К. Д. Коркмасова О. Г. Казанцева учебно-методическое пособие

Вид материала

Учебно-методическое пособие

Содержание Тематика контрольных работ Варианты контрольных работ 11.Краткий курс лекций Преимущества федеративной формы гос. устройства. Развитие советского федерализма.

Подобный материал:

• В. А. Жернов апитерапия учебно-методическое пособие, 443.6kb.
• Е. С. Кравцова Л. А. Шуклина Учебно-методическое пособие, 289.21kb.
• Учебно-методическое пособие Минск Белмапо 2007, 695.29kb.
• Учебно методическое пособие, 771.33kb.
• И. В. Бернгардт литературно музыкальная гостиная учебно-методическое пособие, 582.04kb.
• Учебно-методическое пособие предназначено для врачей офтальмологов стационаров и поликлиник, 196.43kb.
• Учебно-методическое пособие разработана: ст преп. Бондаренко Г. В. Дата разработки, 409.75kb.
• Учебно-методическое пособие для студентов дневного и заочного отделений специальности, 381.12kb.
• Сагимбаев Алексей Викторович учебно-методическое пособие, 1354.91kb.
• Учебно-методическое пособие по дисциплине «Английский язык: базовый курс», 557.31kb.

ТЕМАТИКА КОНТРОЛЬНЫХ РАБОТ

для студентов заочной формы обучения

методические указания по выполнению

контрольных работ

Важной формой самостоятельной работы студентов заочной формы обучения, способствующей глубокому изучению дисциплины, является контрольная работа. Выполнение этого задания – это ещё и действенная форма контроля за самостоятельной работой студентов в межсессионный период. Задание выполняется по одной из указанных в перечне тем (вариантов).

В задании необходимо полностью раскрыть содержание избранной темы, ответив на каждый вопрос плана. Изложение ответов должно быть логически последовательным и соответствовать плану. Основные вопросы плана в работе необходимо выделить в самостоятельные разделы и озаглавить.

Объем работы – не менее 10 машинописных страниц. Все страницы должны быть пронумерованы, иметь поля. При цитировании следует указать источник, откуда взята цитата или статья закона. В конце работы необходимо привести список фактически использованной литературы, подписать работу и поставить дату ее выполнения. Работа пишется самостоятельно.

При выполнении задания не допускается механическое переписывание текста из учебников, других источников и пособий, использование устаревшего материала.

Написанию контрольной работы должно предшествовать тщательный отбор и изучение нормативных актов и специальной литературы, составление оптимального плана.

По всем вопросам, возникающим при написании работы, студент может обратиться за консультацией к преподавателю, ведущему данный учебный предмет.

Выполненная работа сдается для проверки. Преподаватель делает замечания и принимает решение о зачете или незачете контрольной работы. При решении о незачете студенту необходимо переделать контрольную работу.

Невыполнение указанных методических рекомендаций будет служить основанием для возвращения задания на доработку текста полностью или частично. Студенты, не выполнившие контрольную работу в установленные сроки, или работа которых не зачтена, к экзамену не допускаются.

Варианты контрольных заданий распределяются следующим образом: первый вариант выполняют студенты, фамилии которых начинаются на буквы "А-Е", второй вариант – "Ж-М", третий вариант – "НТ", четвертый вариант – "У-Я.


ВАРИАНТЫ КОНТРОЛЬНЫХ РАБОТ


1 вариант

1. Федеральное коллизионное право.
   
2. Основные концепции суверенитета в федеративном государстве.
   

2 вариант

1. Изменение состава Российской Федерации и наименований субъектов РФ.
   
2. Понятие и сущность автономии; её виды.
   

3 вариант

1. Исторические этапы Российского федерализма.
   
2. Основания для федерального вмешательства в права субъектов Российской Федерации.
   

4 вариант

1. Проблемы реализации предметов совместного ведения федерации и субъектов федерации.
   
2. Федеративное государство. Принципы, положенные в основу федеративной формы государственного устройства: территориальный, национальный и национально-территориальный. Договорный и конституционный способы образования федерации.
   

11.КРАТКИЙ КУРС ЛЕКЦИЙ


Лекция 1.

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА.

1. Соотношение терминов федерализм и федерация.
   

Начиная с Конституции СССР 1936 г. конституции нашего государства включали отдельные главы о государственном устройстве. Они устанавливали основы взаимоотношений между государством и субъектами.

Идея федеративного государства заключатся в обособлении составных частей государства, но при сохранении единого государства. Субъекты федерации имеют свою власть, территорию, свои органы гос. власти, свою компетенцию. При этом, обособленность субъектов федерации не означает их абсолютной независимости, а их политический характер не означает выделения их территории из территории единого федеративного государства. В этом и проявляется основополагающая идея федерации. Таким образом, федерализм означает принцип государственного устройства, выражающийся в сложном характере государства, предполагающий наличие самостоятельных субъектов политико-властной деятельности в составе единого государства.

