Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"
| Вид материала | Закон |
- Комментарий к федеральному закону от 15 апреля 1998 Г. N 66-фз, 3831.92kb.
- Альжева Наталья Ивановна, специалист по социальным вопросам гу "Центр социальной помощи, 2655.94kb.
- Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое, 2108.42kb.
- Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009, 5523.95kb.
- Кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" (2-е, 9099.61kb.
- Список политических партий, отвечающих требованиям пункта 2 статьи 36 Федерального, 122.06kb.
- Постатейный комментарий к федеральному закону от 10 июля 2002 года n 86-фз, 36.36kb.
- Комментарий к Градостроительному кодексу, 4473.14kb.
- Комментарий к Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории, 3689.27kb.
- Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз, 5794.49kb.
Статья 32. Виды государственной поддержки политических партий
Положения комментируемой статьи сформировались не на пустом месте. В ряде федеральных законов РФ встречаются нормы, обязывающие государство оказывать поддержку общественным объединениям в период проведения выборов депутатов и референдумов. Так, в ст. 50 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" записано, что государство обеспечивает гражданам РФ, общественным объединениям, политическим партиям свободное ведение агитации при проведении выборов и референдума в соответствии с действующим российским законодательством.
Следует подчеркнуть, что в ст. 50-54 указанного Закона конкретно освещены общие вопросы предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях, посредством массовых мероприятий.
О поддержке государства избирательным объединениям, избирательным блокам говорится в ст. 58 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В указанной статье устанавливается, что государственные органы, органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и избирательным блокам.
Статья 12 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" устанавливает равное право доступа к государственным информационным ресурсам граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений.
В п. 1 комментируемой статьи все положительное, что накоплено федеральным законодательством в сфере обеспечения поддержки общественных объединений, политических партий, отлилось в полноценные юридические нормы, основой которых стала формула: федеральные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям.
Но главное, что в п. 2 данной статьи российское законодательство впервые установило государственное финансирование политических партий. В других странах, например в ФРГ, государственное финансирование политических партий установлено законом еще в 1967 г.
Государственное финансирование политических партий осуществляется в соответствии с положениями ст. 33 настоящего Закона. В данной статье устанавливается порядок прекращения государственной поддержки политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений.
Глава VII. Государственное финансирование политических партий
Статья 33. Средства федерального бюджета, выделяемые политическим партиям
В п. 1 комментируемой статьи устанавливается, что государственное финансирование политических партий осуществляется по итогам участия политической партии в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет федерального бюджета.
До принятия данного Закона государство участвовало в бюджетном финансировании избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов после регистрации кандидата (списка кандидатов) через избирательные комиссии. В п. 3 ст. 47 "Избирательные фонды, фонды для участия в референдуме, порядок их создания и расходования средств этих фондов" ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ было записано, что избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться, наряду с другими источниками, за счет средств, выделяемых соответствующей избирательной комиссией кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку после регистрации кандидата (списка кандидатов).
Согласно п. 16 ст. 47 указанного закона, по истечении 30 дней со дня голосования банк обязан в бесспорном порядке перечислить по письменному указанию избирательной комиссии долю не израсходованных зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками денежных средств, причитающихся соответствующей избирательной комиссии, на ее счет. Иначе говоря, государство через государственный орган - избирательную комиссию - оказывало финансовую поддержку кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку по результатам выборов и контролировало расход выделенных денежных средств.
Закон устанавливает порядок государственного финансирования политических партий по итогам участия политических партий в выборах. При этом речь идет не только о выборах депутатов Государственной Думы, но и о выборах Президента РФ, на что указывается в подпункте "в" п. 5 комментируемой статьи.
Средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, предусматриваются отдельной строкой в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Указанные средства направляются на расчетные счета политических партий ежегодными и единовременными перечислениями. В подпунктах "а" и "б" п. 6 анализируемой статьи указывается, когда средства федерального бюджета направляются на расчетные счета политических партий ежегодными перечислениями и когда - единовременными перечислениями.
В п. 5 рассматриваемой статьи устанавливается порядок получения политическими партиями средств федерального бюджета. Политические партии имеют право на получение средств федерального бюджета, в случаях если:
федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. В данном случае из текста подпункта "а" п. 5 вытекает, что политическая партия может самостоятельно выдвигать федеральный список кандидатов;
федеральный список кандидатов, выдвинутый избирательным блоком, в составе которого политическая партия принимала участие в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;
по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по одномандатным избирательным округам было избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых политической партией (при условии, что выдвинутый этой политической партией федеральный список кандидатов получил по результатам выборов менее 3% голосов избирателей).
