Стенографический отчет Заседание секции №7 «Антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная экспертиза как составная часть мониторинга законодательства и правоприменения» 25 июня 2010 года
| Вид материала | Отчет |
| Реплика из зала Астанин В.В. Шутков С.В. Шутков С.В. Редькин И.В. Редькин И.В. Румянцева А.В. Редькин И.В. Румянцева А.В. Редькин И.В. Шутков С.В. Южаков В.Н. Шутков С.В. |
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 913.92kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 858.58kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства, 858.4kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 859.1kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №3 «Реализация решений Европейского Суда, 468.15kb.
- Государственной Думой Федерального Собрания был принят Федеральный закон, 172.69kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 467.79kb.
- Мониторинг земель как составная часть экологического мониторинга, 49.57kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 773.09kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 755.14kb.
Спасибо, Михаил Валерьевич.
Реплика из зала:
Что за центр М?
Костенников М. В.:
Да, звучит довольно страшно, на самом деле, центр М – это всего-навсего центр подготовки сотрудников милиции и общественной безопасности, и службы миграции.
Астанин В.В.:
Михаил Валерьевич, я знаю вас по трудам как специалиста, который изучает возможности административно-правовых средств предупреждения коррупции. У вас узкая область, вы занимаетесь только милицией. И в вашем докладе прозвучало одно положение, что в органах милиции является явлением массовым, закономерным уже становится и объективным формы непотизма и протекционизма при назначении на должности. Я бы хотел обратить внимание - здесь не вопрос, просто ремарка о том, – что коррупция вуалирует саму себя. И если мы говорим о введении института поручительства как предлагают некоторые (при поступлении на службу в милиции ввести институт поручительства старших товарищей в отношении младших товарищей), то это как раз и будет протекционизм, только уже узаконенный протекционизм и непотизм.
Костенников М. В.:
Совершенно верно, Виктор Викторович. Я хотел тоже сказать, что когда у нас поступают на службу молодые сотрудники, мне уже известно о таких случаях, когда, действительно, этому сотруднику предполагается поручительство за соответствующие финансовые блага. Причем, предлагается самими поручителями, что интересно. Они и предлагают свое поручительство. А что касается непотизма, это, конечно, явление не новое, это еще известно из советского периода истории, даже было решение ЦК о борьбе с проявлениями непотизма, протекционизма и ряда других явлений – как-то так оно звучало.
Шутков С.В.:
Спасибо. Я предоставляю слово следующему, заключительному выступающему. Это Румянцева Анна Валерьевна, руководитель административно-правового управления центрального исполнительного комитета «Единой России». Пожалуйста.
Румянцева А. В.: Спасибо за предоставленное слово. В конце говорить, конечно, уже тяжело, после таких еще докладов концептуальных и серьезных, но, с другой стороны, очень даже позитивно, потому что есть вопросы, которые не рассматривались, но, на мой взгляд, они очень важны при обсуждении как антикоррупционного мониторинга, и вообще, противодействия коррупции, и вообще, этого явления. Именно причины. Есть мониторинг антикоррупционный. А мониторинг причин? Нельзя же только правовыми методами бороться с этим явлением?! Процесс должен идти параллельно. И в этой связи хотелось бы вспомнить такие важные институты гражданского общества, как семья и церковь.