Не следует отождествлять принцип федерализма и федерацию как форму гос. устройства. Федерации бывают различными у разных народов, а федерализм как принцип является всеобщим и неизменным. Т.е. федеративные государства основаны на принципе федерализма. Реализация данного принципа различна в разных государствах. Федерализм – это не форма, а идея, принцип организации государственной власти и каждое государство воплощает свою модель этого принципа.

Как отмечает Л. Карапетян: «Понятие федерализм составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. А федерация – это тип реальной государственной организации, соответствующей принципам федерализма». Таким образом, федерализм выступает как теоретический принцип политико-территориального устройства, а федерация – как реальный механизм ее организации и функционирования.

Общий принцип федерализма как способа организации гос. власти распространяется на все сферы - бюджет, налоги, правоохранительную деятельность. Поэтому существующие особенности названных сфер жизни общества выражаются терминами «налоговый федерализм», «бюджетный федерализм» и т.д.

В федеративном государстве принцип федерализма может выражаться неравномерно применительно к различным сферам организации и функционирования государственной власти.

Такие явления отражают особенности федеративной организации власти в различных государствах. Таким образом формируется национальная модель федеративной организации государства.

В результате можно определить федерализм как принцип, проявляющийся в организации государства и отдельных сфер государственной власти. Соответственно, если форма гос. устройства соответствует данному принципу, то это и есть федерация.

Федерация обладает несколькими специфическими признаками:

1. Наличие самостоятельной системы органов власти субъектов.
   
2. Наличие у этих органов собственной компетенции, закрепленной за ними конституцией.
   
3. Возможность этих органов участвовать в осуществлении гос. власти на общегосударственном уровне.
   

Отсутствие хотя бы одного признака означает, по сути, унитарную форму правления.

Основываясь на принципе федерализма и перечисленных признаках можно сформулировать определение федерации.

Федерация – это форма политико-территориального устройства единого государства, обладающего сложной организацией населения, территории, власти и состоящего из самостоятельных государственных образований.

2. Преимущества федеративной формы гос. устройства.
   

Существуют две причины объединения различных государств: внешнеполитическая и экономическая.

Сложносоставные государства создавались со времен Древней Греции и Римской империи. В то время целью было наращивание военной силы. Однако этого было недостаточно для сохранения целостности таких государств. Необходимым условием является наличие административно-хозяйственного единства. В ходе исторического развития экономические причины стали основными. Например, политическое объединение ЕС возникло из экономического союза. Помимо этого развитие глобализации экономики в 20 в. привело к тому, что даже обеспечение безопасности государства превращается в экономическую проблему.

Таким образом, политическое объединение различных государств основано на естественном желании укрепления государственной власти, усиления экономического, военного и политического потенциала.

Многие ученые полагают, что федерация является более демократичной, чем унитарное государство. Например, Л. Карапетян пишет в своей монографии (Федеративное устройство Российского государства, 2001 г.), что «федерация, созданная равноправными образованиями, больше, чем унитарное государство способна противостоять тоталитаризму».

Но не следует преувеличивать демократичность федерализма. Демократические режимы существуют и в унитарных государствах. По крайней мере при развитой системе народовластия, федерализм служит гарантией от крайних форм тоталитаризма.

Федеративная структура также способствует выработке консенсуса в решении спорных проблем, а также, благодаря ей, у конфликтующих сторон имеются шансы легитимным путем отстаивать свои позиции. Это качество государства повышает его эффективность и увеличивает социальную стабильность.

Подводя итог, можно сказать, что федерация способствует повышению экономической и политической эффективности и отличается большей гибкостью и, при этом, нестабильностью и конфликтностью внутриполитических отношений.

Существует множество факторов, которые позволяют в каждом случае оправдать использование федеративной формы. К ним относятся: размер территории; политические традиции; состав населения.

При наличии этих факторов федерация может стать единственным условием сохранения государственного единства.

Литература:

1. Федерализм: энциклопедический словарь. М., 1997.
   
2. Основы теории и практики федерализма. Институт Европейской политики Католического университета г. Лейвена. 1999.
   
3. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.
   
4. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.
   
5. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. №2.
   
6. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М., 2002.
   

Лекция 2.

ОБРАЗОВАНИЕ РСФСР и СССР.

