Стенографический отчет Заседание секции №7 «Антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная экспертиза как составная часть мониторинга законодательства и правоприменения» 25 июня 2010 года
| Вид материала | Отчет |
| Лопатин В.Н. Шутков С.В. Шутков С.В. Шутков С.В. Шутков С.В. Лозменев В.В. Шутков С.В. Лозменев В.В. Южаков В.Н. Лозменев В.В. Южаков В.Н. Реплика из зала Лозменев В.В. Южаков В.Н. Шутков С.В. Шутков С.В. |
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 913.92kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 858.58kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства, 858.4kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 859.1kb.
- Стенографический отчет Заседание секции №3 «Реализация решений Европейского Суда, 468.15kb.
- Государственной Думой Федерального Собрания был принят Федеральный закон, 172.69kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 467.79kb.
- Мониторинг земель как составная часть экологического мониторинга, 49.57kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 773.09kb.
- Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 755.14kb.
Спасибо, Пётр Иванович. У вас предложение?
Лопатин В.Н.:
Уважаемые коллеги, вношу предложение, исходя из того, что безусловно и проблему антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы нельзя решить силами двух ведомств и там же будет если не 900, а 1000, 2000 независимых экспертов, проблему эту не решить. Точно также как нельзя решить её и через просто программу воспитания будущих юристов, которые будут заниматься этой работой. Это всё важно, но этого мало. В этой связи опыт, который мы сегодня нарабатываем, это опыт стандартизации процессов, привлечения к этому процессу всех основных заинтересованных сил общества, через разработку, применение и введение в действие соответствующих стандартов, в том числе и антикоррупционных стандартов. Когда мы разрабатывали модельный закон СНГ Об основах антикоррупционной политики, мы 2 года вынашивали эту идею и отрабатывали её со всех сторон об антикоррупционных стандартах. Вкладывали мы несколько другое значение, звучание туда, они должны иметь соответствующее законодательное закрепление, и это с одной стороны, я думаю, что это со временем найдёт отношение и развитие в российском законодательстве. Я сейчас говорю о другой практике. В рамках Росстандарта создаются национально-технические комитеты по стандартизации. Последний такой комитет создан на базе нашего института, республиканского НИИ интеллектуальной собственности, технический комитет по стандартизации интеллектуальной собственности, ТК481, куда вошли ведущие органы власти, ведущие государственные корпорации, целые территории, которые заинтересованы, чтобы на их территории действия, действовали единые правила, которые сегодня определяют и регулируют отношения неурегулированные нормативными актами. Учитывая большую пробельность в этой части российского законодательства, мне кажется, что если итогом нашей сегодняшней в том числе сессии будет рекомендация о необходимости создания национального технического комитета по стандартизации в сфере антикоррупционного мониторинга и соответствующих ведения антикоррупционных процедур, и их проведения, это правило добровольного применениями корпорациями, предприятиями, организациями, то как мне кажется это будет иметь хорошим дополнительным стимулом подключение к усилиям власти сил общественности, сил здорового бизнеса. Вот я веду о чём речь. Поэтому я прошу это рассмотреть и вношу это предложение на ваше рассмотрение в продолжении безусловно важная идея о создании, о более активном использовании сил информатизации и информационных возможностей, для проведения этой работы.
Шутков С.В.: Спасибо, Владимир Николаевич.
Пашнова С.В.: Я хотела ремарку небольшую сказать.
Шутков С.В.: Пожалуйста.
Пашнова С.В.: Я, Пашнова Светлана Владимировна, профессор академии российской государственной службы при Президенте Российской Федерации. Знаете, меня несколько, честно сказать, несколько фрагментов нашей дискуссии вызывают определённые изумления, особенно так сказать кажущаяся новизна о том, что нужно проводить экспертизы поправок в законопроект. Насколько я понимаю, в соответствие с регламентом государственной думы, что сам законопроект, что поправка к нему, совершенно представляют собой единообразный продукт, вот, это первый тезис. Я не вижу здесь ни новизны, ни темы для дискуссии. Это написано, по-моему, лет 7, наверное, в регламенте. Поэтому это такой же объект антикоррупционной экспертизы, поправка, как и текст законопроекта, то есть он так же…
Шутков С.В.:
Поясните, пожалуйста.
Пашнова С.В.:
В регламенте Государственной думы написано что является… какие являются формы законодательной инициативы, и там написано, что законодательная инициатива бывает, первая разновидность, законопроект, вторая разновидность, поправка в закон, всё. Поэтому получается, что у них этиология совершенно идентичная, то есть отдельно обсуждать вопрос целесообразности закона поправок, проведения их антикоррупционной экспертизы, она исключается самим регламентом, потому что с точки зрения регламента, что сам закон отдельный, что закон о поправках, это одно и то же, понимаете.
