К. Д. Коркмасова О. Г. Казанцева учебно-методическое пособие

Вид материала

Учебно-методическое пособие

Содержание Конституционные основы современного российского федерализма

Подобный материал:

• В. А. Жернов апитерапия учебно-методическое пособие, 443.6kb.
• Е. С. Кравцова Л. А. Шуклина Учебно-методическое пособие, 289.21kb.
• Учебно-методическое пособие Минск Белмапо 2007, 695.29kb.
• Учебно методическое пособие, 771.33kb.
• И. В. Бернгардт литературно музыкальная гостиная учебно-методическое пособие, 582.04kb.
• Учебно-методическое пособие предназначено для врачей офтальмологов стационаров и поликлиник, 196.43kb.
• Учебно-методическое пособие разработана: ст преп. Бондаренко Г. В. Дата разработки, 409.75kb.
• Учебно-методическое пособие для студентов дневного и заочного отделений специальности, 381.12kb.
• Сагимбаев Алексей Викторович учебно-методическое пособие, 1354.91kb.
• Учебно-методическое пособие по дисциплине «Английский язык: базовый курс», 557.31kb.

Лекция 5.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Принятие новой Конституции Российской Федера­ции на референдуме в декабре 1993 года послужило важным шагом в развитии федеративных отношений в России. Конституция во многом продолжила разви­тие юридических тенденций, намеченных в Федера­тивном договоре 1992 года. Федеративные отношения рассматриваются в Конституции в трех аспектах.

Прежде всего, принцип федерализма, а также смеж­ные с ним принципы единства суверенитета Российс­кой Федерации, единства ее гражданства, единства экономического пространства, верховенства Конститу­ции Российской Федерации составляют основу россий­ского конституционного строя (статьи 1, 4, 5, 6, 8, 11, 15 Конституции РФ). Затем, следуя традиционной для отечественного конституционного законодателя логи­ке, Конституция выделяет особую главу (глава 3), по­священную вопросам федеративного устройства Рос­сийской Федерации и особенностям взаимоотношении общефедеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Наконец, положения о соотно­шении юридической силы Конституции РФ и Федера­тивного договора 1992 года вынесены во второй раздел Конституции - «Заключительные и переходные поло­жения».

Определим основные особенности федеративной мо­дели, закрепленной Конституцией Российской Феде­рацией:

1. Прежде всего, в Конституции перечислены субъек­ты Российской Федерации. Данный перечень приведен в статье 65 Конституции и закрепляет, наряду с рес­публиками и автономиями в составе РФ, края, области и ГФЗ в качестве субъектов Российской Федерации. Таким образом, природа территориальных субъектов перестает вызывать сомнения. Указанное обстоятель­ство подчеркивается равным основанием вхождения субъектов в состав РФ: все субъекты «находятся в со­ставе Российской Федерации» (ст. 65) (а не «входят в нее», и не «образуют ее»), а Российская Федерация, в свою очередь, «состоит из субъектов» (ст. 5).

2. Статья 5 Конституции Российской Федерации зак­репляет принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Причем универсальный принцип равно­правия, сформулированный в части 1 указанной ста­тьи конкретизирован и усилен положениями о равно­правии всех субъектов Российской Федерации во вза­имоотношениях с общефедеральными органами госу­дарственной власти. Принцип равноправия является новеллой российского конституционного законодатель­ства не только в сравнении с предшествующими кон­ституциями, но и, как было показано выше, в сравне­нии с Федеративным договором.

Особенно подчеркнем, что данный принцип имеет в виду юридическое равноправие субъектов РФ, то есть наличие у них равных правовых возможностей разви­тия своего юридического статуса. Соответственно не является нарушением принципа равноправия факти­ческое неравенство субъектов РФ (неравенство разме­ра их территории, населения, национального состава, финансово-экономических показателей и так далее). Последнее означало бы фактическую унификацию от­ношений и выступало бы, по сути, уравниловкой.

Аналогично, не является нарушением принципа рав­ноправия субъектов Федерации возможность регули­рования статуса отдельных субъектов специальными нормами (п. 3 ст. 11 и п. 3 ст. 66 Конституции РФ), поскольку речь идет о равном объеме правосубъектно­сти субъектов РФ, который, тем не менее, может быть реализован ими по-разному в зависимости от особен­ности фактических обстоятельств.