Отрицательное отношение большеви­ков к культурно-национальной автономии предопре­делило государственно-правовое бесправие большинства наций в советской федерации ввиду отсутствия у них каких-либо форм самоопределения, особенно если они проживают за пределами своих на­ционально-государственных образований либо не име­ют таковых на территории федеративного государства. Поэтому явно не соответствует действительности высказывание В.И. Ленина, согласно ко­торому «мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или автономные области». Большинство этносов, как в прежнем СССР, так и в современной России не имеют собственных государ­ственных образований, причем возможности культур­но-национальной автономии вплоть до самого после­днего времени не были использованы в плане призна­ния государственного характера данной формы и ее законодательного регулирования.

План решения национального вопроса в России стал пересматриваться большевиками в период между Фев­ральской и Октябрьской революциями 1917 года, ког­да в условиях роста политической нестабильности, мас­совых антигосударственных выступлений на нацио­нальных окраинах и возникновения реальной угрозы территориальной целостности России, Ленин в ряде своих работ признал сначала допустимость федерации, а затем (уже после Октябрьской революции) предло­жил новый план государственного устройства Советс­кой России на началах федерации.

Так, уже на VII конференции партии в апреле 1917 года ставился вопрос о праве народов на отделение и образование самостоятельного государства. Причем в материалах конференции подчеркивалось, что «право наций на самоопределение непозволительно смешивать с вопросом о целесообразности отделения той или иной нации». Таким образом, данное право большевики из­начально рассматривали как абсолютно фиктивное, как «просто фразу без всякого реального содержания».

Последующее развитие исторических событий — ок­тябрьская революция, приход к власти большевиков и левых эсеров, кардинальная ломка социальных отно­шений, активные военно-политические действия Гер­мании, Австро-Венгрии и Турции привели к практи­чески полному развалу страны. Деятели многих наци­ональных окраин попытались использовать ситуацию в своих интересах и, опираясь на помощь зарубежных государств, утвердить независимые режимы правле­ния на соответствующих территориях. Так, Централь­ная рада Украины еще 7 (20) ноября 1917 года объяви­ла о создании Украинской Народной Республики, а 8 (22) января 1918 года она была провозглашена свобод­ным и независимым государством. 19 декабря 1917 года СНК выступил «за действительное самоопределе­ние Польши, Литвы и Курляндии», а 29 декабря был утвержден декрет СНК, в котором признавалось право армян на свободное самоопределение вплоть до полной независимости. Независимая Литовская Республика была создана 16 февраля 1918 года, Белорусская На­родная Республика - 9 марта 1918 года, Независимая Закавказская Федеративная Демократическая Респуб­лика, учрежденная 22 апреля 1918 года, спустя месяц распалась на Грузинскую, Армянскую и Азербайджан­скую Республики. К лету 1918 года от России отдели­лись также Польша, Литва, Финляндия, Бесарабия и другие регионы; сильные сепаратистские настроения господствовали на Северном Кавказе и в Средней Азии. В мае 1918 года Ленин констатировал «... от России ничего не осталось, кроме Великороссии».

В таких условиях изменившаяся платформа боль­шевиков была призвана обеспечить привлекательность их политической платформы для нерусских народно­стей России. Пересмотрев коренным образом свое от­ношение к федерации в условиях практического рас­пада России по национальному признаку, В.И. Ленин писал: «Противники централизма постоянно выдвига­ют автономию и федерацию как средство борьбы со случайностями централизма. На самом деле демокра­тический централизм нисколько не исключает автоно­мию, а напротив — предполагает ее необходимость. На самом деле даже федерация, если она проведена в ра­зумных, с экономической точки зрения, пределах, если она основывается на серьезных национальных отличи­ях, вызывающих действительную необходимость в из­вестной государственной обособленности - даже феде­рация нисколько не противоречит демократическому централизму».

Эффект от изменения позиции большевиков был тем сильнее, что их противники в последовавшей вслед за октябрем 1917 года Гражданской войне не поддержи­вали плана федерализации России, а потому были вы­нуждены бороться не только с Красной Армией, но и практически со всеми народами, населявшими Рос­сию.

Стремясь придать указанной позиции официальный характер, сразу после октябрьского переворота боль­шевики приняли ряд важнейших юридических доку­ментов. 15 ноября 1917 года Советом Народных Ко­миссаров была утверждена Декларация прав народов России, которая провозгласила признание наций на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; равноправие и суверен­ность всех народов; недопустимость каких-либо наци­ональных и национально-религиозных. привилегий и ограничений; обеспечение свободного развития нацио­нальных меньшинств и этнических групп, разных язы­ков и культур; равноправный союз свободных наций как федерации советских национальных республик. В то же время конкретные формы объединения наций в декларации определены не были, равно как не были перечислены нации - субъекты новой федерации.

Позже, на третьем Всероссийском съезде Советов, в январе 1918 года, была принята Декларация прав тру­дящегося и эксплуатируемого народа, в которой более четко провозглашалось, что Россия становится Россий­ской Советской Федеративной Социалистической Рес­публикой, основанной на добровольном союзе наций.

