Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Комментарий к федеральному закону от 15 апреля 1998 Г. N 66-фз, 3831.92kb.
• Альжева Наталья Ивановна, специалист по социальным вопросам гу "Центр социальной помощи, 2655.94kb.
• Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое, 2108.42kb.
• Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009, 5523.95kb.
• Кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" (2-е, 9099.61kb.
• Список политических партий, отвечающих требованиям пункта 2 статьи 36 Федерального, 122.06kb.
• Постатейный комментарий к федеральному закону от 10 июля 2002 года n 86-фз, 36.36kb.
• Комментарий к Градостроительному кодексу, 4473.14kb.
• Комментарий к Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории, 3689.27kb.
• Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз, 5794.49kb.

В начале 1917 г. на волне нового революционного подъема лидеры буржуазно-помещичьих партий вновь ставили перед императором вопрос об изменениях в составе правительства. Однако и на этот раз он не внял этим предложениям и 26 февраля 1917 г. своим указом распустил Государственную думу. Тем не менее Дума продолжала еще некоторое время существовать, хотя на сессии уже больше не собиралась.

Так закончился первый поход российских политических партий "во власть". Несмотря на фактическое игнорирование царскими властями существования политических партий, они в лице своих думских представителей сыграли заметную роль в становлении российского парламентаризма, в создании предпосылок для формирования правового гражданского общества. Благодаря парламентской деятельности политических партий, впервые в российской истории многообразные общественные интересы получили возможность открыто заявить о себе на уровне государственной политики и тем самым как-то влиять на механизм самодержавной власти. Хотя одна лишь думская деятельность не могла, конечно, решить всех жизненно важных проблем тогдашней России, она стала той школой общественного диалога с властью, где осваивались новые, непривычные еще формы представительной демократии и политического плюрализма.

Февральская революция коренным образом изменила условия деятельности и общественный статус российских политических партий. Из "нежеланного ребенка" государственной власти, едва терпимого и нередко преследуемого и третируемого, они волей обстоятельств превратились в главных действующих лиц политической жизни, призванных возглавить стихийный поток революционной активности восставшего народа. Это их новое политическое положение нашло отражение и в нормативных правительственных актах. Уже 12 апреля 1917 г. Временное правительство принимает постановление "О собраниях и союзах", в котором провозглашается, что все без исключения российские граждане имеют право без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противоречащих уголовным законам. Тем самым снимались всякие ограничения на создание общественных объединений, включая и партии. Другая новация документа состояла в установлении судебного порядка регистрации и ликвидации общественных объединений, что было довольно прогрессивным шагом для того времени.

Революция открыла более широкие не только правовые, но и политические возможности для развития многопартийности на основе плюрализма. В первый состав Временного правительства, образованного 2 марта 1917 г., были включены 2 октябриста, 4 кадета, 2 прогрессиста, 1 трудовик, 1 промышленник. С усилением социалистических партий их представители тоже были включены в правительство. В мае в состав Временного правительства уже входили 2 эсера, 2 меньшевика, 1 трудовик, 1 народный социалист.

Однако новые задачи и возможности оказались по силам далеко не всем политическим партиям. Большинство партий революция застала врасплох, в период острых внутренних разногласий. Поэтому в решающий момент они оказались не готовы к тому, чтобы подхватить выпавшую из рук царя власть и разумно ею распорядиться.

Особенно наглядно это видно на примере буржуазных партий, которым, казалось бы, самой судьбой было уготовано стать прямыми наследниками монархии. Так, октябристы после Февраля окончательно утратили влияние как политическая сила и вынуждены были уступить представительство интересов российской буржуазии кадетам, хотя отдельные видные члены "Союза 17 октября" входили в состав Временного комитета членов Государственной думы и первых составов Временного правительства. Что касается кадетов, то, оказавшись после свержения монархии у руля управления страной и на первых порах возглавляя даже Временное правительство, они не пытались решить ни одной из жизненно важных проблем, остро поставленных революцией, не дав народу ни мира, ни хлеба, ни земли, ни свободы. Напротив, из страха перед нарастающей активностью масс главную свою задачу кадеты видели в том, чтобы остановить разрастание революции, не допустить к власти нарождающиеся органы политической самоорганизации народа - Советы. Немало потрудились кадеты для сплочения контрреволюционных сил и подготовки корниловского мятежа. В конечном счете революционно настроенные массы отвернулись от кадетской партии, что и определило ее поражение в октябре 1917 г.

