Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"
| Вид материала | Закон |
- Комментарий к федеральному закону от 15 апреля 1998 Г. N 66-фз, 3831.92kb.
- Альжева Наталья Ивановна, специалист по социальным вопросам гу "Центр социальной помощи, 2655.94kb.
- Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое, 2108.42kb.
- Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009, 5523.95kb.
- Кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" (2-е, 9099.61kb.
- Список политических партий, отвечающих требованиям пункта 2 статьи 36 Федерального, 122.06kb.
- Постатейный комментарий к федеральному закону от 10 июля 2002 года n 86-фз, 36.36kb.
- Комментарий к Градостроительному кодексу, 4473.14kb.
- Комментарий к Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории, 3689.27kb.
- Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз, 5794.49kb.
Статья 46. Вступление в силу настоящего Федерального закона
В данной статье требует внимания установление вступления в силу ст. 33 настоящего Федерального закона не позднее 1 января 2004 г. Вместе с тем Закон не устанавливает время, с которого данная статья выступает в силу. Настоящий Федеральный закон устанавливает только дату, после которой статья 33 не может не вступить в силу.
Очевидно, что такая запись сделана с датой проведения выборов депутатов в Государственную Думу.
Относительно п. 1 ст. 36 данного Закона сказано предельно четко, что указанный пункт вступает в силу через два года со дня официального опубликования настоящего Закона, т.е. с 14 июля 2003 г.
Статья 47. Преобразование общероссийских политических общественных объединений и статус межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений
В данной статье устанавливается право общероссийских политических объединений, созданных до вступления в силу настоящего Закона преобразовываться в политические партии в соответствии с настоящим Федеральным законом в течение двух лет со дня его вступления в силу.
Вместе с тем, общероссийские политические общественные объединения до 14 июля 2003 г. вправе участвовать в выборах, в том числе выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления в соответствии с избирательным законодательством.
Устанавливается, что до истечения двухлетнего срока со дня вступления в силу настоящего Закона политическая партия, созданная путем преобразования общероссийской политической общественной организации или общероссийского политического движения, вправе принимать участие в выборах со дня ее государственной регистрации. При этом устанавливается, что политические партии участвуют в выборах в порядке, предусмотренном законодательством РФ для общероссийских политических общественных объединений до внесения соответствующих изменений в российское законодательство.
Особое внимание следует обратить на содержание п. 5 и 6 рассматриваемой статьи. В них устанавливается порядок, согласно которому по истечении срока, указанного в п. 1 настоящей статьи, т.е. двух лет: со дня вступления в силу комментируемого Закона общероссийское политическое общественное объединение, не преобразовавшееся с политическую партию, утрачивает статус политического общественного объединения и действует как общероссийская общественная организация или общероссийское движение на основании устава, который применяется в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
Межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения по истечении срока указанного в п. 1 настоящей статьи утрачивают статус политического общественного объединения и действуют соответственного как межрегиональные, региональные или местные общественные объединения на основании их уставов, которые применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
Статья 48. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
В данной статье речь идет об указах Президента РСФСР (РФ) и постановлениях Правительства РФ, действующих в настоящее время и требующих коррекции, либо отмены в связи с принятием Федерального закона "О политических партиях".
Приложение. Образцы документов
II. Многопартийность в России
История российских политических партий насчитывает немногим более ста лет. По сравнению с Западной Европой, где партии широко заявили о себе, превратившись в активных субъектов политической жизни еще к середине ХIХ в., в России условия для формирования политических партий созрели много позднее.
Одной из первых политических организаций в России, которую по характеру и содержанию деятельности можно отнести к политическим партиям, принято считать созданную в 1879 г. "Народную волю". В 1894 г. был основан Союз русских социалистов-революционеров (эсеры), в 1896 г. - Всеобщий еврейский рабочий союз Литвы, Польши и России (Бунд), в 1898 г. - Российская социал-демократическая рабочая партия (РСДРП). В последующие годы процесс образования партий приобрел поистине массовый характер. Уже в начале ХХ в. в России действовало более 100 политических партий, из них около 50 общероссийских, остальные - национальные.