При этом «союз свободных наций» создавался не на основе волеизъявления соответствующих народов, а решался Советами рабочих и крестьян, которым Дек­ларация предоставляла функцию определения вопроса о том, будут ли они участвовать и на каких основани­ях в «федеральном правительстве ив остальных феде­ральных советских учреждениях». Аналогичный под­ход к организации федерации в России был установ­лен также в резолюции Третьего Всероссийского съез­да Советов «О федеральных учреждениях Российской республики».

Конкретные формы федерирования, принципы по­строения Российской Федерации и ее субъектный со­став должны были быть определены в новой Консти­туции Советской России. На рассмотрение Конститу­ционной комиссии ВЦИК было вынесено два основ­ных проекта — М.А. Рейснера и В.И. Сталина. Пер­вый проект отвергал национальный принцип построе­ния Российской Федерации и предлагал выделение субъектов по территориально-географическому прин­ципу. Рейснер полагал, что национальный принцип построения федерации неизбежно приведет к наруше­нию прав конкретных граждан, не входящих в число титульных наций, но проживающих на соответствую­щих территориях, а также к ущемлению прав мелких наций. Федерация виделась Рейснеру в виде объединения областей, состоящих из провинций и коммун, выступающих в качестве территориально-экономических союзов советских граждан.

Однако наибольшую поддержку получил план Ста­лина, принципиально отвергавшего экономико-геогра­фическое районирование и предлагавшего строить Рос­сию как федерацию советских национальных респуб­лик. Советская федерация рассматривалась им как пе­реходная ступень «от принудительного царистского унитаризма к братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России».

Принятая в июле 1918 года первая советская Кон­ституция полностью воплотила в себе план Сталина, определяя Российскую Федерацию как «свободное со­циалистическое общество всех трудящихся России». В преамбуле Конституции подчеркивалось, что рабо­чие и крестьяне каждой нации имеют право «принять самостоятельное решение на своем политическом съез­де: желают ли они и на каком основании, участвовать в федеративном правительстве и в остальных федера­тивных советских учреждениях». Статья 11 закрепля­ла, что «советы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом могут объединиться в авто­номные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные област­ные союзы входят на началах федерации в Российс­кую Социалистическую Федеративную Советскую Рес­публику». Таким образом, формой федерирования, согласно Конституции 1918 года, должны были стать автономные национальные областные союзы в составе РСФСР, перечень которых был не определен. Отдель­но Конституция говорила об «обычных областных объе­динениях», которые выступали административными частями РСФСР, не состоя в федеративных отношени­ях с РСФСР.

Созданная таким образом РСФСР было во многом уникальным образованием, лишенным качеств клас­сической федерации как минимум в трех аспектах.

1. Российская Советская Федерация представляла собой федерацию автономий, что противоречит классическим представлениям об автономии как о самоуправляющейся административно-террито­риальной единице.
   
2. Она была образована по национальному призна­ку, представляя форму реализации права соот­ветствующих наций на самоопределение.
   
3. Большую часть ее территории составляли адми­нистративно-территориальные единицы, не вклю­ченные в систему федеративных связей.
   

Начавшийся е марта 1918 года процесс федериро­вания протекал в самых разных формах: в начале мар­та по решению съезда народов Терской области на тер­ритории России выделилась Терская автономная рес­публика, объединившая на соответствующей террито­рии русских, кабардинцев, ногайцев, чеченцев, ингу­шей, кумыков, осетин и другие народности, 21 марта 1918 года образовалась Донская Союзная Республика, находившаяся в автономных отношениях с Россией, 20 апреля 1918 года в составе РСФСР была образована Туркестанская АССР, весной 1919 года - Башкирская Автономная Республика, а в 1820 году был образован такой субъект РСФСР, как Карельская Трудовая Ком­муна. Особенность протекавших процессов федерали­зации заключалась в выделении субъектов «сверху» - путем издания общероссийской властью декретов об образовании соответствующих автономий - хотя зача­стую и на основе решения национальных Советов со­ответствующих территорий. Исключение составляло об­разование Башкирской Автономной Республики, об­разованной на основании соглашения (договора) между правительствами РСФСР и Башкирии 20 марта 1919 го­да. И хотя уже 19 мая 1920 года существование Баш­кирской Республики в составе России было закрепле­но декретом ВЦИК и СНК, то есть в форме, типичной для всех иных национальных автономий в составе РСФСР, указанная особенность выделения Башкирс­кой Республики уже в 90-х годах послужила основа­нием для ряда авторов говорить об особом характере юридической связи между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

Процесс формирования автономных образований в РСФСР в основном завершился к концу 1922 года. К тому времени в состав РСФСР входили 8 автономных республик, 11 автономных областей и 2 трудовые ком­муны (позже преобразованные в автономные респуб­лики). Четкие границы между различными субъекта­ми не были определены, однако неизменной остава­лась сама суть российского советского федерализма - федерализма наций и народов в составе РСФСР.