В состоянии растерянности и нерешительности перед лицом бурных революционных событий оказались и многие социалистические партии, прежде всего меньшевики и эсеры. Хотя и те и другие располагали мощной общественной поддержкой и преобладающим влиянием в Советах разных уровней, занимали руководящие посты во всех коалиционных составах Временного правительства, но идейная зашоренность, догматическое следование теоретическим постулатам не позволили им воспользоваться этими возможностями в интересах революции. Оставаясь правоверными социалистами, эсеры и меньшевики тем не менее считали, что Россия еще не созрела для социализма и на данном этапе стоит задача упрочения и развития буржуазно-демократического строя на основе широкой коалиции всех прогрессивных сил общества под эгидой буржуазии. Они уповают на Учредительное собрание, которое, по их мнению, должно было окончательно решить вопрос о власти. Свою же роль по отношению к этой власти меньшевики и эсеры видели в том, чтобы оказывать на нее постоянное давление, побуждая к дальнейшим шагам по пути демократических преобразований. Однако опыт участия меньшевиков и эсеров в правительственных коалициях в мае - октябре 1917 г. показал, что для этого у них явно не хватало ни политической воли, ни решимости.

В отличие от правосоциалистических партий, фактически самоустранившихся от руководства революцией, активную позицию, нацеленную на всемерное развертывание инициативы масс и установление рабоче-крестьянской власти, заняли большевики. Они исходили из того, что острота классовых противоречий в стране, массовый, поистине всенародный характер борьбы за социальную справедливость делают возможным и необходимым перерастание буржуазно-демократической революции, давшей власть в руки буржуазии, в революцию социалистическую, призванную увенчаться победой рабочего класса. В соответствии с этим выводом ставился вопрос о передаче власти Временным правительством Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Под этими лозунгами большевики смогли сплотить и повести за собой широкие массы трудящихся.

В ночь на 25 октября 1917 г. Временное правительство было низложено. Вечером того же дня II Всероссийский съезд Советов, признав этот факт, провозгласил установление власти Советов и образовал правительство - Совет Народных Комиссаров (СНК) во главе с Лениным. Например, II съезд Советов был многопартийным по своему составу: из 649 делегатов 390 представляли большевиков, 160 - эсеров, 72 - меньшевиков, 14 - меньшевиков-интернационалистов. В состав избранного съездом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) вошло 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов, 3 представителя Украинской социалистической партии, 1 эсер-максималист.

Однако воспользоваться возможностями своего положения для отстаивания интересов шедших за ними трудящихся масс большинство делегатов от умеренных социалистических партий не захотели. Они не согласились с оценкой итогов Октябрьского восстания, квалифицировав его как "военный заговор", осуществленный "партией большевиков именем Совета за спиной всех других партий и фракций", и покинули съезд. Тем самым они не только окончательно уступили власть большевикам, но и лишили себя возможности в будущем легально оппонировать им.

Был ли приход большевиков к власти в октябре 1917 г. единственной политической альтернативой в тот момент? Представляется, что в поисках ответа на этот непростой вопрос следует принимать во внимание всю совокупность как объективных, так и субъективных факторов, оказавших влияние на ход исторического развития России после падения монархии.

Да, объективно вся общественно-экономическая ситуация в период между февралем и октябрем 1917 г. складывалась не в пользу партий, претендовавших на политическое наследие царизма. Разруха, голод, военные поражения в сочетании с крайней озлобленностью доведенных до отчаяния народных масс не способствовали умиротворению в стране. Однако оказавшиеся у власти консервативно-либеральные партии фактически продолжили политику старого режима, направив главные свои усилия на обуздание революции. В свою очередь, умеренные социалисты тоже не встали на защиту революции и своим бездействием только поощряли ее противников к открытому перевороту. В этих условиях призывы большевиков к установлению власти Советов, передаче земли тем, кто ее обрабатывает, прекращению ненавистной империалистической войны находили все более горячий отклик в массах. Осенью 1917 г. страна оказалась перед выбором: либо утверждение контрреволюционной диктатуры, грозящей национальной катастрофой, либо приход к власти большевиков, который давал хотя бы надежду на наведение порядка в стране. Других альтернатив тогда не оказалось. Октябрьские события и быстрая победа советской власти на значительной части территории России наглядно показали, чего больше хотел народ, какой партии он больше верил.


В результате российские партии вступили в период острого политического соперничества, являвшегося по существу борьбой за выживание. Большинство из тех, кто еще совсем недавно видели себя вершителями судеб России, не смирились с победой большевиков и вынашивали планы их насильственного устранения. Со своей стороны и большевики как правящая партия, не желая делиться доставшейся властью, с самого начала вынуждены были принимать меры по подавлению сопротивления своих политических противников, вплоть до арестов и физического террора. Первой жертвой в этой непримиримой борьбе пала партия кадетов.

