Зако н об утверждении Национальной стратегии развития на 2008-2011 годы

Вид материала

Документы

Содержание Iii. стратегическое видение 2. Цели развития тысячелетия в средне- и долгосрочной программе Правительства 3. Среднесрочные национальные приоритеты как инструмент достижения долгосрочного видения Iv. первоочередные условия для реализации приоритетов 2. Консолидация возможностей публичного управления

Подобный материал:

• Паспорт показателей мониторинга и оценки внедрения Национальной стратегии развития, 974.12kb.
• Об утверждении Национальной программы ускоренного развития услуг в сфере информационно-коммуникационных, 1292.67kb.
• Национальный план, 234.88kb.
• План действий по внедрению Национальной стратегии развития на 2008-2011 годы, 2609.75kb.
• План мероприятий по реализации Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации, 130.04kb.
• Доклад об итогах социально экономического развития г. Феодосии за 1 квартал 2011 года, 118.07kb.
• Национальный план противодействия коррупции на 2010 2011 годы Вцелях организации исполнения, 178.9kb.
• Программа индустриально-инновационного развития северо-казахстанской области на 2007-2010, 1135.79kb.
• Совет Министров Республики Беларусь до 25 февраля года, следующего за отчет, 639.67kb.
• Национальный план противодействия коррупции на 2010 2011 годы, 184.3kb.

III. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ВИДЕНИЕ

1. Общее представление о стратегическом видении

Национальная стратегия развития исходит из фундаментальной цели, вытекающей из Конституции Республики Молдова, а именно, создание адекватных условий для повышения жизненного уровня населения. При этом улучшение качества жизни - явление емкое, включающее в себя целый ряд тесно связанных между собой уровней. На личностном уровне это означает здорового, образованного индивида, способного реализовывать свои основные права и свободы, уверенного в достойной старости; человека, желающего, чтобы он и его дети жили в Республике Молдова. На уровне всей страны это означает глубокую трансформацию и модернизацию государства, а также достижение фактического права для присоединения к Европейскому Союзу.

В контексте вышеизложенного в среднесрочной перспективе - до 2011 года - Правительство будет прилагать усилия по наверстыванию как минимум 7 процентных пунктов от разницы в доходах по сравнению со средней в странах ЕС¹⁵ и сокращению уровня абсолютной бедности до 24%¹⁶. В долгосрочной перспективе - до 2015 года через Стратегию Правительство приложит все усилия по наверстыванию как минимум 12 процентных пунктов от разницы в доходах по сравнению со средней в странах ЕС и сокращению показателя абсолютной бедности до 20%.

__________________

¹⁵ Проведенные расчеты основывались на анализе ВВП на душу населения по паритету покупательской способности. Проведенная симуляция показала, что для снижения разницы в доходах по сравнению со средней по ЕС до 2011 года, необходим годовой прирост ВВП на уровне 6%.

¹⁶ Для определения целей, связанных со снижением уровня бедности, учитывалась зависимость между экономическим ростом и снижением уровня бедности, был использован коэффициент эластичности бедности относительно к экономическому росту в размере - 1,4, который представляет средний региональный показатель, подходящий для Республики Молдова. Хотя проведенная симуляция выявила, что при росте ВВП на 5% показатель бедности мог бы достигнуть к 2011 году около 21%, целевая установка была скорректирована с учетом нелинейной корреляции между экономическим ростом и снижением уровня бедности.

 

В долгосрочной перспективе Стратегия предусматривает превращение Республики Молдова в:

a) реинтегрированное государство, пользующееся многосторонними гарантиями безопасности (включенное в европейскую архитектуру безопасности);

b) государство, в котором политические и электоральные процессы проходят в соответствии с демократической процедурой и в котором право на свободу слова соблюдается и одобряется всеми политическими силами;

c) государство, которое благодаря современной системе правосудия обеспечивает равенство всех граждан перед законом, а явление коррупции значительно сокращено и не способно подорвать развитие и модернизацию страны;

d) страну, в которой результатом экономического роста стало увеличение доходов всех социальных слоев, что позволяет уязвимым категориям населения эффективно участвовать в экономическом развитии страны;

e) страну, свободную от бедности и пороков, присущих бедному обществу;

f) государство, обеспечивающее условия для создания и привлечения конкурентоспособных компаний, которые находят собственные ниши на мировом рынке, в первую очередь, благодаря качеству своих товаров;

g) страну, демонстрирующую быстрое сокращение разрыва в технологическом развитии с европейскими странами;

h) страну, в которой национальная экономика фактически интегрирована в региональные экономические процессы, в том числе и через современные и надежные транспортные артерии;

i) государство, гарантирующее всем гражданам качественные образовательные, медицинские и социальные услуги;

j) государство, в котором система образования обеспечивает трудоустройство через услуги, соотнесенные с требованиями в современной рабочей силе;

k) государство, в котором система социальной помощи благоприятствует демографическому процессу (обеспеченные рождение и старость);

l) страну, где экономический рост представляет собой процесс, в который включены все регионы и местные сообщества;

m) страну, в которой качество жизни в сельской местности приближается к уровню, достигнутому в городах, охраняя при этом культурные ценности и традиции;

n) страну, в которой модель социального и экономического развития не наносит урон природе и окружающей среде и вносит свою лепту в сохранение национальных и трансграничных экосистем;

o) страну, международный имидж которой динамично улучшается и которая превращается в желанного члена европейской семьи.

