Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8

Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"

I. Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"

Глава I. Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Согласно ч. 1 ст. 30 Конституции РФ, каждый имеет право на объединение. Это право закреплено в Федеральном законе N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", вступившем в силу 19 мая 1995 г.

Предметом регулирования данного Закона являются "общественные отношения, возникающие в связи c реализацией гражданами права на объединение, создание, деятельность, реорганизацию и (или) ликвидацию общественных объединений".

ФЗ "О политических партиях" в комментируемой статье выделяет из широкого круга общественных отношений предмет регулирования только тех общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией гражданами РФ права на объединение в политические партии и особенностями создания, реорганизации и ликвидации политических партий в России.

Следует отметить, что согласно ч. 3 ст. 13 Конституции РФ в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

Политическое многообразие разнообразных направлений в практической политической деятельности - в агитации за или против определенных течений, программ, законопроектов и т.п. в политической жизни, за или против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов, выносимых на референдум, и т.д.

В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной мере выражающая их многопартийность становятся устойчивой органичной частью общественно-политической жизни России.

Комментируемый Закон свидетельствует о дальнейшем развитии и совершенствовании процесса формирования демократической многопартийной системы в Российской Федерации.

Статья 2. Права граждан Российской Федерации на объединение в политические партии

Данная статья не только подтверждает конституционное право граждан РФ на объединения, но и дает его детальную расшифровку. А именно:

право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями;

право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии;

право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами;

право беспрепятственно выходить из политических партий.

Указанные положения соответствуют ч. 2 ст. 30 Конституции РФ. В ней указывается: "Никто не может быть принужден к вступлению в какое либо объединение или пребыванию нем". Таким образом создана правовая основа невозможности образования закрытых общественных объединений и партий, нарушающих права и свободы граждан. Каждый гражданин России может свободно вступать и свободно выходить из политической партии, не опасаясь каких-либо последствий.

Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 22). По Всеобщей декларации прав человека, никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию (ч. 2 ст. 20).

Свобода деятельности политических партий, ее гарантирование, как и ограничение, также осуществляется согласно принципам и нормам международного права.

Право на объединение базируется на принципах добровольности, равноправия членов и других участников объединения, самоуправления, законности, гласности.

Важнейшей формой объединения считается политическая партия.

Статья 3. Понятие политической партии и ее структура

Политическая партия в соответствии с Законом есть общественное объединение, созданное в целях участия граждан в политической жизни общества. Все другие общественные объединения и движения, создаваемые в соответствии со ст. 30 Конституции РФ, с момента вступления в силу настоящего ФЗ "О политических партиях" подпадают под действие ФЗ "Об общественных объединениях". Необходимость особого правового регулирования общественных объединений - политических партий вызвана их значимостью в формировании политического климата в стране.

Объединяясь в политические партии, граждане РФ:

формируют и выражают свою политическую волю, определяя цели и задачи политической партии, участвуя в разработке и принятии программы политической партии, ее рабочих документов;

участвуют в общественных и политических акциях, в соответствии с настоящим Законом, с ФЗ "Об общественных объединениях" и с другими федеральными законами;

принимают участие в выборах и референдумах.

До принятия ФЗ "О политических партиях" правом участия в выборах и референдумах было наделено, согласно ст. 27 ФЗ "Об общественных объединениях", общественное объединение в случае государственной регистрации общественного объединения и при наличии в уставе данного общественного объединения положения об участии его в выборах.

ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", вступивший в силу 24 июня 1999 г., в ст. 32 предусматривает, что наряду с политическими партиями, избирательными объединениями могут быть и другие общественные объединения, такие, как политическая организация и политическое движение.

Но, как уже говорилось, с момента вступления в силу п. 1 ст. 36 комментируемого Закона единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и представительные органы местного самоуправления, является только политическая партия. Любое другое общественное объединение не вправе самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления. Данное положение закреплено в п. 1 ст. 36 настоящего Закона.

Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ;

при этом в субъекте РФ может быть только одно региональное отделение данной политической партии.

Это положение Закона очевидно. Если партия не может создать отделения более чем в половине субъектов РФ, то, следовательно, она не может выступать от имени большинства народа. Если в субъекте РФ будут созданы два и более региональных отделения партии, то между ними неизбежно возникнет конкуренция, что нанесет вред партии в целом.

Определенный Законом численный состав политической партии не менее 10 тыс. человек и требование, чтобы в более чем половине субъектов РФ политическая партия имела региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии, комментированию не подлежат и должны исполняться неукоснительно. Имеющаяся отсылка в п. 2 комментируемой статьи к положениям п. 6 ст. 23 того же Закона, обосновывающая предлагаемый количественный расклад региональных отделений политической партии и числа ее членов, имеет косвенное отношение к рассматриваемому вопросу. Пункт 6 ст. 23 настоящего Закона гласит: "Гражданин Российской Федерации может быть членом только одной политической партии. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания".

В остальных региональных отделениях Закон разрешает устанавливать численность членов политической партии менее ста, но не менее пятидесяти человек, ссылаясь при этом на содержание п. 6 ст. 23 настоящего Закона, о чем было сказано выше. В ч. 3 п. 2 анализируемой статьи устанавливается, что руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ. Закон не запрещает отдельным членам политической партии пребывать вне российской территории. Закон также не указывает количество членов политической партии, которые могут находиться вне территории РФ. В соответствии с п. 2 ст. 23 членами политической партии не вправе быть иностранные граждане и лица без гражданства.

Под региональным отделением политической партии в настоящем Законе понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта РФ. Важно отметить, что региональное подразделение политической партии не может само организоваться, а создается только по решению уполномоченного руководящего органа политической партии.

В субъекте РФ, в состав которого входят автономный округ или автономные округа, может быть создано единое региональное отделение политической партии. Но автономный округ, согласно ст. 65 Конституции РФ, является субъектом РФ. Приведенное выше положение Закона о возможности создания единого регионального отделения политической партии в субъекте РФ, в состав которого входит другой субъект РФ, в определенной степени противоречит п.2 комментируемой статьи, где записано, что в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии. Иные структурные подразделения политической партии, в частности местные и первичные отделения, создаются в случаях, предусмотренных ее уставом.

Основными целями политической партии являются:

а) формирование общественного мнения. В Законе не указано, по каким параметрам и какими методами политическая партия формирует общественное мнение. Но из юридической логики Закона следует, что общественное мнение формируется в соответствии с целями и задачами партии, утвержденными в ее программе и уставе;

б) политическое образование и воспитание граждан. Здесь Закон не уточняет, о каком политическом образовании и воспитании граждан идет речь - то ли в общем русле государственной политики, то ли на основе программных идей партии. На наш взгляд, это положение нуждается в разъяснении Конституционного Суда РФ;

в) целями и задачами политической партии по Закону являются выражение мнений граждан по различным вопросам общественной жизни и доведение этих мнений до сведения широкой общественности, а также органов государственной власти. Речь идет о возможности свободного изложения своего видения проблем развития российской действительности членами партии с последующим доведением указанных мнений до широкой общественности и органов государственной власти.

Однако в Законе ничего не сказано о формах обратной связи политической партии с населением;

г) выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти, а также в представительные органы местного самоуправления; кроме того, участие в выборах в указанные органы и участие в их работе.

Порядок выдвижения кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти регулируются ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Участие политических партий в выборах и референдумах регулируется обновленным ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ.

Пункт 25 ст. 2 указанного Закона установил, что избирательное объединение - политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Выдвижение кандидатов на выборы в представительные органы местного самоуправления регулируются региональными законодательными актами.

Статья 4. Законодательство Российской Федерации о политических партиях

Деятельность политических партий регулируется: следующими федеральными конституционными законами:

1) от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. и доп. от 8 февраля 2001 г.);

2) от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации";

3) от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации";

4) от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. и доп. от 32 декабря 1997 г.);

5) от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 марта 2001 г.);

6) от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации";

7) от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации".

