А. И. Герцена кафедра прикладной экономики ларченко Любовь Васильевна региональная экономика учебно-методический комплекс

Вид материала

Учебно-методический комплекс

Содержание Государственная региональная политика 2. Виды региональной политики 3. Этапы региональной политики в России. Третий этап (1957-1964 г.г.) 1. Содержание понятия Государственное регулирование регионального развития и соотношение с РП Государственное регулирование регионального развития 2. Структура региональных органов управления Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти СФ и РФ

Подобный материал:

• Учебно-методический комплекс обсужден на заседании кафедры «Экономика труда», 947.18kb.
• Вавилова Елена Васильевна, к с/х н., профессор учебно-методический комплекс, 907.06kb.
• Учебно-методический комплекс Для студентов, обучающихся по специальности 080504., 706.12kb.
• Карпова Елизавета Владимировна, к э. н., доц., проф кафедры Экономики и управления, 2998.96kb.
• Карпова Елизавета Владимировна, к э. н., доц., проф кафедры Экономики и управления, 1155.17kb.
• Учебно-методический комплекс дисциплины институциональная экономика направление подготовки, 576.23kb.
• Учебно-методический комплекс дисциплины основы аудита специальность: 080102 «Мировая, 320.32kb.
• Учебно-методический комплекс дисциплины моделирование финансовых рынков специальность:, 359.9kb.
• Овчинникова Любовь Петровна, кандидат педагогических наук, доцент учебно-методический, 486.05kb.
• Овчинникова Любовь Петровна, кандидат педагогических наук, доцент учебно-методический, 510.86kb.

Тема 9. Региональная политика государства


План

1. 
   Сущность региональной политики государства.
   
2. Виды региональной политики
   
3. Этапы региональной политики в России.
   
4. Направления развития РП.
   

1. Сущность региональной политики государства

Россия переживает сегодня мучительный момент трансформации социальных и хозяйственных отношений, отличительной чертой которого является резкое снижение роли государства в регулировании экономических процессов, противостояние между федеральным Центром и субъектами Федерации, ослабление внутрироссийских экономических связей, возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития и нарушение целостности национального экономического пространства. Эти явления в сочетании с огромными масштабами территории и уникальным разнообразием природно-климатических, геополитических, этнонациональных и геополитических условий делают необходимость разработки эффективной региональной политики императивом национального развития.

Государственная региональная политика - система целей и задач органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации по обеспечению оптимального развития СФ и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного значения

Государственная региональная политика включает федеральную региональную политику, региональную политику и региональный аспект других направлений государственной политики Российской Федерации (научно-техническая, инновационная, и т.д.).

В условиях федеративного устройства следует различать государственную региональную политику, проводимую центральными (федеральными) органами государственной власти в отношении регионов и собственно региональную политику, проводимую субъектами Федерации в отношении территорий, которые находятся под их юрисдикцией. Кроме того, региональную политику на местном уровне проводят муниципальные органы управления в рамках переданных им государственных полномочий.

В настоящее время в научных кругах нет какого-либо единого идеологического подхода к формированию региональной политики в России. Одним из основных камней преткновения является проблема несовпадения общегосударственных и местных интересов Изменить положение вещей можно только с помощью поиска компромисса интересов. Процедура согласования общегосударственных и региональных интересов – это особый, специфический тип методов регулирования, который присущ в первую очередь региональной политике.

Внутри самого региона формируется много интересов, поскольку сам регион весьма неоднороден. Прежде всего, это руководители субъектов Федерации. Однако они придерживаются различных моделей экономической политики, часто исходя не из интересов населения, а ориентируясь на свои идеологические пристрастия, перспективы политической карьеры и сохранение устойчивости материального положения своей «команды». Кроме того, на формирование экономической политики существенное влияние оказывает позиция предпринимателей и руководителей ведущих предприятий. В каждом регионе формируются «группы давления», которые лоббируют предоставление льгот для соответствующих отраслей и сфер деятельности. Сомнительно, что в таких условиях региональная политика будет выражать интересы населения.

