Стенографический отчет Заседание секции №7 «Антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная экспертиза как составная часть мониторинга законодательства и правоприменения» 25 июня 2010 года

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Кабанов П.А.: Я думаю что это положительно. Нужно учитывать, но это очень сложная задача, для Министерства юстиции. Если возложить на них, это будет тяжелейшая работа, объёмная работа. Представьте сколько министерств и ведомств должны предоставлять эти сведения, или сами эксперты. Например, ведь эксперт может проводить различного уровня экспертизы, от муниципальных до федеральных. Как правило, я ограничиваюсь только региональными и муниципальными. Иногда не готовлю заключение, а пишу просто письмо с просьбой о том, что давайте, измените, второй экземпляр направляю, копию, прокурору, и решается вопрос. Потому что если что-то не решит прокурор района или региональный, прокурор республики всегда поддержит, потому что с ним у нас всегда хорошие отношения, мы поддерживаем, уже давно. Поэтому здесь никаких вопросов не возникает. Но вы возьмёте на себя такую гору работы, которую разгрести вам будет сложно, или не возможно.

Астанин В.В.

Но может быть это организационные трудности, потому что вы сами в своём докладе отмечали, что свидетельства независимые эксперты получают из рук руководителей терорганов, так может быть передать им эти полномочия? Это было бы правильно, и в этой связи в программе сегодняшнего заседания заявлен один интересный участник, Баженов Александр Геннадьевич, начальник главного управления Минюста Российской Федерации по Нижегородской области. Я думаю, что он теперь через призму руководителя тероргана Минюста, зная проблемы, наверняка, которые существуют в регионе, мог бы парировать, да, и быть оппонентом или согласиться с предыдущими выступлениями. Пожалуйста.