Иначе говоря, политическая партия имеет право на получение средств федерального бюджета, в случае если федеральный список кандидатов, выдвинутых политической партией, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. Или же политическая партия имеет право на получение средств федерального бюджета, если по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по одномандатным округам было избрано 12 кандидатов, выдвинутых политической партией, при условии, что федеральный список кандидатов, выдвинутых этой политической партией, получил менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Та же ситуация наблюдается и с избирательным блоком, в состав которого входит политическая партия. Политическая партия имеет право на получение средств из федерального бюджета в случае, если зарегистрированный кандидат на должность Президента РФ, выдвинутый политической партией или политическим блоком, в составе которого политическая партия принимала участие в выборах Президента РФ, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Закон не уточняет, как будет осуществляться государственное финансирование политических партий в случае одновременных выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Такой вариант развития событий маловероятен, но теоретически возможен.
В п. 6 комментируемой статьи устанавливаются условия и размеры государственного финансирования политических партий. Согласно подпункту "а" политические партии, принимавшие участие в выборах самостоятельно и подпадающие под действие п. 5 настоящей статьи, получают государственное финансирование по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ ежегодно в размере 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутых политической партией, или кандидатами, выдвинутыми политическими партиями и избранными в Государственную Думу Федерального Собрания РФ по одномандатным избирательным округам в соответствии с подпунктом "б" п. 5.
Фактически политическая партия получает средства федерального бюджета в объеме финансовых затрат на выборы депутатов Государственной Думы, прошедшие некоторое время назад. Учитывая, что выборы депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проходят раз в четыре года, политическая партия накапливает на своем расчетном счете средства, которые не может тратить. Довыборы депутатов в Государственную Думу, происходящие периодически, не могут исчерпать накапливаемый финансовый ресурс политических партий. Иных целей расходования бюджетных средств, кроме выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ (на выборы Президента выделяют единовременные бюджетные средства), настоящим Законом не предусмотрено.
Согласно подпункту "б" п. 6 анализируемой статьи, политическая партия, самостоятельно принимавшая участие в выборах и подпадающая под действие п. 5 настоящей статьи, получает государственное финансирование единовременно по результатам выборов Президента РФ в размере 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих расходов, и умноженного на число голосов избирателей, полученных выдвинутым политической партией зарегистрированным кандидатом на должность Президента РФ.
Таким образом, политическая партия получает резервные средства федерального бюджета, позволяющие наращивать расходы на выборы депутатов Государственной Думы и выборы Президента РФ с их последующей компенсацией из федерального бюджета. Пункт 3 данной статьи не устанавливает верхнего предела общего объема средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий. В указанном пункте предусмотрено, что общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ либо Президента РФ.
В п. 7 настоящей статьи устанавливается порядок государственного финансирования политических партий, входивших в состав избирательного блока и подпадающих под действие п. 5 настоящей статьи. Оно осуществляется:
- по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ ежегодно в размере 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, умноженного на число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутым избирательным блоком, если избирательный список кандидатов, выдвинутый избирательным блоком, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;
- по результатам выборов кандидатов, выдвинутых избирательным блоком и избранных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ по одномандатным избирательным округам, если было избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых избирательным блоком, при условии, что выдвинутый указанным избирательным блоком федеральный список кандидатов получил по результатам выборов менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
По результатам выборов Президента РФ государственное финансирование избирательного блока осуществляется единовременно в соответствии с подпунктом "б" п. 7. В п. 8 комментируемой статьи устанавливается, что средства федерального бюджета, предусмотренные пунктом 7, распределяются между политическими партиями, входившими в состав избирательного блока, в равных долях, если иное не было определено избирательным блоком при его создании.
Обращает на себя внимание содержание п. 7. С одной стороны, подпункт "а" подразумевает, что избирательный блок политических партий представляет собой устойчивую и постоянную структуру, раз этот блок можно финансировать из государственного бюджета ежегодно.