Политика центра и региона не должны противостоять друг другу, но в то же время они и не совпадают. По-видимому, это синтез национальных и региональных интересов, а ее субъектами являются федеральный центр и субъекты Федерации в лице своих властных структур.


2. Виды региональной политики

Укрупненно виды РП можно представить тремя блоками: экономическим, социальным и экологическим.

Региональная экономическая политика (РЭП) – это сердцевина всей региональной социально-экономической политики.

Официальная региональная экономическая политика направлена на решение наиболее сложных региональных проблем:

1. Укрепление территориальной целостности России. Важнейшим условием укрепления социально-экономических основ единства Российской Федерации является экономическая интеграция российских регионов, рациональная специализация хозяйства. Задачами региональной политики являются восстановление нарушенных, но остающихся взаимовыгодными экономических связей между регионами и государствами СНГ. Важным направлением региональной политики должно быть установление новых связей, рациональных в условиях рынка.

2. Обеспечение развития регионов различных типов. Ряд авторов выделяют три их вида: 1) – слаборазвитые, 2) депрессивные и кризисные, 3) экстремальные, по отношению к которым необходимо выработать специальные методы регулирования.

Слаборазвитые регионы отличаются низким уровнем большинства показателей социально-экономического развития территории. Это, как правило, регионы с плохоразвитой промышленностью, низким уровнем занятости населения и недостаточной квалификацией рабочей силы, низкоразвитой инфраструктурой.

Государственная поддержка должна проявляться в строительстве объектов инфраструктуры и в проведении активной инвестиционной политики. Практически экономическая политика в отношении этих регионов должна заключаться преимущественно в системе государственных гарантий частному и иностранному капиталу, а также долевом участии в финансировании эффективных и быстроокупаемых проектов.

Кризисные регионы нуждаются в принятии срочных мер, для обоснования и реализации которых должны разрабатываться целевые программы. В финансовом и материальном обеспечении этих программ существенную роль играют федеральные ресурсы.

Экстремальные районы — это, как правило, районы нового хозяйственного освоения. В экономике таких регионов гипертрофированную долю занимают сырьевые отрасли. Характеризуются низким уровнем развития социальной инфраструктуры, низким качеством жизни населения, деградированными экосистемами в местах добычи природных ресурсов. Особо сложной задачей региональной политики является создание условий для устойчивого развития районов российского Севера. По отношению к этим районам должен осуществляться специальный комплекс мер, основанных на принципе государственного протекционизма в налогово-бюджетной, тарифно-ценовой, инвестиционной, социальной и других сферах.

3. Регионализация экономических реформ. Главная задача данного направления – перенос центра тяжести с проблем бюджетного федерализма на проблемы обеспечения условий для самостоятельного экономического развития субъектов Федерации.

Успешная экономическая политика создает условия для проведения и эффективной социальной политики. РП должна быть направлена на создание равных условий для социального развития населения всех регионов РФ и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности. Особенностью развития социальной сферы является то, что социальные вопросы решаются в основном на уровне органов власти регионов РФ и органов МСУ. Вместе с тем, если это крупномасштабные и острые социальные проблемы, то необходимо участие федеральных органов государственной власти.

Экологическая региональная политика включает решение следующих задач: размещение производительных сил с учетом экологической безопасности, предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах Российской Федерации между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия и т.д.


3. Этапы региональной политики в России.

В идеологии региональной политики зарубежных стран важное место занимает представление, что главным ее объектом являются разного рода региональные неравенства – различия в уровнях развития, занятости, доходов населения, условий предпринимательства и т.д.

Одной из основных задач государственного регулирования в странах с рыночной экономикой является финансирование тех общественных потребностей или сфер деятельности, где частное предпринимательство и рыночные отношения затруднены, а также, если необходима защита от рынка отдельных слоев общества или всего населения.

В советский период под региональной политикой чаще всего понималось размещение производительных сил, а именно наиболее значимые проблемы: развитие восточных районов, освоение северных районов, комплексное социально-экономическое развитие территорий и т.д.

Переход России на рыночные отношения вызвал необходимость формирования новых представлений о содержании региональной политики.