 

2. Цели развития тысячелетия в средне- и долгосрочной программе Правительства

В 2000 году Республика Молдова наряду с еще 191 страной мира обязалась достичь Целей тысячелетия в области развития (ЦРТ) до 2015 года. Реализация этих долгосрочных целей включена в среднесрочную программу, продвигаемую Правительством сквозь призму Стратегии. Первая гармонизация ЦРТ с национальным контекстом была проведена в 2004 году, проявившись в целевых установках и специфических показателях. В последующие годы в процессе внедрения намеченных целей было установлено, что некоторые цели и показатели нуждаются в приспособлении к текущей обстановке. Данный факт также важен с точки зрения эволюции показателей ЦРТ за последние годы и, соответственно, результата, полученного при выполнении промежуточной цели на 2006 год. Правительство продолжит реализацию ЦРТ, но, чтобы установленная программа была адекватной и могла полностью интегрироваться в национальную политику, установочные цели и показатели ЦРТ были более тщательно приближены к особенностям развития страны, чем на начальном этапе адаптации.

Далее представлены целевые установки ЦРТ на 2010 и 2015 годы, пересмотренные в ходе консультационного процесса как с центральными отраслевыми органами публичного управления, так и с целым рядом национальных и международных организаций, имевшего место наряду с участием в рамках Стратегии. Базовым годом для установления среднесрочных и долгосрочных целей будет тот же, что и в первоначальном докладе ЦТР - 2002, за исключением случаев, когда недавно по определенным показаниям были изменены методологии оценки.

Цель 1. Сокращение экстремальной бедности и голода:¹⁷

__________________

¹⁷ Базовым годом для установления целей в рамках этой задачи является 2006 год. Этот переход необходим потому, что для подсчета уровня абсолютной и экстремальной бедности в текущем году НБС изменило выборку ОБДХ, тем самым, полученные данные за 2006 год не могут быть сравнены с данными предыдущих годов. В случае, если 2002 год остался бы базовым годом, цепь данных, рассчитанных по предыдущей методологии, оборвалась бы на 2005 году. Чтобы избежать назначения разных базовых годов для показателей в рамках ЦРТ, для третьего показателя "удельный вес населения, потребление которого ниже 4,3 доллара США в день (по ППС)", оценка которого была впервые сделана в 2007 году, будет взят как базовый год 2006 год.

 

Сокращение удельного веса населения, потребление которого ниже 4,3 доллара США в день (по паритету покупательной способности - ППС), с 34,5% в 2006 году до 29% в 2010 году и до 23% в 2015 году.

Сокращение удельного веса населения, находящегося за абсолютной чертой бедности, с 30,2% в 2006 году до 25% в 2010 году и до 20% в 2015 году.

Сокращение удельного веса населения, находящегося за чертой экстремальной бедности, с 4,5% в 2006 году до 4% в 2010 году и до 3,5% в 2015 году.

Цель 2. Обеспечение всеобщего доступа к обязательному среднему образованию

Предоставление всем детям возможности посещать обязательные средние учебные заведения. Увеличение валового процента охвата средним образованием с 94,1% в 2002 году до 95% в 2010 году и до 98% в 2015 году.

Сохранение уровня грамотности среди лиц в возрасте 15-24 лет на уровне 99,5%.

Увеличение степени охвата дошкольными программами детей 3-6 лет с 41,3% в 2002 году до 75% в 2010 году и до 78% в 2015 году, а детей в возрасте 6-7 лет с 66,5% в 2002 году до 95% в 2010 году и до 98% в 2015 году, а также сокращения до менее 5% разрыва между сельской местностью и городской местностью, между уязвимыми группами и группами со средним доходом.

Цель 3. Продвижение гендерного равенства и расширение полномочий женщин¹⁸

__________________

¹⁸ Базовым годом для установления целей в рамках этой задачи является 2007 год. В этом году первый раз были установлены измеряемые цели в рамках ЦРТ, которые относятся к продвижению гендерного равенства. Для этого были использованы данные последних выборов, которые отражают нынешнюю ситуацию в области гендерных отношений в Республике Молдова. В то же время в том, что касается разницы между зарплатой мужчин и женщин, самые последние данные для этого показателя представлены только за 2006 год.