Баженов А.Г.: Спасибо за предоставленное слово. Действительно я расскажу и о том опыте антикоррупционной работы, которую мы проводим в рамках предоставленных полномочий, и о наших наработках, как мы взаимодействуем с независимыми экспертами. Кстати чуть-чуть забегая вперёд, мы пошли чуть дальше и организовали в конце прошлого года экспертно-консультативный совет, куда вошли все 15 наших экспертов. Сразу скажу, что не все, конечно, проявляют такую большую активность, где-то 1/3 по-настоящему активна, но даже этим количеством я ну как бы доволен, и теми результатами, которые мы обсуждаем и кроме независимых экспертов мы включили в состав экспертно-консультативного совета ещё и представителей всех 7 региональных политических партий, которые также заинтересованно подошли, то есть мы получаем срез вот такого мнения другой части населения, которое поддерживает ту или иную партию. Плюс туда вошли общественные организации, в частности входит торгово-промышленная палата, представители скажем таких общественных организаций различной направленности, туда уже просились и средства массовой информации. Вот недавно у нас прошло, 22 июня последнее заседание нашего экспертного-консультативного совета, на котором мы, кстати, публично обсудили результаты мониторинга правоприменения в сфере гражданской службы, и плюс коррупционные факторы в 94-ом ФЗ, которых как оказалось достаточно много в практической деятельности, и поэтому наш экспертно-консультативный совет, он действительно он такой рабочий орган, по-настоящему, и вот я повторяю вот этот состав нашего совета, он позволяет нам в комплексе оценить скажем так и провести некоторый обзор, мы заказываем, проводим совместно. Существует такой общий электронный почтовый ящик, который как бы является таким взаимнообменным и он активно пополняется и используется. Вот, сразу скажу, существуют некоторые вопросы. Наверное, попробую ещё от независимых экспертов также высказать те проблемы, которые скажем мы, обсуждая, определили в их полномочия. Это первое, что? Во-первых, трудно отслеживать вовремя информацию, далеко не все органы государственной власти размещают на своих официальных сайтах в сети интернет проекты этих нормативно-правовых актов, с указанием даты начала и окончания приёма заключений по результатам экспертизы. Поэтому экспертам бывает весьма сложно отследить сколько у них есть времени, для проведения экспертной работы. Во-вторых, на федеральном уровне не существует чётко установленного механизма взаимодействия независимого эксперта и государственного органа-разработчика того или иного нормативно-правового акта. Отсюда, слабые пока обратная связь и эксперты с Министерством юстиции и не совсем понятен порядок учёта результата экспертизы. Хотя Сергей Викторович говорил, что может быть они не являются там юристами, но у нас все 15, это юристы и я интересовался, сам читал их экспертные заключения, там в том числе присутствуют и конкретные предложения, в их заключениях. В-третьих, не совсем виден и чёткий правовой статус самого эксперта, по-разному можно оценить установленные требования к кандидатам, правильное установление требований, например у физического лица высшего образования, о чём мы уже как бы говорили, без указания о каком именно образовании идёт речь, кроме этого есть на наш взгляд под пунктом 3, пункта 3 положения об аккредитации для получения аккредитации юрлицом предусмотрено предоставление в Минюст России списка сотрудников организации отвечающих требованиям к аккредитации физлица, однако нормативно-правовыми актами не определены обязательность участия всех указанных в списке на аккредитацию юрлица специалистов в этой независимой антикоррупционной экспертизе, а также лица обладающие правом подписи, о чём уже тоже говорилось сегодня уже здесь, заключения по результатам такой экспертизы. Действующим законодательством не определены порядок учёта деятельности независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы и орган госвласти, ведущий такой учёт. Ещё пунктом 6, например, правил о проведении экспертизы проектов нормативно-правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции, которые утверждены постановлением 195-м Правительства устанавливалось, что основными требованиями и условиями для проведения аккредитации независимых экспертов, являются для юрлиц наличие в штате не менее 3 сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физлица, предусмотренным пунктом б настоящего пункта для физлиц наличие профобразования и стажа работы. Постановлением Правительства №96, Постановление Правительства 195 признано утратившим силу, однако требования, предъявляемые к независимым экспертам Постановлением Правительства №96 не установлено. Равно как и не установлены они в настоящее время каким либо иным нормативно-правовым актом. Это что называется вот со стороны нашего взаимодействия с экспертами. В целом, если возвращаясь к ситуации, которая сложилась в округе в приволжском, то именно принятие федерального закона об антикоррупционной экспертизе стало так называемым толчком для регионального нормотворчества, и принятия соответствующих актов в субъектах. Если, например, в ноябре 2007 года законы о противодействии коррупции действовали в 8 из 14 регионов округа, и антикоррупционные программы в 6, то уже спустя 3 года такие законы действуют во всех регионах округа, а программа в 13, кроме республики Мордовия. Ну учитывая, например, актуальность рассматриваемой проблемы, хотелось бы сказать, что важно контролировать не только вновь принятые акты, но и естественно отслеживать действующие по их изменениям на соответствие антикоррупционному законодательству. В этой связи терорганом юстиции проведена работа по обеспечению единства методики проведения антикоррупционной экспертизы. Согласно нормам федерального закона, эта антикоррупционная экспертиза проводится органом прокуратуры, юстиции, и органами и организациями и их должностными лицами по единой методике, определённой Правительством. Вместе с тем, мы установили, что, в республике, например, Башкортостан, Удмуртской республике, Ульяновской области, действуют региональные акты, предусматривающие проведение этой экспертизы в соответствие с методикой, которая утверждена соответствующими региональными органами, что естественно противоречит федеральному законодательству. Естественно эти экспертные заключения направлены в органы их принявшие. Благодаря постоянному такому обсуждению, необходимости принятия региональных актов в округе можно констатировать, что сформирована целостная правовая база противодействия коррупции, исключение, составляют ряд регионов, имеющих пробелы в законодательстве, это, к примеру, в Пермском крае не определён порядок проведения антикоррупционной экспертизы, НПА и их проектов, в Пензенской области не определены должности госслужбы, госгражданской службы при назначении на которых граждане и при замещении которых гражданские служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах и имуществу. В Ульяновской области не утверждено положение о предоставлении гражданами, претендующими на замещение госдолжностей, лицами, замещающими такие должности сведений о доходах. Я не буду говорить о тех корфакторах, которые выявляются нашими экспертами, это естественно и широта дискредитационных полномочий, и определение компетенций по формуле в праве, это и выборочные изменения объёмов прав. Так, например, я сразу в качестве примера могу сказать, что, например, нашими экспертами была проведена экспертиза на закон Нижегородской области о залоговом фонде, где содержалось сразу масса, целый букет коррупциогенных факторов, это, например, и широта дискредитационных полномочий, нормативные коллизии и определение компетенций по формуле в праве. То есть поле деятельности для органов юстиции ещё чрезвычайно большое. Вместе с тем, несмотря на положительную динамику, процесс устранения корфакторов осложняет наличие таких факторов в федеральном законодательстве, являющимися основой для принятия региональных актов. И такие примеры естественно есть. Органы госвласти отмечают, что в ряде случаев изменения положений нормативно-правовых актов и их проектов, которые в соответствие с методикой проведения антикоррупционной экспертизы расцениваются как коррупциогенные факторы, не могут быть устранены, потому что такие формулировки в праве используются в федеральном законодательстве. Примером тому является постановление правительства Нижегородской области, например, от 2009 года, которое утверждает административные регламенты по лицензированию, подготовке, переработке и реализации лома цветных металлов. Содержащиеся в нём коррупциогенные факторы, касающиеся вариативности принятия решений, органов госвласти о приостановлении действия лицензий дублируют аналогичные положения федерального закона, а госрегулирование производства и оборота этилового спирта. Аналогичная ситуация имеется и в других регионах Приволжского федерального округа, управлением по Пермскому краю, Самарской области, республики Татарстан, Чувашской республики отказано в устранении коррупциогенных факторов, по указанной причине. И как показывает практика территориальных органов юстиции округа, при проведении антикоррупционной экспертизы, того или иного нормативного акта либо его проекта возникают вопросы по применению методики, утверждённой Правительством. Определённые трудности вызывают положения, связанные с такими коррупциогенными факторами, как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие делегаций соответствующих законодательных полномочий, а также выборочное изменение объёма прав и злоупотребление правом заявителя органами госвласти и органами местного самоуправления. Например, федеральным законом о прокуратуре и об антикоррупционной экспертизе выявленные в нормативно-правовых актах коррупциогенные факторы могут быть устранены путём внесения требования прокурора об изменении нормативно-правового акта, либо путём обращения прокурора в суд.