Рассмотрим этапы в советской региональной политике

1 этап. 1930-1940-е годы — усиление централизации и отраслевого подхода. Этот период характеризуется значительными успехами в экономике страны. Главной задачей региональной политики того времени было территориальное выравнивание экономического развития, создание современной промышленности в отсталых национальных окраинах.. Индустриализация России достигла впечатляющих успехов. Так, если в отсталых национальных республиках Средней Азии в первые годы Советской власти промышленные предприятия были единичными, то к концу второй пятилетки насчитывалось 305 крупных предприятий со среднегодовой численностью рабочих почти 800 тыс. человек Коллективизация сельского хозяйства потребовала разукрупнения областей с 24 в начале первой пятилетки до 96 к 1940 году

2 этап. 1941- 1950-е годы — усиление централизации в условиях войны и послевоенное восстановление народного хозяйства. Основной задачей региональной политики было перебазирование промышленности на Восток страны и создание там крупных военно-промышленных центров. За время войны в тылу было построено 3500 крупных промышленных предприятий. В СССР, благодаря максимальной централизации управления, в кратчайшие сроки была осуществлена структурная перестройка экономики. Война показала, что в условиях кризисных ситуаций сильная централизация управления имеет преимущества. В послевоенный период основное внимание уделялось воссозданию и рационализации производительных сил.

Третий этап (1957-1964 г.г.) е годы — усиление регионального принципа управления, переход к территориально-отраслевой системе управления народным хозяйством. Это очень короткий семилетний период, когда было предпринята попытка реформы управления путем создания совнархозов. Ряд авторов предполагают, что в основе такого решения была не экономическая необходимость, а опять же политические мотивы – необходимость быстрой замены командного состава системы управления в условиях тоталитарного государства. Однако, можно предположить, что появление совнархозов (СНХ) — объективная реакция на процесс чрезмерного усиления «вертикали» управления и как следствие — возникновение проблемы «ведомственности».

В результате реформирования управления было упразднено 140 министерств, а находившиеся в их ведении предприятия были переданы в подчинение Советов народного хозяйства. Совнархозов показали их преимущества в решении проблем создания на местах мощной строительной базы, что способствовало повсеместному развитию жилищного строительства, развития производственной и социальной инфраструктуры, в решении местных проблем и повышения уровня жизни населения. В то же время дробление экономики в условиях административной системы управления привело к разрыву многих хозяйственных связей, снижению темпов научно-технического прогресса, уменьшило возможности государства в осуществлении крупных программ.

. Но главное было в другом: усиление роли республик и регионов подрывало основы централизованной командно-административной системы.

5. С уходом с политической арены Н.С. Хрущева была восстановлена и до конца 1980-х годов действовала отраслевая система управления (1966-1980 гг.), позволяющая концентрировать в руках центральных органов управления большие материальные и финансовые ресурсы, а, следовательно, и власть.

В этот период в региональной политике значительное место продолжали занимать задачи ускоренного развития восточных и северных районов страны и выравнивания уровней экономического развития союзных республик. Возрос промышленный потенциал Сибири и Дальнего Востока, произошел резкий подъем экономики республик Средней Азии и Закавказья. При росте промышленного производства за 1940-70 гг. по СССР в целом более чем в 10 раз, по Казахской ССР этот показатель превысил 16 раз, по Армянской – 17, по Киргизской – 15,5 раза. Региональная политика была направлена на освоение природных ресурсов восточных и северных районов страны.

Несмотря на очевидные успехи ускоренного развития восточных районов в его реализации были допущены серьезные просчеты. Прежде всего, это связано с недоучетом местных традиций и национальных особенностей коренного населения. В результате многие крупные предприятия, построенные в Средней Азии в целях повышения занятости избыточных местных трудовых ресурсов, из-за неготовности последних к индустриальному труду, вынуждены были набирать рабочую силу из европейских регионов России.

Многие стройки и ряд отраслей промышленности на Севере использовали труд заключенных. Результатом пренебрежения к нуждам заключенных явилось, практически повсеместно в восточных районах, низкое развитие социальной инфраструктуры.

Крупнейшая региональная программа в области сельского хозяйства, как уже упоминалось выше, была осуществлена главным образом за счет привлечения рабочих кадров из европейских районов России, создав, таким образом, проблемы развития Нечерноземья.