Шутков С.В.:
Не совсем, поясните пожалуйста, что это значит, закон и поправки это одно и то же?
Пашнова С.В.:
Вы…я имеете в виду поправки к чему?
Шутков С.В.:
К законопроекту. Поправки к законопроекту. Они не подвергаются антикоррупционной экспертизе.
Пашнова С.В.:
Да дело в не в этом, дело в том, что с точки зрения того, как называет регламент, они являются таким же, они являются формой законодательной инициативы.
Лозменев В.В.:
Уважаемые коллеги. Если можно внести некоторую ясность.
Шутков С.В.:
Представьтесь для записи.
Лозменев В.В.:
Лозменев Владимир Владимирович, аппарат совета Федерации. Я так понимаю, что пошло сейчас обсуждение доклада Совета Федерации вот по 2009-му году, взята была и изучена наша глава, которую мы готовили, и там как раз прозвучал вот этот тезис, к сожалению есть определённые пробелы в самом законе об антикоррупционной экспертизе. Мы говорим о том, что, сейчас, вот и Владимир Николаевич довольно часто говорил Южаков, и мы это поддерживаем, что из закона выпали отдельные субъекты правозаконодательной инициативы, которые должны подвергаться антикоррупционной экспертизе. То что вы говорите в регламенте, поправки к закону, сами законопроекты, это одно и то же, но к сожалению в регламенте государственной думы не слова не сказано как проводится антикоррупционная экспертиза, должна ли она вообще проводиться. То есть мы когда в докладе писали об этом, мы говорили о том, что по идее должен быть какой-то единый механизм, единая система проведения антикоррупционной экспертизы. Вот Министерство юстиции проводит антикоррупционную экспертизу законопроектов, которые готовит Правительство, после этого они, законопроекты, они направляются в Правительство, а в думу они поступают уже, нет такого документа, который называется заключение антикоррупционной экспертизы. В думе антикоррупционная экспертиза проводится комиссией, которую возглавляет депутат Волков, по тем законопроектам, которые направляет совет государственной думы в эту комиссию на экспертизу. То есть все 100% законопроектов экспертизу не проходят. И естественно не проходят и поправки к законопроектам. Вот о чём речь была. Вот и всё. И мы говорим о том, что по идее нужно вносить изменения в закон об антикоррупционной экспертизе поправки устанавливающие вот этот порядок, который относится к законопроектам, которые готовят именно депутаты государственной думы, члены совета Федерации, совет Федерации, и также посмотреть процедуру между первым и вторым чтением, так называемые поправки к законопроекту, которые тоже должны проходить антикоррупционную экспертизу. Всё. Спасибо.
Шутков С.В.:
Пожалуйста, Владимир Николаевич.
Южаков В.Н.:
Спасибо большое. Вот очень важный вы вопрос поставили на счёт поправок. Может быть он содержательно даже один из центральных вопросов. И кстати он возникает не только на федеральном уровне, в регионах ведь он тоже также возникает, с теми или иными особенностями. Сейчас получается так, что законодательство в данном случае закон об антикоррупционной экспертизе передал этот вопрос на уровень регламентов, так ведь предполагается? Хотя были при обсуждении его варианты, как бы инкорпорировать в проект закона решение этого вопроса. И наверное можно поставить вопрос о том, чтобы всё-таки вернуться к закону в этой части и эту процедуру не передавать на уровень регламентов, а решать в этом законе. Конечно, опять могут быть мнения высказаны, что это вопрос скорее закон о принятии законов, этой процедуры, но когда он ещё появится, это долгая песня. Надо попытаться здесь это сделать. А урегулировать можно было бы как минимум двумя способами, да, например, предусмотреть обязательность коррупционной экспертизы в федеральном законе и, соответственно, региональных законах. Не передавать это на уровень совета Думы, который выборочно решает этот вопрос. Или хотя бы указать, для каких законов это обязательно. И второй момент, это предусмотреть в случае наличия поправок антикоррупционную экспертизу между вторым и третьим чтением. Не знаю, насколько это приемлемо. Менее радикальный вариант – предусмотреть обязательность антикоррупционной экспертизы этого закона, поступившего в Совет Федерации. И это меньшей кровью, наверное, обойдется. Кстати, насколько я знаю, Совет Федерации предусматривает, пытались уже эту процедуру выработать с тем, чтобы у себя обязательно рассматривать законы, пришедшие из Думы, на предмет коррупциогенности. Наверное, не решенный вопрос…
Лозменев В.В.:
Нет, Владимир Николаевич, вопрос решен, еще в прошлом году было внесено изменение в регламент Совета Федерации, утверждено положение, которое утвердил председатель Совета Федерации, и он действует, этот порядок. И те федеральные законы, которые поступают из Государственной Думы, они проходят антикоррупционную экспертизу.