С другой стороны, в данном пункте речь идет о распределении средств федерального бюджета между политическими партиями, входившими в состав избирательного блока. Из текста п. 7 вытекает, что избирательный блок - структура не постоянная. И реально, на практике, избирательные блоки создаются на время выборов, изменяются и преобразуются между выборами. Поэтому установки о ежегодном государственном финансировании избирательных блоков политических партий требуют юридического уточнения.
Закон не указывает, обязаны ли избирательные блоки политических партий иметь собственные расчетные счета или же государственное финансирование входящих в избирательный блок партий осуществляется на счета политических партий. Вопрос не праздный, потому что из текста Закона не ясно, как рассматривать положения п. 8 данной статьи. По юридической логике очевидно, что следует руководствоваться положениями п. 4 этой статьи. В нем записано: "Средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, направляются на расчетные счета политических партий ежегодными и единовременными перечислениями".
Указанные средства, предусмотренные пунктами 6 и 7, выделяются:
по результатам выборов Государственной Думы Федерального Собрания РФ не позднее чем через три месяца со дня официального опубликования результатов выборов;
и в последующем - ежегодно в течение всего срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ соответствующего созыва;
по результатам выборов Президента РФ - единовременно не позднее чем через год со дня официального опубликования результатов выборов.
Пунктом 10 комментируемой статьи политическим партиям предоставлено право отказаться от государственного финансирования.
Согласно ст. 43 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки обязаны создавать избирательные фонды и ведут открытые счета для финансирования предвыборной агитации.
Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счет: собственных средств кандидатов, избирательного объединения, избирательного блока; средств, выделяемых кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком; добровольных пожертвований граждан и юридических лиц; средств, выделенных соответствующей избирательной комиссией кандидату, избирательному блоку в случае, если это предусмотрено законом.
В настоящее время действует новая редакция (от 12 июня 2002 г.) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которая соответствует положениям ФЗ "О политических партиях".
Статья 34. Финансовая отчетность политической партии
Положениями комментируемой статьи политическая партия, ее региональные отделения и зарегистрированные структурные подразделения осуществляют финансовую и бухгалтерскую отчетность.
Сводный финансовый отчет политические партии о поступлении и расходовании средств за отчетный год представляется в управление Министерства по налогам и сборам России по Москве ежегодно, но не позднее 20 марта года, следующего за отчетным.
Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии финансовые отчеты представляют политической партии. На основе финансовых отчетов региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений политической партии составляется сводный финансовый отчет политической партии.
Финансовые отчеты региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений прилагаются к сводному финансовому отчету.
Форма сводного финансового отчета политической партии и порядок его заполнения утверждены приказом Министерства по налогам и сборам от 13 марта 2002 г. N БГ-3-06/130 "Об утверждении формы сводного финансового отчета политической партии и порядка заполнения сводного финансового отчета политической партии". Следует обратить внимание на то, что в п. 3 комментируемой статьи дается исчерпывающий перечень требований к сводному финансовому отчету политической партии. Это означает, что иные требования к сводному финансовому отчету политической партии являются юридически ничтожными.
Кроме сводного финансового отчета политическая партия обязана осуществлять бухгалтерскую отчетность, которая должна соответствовать требованиям Федерального закона "О бухгалтерском учете" и нормативных документов Министерства финансов РФ.
За непредставление и не опубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдумов предусмотрена административная ответственность, установленная ч. 1 ст. 5.17 КоАП РФ.
Статья 35. Контроль за финансовой деятельностью политической партии
Контроль за финансовой деятельностью политической партии осуществляют соответствующие структурные подразделения Министерства по налогам и сборам.
Контроль за финансовой деятельностью ее региональных и иных зарегистрированных структурных подразделений осуществляют территориальные органы указанного министерства.
Согласно пункта 2 комментируемой статьи сводный финансовый отчет политической партии размещается федеральным уполномоченным органом на специальном сайде информационно-телекоммуникационной сети не позднее, чем через два месяца со дня представления политической партией указанного отчета в федеральный налоговый орган. Однако, соблюдение указанного срока федеральным уполномоченным органом проблематично в связи с отсутствием соответствующих правовых норм в Налоговом кодексе и Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц".
Глава VIII. Участие политических партий в выборах и референдумах
Статья 36. Участие политических партий в выборах и референдумах
В п. 1 комментируемой статьи устанавливается норма, согласно которой политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 2 ст. 32) закреплено, что кандидаты могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком. Кандидаты (списки кандидатов) могут быть выдвинуты только избирательными объединениями, избирательными блоками. Избирательное объединение может быть отождествлено с политической партией в соответствии с п. 29 ст. 2 вышеуказанного закона.
