина.

Крім відповідного законодавства, ЄС також розробив великий комплекс інших заходів. Загальний екологічний податок на С0₂, який обговорюється з 1990 p., не вдалося прийняти 1994 p., тому це питання ще і досі залишається справою наднаціональної ініціативи.

У 1993 р. Комісія видала Білу Книгу за результатами дебатів, при­свячених проблемі відшкодування заподіяної шкоди навколишньому середовищу. Політика ЄС у сфері охорони навколишнього середовища також включає фінансові ініціативи, фінансування здійснюється по лінії програми «LIFE» (в обсязі 450 млн. екю на 1996-1999 pp. або зі структурних фондів). Наприкінці 1989 р. за допомогою регіонально­го фонду з'явилася програма «Envireg» - ініціатива Співтовариства з охорони навколишнього середовища і стимулювання економічного

265

розвитку прибережних регіонів, які відстають від інших країн-членів за рівнем економічного розвитку. Європейський інвестиційний банк також надає позики на реконструкцію застарілих підприємств і від­новлення посівних площ.

Починаючи з літа 1993 p., ретельно перевірені продукти одержа­ли можливість нагородження спеціальною еколейбою, а з 1995 р. фірми - отримувати знак «екологічно чистий» після інспекції їхньої продукції.

Політика Співтовариства щодо навколишнього середовища грун­тується на принципах превенції, обережності, відшкодування збитків, відповідальності забрудника. Маастрихтський договір визначив також основні вимоги до поточних програм дій ЄС у сфері екології, деякі по­ложення про фінансування подібних заходів. Принцип субсидіарності був виключений з екологічних статей Договору і винесений ніби за дужки, визначений ст. ЗЬ як один із загальних принципів діяльності Співтовариства.

ЗО квітня 1999 р. набув чинності Амстердамський договір про зміну Договору про Європейський Союз, договорів, що засновують Європейські Співтовариства і пов'язаних з ним актів, який відкрив нові можливості для вдосконалення правового регулювання у сфері екології. Договір підтвердив прихильність ЄС до ідей «сталого роз­витку» і намірів надалі вживати відповідні заходи з охорони навко­лишнього середовища (ст. 6). Новий договір змінив нумерацію статей, тепер навколишньому середовищу присвячений розділ XIX Договору проЄС, ст. 174-176.

Основні правові документи ЄС, прийняті у сфері екологічної політики. На сьогодні в рамках системи права Європейського Союзу сформувалася стійка, цілісна і автономна за функціонуванням сукупність норм у сфері охорони навколишнього середовища - Європейське право навколишнього середовища. Вторинне право ЄС в цій сфері налічує близько 300 актів. Одними з найважливіших серед них є Директива Ради 85/337/ЄЕС від 27 червня 1985 р. щодо оцінки впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище і Регламент Ради ЄЕС 1210/90 від 7 травня 1990 р. про створення Європейського агентства з питань навколишнього середовища та Європейської мережі інформації і спостереження за навколишнім середовищем.

266

Директива 85/337/ЄЕС помітно вплинула як на міжнародно-право­ву співпрацю в сфері навколишнього середовища, так і на екологічне законодавство різних країн, які не є членами Європейського Співто­вариства. В основу Директиви покладено принцип превентивних дій, який означає, що до заходів із захисту навколишнього середовища слід вдаватися завчасно і вони повинні бути спрямовані на усунення безпосереднього несприятливого джерела, недопущення його появи. Тому будь-який економічний проект, державний чи приватний, який може вплинути на навколишнє середовище, повинен пройти відповід­ну екологічну оцінку, згідно зі ст. 1 Директиви. Директивою визначені критерії такої оцінки (ст. 3), а також наводяться типи проектів, оцінка яких є обов'язковою (Додаток 1) і типи проектів, для яких держави-члени можуть визначити обов'язковість оцінки (Додаток 2). Серйозна увага приділяється в документі поширенню екологічно значущої ін­формації та врахуванню думок зацікавленої громадськості. Останнім часом у Комісії ЄС обговорюється питання про необхідність заміни Директиви 85/337/ЄЕС регламентом і, відповідно, уніфікації положень про оцінку шкідливих впливів деяких проектів на навколишнє сере­довище в державах-членах.