В это время шло формирование крупнейших ТПК (принцип комплексного развития): нефтегазового на севере Западной Сибири, Канско-Ачинского, Южно-Якутского и Экибастузского – по добыче и переработке угля, Курской магнитной аномалии – по добыче и переработке железной руды и т.д.

6 этап. Усиление регионального аспекта в управлении —1980-е годы. В конце 1980-х годов требования к региональной политике стали меняться. Это было связано с исчерпанием в большинстве районов экстенсивных факторов развития экономики, с необходимостью резкого улучшения уровня жизни населения, с усилением стремления многих народов к экономической и политической независимости. Однако руководство не смогло выработать соответствующую региональную политику и реализовать ее. Это и явилось одной из основных причин распада СССР.

Основным методом реализации региональной политики было территориальное планирование.

В это время начинают применяться программно-целевые методы в управлении территориями. Региональные программы преимущественно были направлены на решение крупных многоотраслевых народнохозяйственных проблем в масштабах нескольких регионов,

В советский период был испробован социалистический вариант позднеиндустриального общества. Он оправдал себя в кризисных ситуациях ХХ века, позволил преобразовать экономику, выстоять и победить в Великой Отечественной войне, быстро восстановить разрушенное войной хозяйство, добиться паритета в военно-техническом соревновании с Западным блоком. Однако чрезмерная централизация, милитаризация, закрытость экономики снижали ее эффективность на более высоком уровне своего развития.

Следующий период (с 1986 г. по настоящий момент) условно называемый перестройкой, а затем трансформационный или переходный к рынку характеризуется на первых порах полной неопределенностью в плане социального целеполагания и экономического механизма управления


Тема 10. Государственное регулирование регионального развития


План:

1. 
   Содержание понятия Государственное регулирование регионального развития и соотношение с РП
   
2. Структура региональных органов управления.
   
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти СФ и РФ
   

1. Содержание понятия Государственное регулирование регионального развития и соотношение с РП


Государственное регулирование регионального развития — это методы и инструменты реализации региональной политики, или это конкретное управление.

Государственное регулирование регионального развития - система политических, правовых, экономических и административных воздействий, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и направленных на устойчивое и сбалансированное функционирование регионов, согласование интересов субъектов региональной экономики в достижении стратегических целей развития региона

В соответствии с уровнями региональной политики необходимо различать три уровня государственного регулирования территориального развития: федеральный; региональный (субфедеральный); локальный (муниципальный).

Цели и задачи государственного регулирования регионального развития

1. обеспечение целостности Российской Федерации

2. повышения качества жизни населения и сокращения различий в уровне социально - экономического развития регионов;

3. формирование единого экономического, социального и правового пространства Российской Федерации с учетом интересов и приоритетов территориального и регионального развития;

Объекты государственного регулирования исключительно многочисленны. В соответствии с выработанной региональной политикой государственное регулирование направлено на все сферы, все аспекты социально-экономического развития регионов и обеспечивает комплексное решение проблемы.

Несомненно, самым важным направлением государственного регулирования является экономика.


2. Структура региональных органов управления


В соответствии с Конституцией РФ установление общих прин­ципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ само­стоятельно в соответствии с основами конституционного строя и об­щими положениями, вводимыми федеральным законом.

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти;

2) высший исполнительный орган государственной власти;

3) иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть уста­новлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осу­ществляется при соблюдении следующих принципов.

• Государственная и территориальная целостность России.

• Распространение суверенитета России на всю ее территорию.

• Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

• Единство системы государственной власти.

• Разделение государственной власти на законодательную, испол­нительную и судебную.

• Разграничение предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти России и субъектов РФ.

• Самостоятельное осуществление органами государственной вла­сти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежа­щих им полномочий.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Законодательный (представительный) орган государственной вла­сти субъекта РФ является постоянно действующим органом. Наиме­нование органа, его структура устанавливаются конституцией (уста­вом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган государственной вла­сти субъекта РФ:

• принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним;

• утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъекта РФ;

• устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления собственно­стью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

• устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ;

• регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномо­чиям субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования выс­шего исполнительного органа устанавливаются конституцией (уста­вом) и законами субъекта РФ.