При этом принцип федерализма, играя огромное по­литическое значение в ходе гражданской войны, выс­тупал для большевиков принципиальной уступкой, носящий временный характер на пути от советского федерализма к социалистическому унитаризму. В сен­тябре 1922 года Сталин обратился к Ленину с пись­мом, где указывал что сложившиеся государственно-правовые формы взаимоотношений между нацио­нальными республиками становятся все более нетер­пимыми, порождают хаос, конфликты и обиды и не позволяют эффективно проводить единую политику. Сталин сетовал на молодое поколение коммунистов, которое «игру в независимость отказывается понимать как игру» и предлагал найти такую форму вновь со­здаваемого государства, при которой окраины «долж­ны во всем основном подчиняться центру». При этом был сделан ряд шагов, во многом сводя­щих на нет федеративное устройство РСФСР. НА VIII съезде РКП в 1919 году было принято решение о том, что все решения РКП безусловно обязательны для всех частей партии, независимо от их национального соста­ва. Таким образом, в этот период советской политической истории принцип федерализма имел пре­имущественно декоративное значение и вряд ли можно говорить о советском федеративном управлении.

Первоначально предполагалось, что РСФСР должна выражать единственный тип федеративных связей, объединяющий как уже существующие, так и буду­щие пролетарские государства. Поскольку же органи­зация таких связей мыслилась в составе России, то в нее и должны входить все возникающие субъекты. Не случайно В.И. Ленин, говоря о братском союзе всех народов, еще в апреле 1917 года подчеркивал, что в таком союзе Украинская Республика не отделится от Российской Республики при наличии у нее власти Со­ветов, а будет находиться в ее составе. Вплоть до 1922 года он не предлагал установить какую-то иную форму федеративной связи, кроме той, которая уже существовала в пределах РСФСР.

В то же время далеко не все национальные респуб­лики стремились к федерированию на условиях вхож­дения в Российскую Республику РСФСР. По мере ут­верждения советской власти в Украине, Белоруссии и Закавказье эта проблема становилась все более акту­альной. В это время (1918-1921) велись интенсивные переговоры и обсуждения, заключались двухсторонние и многосторонние договоры. Однако в процессе прак­тического решения объективно возникшей, но слож­ной задачи создания единого федеративного государ­ства обнаружились различные подходы. Одни предла­гали создать «конфедерацию республик», другие выс­тупали за «автономизацию».

Главный сторонник плана автономизации - И.В. Ста­лин исходил из первоначального плана большевиков по созданию Российской Федерации национальных ав­тономий и предлагал, сохранив РСФСР как единое го­сударство, включить в него на основе договора иные национальные советские республики. В этом смысле Сталин не видел разницы между «украинским» и «баш­кирским» типами федеративных связей (которая, по его мнению, равнялась нулю) и предлагал вступление в состав РСФСР как независимых, так и автономных республик.

Преодолевая сложившуюся на основании его же под­ходов неопределенность, В.И. Ленину в дальнейшем пришлось обратить специальное внимание на борьбу против антидемократического плана «автономизации». В процессе этой борьбы он и предложил новый план: не «вступление» республик в РСФСР, а добровольное объединение всех республик вместе с РСФСР в новое государственное образование - Союз Советских Рес­публик, построенное на основе равноправия с Украин­ской Республикой и другими; вхождение вместе и на­равне с ними в новый союз, новую федерацию. При этом сам же Ленин подчеркивал временный характер предлагаемого им федеративного союза: «Не следует зарекаться никоим образом от того, чтобы вернуться назад.... То есть оставить Союз Социалистических Рес­публик лишь в отношении военном и дипломатичес­ком, а во всех других отношениях восстановить пол­ную самостоятельность отдельных наркоматов». От­рицательно к идее автономизации относились и пред­ставители независимых республик.

В результате на первом Всесоюзном Съезде Советов 30 декабря 1922 года были приняты Договор и Декла­рация об образовании СССР в составе РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР (последняя затем распалась на три кав­казские республики). Декларация определяла СССР как добровольное объединение народов, доступ к которому открыт всем республикам «как существующим, так и имеющим намерение возникнуть в будущем». Союз­ный договор, а также принятая позднее Конституция СССР 1924 года подробно определяли предметы веде­ния Союза СССР, систему его органов власти, а также закрепляли принцип обязательности декретов и поста­новлений Совнаркома СССР для всех союзных респуб­лик. Конституция СССР провозглашала союзные рес­публики субъектами «высшей формы советской феде­рации - СССР», признавала суверенитет входящих в состав СССР республик и право свободного выхода из Союза.