Характерная особенность процесса парт образования в России состояла в том, что он прежде всего захватил круги революционных демократов. Являясь непримиримыми противниками царизма, они не видели иной возможности борьбы с ним без помощи сплоченной организации единомышленников. Либералы же в условиях контрреформ последней четверти ХIХ в. не стремились к политической самоорганизации, сосредоточившись в основном на земской деятельности. Пределом их мечтаний было конституционное ограничение самодержавной власти и создание общероссийского представительного учреждения хотя бы как законосовещательного органа. Еще меньшую потребность в политических партиях испытывала нарождающаяся торгово-промышленная и финансовая буржуазия. Открытой политической конфронтации она предпочитала сотрудничество с властью, рассчитывая на ее благосклонность в экономической сфере. В свою очередь, первое сословие России и опора самодержавия - дворянство вообще не нуждалось ни в каких партиях. Его интересы и без того были достаточно защищены не только знаменитой грамотой о вольности дворянства, но и всей системой государственных институтов.
На рубеже столетий процесс политического пробуждения российского общества сделал огромный шаг вперед. Объективно это было связано с назревшей необходимостью ускорения и углубления модернизации всех сторон общественной жизни. В стране интенсивно развивались капиталистические отношения, которые, однако, повсеместно наталкивались на препоны, сохранившиеся еще со времен крепостного права. Одновременно по всей территории России ширилась волна народных выступлений. Только за период 1901-1904 гг. количество забастовщиков на промышленных предприятиях превысило полмиллиона человек. Шло на подъем и крестьянское движение. Все говорило о том, что страна стоит на пороге крупных социально-политических потрясений.
В январе 1905 г. в России началась буржуазно-демократическая революция. Она всколыхнула буквально все слои общества, наглядно показав глубину кризиса самодержавного строя. Когда революция стала свершившимся фактом, правящие круги вынуждены были искать новые политические решения. Уже 18 февраля появляется акт "Об усовершенствовании государственного устройства". 6 августа царь подписывает Высочайший манифест "Об учреждении Государственной думы". "Ныне, - говорилось в нем, - настало время призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему представляется предварительная разработка законов, обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов". Одновременно публикуются положения о выборах в Государственную думу. Однако, делая эти вынужденные шаги навстречу общественным ожиданиям, правительство Николая II стремилось сохранить основы самодержавной власти, придав ей лишь видимость народного участия.
Первым официальным документом, фактически положившим начало политическим реформам в России, стал Высочайший манифест "Об усовершенствовании государственного порядка" от 17 октября 1905 г. Манифест провозглашал "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов", наделял Государственную думу законодательными функциями и объявлял о разработке нового избирательного закона с целью обеспечить в ней представительство тех классов населения, которые "ныне совсем лишены избирательных прав". И хотя ни в названии, ни в тексте самого Манифеста не было упоминаний о конституции и демократии, его появление означало конец неограниченной самодержавной власти и установление в России конституционной монархии. По существу, это была первая, хоть и робкая, непоследовательная, попытка модернизации политической системы страны по западной модели представительной демократии.
Одним из важнейших последствий Манифеста от 17 октября стало образование множества общественных объединений, как легальных, так и нелегальных, в том числе и новых партий самых разных политических оттенков и направлений. В 1905-1906 гг. появились Конституционно-демократическая партия (кадеты), "Союз 17 октября" (октябристы), Прогрессивно-экономическая и Торгово-промышленная партии, Партия правового порядка, Трудовая народно-социалистическая партия (энесы), десятки других общероссийских и национальных политических партий и организаций. Перед лицом растущей активности оппозиционных сил даже монархисты создали более 20 партий: "Союз русского народа", "Союз русских людей", Русскую монархическую партию, Всероссийский союз земельных собственников, Совет объединенного дворянства и др. Таким образом, в короткий срок по числу партий Россия оказалась впереди многих государств мира.