Однако ни гражданский процессуальный кодекс, ни арбитражный процессуальный кодекс не содержат оснований для принятия нормативно-правового акта, формально соответствующего федеральному законодательству, ни действующему, в связи с наличием в них коррупциогенных факторов. Целесообразно на наш взгляд и уточнить порядок проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов, внесённых в госдуму такими субъектами права законодательной инициативы, как Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Госдумы, законодательные и представительные органы субъектов российской Федерации. При этом, как мы считаем, для всех участников законотворческого процесса необходимо установить единые требования к проведению антикоррупционной экспертизы, поскольку вызывает определённые трудности отсутствие единых подходов к применению методики проведения антикоррупционной экспертизы, и оценке коррупциогенных факторов для органов юстиции, прокуратуры, независимых экспертов. Если, например, у нас установлена форма в органах юстиции как экспертного заключения, так и заключения на коррупциогенность, то в органах прокуратуры в основном протесты, например, на незаконность, либо требования об устранении коррупциогенных факторов, они не имеют, скажем такой утверждённой формы, и сравнивая скажем по формам написания эти 2 акта реагирования органа юстиции и прокуратуры, не хвалясь скажу, что экспертное заключение органов юстиции, оно подробно расписывает и скажем есть резолютивная, описательная часть, и как бы есть утверждённая приказом Министра юстиции эта форма. Важно также отметить, что до сих пор без правового регулирования остаётся и ряд важнейших направлений антикоррупционной работы. Так в Федеральном законе о противодействии коррупции, названо в числе мер по профилактике коррупции, развитие института парламентского контроля, однако формы и способы этого контроля не нашли своего дальнейшего закрепления в законодательстве.

Если идти дальше, может быть я, поскольку провели работу внеокружного, может быть, масштаба до сих пор не решён вопрос о подписании и ратификации Российской Федерацией международных конвенций, направленных на искоренение коррупции, такие, как Конвенция Совета Европы по гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 9 сентября 1999 года, вот эта конвенция организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств, при проведении международных деловых операций, от 1997 года, и в частности в федеральном законе о противодействии коррупции представляется необходимым уточнить и некоторый понятийный аппарат. Согласно, например, статье 1 данного закона, коррупция определяется через перечень коррупционных влияний, многие из которых представляют собой составы преступлений, предусмотренных уголовным законодательством, однако данный перечень не является полным, так как в него не вошли такие коррупционные преступления, предусмотренные нашим УК, как незаконное участие в предпринимательской деятельности, легализация и отмывание денежных средств и иного имущества, приобретённого иными лицами преступным путём. Полагаем что этот перечень должен быть ну скажем таким, закрытым. Также в статье 1 упоминаются институты гражданского общества в качестве субъектов противодействия коррупции. В законодательстве отсутствует правовое определение института гражданского общества, хотя этот термин упоминает в ряде федеральных законов о противодействии коррупции, об антикоррупционной экспертизе, об адвокатуре и адвокатской деятельности. Поэтому в целях исключения произвольного толкования целесообразно, естественно, дать законодательное определение таким понятиям. Поэтому, в частности, может быть, мы прошли чуть шире, как я говорю, уже за пределы округа, и проанализировали законодательство, в том числе и федеральное, поэтому думаю, что та деятельность органов юстиции, которая существует, я думаю, позволит, при определённых, может быть наделении и конкретизации наших полномочий, органов юстиции, позволит более оперативно, более эффективно воздействовать на существующую ситуацию.