Последующее развитие Российской Советской Фе­дерации происходило одновременно в двух направле­ниях: 1) как федерации автономных образований в со­ставе РСФСР; 2) как субъекта договорной федерации «высшего порядка» - СССР - путем установления фе­деративных связей РСФСР с независимыми советски­ми республиками.

Одним из спорных вопросов, обсуждавшихся в со­ветской литературе, являлся вопрос об этапах созда­ния СССР. Классическая теория федерализма исходит из представлений об обязательном этапе конфедера­ции независимых государств на пути создания феде­ративного союза. По мнению же советских исследова­телей, объединительное движение народов России за образование Союза ССР началось непосредственно со стадии становления и развития федеративных отно­шений между РСФСР и другими независимыми рес­публиками, минуя стадию конфедерации. Однако эта точка зрения не была единственной. Еще в 20-е годы в юридической литературе был высказан взгляд, со­гласно которому до образования СССР существовала своеобразная конфедерация независимых республик. Сторонники этого взгляда распространяли на отноше­ния республик все те юридические признаки, кото­рые были характерны для процесса создания класси­ческих западных федераций.

В дальнейшем проблема образования «чего-то вроде конфедеративного союза как переходной формы к бо­лее тесным союзным отношениям» республик на эта­пе их военного союза, закрепленного декретом ВЦИК от 1 июня 1919 года, а затем - военно-хозяйственного союза, определяемого союзными рабоче-крестьянски­ми договорами между РСФСР и другими республика­ми, была поднята А.И. Лепешкиным и некоторыми другими авторами. Несколько позже А.И. Лепешкин уточнил свою позицию: ссылаясь на высказыва­ния В.И. Ленина о возможности различных форм го­сударственно-правовых отношений между объединяю­щимися субъектами, он выразил мнение, что такие правоотношения до образования союзного государства «сочетали в себе элементы, свойственные как конфе­деративным союзам, так и федеративным государствен­ным объединениям».

Точка зрения А.И. Лепешкина по вопросу о «со­ветской конфедерации» не была в целом воспринята в юридической литературе. Наиболее концентрирова­но ее критика дана С.С. Кравчуком. Одновременно критическому анализу подверглись высказывания представителей «западной школы» (Ю. Борис, О. Юрченко), которые также считали этап конфедератив­ных отношений обязательной стадией, которую про­шло объединительное движение на пути образования СССР. Однако, опираясь на юридические акты рес­публик и практику их взаимоотношений того перио­да, подчеркивалось что происходило становление еди­ных органов государственной власти, органов управ­ления (объединенных наркоматов), возникали элемен­ты общности гражданства республик, не признава­лось право нуллификации актов объединяющихся субъектов и так далее. Иначе говоря, складывались черты развивающихся федеративных, а не конфеде­ративных отношений. Очевидно, следует согласить­ся именно с таким подходом, выражающим своеобра­зие становления советской федерации и не признаю­щим механического распространения западных образ­цов на отечественные процессы развития федерализ­ма. Таким образом, конфедерация не может быть при­знана универсальным этапом, обязательным для об­разования любого федеративного государства. Об этом свидетельствуют и многочисленные примеры созда­ния федеративных объединений в странах Европы, Азии, Америки и Африки.

Хотя внешне объединение республик в единое го­сударство воспринималось как воссоздание разрушен­ной российской государственности, на деле деклари­рованные права республик входили в противоречие с принципами унитарного построения федеративного государства и, по сути, оставались фикцией. Консти­туция СССР предусматривала необходимость приведе­ния всеми союзными республиками своих конститу­ций в соответствие с Конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР 1925 года, отразивший факт вхождения РСФСР в состав Союза ССР. С этого момента и вплоть до 90-х годов конститу­ционно-правовое развитие республик в составе СССР носило подчиненный характер: конституции союзных республик выступали зеркальным отражением Консти­туций СССР.

Образованная таким образом советская федерация оказалась, вопреки утверждениям большевиков, искус­ственным и недобровольным союзом. Процесс разви­тия российской государственности, а также государ­ственности национальных окраин России был искус­ственно прерван иностранной интервенцией, граждан­ской войной и насильственной федерализацией госу­дарства на основе национального принципа. Победа Красной Армии, пришедшей «на помощь» народам окраин - Кавказа, Украины, Прибалтики и так да­лее, была подкреплена организационной работой боль­шевистской партии, позволившей «сформировать» волю соответствующего народа в нужном направлении. В то же время подобные шаги позволили сохранить един­ство Российского государства в условиях полной де­зинтеграции политических, хозяйственных и культур­ных связей.