Казалось бы, какая взаимосвязь? На самом деле, прямая. Если мы посмотрим Семейный кодекс, там четко заложено право и обязанности родителей, это забота о духовном и нравственном воспитании детей. И как мы понимаем, то, что будет заложено в ребенке изначально, то, собственно, мы и получим в последующем. И каким образом духовное, может быть, и нравственное воспитание? Естественно, через взаимосвязь с церковью, которая является основным здесь институтом. Она фактически является хранителем моральных ценностей в обществе. И в этой связи хотелось бы обратиться к Минюсту, который в этой сфере обладает совершенно уникальными полномочиями. Сфера деятельности НКО прямо установлена за Минюстом, и такие возможности, как экспертно-консультативные советы, привлечение церкви к регулированию вопросов нравственности вполне могли бы здесь оправдать как меру профилактики коррупции. Также, что хотелось бы отметить? Я вообще являюсь экспертом в сфере некоммерческих организаций, 15 лет проработала в Минюсте по этой теме. И хотелось бы в ходе дискуссии обратить внимание на требование к экспертам. Вот Кабанов Павел Александрович затрагивал эту тему – эксперты как юридические лица и общественные организации. Мне кажется, здесь вообще сомнительно говорить об общественных организациях в этой сфере, поскольку то законодательство, которое сейчас существует в сфере регулирования деятельности общественных объединений, не совсем отражает такую функцию. Если посмотреть права, которые предоставлены общественным объединениям Федеральным законом «Об общественных объединениях», то там есть такие права, как вносить предложения в органы государственной власти, участвовать в выработке решений органов государственной власти. Но нет такой функции, как проведение экспертизы. Но здесь, скорее всего, речь должна вестись либо об изменениях в законодательстве статусном, либо это не экспертиза, а некое общественное мнение. На мой взгляд, здесь необходимы какие-то подвижки, потому что, опять-таки, критерии к этим общественным формированиям, к экспертам… отмечалось, что у них есть аппарат. Но что такое аппарат? Это наемные работники, это штатные работники. А общественное объединение – это некоммерческие организации, их цель заключается в удовлетворении духовных и иных нематериальных потребностей. Имущество они формируют на основе добровольных взносов, то есть тут масса вопросов, действительно, с профессиональной точки зрения. Вот какой здесь комментарий, который родился в ходе дискуссии. Я сократила свой доклад, потому что время, которое было посвящено теме коррупции, оно было уже исчерпано, и слишком много вопросов было поднято теоретических, поэтому хочу поблагодарить за приглашение, за участие. Очень много конструктивных мыслей, и вообще мне кажется, что политические партии должны в обязательном порядке принимать участие в научно-практических конференциях для того, чтобы уже потом на своей платформе принимать какие-то решения и обсуждать их. Спасибо.
Шутков С.В.:
Пожалуйста. Игорь Владимирович Редькин хотел выступить по этому вопросу.
Редькин И.В.:
Я просто хотел бы в полемику короткую вступить с Анной Валерьевной. Дело в том, что, мне кажется, Анна Валерьевна путает общественное обсуждение и антикоррупционную экспертизу. Мы очень четко разделяем в своей работе в Ассоциации юристов, общественное обсуждение законов мы проводим другими средствами. Мы отправляем информацию в регионы, они проводят круглые столы, обсуждают, потом нам результаты дают – но это не есть экспертиза! Это тоже очень важная форма влияния общественности на законотворчество, но это не есть экспертиза. Поэтому здесь давайте не будем эти понятия путать. То, что мы говорим о профессиональной экспертизе, общественные институты могут и должны этим заниматься. Другой вопрос, что к ним и требования специфические, мы ведь тоже это понимаем. У нас ведь 70 отделений, из них пока около 10 получили аккредитацию всего лишь. И мы будем относиться ответственно. И мне кажется, что нам сегодня надо не столько сейчас ограничивать эти функции, сколько стимулировать. Потому что это институт новый, и он очень ресурсоемкий. Экспертиза нашего законодательства требует привлечения самых широких экспертов, юридической силы. Как не привлекать к этому общественные институты, тем более, те, которые готовы это делать профессионально? Я бы с этим не согласился.
Румянцева А. В.:
А потенциал-то откуда, извините, экспертов?
Редькин И.В.:
Потенциал? У нас в Ассоциации юристов 11 тысяч членов, это все профессиональные юристы. Если вы посмотрите…
Румянцева А.В.:
Они ведь на общественных началах у вас, а не на профессиональной основе.
Редькин И.В.:
Я понимаю, что на общественных началах. Но почему люди не могут на общественных началах делать профессионально?.. Вы хотите сказать, что тот профессор, который у нас на общественных началах, он будет работать плохо? Или, допустим, Леонид Федорович Яковлев на общественных началах, он что, будет хуже работать, чем на государственных началах работает?
Румянцева А.В.:
Он сам профессор, он сам уже эксперт. А вы подменяете Ассоциацию юристов общественной организацией. У вас цель-то какая вообще?
Редькин И.В.:
У нас одна из целей - это становление правового государства. Вообще-то туда входит в том числе задача борьбы с коррупцией, которая мешает правовому государству. Поэтому я просто удивлен таким подходом: почему Ассоциация юристов не может заниматься общественной экспертизой?!
Румянцева А. В.:
Я говорю о статусных вещах, которые заложены в законе «Об общественных объединениях». И в статье 27 права общественного объединения четко прописаны.