Южаков В.Н.:
Тут нюанс, вы действительно рассматриваете именно те, которые поступают в виде проектов. А речь идет о том, принятые вы рассматриваете? По-моему из всех присутствующих никто не сталкивался с продуктом вашей работы именно в этой части. Почему в газетах? Мы ведь не из газет об этом узнаем.
Лозменев В.В.:
Владимир Николаевич, вы посмотрите заключение комитетов к пленарному заседанию, отдельной строкой обозначается. Плюс в заключении правового управления аппарата Совета Федерации тоже отмечается…
Южаков В.Н.:
Тогда, значит, прошу прощения за мою некомпетентность в этом вопросе, боюсь, что не только мою. Потому что вопрос был поставлен, как быть с этими поправками, вы отвечаете, что проблем…
Реплика из зала:
Поправки в Думе.
Южаков В.Н.:
Стоп, к вам же уже приходит в Совет Федерации после всех поправок, и вы можете отследить эти поправки в конечном тексте, правильно? У вас есть такая возможность.
Лозменев В.В.:
Владимир Николаевич, о чем я говорил? Что по идее, в такой идеальной модели должна быть общая процедура, начиная от законопроекта, который вносит субъект правозаконодательной инициативы. То есть правительству, вроде как, все определено сейчас, хотя итоговый документ, он в недрах аппарата правительства пропадает, где-то есть. В Думу он с этим документом не поступает, в субъектах федерации я не знаю… они должны проходить экспертизу, но документ, опять же, который в Думу идет… Здесь вся проблема в том, что необходимо внести изменение в регламент Государственной Думы. И в регламенте прописать. Там ведь статья 105 регламента предусматривает кучу документов, которые должны прилагаться к законопроектам, вплоть до дискеты, кроме всего прочего. Такое заключение, сякое заключение, по отдельным законам официальный отзыв Верховного суда, по таким-то официальный отзыв правительства, по таким-то заключение правительства, по таким-то… А вот такого документа, чтобы было заключение об антикоррупционной экспертизе… и это заключение должно идти по всем стадиям дальше. Вот в первом чтении поступил законопроект, и он с этим заключением принимается Думой. То есть все депутаты ознакомились, все субъекты правовой инициативы ознакомились – и общественность может ознакомиться, потому что все публикуется на сайте Государственной Думы. Дальше между первым и вторым чтением должна работать Государственная Дума. Вот поступает законопроект, готовится ко второму чтению. Опять же, что раздается? Текст законопроекта, таблица поправок принятых, таблица поправок отклоненных, может быть таблица, по которым не принято решение. И должно быть заключение, опять же. По идее вот так. К третьему чтению, вроде как, юрико-лингвистическая экспертиза, вроде, там ничего менять-то нельзя. Вот так по идее. Потом поступает в Совет Федерации, Совет Федерации проводит. И потом идет на подпись Президенту. Там ведь тоже должны посмотреть. Вот все стадии прохождения. Правильно было сказано сегодня, что юридически чистый документ может иметь подводные камни – это все мы тоже не отрицаем. Президентом был отклонен в свое время закон о ратификации соглашения с Кипром. Сам текст закона идеально юридически чистый: ратифицировать соглашение между Правительством Российской Федерации и правительством Республики Кипр об экономических условиях. Там ни слова не сказано нигде! Коррупция там где-то вся внизу, внутри оказалась.
Южаков В.Н.:
Я возвращаюсь к ответу. Я прошу прощения, я все-таки хочу не только на вопрос отреагировать, но и несколько слов сказать по теме нашего обсуждения. Мы по-разному сегодняшнюю ситуацию оцениваем, но безусловно видно, что через закон можно было бы заложить механизм, который бы обязывал Совет Федерации более внимательно посмотреть на внесенные в закон поправки, внесенные в процессе второго чтения. Прежде чем принять закон окончательно Совет Федерации мог бы это сделать и решить эту проблему. Несколько слов по теме, если позволите.