Кодексами РФ:

1) Налоговый кодекс РФ - часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (с изм. и доп. от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2_января, 5 августа 2000 г., 24 марта 2001 г.) и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г.);

2) Гражданский кодекс РФ (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля 2001 г.);

3) Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. N 1017-ФЗ.

Федеральными законами:

1) "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ;

2) "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ;

3) "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ;

4) Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 18 февраля 1999 г.)

5) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ;

6) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ;

7) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ.

Статья 5. Территориальная сфера деятельности политической партии

Эта статья дает право любой политической партии вне зависимости от нахождения ее территориальных (региональных) отделений осуществлять свою деятельность на всей территории РФ.

Единственное ограничение на деятельность политической партии (избирательного объединения) по всей территории РФ заложено в ст. 43 "Сбор подписей в поддержку кандидатов федерального списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, избирательным блоком" ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Суть этого ограничения в следующем. Избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидатов по одномандатным избирательным округам, осуществляют в поддержку кандидата сбор подписей избирателей того избирательного округа, в котором кандидат дал согласие баллотироваться. Данное ограничение не носит политического и тем более дискриминационного характера. Оно обусловлено конкретной ситуацией, в частности порядком проведения избирательной компании.

Статья 6. Наименование политической партии

Запрет на использование в наименовании политической партии, как полном, так и сокращенном виде, наименований иных существующих в РФ политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также политических партий, прекративших свою деятельность вследствие ликвидации в связи с нарушением п. 1 ст. 9 настоящего Закона, обусловлен следующими обстоятельствами.

Использование в наименовании политической партии наименований, как в полном, так и сокращенном виде, иных политических партий или общественных движений:

во-первых, ведет к размыванию политической направленности партии;

во-вторых, вносит путаницу в сознание избирателей в ходе избирательных кампаний;

в-третьих, может привести к вольному или невольному появлению пиаровских инсинуаций.

Положение о запрете на использование наименований политических партий и общественных движений, прекративших свою деятельность вследствие ликвидации в связи с нарушением п. 1 ст. 9 настоящего Закона, прописано в п. 3 ст. 11 Закона о партиях. В нем записано, что политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда РФ в случае невыполнения требований п. 1, 4 и 5 ст. 9 настоящего Федерального закона. А в п. 1 указанной статьи, к примеру, говорится: "Запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни".

Политическая партия, принимающая название таких общероссийских объединений или политических партий, прекращает свое существование с момента образования.

Настоящий Закон не допускает использование наименований органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имени и (или) фамилии гражданина. Данный запрет косвенно обусловлен пунктом 1 ст. 3 настоящего Закона. Там прописано: "Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли...". Политическая партия, присвоившая себе наименование органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имя и (или) фамилию гражданина, теряет право называться политической партией, так как в указанных названиях не просматривается цель участия граждан РФ в политической жизни страны.

Политическая партия может использовать в своем наименовании слова "Россия", "Российская Федерация" и образованные на их основе слова и словосочетания. Здесь следует обратить внимание, что в редакции Закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ общероссийские общественные объединения, а также религиозные объединения не являются плательщиками сбора, установленного статьей 1 Закона РФ от 2 апреля 1993 г. N 4737-1 "О сборе за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний".

В постановлении Правительства РФ от 7 февраля 1996 г. N 1463 "Об использовании в названиях организаций наименований "Россия", "Российская Федерация"" (с изм. от 2 февраля 1998 г.) дается следующее разъяснение.

Использование в названиях организаций наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний не всегда соответствует положениям законодательства, регулирующего эти вопросы. Многие организации своими названиями претендуют на общероссийский статус независимо от реальных масштабов своей деятельности, произвольно используют элементы государственной символики при наличии в названии слов "российский" и "федеральный". Практически неразличимые названия негосударственных организаций и государственных органов вводят граждан в заблуждение. Органы, осуществляющие государственную регистрацию организаций, не всегда проверяют обоснованность использования в их названиях наименований "Россия", "Российская Федерация", слова "федеральный" и образованных на их основе слов и словосочетаний.