28 ноября 1917 г. планировалось открытие Учредительного собрания. Эта дата была назначена еще Временным правительством и подтверждена специальным постановлением СНК от 27 октября. Однако результаты выборов в "Учредилку", как тут же окрестили Собрание в простонародье, оказались столь неожиданными для большевиков, что они решили перенести созыв Собрания на более поздний срок, рассчитывая путем частичных перевыборов изменить соотношение сил в составе делегатов. С таким решением, естественно, не согласились кадеты, эсеры и меньшевики. В ответ на намерение оппозиции открыть Учредительное собрание, как и предполагалось, 28 ноября именно в этот день большевистский Совнарком принимает написанный Лениным декрет "Об аресте вождей гражданской войны против революции", в котором кадетская партия объявлялась "партией врагов народа". "Члены руководящих учреждений партии кадетов, как партии врагов народа, - говорилось в декрете, - подлежат аресту и преданию суду революционных трибуналов. На местные Советы возлагается обязательство особого надзора за партией кадетов ввиду ее связи с корниловско-калединской гражданской войной против революции". Это был первый правовой акт новой власти, имевший целью поставить политическую оппозицию в стране вне закона. Впоследствии таких актов будет еще немало.

Несмотря на официальный запрет, до середины 1918 г. кадетская партия действовала довольно свободно. Открыто функционировал ЦК партии, проводились собрания, выходили партийные издания. В этот период основное внимание кадеты уделяли организации вооруженного сопротивления большевистскому режиму. В этом им помогали старые связи с офицерством и казачеством, которые составляли ядро собиравшейся на Дону Добровольческой армии во главе с бывшим начальником Генштаба царской армии, генералом Алексеевым и атаманом Войска Донского Калединым.

Одновременно велась активная работа по созданию сети подпольных организаций в Центральной России. Одной из таких организаций стал образованный весной 1918 г. в Москве Национальный центр. Он был призван объединить все антибольшевистские силы под руководством партии конституционных демократов. Центр располагал обширными связями в предпринимательской и интеллигентской среде, имел контакты с руководящими кругами стран Антанты. Через него кадетская партия поддерживала отношения с белыми армиями.

Разгром антибольшевистских выступлений на Дону и Урале в начале 1918 г. заставил кадетов пересмотреть свое отношение к победе большевиков как к чему-то случайному и преходящему. С этого времени кадеты предпринимают активные усилия для привлечения помощи из-за рубежа, готовя почву для иностранной военной интервенции.

Если с буржуазными партиями советская власть сразу повела открытую борьбу на уничтожение (инцидент с созывом Учредительного собрания оказался здесь как нельзя кстати), то в отношении социалистических партий, пользовавшихся значительным влиянием в рабочих и крестьянских массах, проводилась более гибкая тактика - от заключения временных соглашений и сотрудничества в органах государственной власти до разжигания внутренних противоречий и проведения показательных судебных процессов с широким освещением в печати.

Надо сказать, что и сами эти партии, пребывая в состоянии перманентного идейного и организационного разброда, оказались не готовы всерьез противостоять большевикам. Тактика левых партий в первые дни после Октября не имела четкой линии политического поведения по отношению к новой власти, не говоря уже о единой позиции. Руководство эсеровской партии, опасавшееся гражданской войны, заняло выжидательную позицию. Меньшевики же склонялись к переговорам о создании "однородного социалистического правительства". Но и эта, в общем-то соглашательская тактика вызывала откровенное раздражение и неприятие со стороны большевистских верхов. Создалась критическая ситуация.

Положение спасли левые эсеры. В отличие от своих коллег по социалистическому блоку они не ушли со II съезда Советов и голосовали за декреты Советской власти. Это обернулось для них исключением из рядов Партии социалистов-революционеров. Позднее левые эсеры вошли в большевистский Совнарком, получив посты наркомов земледелия, почт и телеграфов, имуществ Российской Республики, местного самоуправления, юстиции. Свою поддержку нового правительства левые эсеры объясняли тем, что, опираясь только на собственную партию, большевики власть не удержат, а с подавлением большевиков будут подавлены и все левые партии. На первый взгляд чисто тактическое соглашение между большевиками и левыми эсерами имело определяющее значение и привело к открытому расколу в лагере умеренных социалистов. Затем последовал разгон Учредительного собрания, и они окончательно утратили роль легальной политической оппозиции. Оставалось только найти повод, чтобы закрепить этот факт юридически. И такой повод вскоре представился.