Шутков С.В.:
Владимир Николаевич, секундочку. У нас заявлено еще два выступающих. Я предлагаю выслушать доклады. Это будет корректно.
Южаков В.Н.:
Я думал, что выступающие закончились.
Шутков С.В.:
У нас еще два выступающих, я надеюсь, что они по времени уложатся со своими докладами, и у нас остается некоторое время для дискуссий. Поэтому я предлагаю порядок несколько изменить, предоставить слово Михаилу Валерьевичу Костенникову, профессору кафедры подготовки сотрудников милиции и общественной безопасности, а затем уже Анне Валерьевне Румянцевой. Пожалуйста, Михаил Валерьевич.
Костенников М. В.:
Уважаемые коллеги, я постараюсь уложиться в регламент и постараюсь максимально сжато рассказать вам о том, как нам, нашему институту повышения квалификации сотрудников МВД России, который я представляю, видятся административно-правовые и организационные проблемы противодействия коррупции в органах внутренних дел.
Для начала буквально несколько цифр статистики. Согласно данным ДСБ МВД Российской Федерации в 2009 году сотрудниками УВД совершено 103 841 правонарушение. Это прирост по отношению к предыдущему году на 17 %. Из них 98 651 – это дисциплинарные проступки, связанные с нарушением законности и носящие коррупционный характер. И, наконец, 5190 преступлений из этого количества – опять же, прирост по отношению к прошлому году 11 %. Хотелось бы сказать, что помимо того, что отмечается неуклонный рост правонарушений среди действующих сотрудников МВД, мы должны осознавать, что коррупция в Правоохранительных органах вообще, и коррупция органах внутренних дел, в частности, представляет, я бы сказал, даже сказать, что повышенную общественную опасность, это, наверное, было бы слишком слабо – это очень опасное проявление. Поскольку именно эти органы призваны вести борьбу с коррупцией на всех уровнях публичного управления. Но когда население теряет веру в правоохранительные органы, в частности, в органы внутренних дел, вы сами можете наблюдать, что происходит, на примере Приморского края, где события приняли достаточно жесткий оборот, и нужно сделать все, чтобы не допустить подобное. Очевидно, что коррумпированные правоохранительные органы не в состоянии эффективно противодействовать тем явлениям и процессам, которые реально угрожают безопасности личности, общества и государства. В этой связи проблема противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел приобретают особое значение. Хотелось бы отметить, что вообще деятельность органов внутренних дел за последние 15 лет, если взять этот отрезок времени, проходило в достаточно сложной и противоречивой обстановке, которая самым непосредственным образом влияла на уровень законности и правопорядка в органах внутренних дел. Однако, несмотря на целый ряд деструктивных процессов, происходящих в жизни российского общества, органы внутренних дел Российской Федерации по состоянию на сегодняшний день, можно сказать, не утратили своей целостности и способности решать свои сложные оперативно-служебные задачи, осуществлять защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц. За исключением, конечно же, того огромного количества проблем, проступков и нарушений, который в них и происходит, что, в общем-то, разлагает органы изнутри. Во многом это следствие целого комплекса средств правового, организационного, информационного – я имею в виду, естественно, следствие того, что еще не до конца утратили целостность и возможность решать задачи – и иного характера, с помощью которого осуществлялось противодействие коррупции и обеспечение собственной безопасности органов внутренних дел.
В новейшей истории угрозы собственной безопасности органов Внутренних дел приобрели достаточно острый характер. Как показывают исследования рассматриваемой тематики, угроза собственной безопасности органов внутренних дел носят как внутренний, так и внешний характер. Такие угрозы между собой диалектически взаимосвязаны, и именно поэтому необходим комплексный административно-правовой механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел. Коррупция органов внутренних дел обладает как общими, так и специфическими признаками, которые обусловлены самой правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. Это использование сотрудниками своего статуса или служебных полномочий, если угодно, в ходе осуществления правоохранительной деятельности, а так же деятельность сотрудников УВД управленческого характера в интересах третьих лиц или групп за материальное или иное вознаграждение. Специфическим признаком коррупции в органах внутренних дел является то, что она способствует росту правонарушений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, позволяет реальным правонарушителям уклоняться от соответствующего вида юридической ответственности и наказания. Кроме того, коррупции в органах внутренних дел, как уже отмечалось, создает реальную угрозу собственной безопасности органов и снижает вообще правоохранительный потенциал государства. Известно, что различного рода правонарушения, граничащие с преступлениями, стали сегодня характерными практически для всех служб милиции. Например, тыловые подразделения органов внутренних дел лоббируют интересы коммерческих структур при заключении хозяйственных договоров на поставку товарных и материальных ценностей, и проведения строительных работ, что естественно ведет к необоснованному завышению расходов бюджетных средств, поставке некачественных товаров. Я почему выделил именно это, потому что ранее в истории внутренних дел преступления именно такого характера были достаточно редки, теперь это принимает несколько иной оборот.