В связи с этим устанавливается, что в названиях организаций (за исключением политических партий, профессиональных союзов, религиозных объединений, а также общественных объединений, имеющих статус общероссийских) наименования "Россия", "Российская Федерация", слово "федеральный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в соответствии с актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Наименование политической партии должно соответствовать требованиям законодательства РФ об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав.

Запрещение использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные или религиозные чувства, проистекает из ст. 26 ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 25 сентября 1997 г. N 125-ФЗ. Указанный Закон, в частности, гласит: "Нарушение законодательства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях влечет за собой уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не могут использовать в своем наименовании термин "партия". Данное положение обусловлено пунктом 1 ст. 36 комментируемого Закона, в котором записано, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов или список кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Таким образом, применение термина "партия" в наименовании общественных объединений приведет к нарушению ФЗ "О политических партиях".

Статья 7. Символика политической партии

Комментарии к данной статье идентичны комментариям к ст. 6. Отметим лишь, что положения рассматриваемой статьи вытекают и опираются на Конституцию РФ, в частности на ст. 5, ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 29, ч. 3 ст. 55, ч. 1 ст. 70, а также на ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" (от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ, с изм. и доп. ФКЗ от 22 марта 2001 г. N 2-ФКЗ), на ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" (принят 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ) и на ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" (принят 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ).

Вместе с тем следует обратить внимание на положения п. 1 и 2 ст. 6 Федерального закона от 9 июля 1993 г. N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах", ибо символика в виде эмблем и других отличительных символов политической партии подпадает под действие указанного Закона.

ФЗ "Об авторском праве и смежных правах" устанавливается:

1. Авторское право распространяется на произведения науки, литературы и искусства, являющиеся результатом творческой деятельности, независимо от назначения и достоинства произведения, также способа его выражения.

2. Авторское право распространяется как на обнародованные произведения, так и на не обнародованные произведения, существующие в какой-либо объективной форме: изображения (рисунок, эскиз, картина, план, чертеж и так далее).

3. Часть произведения (включая его название), которая удовлетворяет требования п. 1 и может использоваться самостоятельно также является объектом авторского права.

Таким образом, символика политической партии, в том числе и ее название, защищены указанным федеральным законом. Их использование другими политическими партиями или общественными объединениями может быть обжаловано в суде.

Статья 8. Основные принципы деятельности политических партий

Положения о деятельности политических партий, основывающихся на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности, вытекают из ст. 30 Конституции РФ: "Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем".

Политические партии свободны в определении внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. Исключения составляют ограничения, устанавливаемые комментируемым Законом. Упоминаемые в данном пункте ограничения в деятельности политических партий изложены в ст. 9 настоящего Закона.

Деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ. Речь идет о ее ст. 29 и 55. В частности, в ч. 1 ст. 55 Конституции записано: "Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина".

Положение о том, что политические партии действуют гласно, а информация об их учредительных и программных документах является общедоступной, отвечает требованию ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. В ней записано: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом...".

Политические партии должны создавать мужчинам и женщинам, гражданам РФ разных национальностей, являющимся членами политической партии, равные возможности для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В данном пункте анализируемой статьи отражены положения ст. 19 Конституции РФ, устанавливающей, что все равны перед законом.

Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, включая и другие обстоятельства. Кроме того, запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Это законодательное обеспечение дает гражданам России - мужчинам и женщинам, гражданам разных национальностей, являющимся членами политической партии, - равные возможности для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Исключительное значение имеет и положение о создании равных возможностей для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления членам политической партии - гражданам различных национальностей.