Шутков С.В.:

Спасибо Александр Геннадьевич. Вот мне хотелось бы поставить на обсуждение аудитории такой вопрос. Если вы обратили внимание, в новом законе об антикоррупционной экспертизе, отсутствует антикоррупционная экспертиза поправок в законопроект, тем не менее очевидно, что поправками законопроект можно изменить до неузнаваемости. В то же время предусмотрена антикоррупционная экспертиза, как, впрочем, и в прежних нормативно-правовых актах по этой тематике, проектов официальных отзывов и заключений на законопроекты, которые нормативного характера не носят. Мне кажется, это важный вопрос, который необходимо обсудить и может быть выработать какие-то рекомендации на эту тему.

Теперь предлагаю выступить Петру Ивановичу Кузнецову, заведующему кафедрой информационного права естественнонаучных дисциплин Уральской государственной юридической академии, профессору, доктору юридических наук. Пожалуйста.

Кузнецов П.И.:

Благодарю вас, Сергей Викторович. Мне бы хотелось в начале несколько слов посвятить не столько практическим аспектам, сколько определению нескольких научных категорий. Тем более в сопоставлении с заявленной темой нашей секции, антикоррупционный мониторинг, и мониторинг законодательства, надо разобраться, а где мы располагаем эти 2 мониторинга? Они в какой проекции находятся? В какой плоскости? И мне представляется, что они находятся в достаточно жёсткой системе смежной категории, но всё-таки относительно самостоятельны. Причём по мега своим проектам они сопоставимы, как цель и нормативного правового регулирования практики применения, это главная цель, особенно сегодня ставится стратегическая задача повышения качества жизни, конкурентоспособности России, её экономики, всех её смежных каких-то направлений, ну и естественно, коррупции, поскольку коррупция как огромной важности явление и большая огромная угроза, которая носит масштабы в условиях глобализации международный характер, поэтому и этот проект мониторинга, он должен выглядеть как огромный, многоцелевой структурно сложный, но всё-таки мега-проект. Относительно самостоятельный, но очень тесно связан с мониторингом тем, который сегодня мы ставим как мониторинг законодательства. А отсюда возникает, от постановки такой вот проекции множество концептуальных идей, направлений, самостоятельных, смежных, и как большая система, всё-таки мониторинг, это прежде всего система наблюдения, и та и та, и мониторинг антикоррупционный и мониторинг законодательства, он сам по себе предполагает прежде всего как большую информационную систему, поскольку система наблюдения, она без реформации, не возможна практически, потому что с точки зрения теории систем, в любой системе информационными потоки являются главными. И от того, как система работает мы всегда оцениваем по той информации, которая отслеживается об объектах этой системы или подобъектах. Вот это вот 2-3 слова буквально, может быть немного научности. Теперь, если мы рассматриваем это действительно как мега информационную систему, естественно мы сразу же можем поставить задачу, а почему нельзя её автоматизировать эту систему информационную?

У нас сегодня есть уже более десятка действующих систем автоматизированных в нашей уже стране, которые прекрасно в общем-то работают, начали работать, и вот мы видим уже и как начинает работать система уже система электронного правительства, которая, кстати как нам указывали руководители нашего государства и правительства, это большой проект антикоррупционный тоже, электронное правительство, поскольку если мы создадим действительно эту автоматизированную систему, тогда государственный чиновник, или чиновники полугосударственные, я так скажу, потому что очень много смежных организаций вокруг государственных организаций, они становятся уже не нужны, в части того, вот этого посредничества вот этих услуг, потому что за них действовать будет вот эта автоматизированная система. Я вот не просто это как научный обозреватель или некоторый оценщик этого, я просто знаю, потому что работаю в этих проектах, и работа эта ведётся очень реально. Вы видите это по прессе и по тому, как на государственном совете 23 декабря прошлого года ставились эти вопросы, то есть перед губернаторами уже стоит задача. Если вы не будете работать в условиях электронного правительства, значит вы не станете в следующий раз губернатором. И не будете переназначены, либо вообще не назначены. Заявка и на следующих руководителей. То же самое это касается для всех руководителей государственных органов. Сегодня все встроены в эту работу, и все уже губернаторы на местах начинают быстренько отчитываться. Кто говорит, мы уже тут это вот сделали, то есть работа ведётся на местах больше так сказать из боязни, а вот если нас не переназначат, это же будем, не менее они обязаны этим заниматься, они занимаются этим. То же самое и здесь. Я полагаю, что споры, дебаты, дискуссии, в части реализации этой вот задачи, антикоррупционной, она тоже должна поставлена быть вот на такие организационные рельсы, когда все абсолютно руководители должны получать своё назначение, систему взаимодействия, как в электронном правительстве, и работать не средствами и инструментами вчерашнего дня, а инструментами XXI века, технологиями. Главная трудность и проблема здесь, в этой части будет, это проблема формализации тех критериев и результатов, которые мы должны ставить как среднесрочную задачу, или как перспективную стратегическую задачу. Поэтому главным образом чем должны заняться, мне кажется чиновники и эксперты, в том числе и со стороны науки, на разработку вот этих самых критериев и показателей, да, их множество, их будет десятки, а может быть даже сотни тысяч, но на то она и формализация, задача такая должна быть поставлена, классификаторы должны быть разработаны быть, и мы сегодня слышим что классификаторы, в том числе и экспертизы, классификаторы и деятельности на раннем предупреждении коррупции, на ранней ещё стадии разработки и действительно не только нормативно-правовых актов, но и поправок, потому что должен быть процесс сам, причём процесс должен быть такой, что он должен работать в идеале, как автоматизированная машина.