Литература:

1. Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов-на-Дону, 1970.
   
2. Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1967.
   
3. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М., 2002.
   
4. Киселева А.В. Федерация в России: этапы становления и развития. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004.
   
5. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.
   
6. Федерализм: теория и история развития. М., 2000.
   
7. Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. М., 1962.
   

Лекция 3.

РАЗВИТИЕ СОВЕТСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

1. Развитие федерализма в 20-80-х годах.
   

В течение 1922-1980-х годов система российского советского федерализма не претерпела существенных изменений. Основное развитие конституционно-правовых отношений в этой сфере сводилось к уточнению субъектного состава РСФСР и СССР, а также более четкого определения статуса автономий. Напрмер, 7 июля 1924 года Горская АССР в составе РСФСР была декретом ВЦИКа расчленена по национальному признаку на две автономные области – Северную Осетию и Ингушетию., в 1925 году в автономную республику была преобразована Чувашская автономная область, в 1934 году также в республику была преобразована Удмуртия, в 1936 году Туркменская и Узбекская автономные республики в составе РСФСР были преобразованы в союзные республики в составе СССР.

Автономии в составе РСФСР делились на автономные республики (АССР) и автономные области, причем правовой статус их был различен. Лишь автономные республики образовывали собственные Советы Народных Комиссаров, могли разрабатывать и принимать свои конституции. Разграничение этих типов автономий было продолжено в Конституции РСФСР 1937 года, закрепившей статус автономных республик и автономных областей в VI и VII главах

В конце 20-х годов в РСФСР появился новый вид автономных образований для малочисленных народов Севера – автономные округа. Однако вплоть до 1978 года национальные округа не рассматривались в качестве субъектов российской федерации, их отно­сили к формам местного самоуправления (статьи 77, 78 Конституции РСФСР 1937 года). В то же время в условиях роста централизации власти подобное де­ление было, как отмечает А.И. Лепешкин, во мно­гом условным.

Одновременно в 20—30-е годы шел бурный процесс административно-экономического районирования и со­здания областей и краев в составе РСФСР; при этом автономные области (субъекты федерации) и автоном­ные округа включались в состав краев и областей (тер­риториальных единиц). В октябре 1926 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли специальное постановление о взаимоотношениях между автономными областями, вошедшими в состав краевых (областных) объедине­ний, и органов краевой (областной) власти, в котором определялись самостоятельные полномочия областных структур власти, разграничивались полномочия краев и центра. Позже появилось и постановление об усло­виях вхождения Автономной ССР в состав краевых и областных объединений. Указанные постановления утверждали основные принципы в регулировании вза­имоотношений между краевыми объединениями и ав­тономными образованиями: добровольность объедине­ния автономий и краев, сохранение за вошедшими в состав краев автономными областями самостоятельно­сти, соблюдение общих принципов распределения ком­петенции и др.

В дальнейшем между краями и автономными обра­зованиями неизбежно возникали организационно-пра­вовые противоречия. На практике оказалось трудно успешно соединить экономическое районирование с национальным самоопределением. В борьбе двух прин­ципов — экономического и национального — советское руководство отдавало предпочтение последнему.

К середине 30-х годов нормативно-правовое поло­жение краев и областей как субъектов администра­тивно-территориального деления укрепилось. Их ста­тус был определен нормами союзной Конституции 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, где впервые на­ряду с автономиями были перечислены края и области в составе РСФСР (ст. 14). Одновременно продолжалось изменение и уточнение статуса субъектов РСФСР и СССР: так, Казахская и Киргизская автономные рес­публики в составе РСФСР были преобразованы в союз­ные, а Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, Че­чено-Ингушская, Марийская и Коми автономные обла­сти — в автономные республики в составе РСФСР.

В рассматриваемый период продолжилось усиление централистских начал в построении Советской феде­рации. Пункт «е» ст. 14 относил утверждение образо­вания новых краев и областей и новых автономных республик к ведению СССР. Одновременно ограничи­вались права союзных республик, которые оказыва­лись в полной экономической зависимости от центра, так как решение всех значимых хозяйственных воп­росов (управление банками, промышленными и сельс­кохозяйственными учреждениями и предприятиями, управление транспортом и связью» осуществлялось союзными министерствами. Вся жизнь РСФСР как субъекта федерации СССР стала регулироваться обще­союзными актами, а большая часть Конституции РСФСР 1937 года текстуально совпадала с Конституцией СССР 1936 года. Такая регламентация статуса субъектов фе­дерации сковывала их инициативу, что имело нега­тивные последствия.