 

Увеличение представительства женщин на ответственных должностях. Увеличение представительства женщин на уровне принятия решений с 26,5% в местных советах в 2007 году до 40% в 2015 году, с 13,2% в районных советах в 2007 году до 25% в 2015 году, с 18% женщин-примаров в 2007 году до 25% в 2015 году и с 22% женщин-депутатов в Парламенте в 2005 году до 30% в 2015 году.

Сокращение гендерного неравенства при трудоустройстве. Сокращение гендерного неравенства на рынке труда путем сокращения разницы между заработной платой женщин и мужчин не менее чем на 10 п.п. с 2006 до 2015 годов (средняя заработная плата женщин составляла 68,1% от заработной платы мужчин в 2006 году).

Цель 4. Снижение детской смертности¹⁹

__________________

¹⁹ Базовым годом для установления целей в рамках этой задачи является 2006 год. Этот переходный период установлен благодаря решению Министерства здравоохранения о использовании новой методологии по определению детской смертности, предложенной МОЗ и установленной в качестве цели в рамках Плана действий "РМ-ЕС". Таким образом, начиная с 2006 года живым рождением будет считаться рождение после 22 недель беременности и массы тела новорожденного более 500 г. Раньше данный показатель определялся в основе рождения, которое считалось живым после 30 недель беременности и массы тела новорожденного 1000 г.

 

Снижение показателя младенческой смертности с 18,5 (на 1000 живых новорожденных) в 2006 году до 16,3 в 2010 году и до 13,2 в 2015 году.

Снижение показателя смертности среди детей в возрасте до 5 лет с 20,7 (на 1000 живых новорожденных) в 2006 году до 18,6 в 2010 году и до 15,3 в 2015 году.

Сохранение удельного веса детей в возрасте до 2 лет, вакцинированных от кори, к 2010 и 2015 годам на уровне не ниже 96%.

Цель 5. Улучшение материнского здоровья

Снижение показателя материнской смертности с 28,0 (на 100 тыс. живых новорожденных) в 2002 году до 15,5 в 2010 году и до 13,3 в 2015 году.

Сохранение количества родов под наблюдением квалифицированных медицинских работников в течение 2010 и 2015 годов на уровне 99%.

Цель 6. Борьба с ВИЧ/СПИДом, туберкулезом и другими болезнями

Стабилизация распространения ВИЧ/СПИД-инфекции к 2015 году. Сокращение уровня заболеваемости инфекцией ВИЧ/СПИДа на 100000 жителей с 10 в 2006 году до 9,6 к 2010 году и до 8 к 2015 году.

Снижение заболеваемости ВИЧ/СПИДом на 100000 жителей в возрасте 15-24 лет с 13,3 в 2006 году до 11,2 к 2010 году и до 11 к 2015 году.

Приостановление к 2015 году распространения туберкулеза и начало процесса снижения заболеваемости туберкулезом. Снижение показателей смертности от туберкулеза с 16,0 (на 100000 жителей) в 2002 году до 15 в 2010 году и до 10 в 2015 году.

Цель 7. Обеспечение стабильности окружающей среды

Интеграция принципов устойчивого развития в политику и программы страны и сокращение деградации природных ресурсов. Увеличение степени облесения территории с 10,3% в 2002 году до 12,1% в 2010 году и до 13,2% в 2015 году.

Расширение доли охраняемых территорий для сохранения биологического разнообразия с 1,96% в 2002 году до 4,65% в 2010 году и до 4,65% в 2015 году.

Увеличение удельного веса населения, имеющего доступ к надежным источникам воды, с 38,5% в 2002 году до 59% в 2010 году и до 65% в 2015 году.

Двукратное сокращение числа лиц, не имеющих доступ к модернизированным системам канализации и очистки. Повышение удельного веса населения с доступом к модернизированным системам канализации с 31,3% в 2002 году до 50,3% в 2010 году и до 65% в 2015 году. Увеличение удельного веса населения, имеющего доступ к системам очистки с 41,7% в 2002 году до 51,3% в 2010 году и до 71,8% в 2015 году.

Цель 8. Создание мирового партнерства по развитию

Продолжение развития прозрачной торговой и финансовой системы, основанной на правилах, предсказуемой и не дискриминирующей, путем продвижения экспорта и привлечения инвестиций.

Решение проблемы территориальной закрытости Республики Молдова посредством модернизации транспортной и таможенной инфраструктур.

Мониторинг внешнего государственного долга.

Разработка и внедрение стратегий, ориентированных на молодежь.

Обеспечение доступа населения к основным медикаментам.

Создание информационного общества.