Редькин И.В.:
Хорошо. У нас в Уставе прописаны возможности те, о которых мы говорим. Почему, собственно говоря, мы ищем причины того, что организация, которая объединяет профессиональных юристов, причем, достаточно активных, надо посмотреть, кто входит в нашу Ассоциацию, чтобы понять это, почему мы ищем причины, почему Ассоциация юристов не может этим заниматься? Это очень странная вообще сама постановка вопроса!
Румянцева А.В.:
Я не говорю, что она не может. Я говорю, что есть вопросы с точки зрения законодательства, с определением статуса общественного объединения.
Редькин И.В.: Очень хорошо, что вы нас научили законодательству. В нашей Ассоциации никто не умеет его читать.
Астанин В.В.: Уважаемые коллеги! У вас будет возможность поспорить в кулуарах. Я бы хотел, разведя ваш разговор, сказать, что вы обратите внимание, в статье 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» сказано о всех субъектах, противодействующих коррупции, в том числе институтах гражданского общества, и не дан перечень. И поэтому вы сейчас говорите об одном и том же, поэтому убеждаете сами себя в своей правильности. И вы придерживаетесь одной и той же идеи. И институты гражданского общества занимаются противодействием коррупции опосредовано. А вот сейчас мы будем иметь возможность послушать специалиста специализированной организации, встроенной в структуру государственных органов. Горячих Алексей Вячеславович, он назовет свою должность сам.
Горячих А. В.:
Спасибо за возможность выступить, уважаемые коллеги. Не планировал выступление, но очень много было сказано, и соответственно, как бы накопились тезисы. Я представляю собой отдел по противодействию коррупции при правительстве Саратовской области. Организация создана в 2007 году в качестве пилотного проекта, когда предполагалось апробирование всех этих систем. Не было методики, не было, скажем так, ни единого подхода, не было подхода вообще никакого. Поэтому то, что изначально получилось, то было наработано нами с помощью коллег с Татарстана, и практически, наверное, больше ни с кем тогда не контачили. Изначально, скажем, возникновение отдела вызвало, мягко говоря, иронию, если не сарказм в обществе, потому что, как говорят: «Чиновники сами себя лечат». Я хочу привести статистику, думаю, будет все само собой понятно.
В 2007 году было проведено 870 экспертиз проектов правовых актов, из них 150 было с дефектами права обнаружено. В 2008 уже 1120 – 93 акта содержали дефекты. В 2009 году из 1200 проведенных (все время, обратите внимание, количество растет проверенных) уже 89 актов, процент падает. И за последние полгода до моего отъезда где-то получилось 615 актов было, и процент еще снизился, там 46. Показатель говорит сам за себя. Не надо думать, что встроенная система работает на тот орган, в котором она создана. Система работы отдела заложена таким образом, что мы вполне независимы и без нашей подписи не проходит ни один нормативно-правовой акт. Все дефекты, фактически, устраняются выявленные. Я хотел бы сказать, что здесь такое ощущение, что здесь люди за деревьями леса не заметили. Сейчас возник спор, но я бы хотел сказать, что все проблемы, которые возникают, и с точки зрения ангажированности, с точки зрения подчинения, устранение их было ведь предусмотрено сразу. Насколько я понимаю законодательство, Министерство юстиции, видимо, поработало. Мы ведь видим, что у нас антикоррупционная экспертиза, она каскадный содержит эффект. У нас получается реально, смотрите, какую мощную «гребенку» проходит акт. Орган-разработчик в обязательном порядке на сегодняшний день в связи с принятыми программами, мы контролировали всех и заставили сделать перечни нормативно-правовых актов ведомственных, которые существуют на сегодняшний день, все проекты на первичном уровне. Проходя утверждение, в данном случае нормативно-правовой акт проходит контроль органа специализированного. А дальше достаточно просто. С прокуратурой подписано соглашение, прокуратура тоже отслеживает. И на момент принятия нормативно-правового акта, то есть проект как таковой, и на момент после издания его уже. Дальше, значит, у нас существует общественный контроль, о нем говорилось – это Торгово-промышленная палата. И работает она очень неплохо, и методику она свою разрабатывала давно. Фактически, у нас конкуренция в этом отношении существует. Торгово-промышленная палата тоже рассматривает акты, можно сказать, в независимом порядке, но, опять же, речь идет как бы не об отдельных экспертах, о которых было сказано. При этом существуют еще независимые эксперты, которые в соответствии с законодательством сейчас находятся, и вот посмотрите, такая очень мощная сетка. Притом, что работа у нас велась отделом, у нас вдруг выявился такой определенный парадокс. Сейчас по законодательству антикоррупционная экспертиза проводится в ходе правовой экспертизы. У нас правовое управление и отдел разделены. Отдел смотрит после проведения правовой экспертизы. Обнаружился достаточно серьезный парадокс. Конфликт законодательства с точки зрения соотношения федерального законодательства и законодательства субъекта, и с точки зрения требований антикоррупционной экспертизы. Вот если, я думаю, что орган был бы един, и вероятней всего это замялось бы. Но вот дефекты, которые существуют в федеральном законодательстве и потом перекидываются автоматически на законодательство субъекта, они всплывают вот у нас. То есть наши требования, скажем, они зачастую противоречат тому, что можно сделать законом субъекта. Почему? Потому что закон субъекта в точности должен соответствовать федеральному законодательству по требованиям прокуратуры, фактически, добуквенно, к сожалению. Сохраняется не дух закона, а добуквенное его понимание!