Весной и летом 1918 г. по ряду губерний европейской части России прокатилась волна стихийных крестьянских выступлений против продовольственной политики большевиков, в которых нередко принимали участие эсеровские боевики. Самым крупным успехом этих выступлений стал захват 8 июня 1918 г. при поддержке частей бело чехов Самары и объявление в городе власти Временного комитета членов Учредительного собрания (Комуча) во главе с эсерами. Реакция властей не заставила себя долго ждать. Уже 14 июня ВЦИК принимает постановление, в котором эсеры и меньшевики обвинялись в сговоре с внешней контрреволюцией и организации вооруженных выступлений против рабочих и крестьян. В связи с этим ВЦИК постановил: "Исключить из своего состава представителей партий - социалистов-революционеров... и российской социал-демократической партии (меньшевиков), а также предложить всем Советам рабочих и солдатских депутатов удалить представителей этих фракций из своей среды".

Не избежали "карающего меча революции" и левые эсеры, которые авантюрными действиями своих лидеров оказались втянутыми в открытую конфронтацию с большевиками. 6 июля 1918 г. было совершено покушение на германского посла Мирбаха. Этот акт до сих пор нередко считается началом открытого мятежа левых эсеров против советской власти. Однако исследования российских историков показывают, что ничего антисоветского или мятежного в нем не было. Замысел состоял в том, чтобы этим покушением "апеллировать к солидарности германского пролетариата, чтобы совершить реальное предостережение и угрозу мировому империализму, стремящемуся задушить русскую революцию, чтобы поставить правительство перед свершившимся фактом разрыва Брестского договора, добиться от него долгожданной объединенности и непримиримости в борьбе за международную революцию". Иначе говоря, речь шла не о борьбе против советской власти, а о ее защите в духе старых эсеровских традиций индивидуального террора. Однако инициаторы акции не предусмотрели, сколь решительной может быть реакция большевиков, и в своих действиях вынуждены были пойти дальше задуманного. В итоге последовали аресты, исключение левых эсеров из большинства Советов, фактический распад партии и уход оставшейся ее части в подполье.

К осени 1918 г. в результате проведенных ЦК большевистской партии и советским правительством военно-мобилизационных мероприятий обстановка на "Волжском фронте" существенно изменилась. Зажатые с одной стороны наступавшими частями Красной армии, а с другой - набирающим силу Колчаком, лидеры Комуча вынуждены были вступить в переговоры с большевиками о прекращении военных действий и об объединении сил для отпора "колчаковской реакции". Эти события, в свою очередь, побудили большевиков несколько ослабить тиски пролетарской диктатуры и пойти на определенное ограничение деятельности внесудебных карательных органов. Состоявшийся в ноябре 1918 г. VI Всероссийский съезд Советов принял решение об амнистии всех задержанных органами борьбы с контрреволюцией, если им не были предъявлены обвинения в течение двух недель. В специальной резолюции "О революционной законности" съезд обязал всех граждан Республики и органы советской власти строго соблюдать законы и предоставил гражданам право обжалования незаконных действий в отношении них со стороны должностных лиц государства.

С целью расширения социально-политической базы режима в условиях обострения гражданской войны были сделаны некоторые шаги и для легализации деятельности оппозиционных социалистических партий. Основанием для этого послужил, в частности, ряд официальных заявлений руководства меньшевистской партии об "исторической неизбежности" победы большевиков в октябре 1917 г. и о необходимости борьбы с внутренней и внешней контрреволюцией. Исходя из этого, ВЦИК в своем решении от 30 ноября 1918 г., отметив, что меньшевистские лидеры отказались от союза с буржуазными партиями, как российскими, так и иностранными, постановил считать недействительной свою резолюцию от 14 июня 1918 г. в той ее части, которая касается партии меньшевиков. 26 февраля 1919 г. аналогичное решение было принято и в отношении тех групп партии эсеров, которые отказались от блокирования с буржуазными партиями и от попыток свержения советской власти вооруженным путем.

Между тем, несмотря на официальные решения, полная легализация деятельности эсеровской и меньшевистской партий так никогда и не состоялась. Этому мешала не только деятельность местных органов советской власти, активно противодействовавших распространению их пропаганды и созданию открытых организаций, но и позиция руководства самих этих партий, особенно эсеровской, предостерегавших своих сторонников от стремления к легализации на условиях отказа от политической самостоятельности.