Это заставило правительство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. царь подписывает Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах". В соответствии с этим документом обществом признавалась группа лиц, действующих на некоммерческой основе для достижения общей цели, а союзом - объединение двух или нескольких таких групп.
Общества и союзы создавались в заявительном порядке без специального разрешения государственных органов. Министерству внутренних дел предоставлялось право прекращать деятельность обществ и союзов, если признавалось, что она угрожает общественному спокойствию и безопасности.
Указ предусматривал также деятельность обществ, преследующих политические цели, но с рядом дополнительных условий. В частности, не допускалась деятельность общества, которое "принимает особые меры для сокрытия своего существования или преследуемых им целей" либо управляется "учреждениями или лицами, находящимися за границей". При таких ограничениях значительная часть российских политических партий не только социалистической, но и либеральной ориентации не могла рассчитывать на получение официального признания и вынуждена была действовать нелегально либо полулегально. По этой причине до самого падения монархии не легализованными оставались, например, не только социал-демократы и эсеры, но и кадеты.
Согласно названию Указа, его действие имело временный характер - до принятия специального закона об обществах и союзах. Однако вплоть до 1917 г. неоднократные попытки подготовить подобный закон так ничем и не увенчались.
Формально допуская существование политических партий, царское правительство тем не менее относилось к ним с большим недоверием и не собиралось предоставлять партиям каких-либо преимуществ по сравнению с другими общественными объединениями, прежде всего в избирательном процессе. Новый закон о выборах Государственной думы, изданный 11 декабря 1905 г., в разгар вооруженного восстания в Москве, не предусматривал самостоятельного участия политических партий в избирательных кампаниях. Все участвующие в выборах кандидаты должны были выступать как частные лица, хотя членам партий прямо и не запрещалось баллотироваться в качестве независимых кандидатов. И партии широко использовали эту возможность для обеспечения своего представительства в российском парламенте. Так, в I Государственной думе, избранной в марте-апреле 1906 г., из 478 депутатов только 105 числились беспартийными. По политическому составу они распределялись следующим образом: кадеты - 179 депутатов, автономисты - 63 (сюда входили члены польского коло, украинской, эстонской, латышской и других национальных групп), трудовики- 97, октябристы - 16, социал-демократы - 18 депутатов. Среди депутатов не было представителей монархистов и черносотенцев. Представителями самой правой партии в Думе были немногочисленные октябристы. Более 35% состава депутатов I Государственной думы оказались кадетами, что позволило им занять в ней руководящее положение.
Учрежденная в ходе революции Государственная дума с самого начала фактически стала центром легальной борьбы общественных интересов, выразителями которых являлись политические партии. Уже на второй день работы I Думы при выборах ее председателя депутаты голосовали согласно принадлежности к одному из политических направлений - консервативному, либерально-оппозиционному или революционному. Тем не менее парламентская деятельность представленных в Думе партий формально никак не регламентировалась. Ни в "Положении об учреждении Государственной думы", регулировавшем процедурные вопросы законодательного процесса, ни в "Наказе думской деятельности", касавшемся организации ее внутренней жизни, не предусматривалось создания каких-либо самостоятельных партийных фракций или групп. В соответствии с этими документами вся парламентская деятельность сосредоточивалась в специальных отделах и комиссиях. Определялось и минимально необходимое число депутатов, которые могли инициировать рассмотрение в Думе вопросов об отмене или изменении действующего закона или о принятии нового. Для этого требовалось подать на имя председателя Думы заявление, подписанное 30 депутатами. Такой же порядок был установлен и для обращений с запросами к правительству. Все это побуждало депутатов к объединению в партийные фракции и группы по политическому признаку.