3. Особо примечательным является факт, что прин­цип равноправия сформулирован в качестве единого правила, равно применяемого как к национальным (тра­диционным), так и к территориальным субъектам РФ. В результате Конституция Российской Федерации не только признает территориальные образования субъек­тами РФ, но и по сути подчеркивает равноправие всех субъектов, независимо от исторических оснований их выделения.

Конституция исходит из того, что национальность не имеет государственно-правового значения. В соот­ветствии со ст. 3 Конституции РФ все граждане РФ составляют ее многонациональный народ — единствен­ный источник власти и носитель суверенитета в госу­дарстве, а согласно статьи 26 Конституции каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Это личное право человека, и оно подлежит защите именно в этом качестве.

Данное обстоятельство развивается в статьях 71-73 Конституции РФ, которые, говоря о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, не увязывают, как это делали пре­дыдущие конституции России, наименование субъек­та с объемом его прав. Ранее объем прав республики и ее статус обусловливались тем, что на ее террито­рии проживают нерусские этносы. Но ведь объем пол­номочий государств (государственных образований) и его органов ни в коем случае не может быть связан с национальным составом населения, поскольку это про­тиворечит принципу равноправия людей, независи­мо от их национальной принадлежности (статья 19 Конституции РФ). В Конституции РФ впервые дан­ное обстоятельство доведено до логически завершен­ного вида.

4. Указанная особенность Российской Федерации не означает, что национальным особенностям, харак­теру и стремлениям не остается места в российском государственном устройстве. Спецификой российской модели федерализма является тот факт, что каждый ее субъект в соответствии с основами конституцион­ного строя в России и общими принципами организа­ции представительных и исполнительных органов го­сударственной власти, закрепленными федеральным законом, самостоятельно устанавливает свою систему государственных органов власти. Таким образом, любые особенности субъекта, в том числе и нацио­нальные, могут быть учтены на уровне определения модели организации государственной власти в субъек­тах Российской Федерации, а равноправие субъектов РФ не может и не должно означать их правовой уни­фикации.

5. Конституция Российской Федерации поставила точку в спорах о соотношении договорных и конститу­ционных начал в организации Российской Федерации. В соответствии с п. 1 Раздела II Конституции в случае противоречия норм Федеративного договора 1992 года и общефедеральной Конституции действуют последние. Одновременно с закреплением- верховенства Консти­туции РФ по отношению к Федеративному договору конституционный законодатель инкорпорировал боль­шинство положений Федеративного договора в текст Конституции. В результате Федеративный договор не только занял подчиненное положение по отношению к Конституции РФ, но и во многом оказался избыточ­ным. На настоящий момент можно констатировать, что Федеративный договор не имеет регулятивного значе­ния в качестве конституционного документа.

В иных частях Федеративный договор 1992 года противоречит Конституции РФ и, соответственно, не может применяться. Например, правовое регулиро­вание интеллектуальной собственности отнесено ныне к предметам исключительного ведения Российской Фе­дерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), чрезвычай­ное положение на территории Российской Федерации теперь вводится указом Президента РФ (ст. 88), не­зависимо от согласия органов государственной влас­ти субъектов РФ. С другой стороны, органы государ­ственной власти субъектов РФ не могут вводить чрез­вычайное положение на соответствующих территориях.

При оценке значения Федеративного договора сле­дует иметь в виду различную юридическую природу данного Договора и Конституции РФ. Федеральная Конституция была принята многонациональным наро­дом РФ в результате свободного референдума и пред­ставляет собой непосредственный акт высшего суве­рена, имеющий фундаментальный (учредительный) характер. В отличии от этого, Федеративный договор 1992 года являлся документом, подписанным полити­ческими лидерами Российской Федерации, нацио­нальных и территориальных субъектов в составе Рос­сийской Федерации, и направленным именно на разграничение полномочий, а не на решение вопросов уч­редительного характера.

Таким образом, вопрос о соотношении конституци­онных и договорных начал в Российской Федерации принял логически завершенный характер.

6. Конституция упоминает иной тип договоров, ис­пользуемый для регулирования федеративных отноше­ний в РФ. Статья 11 Конституции определяет, что раз­граничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации осуществляется федеральной Кон­ституцией, Федеративным и иными договорами о раз­граничение предметов ведения и полномочий.