А оператор, то есть чиновник, должен выполнять роль оператора, но для этого нужно туда встроить туда в автоматизированную систему вот этот классификационный интегратор, который должен отслеживать сотни, причём я скажу, что эта задача она постоянно действующая, потому что мы знаем что динамично изменяется жизнь, динамично должно изменяться законодательство, естественно, та норма за жизнью, которая должна потом регулировать, как идеал. А потому и классификаторы должны работать в динамике. А не так вот, сегодня мы давайте сделаем за год эти классификаторы, отчитаемся перед соответствующими руководителями, скажем ну всё, мы сделали всё. Нет. Она должна изначально как программная задача быть поставлена, как постоянно действующий процесс. И вот тогда, все организации встроенные в эту систему, в том числе и эксперты различного уровня, они будут прозрачны сами в этой системе. И тогда не надо будет вот этих самых больших нагромождений, разного рода совещаний, и прочее и прочее, хотя совещаться нужно, но я полагаю только в режиме ситуационного центра, принимать решения, собрались, собрались информационные потоки, собрались результаты деятельности, быстро показали всё на экран и приняли решение. А если мы будем вот этот процесс размывать, мы будем не предупреждать коррупцию, а плавненько следовать за нею. Она впереди, а мы за ней. Ну это будет процесс вечный. Вот тогда и действительно мы найдём точки соприкосновения и мониторинга антикоррупционного и мониторинга нормативно-правовых актов. Вот тогда они встроятся в друг друга, потому что критерии антикоррупционные или там критерии антикоррупциогенности, ведь мы ставим сегодня, я вот так смотрю и наблюдаю, тоже мониторю этот процесс, мы больше занимаемся коррупциогенностью нормативно-правовых актов, но у нас есть коррупциогенность этой самой реализации нормативно-правовых актов и всех форм. То есть и исполнение норма права, и применение, и извините, использование. Форма использования закона не менее важна чем правоприменение. А кто как использует закон? У нас очень много сегодня практики злоупотреблений правом. А конституция у нас запрещает этим заниматься. Гражданский кодекс запрещает этим заниматься. Вот эта вот генеральная линия на коррупциогенность всех этапов объекта вот этой нашей антикоррупционной деятельности, они должны быть друг с другом связаны, взаимодействовать, и тогда вот у нас замкнётся вот этот круг системный, и встроятся 2 мониторинга, ну и наверное начнётся какая-то работа. Поэтому я предлагаю вот параллельно с той, которая работа ведётся, большая организационная, она очень правильно ведётся, но всё-таки начинать работу по созданию вот этой вот автоматизированной системы.

Есть сегодня опыт, есть сегодня люди, есть сегодня программисты. Вот мы как исследовательский проект в нашей академии несколько уже так скажем лет занимаемся этим, это очень сложная задача, создание классификаторов, но вот только сейчас я ходил на секцию туда, к Геннадию Эдуардовичу Бурбулису, вот Александра Николаевича слышали, там свои бурные дебаты идут по созданию большого свода закона. Это систематизация тоже, но они смежные эти все вопросы. И вот когда мы создадим эту систему критериев, оценок, показателей, классификаторы, тогда всё соединится, а может быть даже мы придём к какому-то мега-проекту такого электронного свода законов, о чём там у нас сейчас делал доклад профессор Исаков. И он говорил как раз об этой электронной системе. Вот у меня несколько слов. Я не хотел бы злоупотреблять временем, но это мне кажется главные постановочные вопросы. Благодарю за внимание.

Blog