Если федеральное законодательство содержит перечень, который имеет закрытый характер, оказывается, что вот та и та сфера регулируется субъектом, но там уже стоит пара пунктов, что субъект дальше регулировать эту сферу не может. Очень серьезный провал, между прочим, на уровне законодательства. Никто не предусмотрел, что потом придется это делать. И провальность законодательства, пробельность и федерального, получается, законодательства, потому что на уровне субъекта, именно на уровне исполнения правовых норм нельзя дополнительно что-либо регулировать, потому что не позволено. Прокуратура стоит на страже, мы получаем в чистом виде коррупциогенные факторы в виду пробельности права. Вот. И еще бы я хотел сказать, в связи с этим тут, наверное, надо определяться так: «степ бай степ» смотреть. У нас, фактически, двойной контроль законодательства должен быть. Один – это на уровне выхода нормативно-правового акта, на уровне его издания. И второй – на уровне системы нормативно-правовых актов, а может быть, даже и третий – на уровне уже правоприменения. Безусловно, специализированный орган какой-либо, любого органа не в состоянии отслеживать правоприменение. Да и потом, он, кстати, будет достаточно пристрастен. В данном случае как раз возникает вопрос, и необходимость работы органов вышестоящих либо Министерства юстиции, но я думаю, что Министерство юстиции тоже не в состоянии это контролировать. А вот общественный контроль, который заинтересован в нормальном, скажем, функционировании той или иной отрасли, и выявлении каких-то там пробелов, вот он здесь очень явно выступает, необходимость его. И у нас, скажем так, Торгово-промышленной палатой это не завершается, у нас, например, институт Министерства юстиции, это чистые теоретики пытаются тем же самым заниматься и выявляют какие-то факторы. Кстати, они и в другие регионы зашли, и смотрели. Мы, кстати, по этому поводу смеялись, почему же вот не здесь? Тем не менее, вот такой контроль существует многоярусный и очень эффективный, поверьте мне. Там доходит до немного. Изначально мы как любой субъект, который что-либо выполняет, мы ревновали, поскольку когда тебе присылают, что у тебя где-то что-то обнаружено, это не всегда приятно. Но тут надо понимать, что комплексный подход и антикоррупционная экспертиза, она достаточно сложна сама по себе, поэтому естественно выявляются какие-то вещи, которые не в состоянии выявить даже хороший эксперт. Поэтому у нас, знаете, прозвучало, я большими буквами поставил, наказать слово «ответственность». Ответственность, извините, кого? Давайте определимся. У нас есть такие основополагающие документы, это, например, декларация прав человека и гражданина. Я назову такую определенную фразу, там сказано, что каждый человек имеет право на ошибку. Вы ответственность хотите возложить на эксперта? Эксперт может просто-напросто проглядеть. Ответственность должна наступать тогда, когда появляется нарушение закона умышленное. Вот это называется мошенничество, извините, меня. Не надо путать, скажем, кислое с пресным – это совершенно разные вещи. Вот тогда и наступает ответственность, а не дефект самой экспертизы. Вот и все. Я хотел бы так, может быть, резюмировать, предложить просто. Еще один момент. У нас недостаточная, все-таки, урегулированность антикоррупционного законодательства. Не должно быть права саратовского, рязанского и ханты-мансийского. Да, совершенно верно, правильно сказали, на федеральном уровне этот момент нужно регулировать. Сейчас прозвучало «антикоррупционные стандарты» - до сих пор никто не сказал, что такое антикоррупционные стандарты! Вы знаете, что опросники уже поступили для субъектов: «А что вы сделали?» Причем, федеральный уровень еще не спустил эти полномочия и указания. Значит, хочет получить информацию о том, что сделано на местах. Давайте тогда хотя бы определимся, а то получится так: сказали «инновации», а что такое инновация, определили через 3 месяца. Спасибо за внимание.