 

3. Среднесрочные национальные приоритеты как инструмент достижения долгосрочного видения

Достижение целевых установок и показателей ЦРТ необходимо, но этого недостаточно для реализации долгосрочного стратегического видения. Выполнения ЦРТ, а также задач, предложенных для долгосрочной перспективы, можно добиться через укрепление основы, направленной на осуществление здорового, устойчивого, и всеохватного экономического развития. Исходя из анализа нынешней модели роста, повышение конкурентоспособности отечественной экономики и, соответственно, ее роли в удовлетворении внутреннего и внешнего спроса продолжает оставаться главной задачей программы Правительства. В то же время обеспечение всеохватного роста требует устранения региональных разрывов посредством продвижения такого развития, которое стимулировало бы создание высокооплачиваемых рабочих мест на всей территории страны, повышая тем самым доходы резидентов и предоставляя альтернативу эмигрантам.

Определение приоритетов основывается на анализе социально-экономических факторов, SWOT-анализе, а также на признании того факта, что по сравнению с размерами потребностей и возможностей финансовые средства ограничены, поэтому возникает необходимость в высокой степени их сосредоточенности.

В этом смысле для достижения общих целей Стратегия предлагает пять среднесрочных национальных приоритетов:

Укрепление демократического государства, основанного на принципах верховенства закона и соблюдения прав человека

Урегулирование приднестровского конфликта и реинтеграция страны

Повышение конкурентоспособности национальной экономики

Развитие человеческих ресурсов, повышение уровня занятости и продвижение социальной интеграции²⁰

Региональное развитие.

__________________

²⁰ Обеспечение нуждающихся лиц доступом к рабочим местам, которые могут гарантировать приличное существование, доступ к социальным услугам и участие в жизни сообщества.

 

Обеспечение макроэкономической стабильности и укрепление потенциала центрального и местного публичного управления - первоочередные условия для выполнения пяти установленных приоритетов.

Первоочередные условия и национальные приоритеты, установленные в Стратегии, не могут рассматриваться отдельно друг от друга: они взаимосвязаны и взаимодополняются. Так, качественные человеческие ресурсы способствуют повышению конкурентоспособности и наоборот. Борьба с коррупцией положительно сказывается как на деловой среде, так и на качестве образования. Разделение на отдельные направления нацелено на рациональное структурирование Стратегии, а также на упрощение процесса внедрения, мониторинга и оценки, не являясь разделением по существу. Осуществлять каждую из установленных мер необходимо вкупе с остальными, а выполнение одной задачи будет способствовать достижению остальных.

 

IV. ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТОВ
НАЦИОНАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ

1. Обеспечение макроэкономической стабильности

Обеспечение макроэкономической стабильности через проведение стабильных и предсказуемых монетарной, налоговой и торговой политик является важной предпосылкой для долгосрочного и сбалансированного экономического роста. Макроэкономическая стабильность способствует росту веры населения и хозяйствующих субъектов в устойчивость экономического роста и тем самым служит для них стимулом к активизации и повышению эффективности их деятельности, инвестированию и т.д. Более того, макроэкономическая стабильность является важным условием эффективного проведения социальной политики и повышения благосостояния населения.

В то же время макроэкономическая ситуация, в свою очередь, подвержена влиянию ситуации в реальном секторе. Эффективное функционирование реального сектора способствует поддержанию макроэкономической стабильности. И наоборот, несбалансированное по своей структуре и лишенное гибкости внутреннее производство, низкий уровень конкурентоспособности экономики и отечественной продукции могут привести к макроэкономической нестабильности.

Обеспечение макроэкономической стабильности предполагает не только проведение сбалансированных денежной и налоговой политик, но и стимулирование внутреннего предложения и повышение уровня занятости. Комплекс мер по стимулированию внутреннего предложения и повышению уровня занятости описан в среднесрочных приоритетах Стратегии, а данный раздел сосредоточен на монетарной и налоговой политиках как факторах, которые способствуют созданию благоприятной среды для реализации целей Стратегии. При этом Стратегия предполагает реализацию следующих действий:

(i) достижение и сохранение стабильности цен;

(ii) продвижение гибкой политики обменного курса национальной валюты;

(iii) проведение сбалансированной бюджетно-налоговой политики, позволяющей обеспечить стабильность публичных финансов на среднесрочную и долгосрочную перспективу;

(iv) снижение налогового бремени для экономики и предупреждение экспансии публичного сектора;

(v) усовершенствование менеджмента публичных финансов.

Обеспечение и поддержание стабильности цен является основной задачей Национального банка Молдовы (НБМ). В этом смысле НБМ будет проводить умеренную денежную политику, используя все имеющиеся в его распоряжении инструменты для достижения ценовой стабильности. В среднесрочной перспективе планируется внедрить новый режим денежной политики, а именно ввести режим таргетирования инфляции. В 2008-2011 годах будут предприняты меры по подготовке и внедрению нового режима.

НБМ будет и далее поддерживать режим плавающего обменного курса и продвигать умеренную и последовательную валютную политику, основной целью которой станет обеспечение и сохранение стабильности цен.