В годы Великой Отечественной войны был предпри­нят ряд мер, направленных на насильственное изме­нение границ расселения и форм национальной госу­дарственности целых народов в составе РСФСР. В мас­совом порядке в восточные районы России были де­портированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, турки-месхетинцы и ряд других народов. В августе 1941 года была ликви­дирована автономная республика Немцев Поволжья, в октябре 1943 года упразднена Карачаевская автоном­ная область, в декабре 1943 - Калмыцкая АССР, в мар­те 1944 — Чечено-Ингушская АССР, а в июне 1945 года Крымская АССР была преобразована в Крымскую об­ласть Российской Федерации.

Восстановление государственности соответствующих народов произошло в 50-е — 60-е годы. Так, в январе 1957 года были воссозданы Чечено-Ингушская и Ка­бардино-Балкарская республики, в июле 1958 года — Калмыцкая АССР, в 1964 году определенные право­вые меры по реабилитации были приняты также в от­ношении немцев Поволжья и крымских татар.

Результатом войны также стало приращение терри­тории РСФСР: в нее были включены Калининградс­кая область, Карельская автономная республика (пре­образованная из Карело-Финской ССР), Южный Саха­лин и Курильские острова. Вместе с тем происходили и обратные процессы. 26 апреля 1954 года из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крым­ская область.

К 1977 году количество краев в РСФСР выросло до 6, а областей до 49. Однако, в отличие от входящих в их состав автономий, края и области не стали субъектами РСФСР, а относились к системе административно-территориальных органов государственной власти.

Принятие Конституций СССР 1977 года и РСФСР 1978 года также не внесло принципиальных измене­ний в правовой статус Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РСФСР 1978 г. признала субъектами Российской Советской Федерации 10 авто­номных (бывших национальных) округов (это было сде­лано впервые), 16 автономных республик и 5 автоном­ных областей. Причем Конституция РСФСР более чет­ко провела различие между автономными республика­ми и иными автономиями (областями и округами).

Во-первых, республики впервые признавались со­ветскими социалистическими государствами. Указан­ное обстоятельство дало основание ряду авторов гово­рить о двух типах автономий в составе РСФСР: поли­тической и административной. Политическая автоно­мия воплощалась в советской автономной республике, а административная автономия — в национальном го­сударственном образовании, представленном автоном­ной областью и автономным округом.

Во-вторых, Конституция принципиально по-разно­му определяла основания нахождения различных ав­тономий в составе РСФСР. Автономные республики «состоят» в составе федерации, в то время как авто­номные области и автономные округа «имеются в РСФСР» (ст. 71).

В-третьих, АССР непосредственно входят в состав РСФСР, в то время как иные автономии находятся в составе краев (автономные области) либо краев и обла­стей (автономные округа).

В-четвертых, различался характер взаимоотношений разных автономий с общефедеральными органами го­сударственной власти: Конституция предоставляла ав­тономным республикам право иметь собственные выс­шие органы власти и управления, включая Верхов­ный суд; право законодательной инициативы в Вер­ховном Совете РСФСР; их главы правительств по дол­жности входили в Совет Министров РСФСР и др.

В пятых, при определенных условиях, автономная республика могла быть преобразована в союзную рес­публику, обретая тем самым статус суверенного госу­дарства. Достаточно вспомнить, что из 15 союзных рес­публик — субъектов СССР, шесть возникли в резуль­тате такого преобразования.

Таким образом, к середине 80-х годов Советская Фе­дерация выступала сложным, искусственным и нети­пичным образованием, отличающимся следующими признаками.

1. Организация по «матрешечному» принципу. В состав СССР входили советские республики, включая РСФСР, причем РСФСР сама являлась федерацией.
   
2. Образование федерации (и СССР, и РСФСР) было основано на национальном принципе и преследовало своей целью разрешение национального вопроса путем предоставления политико-территориальных форм организации некоторым нациям.
   
3. Выбор форм федерирования основывалось не на историческом развитии государственности соответствующих наций, а на политическом реше­нии центральных органов власти. В ходе разви­тия советского федерации формы политико-тер­риториального существования отдельных наций претерпевали существенные изменения.
   

4. Большую часть территории РСФСР составляли ад­министративно-территориальные образования (края и области), не включенные в систему феде­ративных отношений. Таким образом, федератив­ная форма РСФСР распространялась на меньшую часть ее территории и затрагивала меньшинство ее населения.
   
5. Субъекты РСФСР обладали разным статусом (что свойственно асимметричным федерациям), при этом большинство из них было включено в со­став административно-территориальных единиц (что уникально).
   
6. Субъектами РСФСР выступали национальные ав­тономии, то есть политико-территориальные фор­мы, обычно служащие для обособления специфи­ческих территорий в рамках унитарного государ­ства.
   
7. Фактическая централизация политико-правовых отношений позволяет характеризовать РСФСР как унитарное государство де-факто.