Все другие политические общественные движения, в частности такие, как политическая организация, политическое движение, утрачивают право самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности с момента вступления в силу п. 1 ст. 36 указанного Закона. Согласно п. 1 ст. 46 комментируемого Закона, п. 1 ст. 36 вступает в силу через два года со дня его официального опубликования т.е. с 14 июля 2003 г.
Комментируемый Закон о партиях не запрещает политическим партиям создавать избирательные блоки, которые обладают правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты (п. 5 ст. 33).
В п. 3 анализируемой статьи политическим партиям предоставляется право вступать в избирательные блоки не только с политическими партиями, но и с иными общероссийскими общественными организациями и общественными движениями. Под иными общественными объединениями согласно ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 4 ст. 35), понимаются политическая организация и политическое движение.
Политическое общественное объединение (избирательный блок) создается и регистрируется в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. Изменения и дополнения, вносимые в устав общественного движения в целях придания ему статуса политического, должны быть зарегистрированы не позднее чем за год до дня голосования, а при назначении выборов законодательного (представительного или исполнительного) органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в случае досрочного прекращения полномочий соответствующего органа этот срок сокращается до шести месяцев.
При выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия или избирательный блок обязаны опубликовать свои программы.
В соответствии с ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (п. 1 ст. 34) избирательное объединение, избирательный блок представляют в Центральную избирательную комиссию РФ сведения о полном и кратком наименовании избирательного объединения, избирательного блока. Наименованием избирательного объединения является наименование, указанное в зарегистрированном уставе соответствующего политического общественного объединения.
В соответствии с п. 2 ст. 34 Закона о выборах наименование избирательного блока определяется на съезде (конференции) представителей избирательных объединений, входящих в данный блок. В указанном пункте подробно расписаны права и ограничения избирательного блока в его деятельности.
Статья 37. Признание политической партии участвующей в выборах
Комментируемая статья имеет огромное значение для политического статуса и политического долголетия политических партий. В статье установлены условия, при выполнении которых политическая партия считается участвующей в выборах. Таких условий шесть. Впервые законодательно закрепляются положения, ставящие политическую партию в узкие рамки деятельности, сосредоточенной на организации и участии в выборах. Участие в выборах отныне становится показателем, определяющим суть политической партии. Все другие виды политической деятельности политической партии, такие, как публичные выступления членов политической партии, акции протеста либо поддержки действий властных органов, участие в решении общегосударственных и иных проблем не принимаются в расчет. Главное - участие политической партии в выборах.
Итак, политическая партия считается участвующей в выборах в случае проведения голосования на выборах за:
- выдвинутый ею (избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
- выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ не менее чем в 5% одномандатных избирательных округов. 5% одномандатных избирательных округов - это в числовом выражении 11,25 одномандатного округа, учитывая, что всего в РФ 225 одномандатных округов;
- выдвинутого ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированного кандидата на должность Президента РФ;
- выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не менее чем в 10% субъектов РФ. Это примерно 9 субъектов РФ, что существенно ниже нормы требований, предъявляемых Законом для создания политической партии. Напомним, что, согласно п. 2 ст. 11 комментируемого Закона, политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ;
- выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (или списков кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ не менее чем в 20% субъектов РФ;
- выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (или списков кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов РФ.
Требования, предъявляемые политической партии для признания ее политической партией, участвующей в выборах, реальны и выполнимы.
Необходимо отметить, что за незаконное использование денежных средств, использование незаконной материальной поддержки, финансирование избирательной кампании помимо избирательных фондов кандидаты, избирательные объединения и избирательные блоки (их уполномоченные) могут привлекаться к административной ответственности (ст. 5.18-5.20 КоАП РФ).
Пункт 2 анализируемой статьи предупреждает, что если политическая партия не принимает в течение пяти лет подряд участия в выборах в соответствии с п. 1 настоящей статьи, то она подлежит ликвидации согласно подпункту "в" п. 3 ст. 41 настоящего Закона. В п. 3 записано, что политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда РФ в случае неучастия политической партии в выборах в соответствии со ст. 37 настоящего Закона.