Налоговая политика - другой важный инструмент обеспечения макроэкономической стабильности, экономического роста и сбережений граждан. В последующие годы налоговая политика по-прежнему будет направлена на поддержку экономической деятельности и стимулирование инвестиций за счет внутренних и внешних источников. Для этого с 2008 года вводится нулевая ставка налога на доход, реинвестируемый юридическими лицами. Начиная с 2008 года также будет производиться возврат НДС по товарно-материальным ценностям, услугам, связанным с долгосрочными капитальными инвестициями (расходами), за исключением инвестиций, имеющих жилищное назначение, и инвестиций в транспортные средства.

Увеличение сбережений граждан будет происходить вследствие изменения структуры и размеров ежегодной шкалы налогооблагаемых доходов физических лиц, а также за счет постепенного изменения размера необлагаемого дохода.

Продолжение усилий по усовершенствованию налогового администрирования будет способствовать снижению налогового прессинга за счет расширения налогооблагаемой базы, а также обеспечения стабильности поступления доходов в бюджет. Цели политики налогового администрирования на краткосрочный период вытекают из Стратегии развития Государственной налоговой службы на 2006-2010 годы. Документ закрепляет следующие важные задачи: (i) функциональное и структурное укрепление Государственной налоговой службы; (ii) повышение уровня обслуживания налогоплательщиков и расширение спектра предоставляемых услуг; (iii) усовершенствование налоговых процедур и (iv) развитие информационных технологий в сфере обмена данными и информацией.

Прогнозируемость доходов государства будет обеспечена, в том числе и через политику публичных расходов, предупреждающую дальнейший рост удельного веса публичного сектора в ВВП. Важной мерой в этом контексте станет инициирование и реализация всеобъемлющей реформы рационализации численности и структуры бюджетных служащих на среднесрочную перспективу. Осуществление этой реформы возможно только в условиях продвижения структурных преобразований в секторах, в которых задействовано наибольшее число бюджетных служащих, а именно: в образовании и здравоохранении.

Ресурсы, необходимые для увеличения инвестиционных расходов, других расходов, сопутствующих экономическому росту и снижению уровня бедности, будут мобилизованы за счет повышения эффективности и результативности существующих программ расходов, а также переадресации ассигнований с менее приоритетных программ на программы, имеющие наибольшее воздействие на экономический рост и снижение уровня бедности, определенные в Стратегии. В целом обеспечение последовательности между приоритетами Стратегии, среднесрочным прогнозом расходов и годовым бюджетом станет одним из наиболее серьезных вызовов бюджетно-налоговой политики на среднесрочный период.

Качественное улучшение управления финансовыми средствами государства - неотъемлемое условие выполнения вышеперечисленных целей. В сфере менеджмента публичных финансов усилия будут сосредоточены на совершенствовании и обеспечении результативной и устойчивой системы финансового менеджмента, основанного на действенных инструментах и механизмах, адаптированного к европейским стандартам. К приоритетным мерам, запланированным в области менеджмента публичных финансов, относятся: (i) улучшение процесса выделения ресурсов публичных финансов через применение современного опыта разработки и утверждения бюджета; (ii) укрепление казначейской системы и усовершенствование процедур исполнения бюджета; (iii) повышение эффективности налогового администрирования и внедрение в публичном секторе новой системы внутреннего аудита и контроля; (iv) рационализация и оптимизация бюджетного менеджмента через создание интегрированной информационной системы финансового менеджмента в публичном секторе.

Разработка формализованных, прозрачных и антикоррупционных процедур принятия решений относительно использования бюджетных ресурсов, в том числе путем осуществления государственных закупок, представляет собой одно из основных условий среднесрочной оптимизации менеджмента публичных финансов.

 

2. Консолидация возможностей публичного управления

Улучшение успешности публичного управления на центральном и местном уровнях - другое важное условие успешного выполнения амбициозной программы, установленной Стратегией. Повышение конкурентоспособности национальной экономики невозможно в условиях неэффективного публичного управления с устаревшей структурой и неквалифицированным персоналом. Напротив, создание условий для роста конкурентоспособности в условиях экономики, подорванной серьезными дисбалансами и ограниченностью внутренних ресурсов, на фоне острой конкуренции на региональных и мировом рынках является серьезным вызовом даже для хорошо подготовленного и эффективного публичного управления.

Необходимость проведения комплексной реформы публичного управления вытекает из трех основных доводов:

Экономический. Продвижение реформы путем оптимизации количества учреждений и числа государственных служащих будет способствовать сокращению административных расходов и их направлению на оказание публичных услуг более высокого качества.

Социальный. В результате реформы улучшится качество публичных услуг, предоставляемых гражданам, а также укрепится сотрудничество гражданского общества и публичного управления. При этом более высокая степень транспарентности процесса принятия решений повысит доверие общества к органам власти и улучшит их взаимодействие в реализации программ национального значения.