Это положение позволяет преодолеть тенденцию к созданию моно национальных политических партий. Одновременно оно открывает возможность гражданам различных национальностей выдвигаться не только на высокие посты в политической партии, членами которой они являются, но и с помощью политических партий занимать высокие государственные должности на федеральном и региональном уровне, а также руководящие должности в системе местного самоуправления.

Статья 9. Ограничения на создание и деятельность политических партий

Данная статья впервые в истории российского законодательства устанавливает в широком диапазоне ограничительные требования на создание и деятельность политических партий. Так, если в ФЗ "Об общественных объединениях" в ст. 16 запреты и ограничения уместились в одном абзаце, а в ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" по сути ограничительными являются только п. 3 и 4 ст. 6, то в комментируемом Законе ограничительные меры изложены в шести пунктах.

Такое внимание законодателей к вопросам правового ограничения на создание и деятельность политических партий обусловлено местом и ролью политических партий в жизни государства. Согласно рассматриваемому Закону, политические партии являются единственными общественными объединениями, которые могут выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ. Политические партии являются наиболее организованными общественными объединениями, представляющими интересы граждан в органах государственной власти и местного самоуправления и преследующими достижение политических целей, т.е. обретения государственных властных полномочий.

Именно эти функции политических партий представляют для общества и государства особую значимость и требуют законодательной защиты от возможных крайностей в случае образования и тем более прихода к власти политической партии, преследующей групповые, узко партийные интересы, способные представлять угрозу для безопасности страны.

Положения данного пункта базируются на Конституции РФ, в частности на положении ч. 5 ст. 13, гласящей: "Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни". А также на положениях ч. 2 ст. 29, в которой записано: "Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства".

Рассматриваемая проблема регулируется также в ст. 60 "Недопустимость злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации" ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", имеющей прямое отношение к политическим партиям. В п. 1 указанной статьи говорится: "При проведении предвыборной агитации не допускается злоупотребление свободой массовой информации. Предвыборные программы зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, агитационные материалы и выступления на собраниях и митингах, в средствах массовой информации не должны содержать призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганду войны, запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, злоупотребление свободой массовой информации в иных формах, запрещенных законодательством Российской Федерации. Запрещается агитация, нарушающая законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности".

Таким образом данные положения рассматриваемого Закона вписываются в общий контекст законодательства, обеспечивающего с помощью системы запретов стабильность развития государства, его устойчивость и безопасность граждан РФ.

Однако эти положения не запрещают деятельность политических партий, цели и задачи которых направлены на критику действующей политики в экономической, социальной и других сферах, осуществляемой в рамках Конституции РФ.

Разрешение включения в программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости отражает существующее в разных странах мира понимание социальной справедливости как одного основных положений теории и практики демократических преобразований общества. Положения о защите социальной справедливости в той или иной редакции включены в законодательство многих зарубежных стран.

Как понятие социальная справедливость является этической (нравственной) категорией. Однако борьба за социальную справедливость, по-разному понимаемая политическими партиями, может противопоставлять друг другу различные социальные группы и потому регулируется законодательством. Именно поэтому Закон разрешает деятельность политических партий, направленную на защиту социальной справедливости, и утверждает, что эта деятельность не может рассматриваться как разжигание социальной розни.

Законодатель запрещает создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. И вот по каким причинам.

Во-первых, по признакам профессиональной деятельности создаются добровольные общественные объединения граждан. Их права, функции, отношения с государством регулируются ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". В п. 1 ст. 2 "Право на объединение в профсоюз" указанного Закона записано: "Профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемые в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов".

Наличие профсоюзов, защищающих профессиональные интересы граждан, устраняет необходимость создания политических партий по признакам профессиональной принадлежности граждан.

Во-вторых, запрет на создание политических партий по признакам расовой и национальной принадлежности опирается на положения международных актов, запрещающих создание политических структур, ставящих целью защиту расовых и национальных интересов, и на положения п. 5 ст. 13 Конституции РФ.

Национальные интересы могут быть защищены и защищаются федеральным законодательством. Прежде всего - положениями ст. 19 Конституции РФ.