Таким образом, дву— и многосторонние договоры зак­реплены на уровне основ конституционного строя Рос­сийской Федерации. В то же время основой конститу­ционного строя является сама возможность существо­вания указанных договоров, но не обязательность их существования, ни, тем более, какая-либо определен­ная их юридическая сила.

Соотношение указанных договоров с Конституцией-РФ определяется, во-первых, статьей 15 Конституции РФ, согласно которой «Конституция Российской Фе­дерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российс­кой Федерации. Законы и иные правовые акты, при­нимаемые в Российской Федерации, не должны про­тиворечить Конституции Российской Федерации».

Во-вторых, в отличии от Конституции Российской Федерации, определяющей основные принципы пост­роения федеративных отношений в Российской Феде­рации (например, равноправие субъектов РФ и др.), указанные договоры преследуют узкую цель, опреде­ленную в самой же Конституции РФ, - разграничить предметы ведении и полномочия между органами го­сударственной власти РФ и органами государствен­ной власти ее субъектов, причем такое разграничении должно носить субсидиарный по отношению к Кон­ституции РФ характер.

Более того, в соответствии со статьей 4 Федерально­го закона «О принципах и порядке разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации» от 4 июня 1999 года № 119-ФЗ в ред. 20.05.2000⁵, в случае противоречия таких договоров федеральным конституционным законам и федераль­ным законам, приятным по предметам ведения Рос­сийской Федерации или по предметам совместного ве­дения, применению подлежат последние.

Первоначально предполагалось, что подобные дву­сторонние договоры будут заключены только с теми республиками, которые отказались от подписания Фе­деративного договора в силу своей «особой» позиции, связанной со стремлением к утверждению своего су­веренного статуса и ослаблением отношений в составе Российской Федерации (это, как отмечалось, Татарстан и Чеченская Республика). Отношения с Чечней выли­лись в вооруженный конфликт, последствия которого ощущаются до сих пор. Что же касается Татарстана, то именно с него началось развитие дополнительных договорных отношений в Российской Федерации. В дальнейшем данный процесс явно вышел за рамки Конституции РФ, когда многими субъектами Федера­ции договоры использовались не как правовая форма уточнения собственного юридического статуса, а как юридическое средство, конкурирующее с Конституци­ей РФ и федеральным законодательством в части уста­новления основ федеративного устройства и федера­тивных отношений в России.

Так, договор с Республикой Татарстан от 15 февра­ля 1994 года относит к исключительному ведению Та­тарстана вопросы помилования лиц, осужденных су­дами республики (противореча п. «о» ст. 71 Конститу­ции), вопросы прохождения альтернативной военной службы (противореча п. «т» ст. 71 Конституции) и др. Такие положения договоров неконституционны и вви­ду высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ и не подлежат применению. Тот же факт, что такие положения вообще вошли в текст до­говоров и до сих пор не признаны неконституционны­ми со стороны Конституционного Суда РФ, свидетельствует лишь о том, что высшие органы государствен­ной власти Российской Федерации, к сожалению, от­давали приоритет принципу политической целесооб­разности над законностью и единым конституционным и правовым пространством.

Отметим, что в настоящий момент государственная политика в области федеративных отношений направ­лена на нормализацию договорных процессов в Рос­сийской Федерации и приведение их в соответствие с конституционной моделью российского федерализма. В рамках ее наметилась тенденция на отмену двусто­ронних договоров между РФ и ее субъектами. Отно­шение федеральной власти к двусторонним договорам наиболее четко сформулировал Президент РФ в посла­нии Федеральному Собранию в 2002 году: «Возмож­ность заключения таких договоров предусмотрена Кон­ституцией России и является легитимной. В извест­ный момент нашей истории они были востребованы и... необходимы. Однако на практике само существо­вание таких договоров часто приводит к фактическо­му неравенству в отношениях между субъектами Рос­сийской Федерации, а в конечном счете значит и между гражданами, которые проживают на разных террито­риях России. Причем в большинстве случаев разгра­ничение полномочий произошло лишь на бумаге. Не­даром из 42 имевших такие договоры субъектов 28 их уже расторгли».