В республиках органом исполнительной власти общей компетен­ции чаще всего является правительство (совет министров) во главе с президентом республики или председателем правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции явля­ется администрация субъекта РФ во главе с губернатором (хотя воз­можны и другие формы, например, мэрии и др.).

Законодательный орган по представлению исполнительного органа (администрации) утверждает схему управления субъектом РФ и струк­туру исполнительных органов. Глава администрации устанавливает штаты, назначает и освобождает от должности руководителей структур­ных подразделений, т.е. комитетов, департаментов, управлений, отделов и т.д. Полномочия их определяются уставами субъектов РФ и положе­ниями, утверждаемыми главой администрации.

Организация исполнительной власти в городах федерального зна­чения имеет особенности. В систему органов исполнительной власти Москвы входят: мэрия, Правительство Москвы, отраслевые, межот­раслевые и территориальные органы.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единойгосударственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабаты­вает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечива­ет исполнение бюджета и программ социально-экономического разви­тия; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заклю­чает договоры с федеральными органами исполнительной власти о раз­граничении предметов ведения и полномочий; формирует иные орга­ны исполнительной власти субъектов РФ.

Главы субъектов РФ — должности, выборные населением, но они являются и государственными служащими, т.е. обязаны быть эффек­тивными проводниками государственной политики в регионе. Эта двойственность имеет смысл, если выборность налагает дополнитель­ную ответственность перед населением и государством.

3. 
   Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти СФ и РФ
   

Федеративным договором установлены предметы ведения и пол­номочия федеральных и региональных органов власти. К предметам ведения Российской Федерации отнесены около 50 позиций; совмест­ного ведения — 40; предметы ведения субъектов РФ не фиксированы, к ним отнесены все предметы ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения. В своих нор­мативных актах субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственно­го ведения¹. В каждом предмете ведения содержатся полномочия и законодательного регулирования, и государственного управления.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия по предметам ведения Российской Фе­дерации и совместного ведения действует федеральный закон. В слу­чае противоречия по предметам ведения субъектов РФ действует нор­мативный правовой акт субъекта РФ.

Несоответствие конституций, уставов, законов, других норматив­ных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам устраняется рассмотрением вопросов государственного строи­тельства в конституционном судопроизводстве.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспа­ривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия правовых актов министерств и ве­домств Российской Федерации, которые регулируют вопросы, отне­сенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев.

Субъекты Российской Федерации обладают полнотой государст­венной власти, за исключением тех вопросов, которые решает собст­венно Российская Федерация.

Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами организации государственной власти, установ­ленными федеральным законом, учреждают систему представительных и исполнительных органов с учетом разграничения полномочий меж­ду Российской Федерации и субъектами РФ. За субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий, которым наделяются их ор­ганы государственной власти.

При разграничении используется принцип делегирования полномо­чий, субсидиарности. Высшая инстанция берет на себя те функции, кото­рые не может самостоятельно выполнять низшая. Права принятия решений передаются на тот уровень, который ближе к заинтересованному населе­нию. В свою очередь субъекты РФ делегируют на более высокий уровень те функции, которые не могут выполнять самостоятельно. Так обеспечи­вается взаимодополняемость управленческих функций.

Сфера ведения определяется на основе федерального закона и за­ключения между Российской Федерации и субъектами РФ двусторон­них договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и пол­номочий. Договора и соглашения заключают субъекты РФ, которых не удовлетворяют рамки действующих положений и имеющие намерения их конкретизировать при соблюдении принципа верховенства феде­рального законодательства и недопустимости ущемления интересов России и других субъектов РФ.

Договорные отношения признаны Конституцией РФ в качестве механизма разграничения предметов ведения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подза­конный, вспомогательных характер.

Разграничение полномочий не должно приводить к ослаблению центральной власти. Наоборот, ее нужно укреплять. Центральную власть в настоящее время олицетворяет президентская власть. Чтобы в пол­ной мере реализовать эффект президентской власти, усиливается кон­троль Центра за использованием собственности, региональным зако­нотворчеством, внешними связями.