Одним из главных пунктов противоречий законодателей с царской властью и в самом депутатском корпусе стал извечный аграрный вопрос. Обсуждались в основном два проекта, представленные фракциями кадетов и трудовиков. Первые в своем проекте предлагали дополнительное наделение крестьян землей за счет земель казенных, монастырских, удельных и земель, частично отчужденных от частных собственников за выкуп "по справедливой цене (но не по рыночной)". Проект трудовиков, выражавший крестьянские требования о земле, носил более жесткий характер. В нем предусматривалось отчуждение помещичьей земли, превышающей "трудовую норму", создание специального народного земельного фонда и введение уравнительного землепользования.
В свою очередь, правительство, напуганное поведением депутатов, опубликовало официальное сообщение по аграрному вопросу. В нем говорилось, что распространяемое среди сельского населения убеждение в необходимости проведения принудительного отчуждения частновладельческих земель признается правительством совершенно неприемлемым и вредным. В ответ на это Государственная дума приняла решение выработать текст своего контр обращения к народу. Однако царь не стал ждать этого обращения и 9 июля 1906 г. выпустил Высочайший манифест "О роспуске Государственной думы и о времени созыва таковой в новом составе".
II Государственная дума по своему составу оказалась более левой. Это объяснялось неослабевающим накалом общественного движения в стране. В Думу было избрано 518 депутатов, из них 54 представляли правых (монархистов и октябристов), 98 - кадетов, 76 - автономистов, 104 - трудовиков, 16 - народных социалистов, 37 - эсеров, 66 - социал-демократов и только 5 - беспартийных.
Подобный состав II Государственной думы свидетельствовал о большей поляризации депутатского корпуса и об усилении в ней обоих флангов - левого (222 депутата вместо 115 в I Думе) и правого (54 депутата вместо 16). Такое положение явно не устраивало царское правительство. Ждать от Думы конструктивной работы в пользу самодержавия не приходилось. Сразу после созыва Думы правительству было ясно, что ее придется вскоре распустить.
Главным вопросом в работе II Государственной думы был по-прежнему вопрос о земле. Особую остроту его обсуждению придавало то, что начало работы Думы совпало с очередным приливом революционных выступлений крестьянства. Правые депутаты (монархисты и октябристы) выступили в поддержку политики правительства, т.е. были против какого-либо отчуждения помещичьей земли. Позиция кадетов в аграрном вопросе стала более правой, нежели в I Думе. В своем новом проекте аграрной реформы они во многом отступили от своих предыдущих требований.
Выступая в Думе от имени правительства, его новый глава П.А. Столыпин заявил, что предлагаемая левыми партиями национализация земли является гибельной для страны, так как с уничтожением класса помещиков могут исчезнуть очаги культуры. Кроме того, может быть сломлен сам стимул к труду, лежащий в основе развития земледелия. Поэтому правительство не позволит обездолить землевладельцев и оторвать их от привычного и полезного для государства труда.
Правое крыло Думы - монархисты и октябристы поддержали политику властей. Большая часть кадетских депутатов тоже положительно отнеслись к заявлению правительства и даже готовы была поддержать его. Но социал-демократы, трудовики, эсеры и народные социалисты приняли решение выступить в Думе перед концом прений по аграрному вопросу с требованием проведения принудительного отчуждения частновладельческих земель и немедленной отмены всех столыпинских аграрных указов. Воплотить в жизнь это решение левым депутатам не удалось.
Царское правительство решило разогнать II Государственную думу, обвинив социал-демократическую фракцию в подготовке заговора для низвержения самодержавия и установления демократической республики. С этой целью было подготовлено специальное постановление о привлечении к суду 55 членов социал-демократической фракции и о немедленном заключении под стражу 16 наиболее активных ее членов. Большинство депутатов Думы (социал-демократы, трудовики, эсеры, народные социалисты и кадеты) отказались лишить депутатских полномочий социал-демократов. Тем не менее в ночь на 3 июня 1907 г. полиция арестовала большую часть членов социал-демократической фракции. Утром того же дня был опубликован Высочайший манифест "О роспуске Государственной думы, о времени созыва новой думы и об изменении порядка выборов в Государственную думу".