Причем расторжение федеративных договоров про­исходило полностью легитимно — по обоюдному согла­сию сторон его подписавших. Выражаясь гражданско-правовым языком, имело место «прекращение обяза­тельства в силу соглашения сторон».

Все это еще раз подчеркивает тезис о конституци­онном характере отечественного федерализма и о суб­сидиарной, факультативной роли договоров в процес­се регулирования федеративных отношений. В то же время их значение может быть велико применительно к субъектам, в отношении которых действительно име­ется необходимость корректировки их статуса в связи с существенными особенностями их фактического по­ложения. Например, речь может идти о Чечне и Кали­нинградской области.

7. Российская федерация строится на основе прин­ципа единства суверенитета Российской Федерации, который, согласно статье 4 Конституции, распростра­няется на всю ее территорию. Единство и неделимость суверенитета Российской Федерации означает верховенство и независимость федеральной власти, в том числе по отношению к властям субъектов РФ. В этом состоит парадокс федеративного государства: с одной стороны, общефедеральная власть представляет собой синтез политических властей субъектов федерации; с другой - она обладает независимостью и верховенством по отношению к любой из них, каждая из которых лишь образует органическую часть единой государ­ственной власти в Российской Федерации.

Примечательно, что, в отличии от Федеративного договора 1992 года, Конституция РФ не упоминает о суверенитете (полном или частичном) или сувереннос­ти республик в составе Российской Федерации. Такой подход оправдан с позиции теоретических представле­ний о единстве и неделимости суверенитета в государ­стве, поскольку един источник суверенитета — народ данного государства.

Это обстоятельство было достаточно четко отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, оп­ределившим, что суверенитет Российской Федерации исключает наличие двух уровней суверенной власти (даже ограниченного суверенитета субъектов), т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъек­тов России. Республики не могут иначе решить этот вопрос в своих конституциях, тем более, что это нару­шило бы принцип равноправия субъектов. Положения Федеративного договора 1992 года, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обо­сновывать ограничения суверенитета РФ, не могут действовать и не подлежат применению, как противо­речащие Конституции РФ. Использование в Конституции термина «государство» применительно к республикам не означает их суверенного государственного характера, а лишь отражает их национальные и ис­торические особенности.

8. Принципиальной особенностью современной рос­сийской модели федерализма является единство граж­данства Российской Федерации. Для России как фе­деративного государства характерно наличие едино­го гражданства (статья 6 Конституции РФ). Граж­данство выступает как устойчивая правовая связь лица с государством, служащая предпосылкой при­обретения лицом всех прав, свобод и обязанностей, которые установлены законодательством данного го­сударства. В силу гражданства на человека распрос­траняется суверенная власть данного государства как внутри, так и вне его границ, он находится под юрис­дикцией государства, испытывая воздействие его правовых норм.

Во всех Конституциях СССР (начиная с Конститу­ции 1924 года) закреплялось союзное гражданство, то есть гражданство в федеративном государстве. Конституция же СССР 1936 года вообще определила место института гражданства в главе о государственном уст­ройстве, что объяснялось федеративной структурой данного института. И хотя в последующем конституционном законодательстве (как СССР, так и РСФСР) гражданство переместилось в разделы, посвященные государству и личности, выполняя функцию предпосылки полного объема прав, свобод и обязанностей оно сохраняло свое значение института, действующе­го в федеративном государстве.

Это определялось принципом единого союзного граж­данства, в силу которого каждый гражданин республики являлся одновременно гражданином СССР. В свою очередь, в конституциях автономных республик, входивших в состав РСФСР, закреплялось, что граждане этих автономных республик являлись граж­данами СССР и РСФСР. Вместе с тем во всех респуб­ликанских конституциях подчеркивалось, что граж­дане других республик пользовались одинаковыми правами с гражданами данной республики на ее тер­ритории. Иначе говоря, федеративное государство изначально признавало равенство своих граждан неза­висимо от их национальной или территориальной при­надлежности.