Шутков С.В.:
Коллеги, остается уже 5 минут. Владимир Николаевич (Южаков), я надеюсь, что мы дали возможность высказаться, в том числе и вам. Я прошу понять нас. Я как человек, отвечающий за организацию конференции в целом несу ответственность перед администрацией библиотеки. Меня просто не поймут, скажут, что я использую свой статус. Коллеги, у нас остается всего 5 минут…Поэтому Владимир Николаевич, прошу высказываться очень кратко.
Южаков В.Н.:
Вопрос, что главным является в антикоррупционной экспертизе? В антикоррупционной экспертизе главным является то, чтобы в нормативно-правовых актах не осталось коррупциогенных факторов. В этом нужно быть уверенным. Для того, чтобы в этом быть уверенным, недостаточно отчитываться о том, сколько мы провели антикоррупционных экспертиз, сколько написали прокурорских заключений и т.д. важно показать, что нет, не сохранилось там коррупциогенных факторов, не сохранилось коррупционных рисков. Для этого нужно, как минимум, обеспечить публичность заключений по результатам антикоррупционных экспертиз, чтобы их можно было проверять. Сейчас бессмысленно говорить о том, эффективна или не эффективна экспертиза, если мы не можем проверить, остались там коррупциогенные факторы или нет, устранены ли, выявлены ли коррупциогенные факторы. По-моему, этот вопрос здесь звучал, и по-моему было бы полезно, если бы мы на это обратили свое внимание. Публичность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы. И второй момент, тоже связанный с результатами: устранять надо все известные коррупциогенные факторы. Мне пришлось участвовать в обсуждении доклада России ГРЕКО в Страстбурге в 2008 году. И в доклад была включена норма, которая подчеркивала положительность деятельности России по внедрению антикоррупционной экспертизы. К тому времени она уже 4 года насчитывала опыта. И главное, на что обращали внимание наши коллеги-эксперты из Совета Европы, из других европейских стран, на то, что в антикоррупционной экспертизе ставится и решается задача по обеспечению наличия в нормативно-правовых актах превентивных антикоррупционных норм. В европейском мышлении уже принято, эти превентивные нормы антикоррупционные, наличие норм, обеспечивающих прозрачность, наличие норм, обеспечивающих ответственность конкретную, и наличие норм, обеспечивающих контроль общественный. Странность состоит в том, что в последней методике антикоррупционной экспертизы, утвержденной правительством, именно эти коррупционные риски устранены, а они являются главной коррупционной угрозой, они создают главный коррупционный риск. И предложение от нашего собрания предложить вернуться к этому вопросу, и восстановить список коррупционных рисков, которые подлежат устранению. Спасибо.
Шутков С.В.:
Спасибо, Владимир Николаевич. Я думаю, что мы дали возможность высказаться всем, кто хотел. Я думаю, что у нас получилась в ряде случаев живая дискуссия. Мне кажется, что мы не зря потратили эти 3 часа. И я думаю, что это продуктивное мероприятие, которое мы провели, оно будет иметь свои результаты, найдет свое отражение в итоговом документе конференции. И в завершение мне бы хотелось бы сказать, говоря о докладе Кабанова Павла Александровича. В частности, он отметил, что это очень масштабная работа – провести мониторинг эффективности независимой экспертизы, вообще антикоррупционной экспертизы, если эта задача будет возложена на кого-либо.
Так вот, я хочу напомнить, что у нас в национальном плане противодействия коррупции именно эта задача возложена на Министерство юстиции и мы должны ее выполнить до 1 ноября 2011 года. Я рад, что мы все понимаем, что она очень сложная.. Я надеюсь, что мы с этой задачей справимся, работа уже организована. Но, безусловно, нам потребуется ваша помощь. Помощь специалистов, помощь независимых экспертов, помощь вообще всех, кому не безразлична эта тематика. Я надеюсь, что вместе у нас все получится. В заключение хотел бы поблагодарить всех участников нашей секции за то, что они нашли время прийти сегодня сюда, выступить с докладами. Большое вам спасибо. До свидания!