В общественной безопасности распространились злоупотребления, связанные с обслуживанием юридических и физических лиц, поборы при осуществлении контроля за их деятельностью, а так же при выдаче разрешений, лицензий, регистрационной документации и т.д. стали нередкими факты сращивания сотрудников милиции с криминальными структурами, участились попытки преступных элементов внедриться в органы внутренних дел на всех уровнях. Даже в центральном аппарате МВД России в ряде случаев отмечались факты проявления протекционизма в вопросах назначения на руководящие должности, где зачастую основным критерием оценки кандидата на выдвижение являлись не деловые и моральные качества сотрудника, личностные отношения и преданность руководителям. Анализируя опыт специальных исследований в области борьбы с коррупции в МВД, мы считаем возможным выделить целый ряд правонарушений, создающих условия для возникновения коррупции в милицейской среде.
Первое, это использование своего статуса, а также основанным на нем авторитетом и возможностями для вмешательства в деятельность других государственных и государственных органов, если это не входит в круг полномочий соответствующих сотрудников и не предусмотрено законодательством. Не предусмотренное законодательством использование своего статуса при решении вопросов, затрагивающих интересы заинтересованных лиц, либо членов их семей. Оказание не предусмотренного законодательством или необоснованного предпочтения физическим или юридическим лицам при подготовке и принятию решений по разного рода вопросам, входящих в компетенцию сотрудника УВД, участие в качестве поверенных или представителей третьих лиц по делам органа, в которых данный сотрудник состоит на службе, либо по делам органов подчиненных сотрудников, либо по делам органов, деятельность которых контролируется сотрудниками УВД. Использование сотрудниками УВД в личных или групповых интересах служебной или иной информации. Нарушение установленных законами и иными нормативными актами порядка принятия и рассмотрения заявлений, жалоб, обращений физических и юридических лиц. Необоснованный отказ физическим и юридическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами. Требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законами и иными нормативными и правовыми актами. И наконец, незаконное и необоснованное создание препятствий физическим и юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов.
А вот буквально несколько факторов, которые прямо провоцируют коррупцию в органах внутренних дел. Первый фактор – это, конечно же, правовой нигилизм значительной части сотрудников органов внутренних дел. Пренебрежительное отношение к закону, который они же должны соблюдать. Одним из основных факторов, конечно же, является крайне низкий уровень денежного содержания сотрудников УВД, иногда заставляющий балансировать их на уровне прожиточного минимума. Назначение на руководящие или приносящие прибыль должности по принципу личных связей, личной преданности вышестоящим начальникам или впрямую за денежное вознаграждение. И наконец, наличие возможности у сотрудников органов внутренних дел использовать свое служебное положение и должностные полномочия в корыстных целях. С учетом проблем, которые возникают в процессе служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также изученного мирового опыта предполагается актуализация нормативно-правовой базы МВД России, своевременное введение дополнительных социальных гарантий для сотрудников и членов их семей, и конечно же, серьезное повышение уровня заработной платы. Сегодня представляется, что повышение заработной платы сотрудникам милиции и одновременное сокращение личного состава, упрощение структуры Министерства, а также немедленные и неотвратимые санкции за любые проявления коррупции – все вместе, только в комплексе, а не отдельно принесут положительный результат. Наряду с экономическими мерами и мерами репрессивного характера должны осуществляться и меры идеологического и культурно-воспитательного характера, обеспечиваться качество дополнительной профессиональной подготовки специалистов по противодействию коррупции. Необходимо, на наш взгляд, развивать и международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции. Это может быть выражено в таких формах, как, например, организация исследований опыта зарубежных стран в построении стимулов антикоррупционного поведения сотрудников полиции. Разработка и принятие планов научно-практических конференций, выпуска научно-методической литературы по обмену опытом в вопросах нормативно-правового регулирования антикоррупционного поведения. И наконец, организация стажировок российских специалистов в странах, успешно реализующих программу борьбы с коррупцией.
Вот, уважаемые коллеги, основные тезисы моего доклада. Я прошу прощения, что несколько занудно прочел по бумажке, просто несколько плохо себя чувствую в связи с перелетом. На этом разрешите закончить, поблагодарить за внимание.