Положения относительно национальной принадлежности изложены также и в ст. 24 Конституции РФ. Она гласит:

"1. Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности.

2. Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества".

В-третьих, при запрете на создание политических партий по признакам религиозной принадлежности законодатель опирался прежде всего на положение ст. 14 Конституции РФ, где записано:

"1. Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом".

В-четвертых, образование политической партии по признакам религиозной принадлежности (как и по признакам расовой и национальной принадлежности) в таком много конфессиональном и многонациональном государстве, как Российская Федерация, чревато трудно предсказуемыми последствиями. Правовой запрет на их создание обусловлен, кроме прочего, и особенностями исторического развития России. В некоторых странах Запада и Востока существуют политические партии, в названии которых отражаются религиозные признаки; это, в частности, христианско-демократические и другие партии. Однако опыты по созданию политических партий (движений) чисто религиозной направленности всегда в итоге приводит к катастрофе.

Российское законодательство предусматривает правовую защиту верующих. Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений.

Комментируемый закон, запрещая указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии, вместе с тем оставляет открытым вопрос о правомочности политической партии выступать в защиту профессиональных, национальных и религиозных интересов. Вместе с тем, членам политических партий не запрещается разрешенными российским законодательством средствами выступать в защиту профессиональных, национальных и религиозных интересов. В частности, депутаты Государственной думы - члены политической партии могут инициировать законопроекты улучшающие социально-экономические положения различных слоев населения или этносов.

Положение п. 3, комментируемой статьи о том, что политическая партия не должна состоять из членов одной профессии, исключает возможность создания политической партии, скажем, учителей, чиновников и пр. Иначе говоря, данное положение усиливает правовой запрет на создание политических партий по признакам профессиональной принадлежности.

В-пятых, запрет на создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях обусловлен положениями п. 3 ст. 55 Конституции РФ, котором записано: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Создание организаций различных партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах в государственных и негосударственных структурах способно неизбежно привести к дезорганизации работы этих органов и структур и в итоге к нарушению прав и законных интересов других лиц и граждан, к снижению уровня обеспечения обороноспособности страны и в целом - безопасности государства.

Законодатель утверждает правовую норму: "Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку", снимая тем самым потенциальные и реальные опасности последствий политической конфронтации на рабочих местах.

Содержание п. 5 комментируемой статьи представляет дальнейшее развитие и конкретизацию правовых положений предыдущего пункта.

Данный пункт устанавливает запрет на деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях.

Обращает на себя внимание исключение, сделанное в отношении разрешения деятельности политических партий в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления. В комментируемом Законе отсутствует положение о характере деятельности политических партий в перечисленных структурах.

Запрет на вмешательство политических партий в учебный процесс общеобразовательных учреждений имеет те же основания, что и запрет на деятельность политических партий в государственных и иных структурах.

Настоящим Законом политическим партиям не запрещается действовать разрешенными российским законодательством методами в направлении совершенствования системы образования и методов обучения в нашей стране.

Это положение базируется на содержания ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, гласящей: "Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни".

Создание и деятельность на территории РФ политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий создают угрозу национальной безопасности РФ.

Положениями п. 7 ст. 9 рассматриваемого Закона устанавливается правовая норма, согласно которой в случае введения на всей территории РФ или в ее отдельных местностях чрезвычайного или военного положения деятельность политических партий осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом о чрезвычайном или военном положении.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В ст. 56 Конституции РФ устанавливается порядок введения чрезвычайного положения. В указанной статье, в частности, записано:

"1. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с Федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия.

2. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленном конституционным законом.

3. Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 41, 46-54 Конституции Российской Федерации".

ФКЗ "О чрезвычайном положении" в соответствии с Конституцией РФ, в случае введения чрезвычайного положения, вводится особый правовой режим деятельности общественных объединений. В зависимости от тяжести обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения в стране, меняется режим деятельности общественных объединений.