Избранная по новому избирательному закону III Государственная дума оказалась значительно правее двух предыдущих: 50 депутатов представляли крайне правые партии, 97 - умеренно правых и националистов, 154 - октябристов и примыкающих к ним, 28 - "прогрессистов", 54 - кадетов, 14 - социал-демократов, 11 - трудовиков.
Хотя III Государственная дума просуществовала до июня 1912 г., т.е. почти полный срок отпущенных ей полномочий, она находилась в постоянной конфронтации с правительством. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по крестьянскому вопросу, об отношении к национальным окраинам и др. Несмотря на сугубо сословный характер и отсутствие реальных полномочий, Государственная дума по инициативе партийных фракций много занималась вопросами просвещения народа, культурного и национального развития, уделяла немалое внимание социальной защите малоимущих слоев населения. Было, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе того времени фабрично-заводское законодательство. Тем не менее в условиях наступившей реакции характер взаимоотношений отдельных политических партий с царской властью заметно изменился. Если партии социалистической ориентации по-прежнему занимали непримиримую антиправительственную позицию, то консерваторы полностью перешли на сторону царизма, заключив с ним своего рода негласный договор о "взаимолояльности".
Осенью 1912 г. была избрана IV Государственная дума. Среди 442 депутатов оказалось больше правых, умеренно правых и националистов - 185 человек (по сравнению с 148 в прошлой Думе), несколько уменьшилось количество октябристов - 98 (было 120), прогрессистов было избрано 36, кадетов - 59, представителей национальных групп - 21, трудовиков - 10, социал-демократов - 14, беспартийных - 7. Перевес в Думе опять получили две про правительственные группы депутатов - правооктябристская и октябристско-кадетская.
Первые сессии IV Государственной думы прошли до начала Первой мировой войны и были посвящены обсуждению и принятию законопроектов, направленных на укрепление основ самодержавного строя, - законов о полиции, духовенстве, тюрьмах и др.
Серьезные испытания выпали на долю российских политических партий в годы войны. Часть из них, в том числе "Союз русского народа", "Союз 17 октября" и другие монархические и консервативные партии, безоговорочно поддержав царизм в этой несправедливой войне, разделили его печальную судьбу в феврале 1917 г. Другие по примеру партии кадетов пытались использовать трудности правительства для выторговывания социально-политических уступок. Цель их оппозиции самодержавию состояла не в том, чтобы добиться свержения монархии, а в том, чтобы достичь соглашения с ней о разделе власти для успешного ведения войны и предотвращения революции.
Идеи оборончества на определенных политических условиях имели немало сторонников и в рядах левых партий - эсеров, меньшевиков, трудовиков. Главным для них было отстоять независимость Отечества и закончить кровавую бойню народов, заключив справедливый мир без аннексий и контрибуций. Позиции "оборонцев" противостояли так называемые "интернационалисты", призывавшие к восстановлению международной солидарности социалистов в целях прекращения войны и к борьбе за коренное изменение системы государственного управления Россией. Выявившиеся острые разногласия по отношению к войне и политике правительства привели к тому, что к февралю 1917 г. большинство левых партий пришли в состоянии крайнего идейного и организационного разброда.
Весной 1915 г. состоялась сессия Государственной думы, где рассматривался вопрос об утверждении военных кредитов. Правые партии полностью поддержали политику правительства. Октябристы, кадеты и националисты выступили с критикой правительства и потребовали создания "правительства доверия", т.е. правительства, пользующегося доверием всех правых партий. Позднее вокруг этого требования в Думе сложился так называемый "Прогрессивный блок" из 235 депутатов. Однако царь на уступки думским депутатам не пошел.