Политический. Публичное управление, усовершенствованное с учетом международного опыта, будет способствовать улучшению имиджа Республики Молдова как в стране, так и за рубежом. Создание эффективного публичного управления, неподвластного коррупции, располагающего квалифицированным персоналом, повышает шансы страны на сотрудничество/интеграцию с европейскими и международными структурами.

Синергия повышения эффективности процесса принятия решений, деятельности государственных служащих, взаимодействия публичных учреждений и согласования стратегического планирования и бюджетного процесса будет способствовать и подталкивать внедрение всего спектра политик и реформ, продвигаемых Правительством.

Центральное публичное управление

Необходимость укрепления потенциала центрального публичного управления (ЦПУ) в целях улучшения успешности публичного управления в целом не является для Республики Молдова новой задачей. Попытки усовершенствования институциональной структуры и укрепления потенциала предпринимались на различных этапах процесса переходного периода. Однако все эти преобразования были скорее единичными и не опирались на четко определенные и общепринятые принципы. Вопреки результатам, достигнутым в процессе построения функциональной рыночной экономики, центральная публичная администрация в Республике Молдова продолжает выполнять функции, которые в недостаточной мере соответствуют роли государства в подобной экономике. Более того, неэффективный менеджмент человеческих ресурсов и, в частности, отсутствие эффективной и конкурентоспособной системы мотивации подрывают процесс укрепления способностей персонала публичного управления.

Реформа центрального публичного управления, которая была начата в 2005 году, представляет системные, всеобъемлющие усилия, нацеленные на создание транспарентной, предсказуемой, ответственной и эффективной публичной администрации, отвечающей потребностям общества и соответствующей европейским стандартам²¹. Процесс реформирования опирается на четыре фундаментальные цели: (i) модернизация публичного управления на основе функционального пересмотра и институциональной реорганизации, (ii) улучшение менеджмента человеческих ресурсов, (iii) оптимизация процесса принятия решений и (iv) усовершенствование менеджмента публичных финансов. Регуляторная реформа также является одним из компонентов реформирования публичного управления и осуществляется в тесном взаимодействии с процессом реформирования по другим компонентам.

__________________

²¹ Стратегия реформирования центрального публичного управления в Республике Молдова (2006)

 

В целях усовершенствования институциональной структуры публичного управления Стратегия реформы центрального публичного управления устанавливает две задачи: (i) пересмотр полномочий и функций центральных отраслевых органов публичного управления и (ii) изменение структуры центрального исполнительного органа с учетом приоритетов деятельности Правительства. В свою очередь, процесс пересмотра функций и полномочий проходил в два этапа. На первом этапе были изучены и представлены рекомендации по улучшению внутренних процессов и определению функций в 28 учреждениях центрального публичного управления. На втором этапе были выбраны и подвергнуты анализу 159 публичных учреждений и органов центрального уровня и 24 деконцентрированные службы.

В ходе второго этапа функционального анализа внедрялись выборочные организационные реформы, в том числе с сокращением числа работников. Однако эти меры оказались недостаточными для повышения эффективности центрального публичного управления. На втором этапе функционального анализа, который был намного шире и масштабнее, была изучена ситуация в пяти ведущих секторах: юстиция и правоохранительные органы, сельское хозяйство и окружающая среда, здравоохранение, образование и культура, экономическое развитие, публичное управление и публичные финансы. Функциональный анализ, проведенный на втором этапе, выявил целый ряд проблем, препятствующих эффективной деятельности ЦПУ, а именно: чрезмерная централизация, дублирование функций и ответственности, вероятность конфликта интересов, предопределенного недостаточным разграничением функций по разработке политик, регулированию и оказанию услуг, сохранение функций, не относящихся к сфере ответственности Правительства, и наличие должностей, для которых не выделяются средства. Другой серьезной проблемой является отсутствие эффективных систем согласования процессов планирования, мониторинга и оценки политик как на стратегическом уровне, так и на уровне учреждения.

Внедрение рекомендаций функционального анализа для решения выявленных проблем - важная задача на среднесрочную перспективу. На основе данных рекомендаций до середины 2008 года предстоит разработать и внедрить планы развития по каждому министерству. Совершенствование стратегического планирования на секторальном уровне будет достигнуто через усиление способностей управлений семи министерств²² по анализу, мониторингу и оценке политик и создание аналогичных структур в остальных министерствах. Особое внимание будет уделено функциональной реорганизации Аппарата Правительства. Для укрепления способностей по стратегическому планированию и согласованию политик было создано Управление анализа и координации политик в составе Аппарата Правительства и теперь предстоит усовершенствовать его возможности. В среднесрочной перспективе управление будет методологически продвигать и координировать модернизацию всей системы стратегического планирования деятельности Правительства, совершенствовать процесс принятия решений и обеспечивать более действенную согласованность между приоритетными мероприятиями и имеющимися ресурсами.