В ст. 11 ФКЗ "О чрезвычайном положении" устанавливается, что Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение ряда мер и временных ограничений, в частности запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий.

Статья 12 ФКЗ "О чрезвычайном положении" предусматривает приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

В ч. 2 и 3 ст. 87 Конституции РФ устанавливается, что в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом.

В ст. 1 ФКЗ "О военном положении" от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ в соответствии с Конституцией РФ устанавливается, что "под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии".

В ст. 7 указанного Закона прописаны меры, применяемые на территории, на которой введено военное положение. В частности, в п. 2 упомянутой статьи записано, что "на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено чрезвычайное положение, применяются следующие меры:

5) приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и(или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

10) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций".

Указанный Закон устанавливает полномочия Президента РФ в области обеспечения режима военного положения.

В частности, согласно подпункту 6) п. 1 ст. 11 рассматриваемого Закона Президент РФ приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации.

Следует обратить внимание на п. 2 ст. 5 ФКЗ "О военном положении", в котором записано, что "меры, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального конституционного закона, применяются только на территории, на которой введено военное положение".

Согласно п. 1 ст. 11 рассматриваемого Закона военное положение отменяется указом Президента РФ после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.

Статья 10. Государство и политические партии

Запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий является одним из важных признаков демократического государства. В ч. 1 ст. 30 Конституции РФ записано: "Свобода деятельности общественных объединений гарантируется". Конституция не только гарантирует свободу деятельности общественных объединений, но одновременно в ч. 4 ст. 3 запрещает "присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по Федеральному закону".

Эти и другие правовые нормы гл. I и II Конституции являются основой содержания положений п. 1 комментируемой статьи. Положение данного пункта крайне важно в построении правовых отношений между государством и политическим партиями, поскольку обеспечивает их конструктивное взаимодействие.

Пункт о совместном разрешении вопросов, затрагивающих интересы политических партий органами государственной власти и местного самоуправления при участии политических партий, по сути, корректирует положение предыдущего пункта. Законодатель вносит уточняющие нормы, обязывающие органы государственной власти и органы местного самоуправления решать вопросы, затрагивающие интересы политических партий, с их участием или по согласованию с политическими партиями. Тем самым политические партии получают дополнительную правовую защиту от возможных волевых решений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Положения Закона о недопустимости использования возможностей государственных и муниципальных должностей в интересах политических партий базируются на запрете, установленном пунктом 1 ст. 11 ("Ограничения, связанные с государственной службой") ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации", где, в частности, записано, что государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Пункт 1 рассматриваемой статьи расценивает использование преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии как вмешательство должностного лица в деятельность политических партий и запрещает это.

Закон допускает исключение только для депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления, которые могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих депутатских обязанностей.

По законодательству государственный служащий должен служить только государству в соответствии со своими служебными должностными полномочиями и обязанностями. Вне исполнения государственной службы государственному служащему Законом не запрещено состоять членом политических партий и других общественных объединений. Вместе с тем, ФЗ "Об основах государственной службы" запрещает государственному служащему и в свободное время разглашать служебные и государственные тайны.

В п. 8 ст. 10 ФЗ "Об основах государственной службы" записано, что государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать ставшие известными ему в связи с использованием должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

В п. 4 ст. 10 ФЗ "О политических партиях" заложена важная правовая норма, позволяющая Президенту РФ самому решать вопрос о приостановлении своего членства в политической партии либо оставаться членом политической партии на срок осуществления своих полномочий. Здесь просматривается перспективная возможность победы на выборах Президента РФ лидера одной из российских политических партий. Одновременно более четко проявляется тенденция к формированию демократии западного образца, когда претенденты на пост президента страны выдвигаются политическим партиями либо блоками политических партий. Этот вариант выдвижения претендента на пост президента страны более приемлем для народа и страны, так как позволяет оценивать не только личность кандидата, но и программу, деятельность партии, его выдвигающей.

Blog

Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"

Содержание