Как следствие, подобная «многоэтажная» система этой связи несла в себе признаки фиктивности гражданства нижестоящего уровня, поскольку происходи­ло явное ослабление правотой реальности по мере про­движения сверху вниз института гражданства как эле­мента соответствующей государственности. Только органы власти Союза ССР обладали всеми прерогативвами по законодательному установлению условий и порядка признания, приобретения и утраты граждан­ства, а также решению конкретных вопросов граждан­ства применительно к каждому отдельному лицу - раз­решения или отказа ему в приобретении гражданства, разрешения на выход из гражданства и т.д. Уже союз­ные республики не принимали своих законов о граж­данстве и не имели права решения вопроса об утрате гражданства, ибо это касалось состояния в союзном гражданстве, что зависело исключительно от общесо­юзных органов власти. Что же касается автономных республик, то они, имея свое гражданство, не решали вопросов ни о принятии в гражданство, ни о выходе из него. Такой фиктивный характер гражданства в субъектах Федерации вытекал из фиктивности самих субъектов как частей фактически унитарного государ­ства.

Действующая Конституция РФ, закрепляя граждан­ство в качестве одной из основ конституционного строя, определила, что оно является единым и равным неза­висимо от оснований приобретения (п. 1 ст. 6). В кон­ституции не упомянут федеративный характер граж­данства в РФ, а сами принципы федерализма и граж­данства «разведены» по разным статьям Конституции. Более того, закрепляя перечень субъектов Российской Федерации и устанавливая важнейшие критерии их правосубъектности, ст. 5 Конституции не упоминает собственное гражданство среди атрибутов государствен­ности республик в составе РФ, не говоря уже о других субъектах. Не упоминает о гражданстве республик в составе РФ и новый Закон «О гражданстве Российс­кой Федерации» от 31 мая 2002 года.

Это представляется далеко не случайным и вытека­ет из ряда правовых оснований, определяемых дей­ствующей Конституцией РФ.

Во-первых, единое гражданство обусловлено суще­ственным обновлением формы федерации в России и характером ее субъектов. В этой форме воплотилась мировая практика федерализма, основанная на отказе от конституционного закрепления суверенитета республик, что составляет одну из важных гарантий государственной целостности России.

Во-вторых, единое гражданство и отсутствие граж­данства республик в составе РФ являются следствием принципа равноправия субъектов Российской Федерации и отказа от использования принципа национального самоопределения в качестве основы построения многонациональной федераций.

В-третьих, следует учитывать, что при наличии «многогражданства» в Российской Федерации при­шлось бы разрешать многие казусные вопросы, созда­ющие искусственные, зачастую неразрешимые ситуа­ции в отношениях республик с гражданами России, иностранцами, лицами без гражданства. В литературе уже обращалось внимание на ненормальность положе­ния автоматического состояния человека в граждан­стве республики в силу одного только проживания на ее территории, что может, например, повлечь отстра­нение федеральных органов от решения вопросов граж­данства.

Одним из показателей единого гражданства должно служить равное обеспечение прав российских граждан на основе четкой региональной политики, включающей как внедрении бюджетного федерализма, так и дополнительные компенсационные механизмы для обеспечения равных условий жизни граждан в различных регионах. Введение института гражданства лишь в некоторых субъектах Федерации республиках – либо неизбежно станет политической фикцией, либо явно будет нарушать равенство политических и иных прав граждан Российской Федерации.

9. В соответствии со статьей 4 Конституции Российской Федерации государственное устройство в РФ основано на принципе целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Конституция России не предусматривает возможности территориальных потерь или выхода субъектов из состава Российской Федерации. Указанное обстоятельство приближает Россию к классическим федерациям, основанным на принципах территориальной целостности и недопустимости сецессии.

В то же время недопустимость сецессии не означает невозможности изменения субъектного состава Россий­ской Федерации. В Конституции предусматривается ряд правовых методов изменения субъектного состава РФ.

Прежде всего, статус любого субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согла­сию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конститу­ционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Де­тальный механизм «получения согласия» Российской Федерации или данного субъекта в Конституции не прописан, как не прописаны и конечные результаты такого изменения. В то же время поскольку Россия ныне является федерацией, целиком состоящей из раз­личных субъектов, то трансформация статуса какого-либо субъекта до статуса административно-территори­ального образования вряд ли представляется возмож­ной: в данном случае речь идет уже об изменении кон­ституционно-правовой модели самой Российской Фе­дерации, превращение ее в федерацию с общефеде­ральными территориями.