__________________

²² правление по анализу, мониторингу и оценке политик существуют в Министерстве образования и молодежи, Министерстве социального обеспечения, семьи и ребенка, Министерстве сельского хозяйства и пищевой промышленности, Министерстве промышленности и инфраструктуры, Министерстве транспорта и дорожного хозяйства и Министерстве юстиции.

 

В целях определения общих принципов организации и функционирования центрального публичного управления был разработан проект Закона о центральном публичном управлении. В данном законе представлены единые рамки деятельности центрального публичного управления. Законопроектом предусмотрено учреждение в каждом министерстве отдельной единицы, на которую будут возложены административная ответственность министерства, обеспечение взаимосвязи между подразделениями министерства и профильными подразделениями Аппарата Правительства. Введение такой должности позволит осуществлять более эффективный менеджмент центрального публичного управления, а также сократить чрезмерное количество менеджментских задач, с которыми в настоящее время сталкиваются министры.

Низкая успешность центрального публичного управления в большой степени предопределена и отсутствием эффективной, конкурентоспособной системы мотивации государственных служащих. В частности, низкая заработная плата не позволяет привлекать и удерживать в публичном управлении специалистов с высоким уровнем подготовки и в то же время создает предпосылки для развития коррупции в системе. Кроме того, невысокая заработная плата приводит к высокой текучести кадров, что, в свою очередь, подрывает усилия по совершенствованию потенциала, которые до настоящего времени поддерживались, в частности, за счет проектов внешней технической помощи. При этом отмечается недостаточная прозрачность структуры оплаты труда: система не определяет четкую взаимосвязь между достижениями и уровнем оплаты. В этом смысле реформирование системы мотивации государственных служащих является важной частью реформы ЦПУ.

Реформирование системы оплаты труда началось после принятия Закона о системе оплаты труда в бюджетной сфере на 2006-2010 годы № 355-XVI от 23 декабря 2005 года, предусматривающего поэтапное увеличение заработной платы работников бюджетной сферы, в том числе государственных служащих. Так в течение первых двух лет внедрения среднемесячная заработная плата государственных служащих возросла в два раза и составила в 2007 году²³ 1614 леев. Несмотря на этот рост, уровень оплаты труда в публичном секторе продолжает оставаться ниже, чем в других секторах экономики. С другой стороны, частичное внедрение роста заработной платы уже привело к значительным бюджетным расходам, а дальнейшее увеличение грозит уменьшить имеющиеся ресурсы, предусмотренные на капитальные расходы. Проведение реформ только на уровне центрального публичного управления и экономия средств за счет оптимизации числа государственных служащих не высвободит достаточно ресурсов для значительного повышения заработной платы всем работникам публичного сектора, поэтому необходимо провести всеобъемлющую реформу по рационализации структур и оптимизации численности бюджетных работников всего публичного сектора.

__________________

²³ Среднесрочные рамки расходов (2008-2010 годы)

 

 Реальное увеличение потенциала государственных служащих будет обеспечено за счет всестороннего реформирования системы мотивации, что сводится не только к повышению заработной платы. В краткосрочной перспективе существующая практика присвоения классов и чинов государственным служащим будет согласована с более эффективной оплатой труда за счет обеспечения взаимосвязи между уровнем оплаты труда, с одной стороны, и усилиями, уровнем квалификации и достижениями персонала - с другой. В среднесрочной перспективе предстоит разработать новую систему оплаты труда, предполагающую несколько этапов: (i) разработка должностных инструкций для всех должностей государственной службы, (ii) разработка и внедрение системы оценки должностей, (iii) разработка новой системы установления классных чинов и степеней, (iv) определение уровня оплаты труда по каждой должностной единице с учетом ресурсов для оплаты труда работников государственной службы и (v) разработка законодательной базы для системы оплаты труда, в том числе предусматривающей продвижение государственных служащих с учетом результатов.

Для усовершенствования менеджмента публичных ресурсов разработан пакет законов, предлагающих новый подход к кадровой политике в государственной службе: проект закона о публичной должности и статусе государственного служащего и Кодекс поведения государственного служащего. Законопроект о публичной должности и статусе государственного служащего устанавливает: (i) отделение политических функций от административных, (ii) прием на работу и продвижение на государственной службе в зависимости от заслуг и (iii) создание центрального административного органа, ответственного за менеджмент государственной службы. Совершенствование и утверждение данного проекта закона, а также создание и начало деятельности органа, ответственного за менеджмент человеческих ресурсов на центральном уровне, относятся к числу неотложных задач. Кодекс поведения государственных служащих закрепляет круг поведенческих стандартов для публичного управления. Его применение позволит повысить доступность и прозрачность основной деятельности публичного управления.

Консолидация потенциала центрального публичного управления - постоянный и продолжительный процесс. В ходе внедрения Стратегии учреждения центрального публичного управления активизируют свои усилия для осуществления начатой деятельности и дальнейшего развития программы реформирования (планы стратегического развития) по каждому отдельно взятому компоненту. До 2011 года в рамках указанной реформы предстоит выполнить следующие основополагающие задачи:

(i) практическое разграничение в рамках центрального публичного управления функций по разработке политик от функций по их внедрению;

(ii) укрепление потенциала центрального публичного управления по анализу, мониторингу и оценке политик, усовершенствование системы отчетности и процесса принятия решений;

(iii) формирование профессионального, мотивированного состава государственных служащих, в том числе путем введения новой системы мотивации;

(iv) создание эффективного и долгосрочного механизма взаимодействия процесса разработки политик с бюджетным процессом.

Местное публичное управление

Предыдущий опыт внедрения программ национального развития показывает, что недостаточное включение местного публичного управления (МПУ) в процесс разработки и внедрения политики способствует усугублению территориальных диспропорций в социально-экономическом развитии страны. В этом смысле усиление роли местного публичного управления предполагает как расширение его полномочий путем увеличения степени децентрализации, так и укрепление потенциала по внедрению политики и оказанию публичных услуг.

Развитие роли и достижений МПУ были отмечены административно-территориальными реформами, проведенными в 1999 и 2003 годах. В целом оказываемые на местном уровне услуги остались в значительной мере неадекватными и низкокачественными. В первую очередь органы местного публичного управления отвечают за оказание услуг в сфере обязательного среднего образования, обеспечение сельской инфраструктуры и частично за оказание медицинских услуг. Несмотря на то что удельный вес расходов на образование и здравоохранение в местном бюджете относительно высок, проблема качества и неравного доступа к этим услугам продолжает сохраняться. Что касается сельской инфраструктуры, то нехватка ресурсов, выделенных на содержание и ремонт, привела к значительному ее разрушению.

Проблемы, выявленные в ходе проведенных исследований, свидетельствуют об ограниченных и недостаточных фискальных возможностях административно-территориальных единиц, разрыве между финансовыми ресурсами органов местного публичного управления и закрепленными в законодательстве полномочиями, а также о том, что децентрализация публичных служб не проводится параллельно с передачей источников финансирования. В то же время со стороны общества отмечается незначительный контроль, а это обусловлено тем, что местные сообщества не задействованы в мониторинг достижений публичного сектора и оказываемых им услуг. Ограниченные способности государственных служащих на местном уровне, что объясняется неэффективной системой мотивации и недостаточным обучением, представляют собой другой фактор, предопределяющий низкое качество услуг, оказываемых МПУ.

Повышение роли и укрепление потенциала местного публичного управления будут достигнуты в процессе реализации Стратегии регионального развития. В этом смысле в течение периода внедрения Стратегии требуется обеспечить достижение следующих целей:

(i) усовершенствование институциональных рамок и внедрение в местные политики принципов устойчивого развития;

(ii) более четкое разграничение функций и полномочий между центральными и местными органами публичного управления с повышением автономии последних;

(iii) укрепление местной автономии органов местного публичного управления через продолжение процесса налоговой и финансовой децентрализации;

(iv) укрепление потенциала местных органов власти по планированию, разработке бюджетов, внедрению, мониторингу и оценке деятельности, осуществляемой на местном уровне;

(v) внедрение Национальной стратегии обучения государственных служащих и местных выборных лиц и создание условий для усовершенствования кадрового менеджмента.

Исходя из изложенных целей, необходимо расширить автономию и способности органов местного публичного управления, в частности первого уровня, обеспечивать населенные пункты собственными доходами, эффективно распоряжаться ресурсами и поощрять развитие экономического потенциала населенных пунктов. В контексте административной децентрализации необходимо разработать план мероприятий, определяющий основные этапы внедрения процесса административной децентрализации в Республике Молдова. Это позволит избежать неясностей и накладок в передаче полномочий, прояснить передачу финансовых и материальных ресурсов, а также обеспечить согласование между передачей полномочий и потребностью в ресурсах. Вследствие утверждения законодательства о местном публичном управлении и об административной децентрализации необходимо пересмотреть законодательство о местных публичных финансах, установив при этом справедливую формулу уравнения финансовых возможностей административно-территориальных единиц.

В целях укрепления способностей государственных служащих Правительство обеспечит внедрение Национальной стратегии обучения государственных служащих и местных выборных лиц, разработанной в соответствии с рекомендациями Совета Европы. Данная стратегия закладывает основу непрерывного обучения государственных служащих и местных выборных лиц из органов местного публичного управления в целях обеспечения расширения их полномочий, совершенствования достижений и повышения конкурентоспособности.