Период относительной либерализации большевистского режима оказался, однако, непродолжительным. Необходимость преодоления острых военно-политических и хозяйственно-экономических трудностей в годы Гражданской войны и иностранной военной интервенции способствовали все большей концентрации власти в руках большевистской партии и постепенному сращиванию ее с государством. Этот процесс получил официальное закрепление в ряде партийных документов. Так, в резолюции VIII съезда РКП(б) перед партийными органами прямо ставилась задача обеспечения "полного господства в современных государственных организациях, каковыми являются Советы". В ней также говорилось о необходимости "завоевать решающее влияние и полное руководство во всех организациях трудящихся: в профессиональных союзах, кооперативах, сельских коммунах и т.д.". На практике это означало превращение государственных и общественных органов и организаций в придаток организационно-идеологического аппарата РКП(б). Понятно, что в таких условиях политического пространства для деятельности других партий фактически не оставалось.

Период 1919-1920 гг. стал последним в судьбе большинства российских политических партий, откровенно враждебных революции. Так, кадеты, которые еще с Октября встали на путь вооруженной борьбы с большевизмом, все это время неизменно оказывались в ближайшем окружении различных вождей Белого движения, обеспечивая их идеологическую и политическую поддержку. И по мере того как эти вожди один за другим терпели поражение, все больше кадетов вынуждены были искать себе убежище в других странах. К лету 1920 г. почти все авторитетные лидеры кадетской партии во главе с Милюковым перебрались за границу. С потерей родины завершилась и пятнадцатилетняя история партии кадетов.

Что касается меньшевиков и эсеров, то реальная угроза завоеваниям революции со стороны белогвардейских армий и иностранных интервентов заставила их существенно пересмотреть свои идеологические установки и занять более конструктивную позицию по отношению к советской власти. Как партии социалистической ориентации они не могли не признать исторической значимости осуществленного под руководством большевиков слома буржуазно-помещичьего государственного строя и утверждения народовластия в форме Советов рабочих и крестьянских депутатов, ликвидации крупной частной собственности на землю и основные средства производства в промышленности. Но в вопросах этапов и методов проводимых преобразований, степени вовлеченности трудящихся в управление общественными делами они по-прежнему расходились с большевиками, выступая за расширение политической демократии и дополнение ее демократией хозяйственно-экономической и социальной.

Неоднократные попытки меньшевиков и эсеров выработать единую тактическую линию по отношению к большевикам результатов не дали. Эсеры хотя и прекратили вооруженную борьбу, но надежд вновь побороться за власть не оставили. Меньшевики же рассчитывали использовать призрачные возможности легальности для расширения влияния в рабоче-крестьянских массах и укрепления своих политических позиций. В итоге надежды и тех и других не оправдались, а от их разобщенности выиграли только большевики, которым объединенная социалистическая оппозиция была совершенно ни к чему.

В сложном положении оказались левые эсеры. Большевики не простили им событий 6 июля 1918 г. Несмотря на готовность большинства членов Партии левых социалистов-революционеров к сотрудничеству с Советами, они испытывали постоянный прессинг со стороны властей и к началу 1920 г. фактически распались на несколько самостоятельных организационных структур.

Окончание Гражданской войны и переход к НЭПу породил в обществе надежды на либерализацию большевистского режима, на своеобразный "политический НЭП". Однако победа в войне ничего не изменила в существе власти. Ее основа - монопартийная диктатура оставалась нетронутой, что проявлялось в стремлении взять под контроль или подавить всякие проявления общественной самодеятельности, а тем более инакомыслия.

Линия на "завинчивание гаек" в политической сфере объяснялась среди прочего также и наличием острого противоречия, порожденного, с одной стороны, необходимостью расширения экономической свободы, а с другой - неизбежным ростом на этой почве недовольства диктаторскими действиями правящего режима. Это противоречие грозило взорвать всю систему советской власти. Отсюда сформировалась общая стратегия партии большевиков в годы НЭПа: относительный либерализм в экономике и жесткость в политике.

В период 1922-1924 гг. принимается ряд нормативных актов, на долгие годы определивших весьма жесткий порядок создания и регистрации общественных объединений: постановление Президиума ВЦИК РСФСР "О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций" (июнь 1922 г.), постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора над ними" (август 1922 г.), утвержденные ВЦИК РСФСР Инструкция по регистрации обществ, союзов и объединений и Инструкция по выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзов и объединений (август 1922 г.), постановление ЦИК и СНК СССР "О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними" (май 1924 г.).

В соответствии с этими актами вводилась усложненная двухступенчатая процедура юридического признания общественного объединения - утверждение его устава и собственно регистрация объединения. Эти функции возлагались на Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) и соответствующие отделы губернских исполкомов. НКВД поручалось также наблюдение за законностью функционирования объединений, их финансовой и хозяйственной деятельностью. В случае обнаружения противоречий Конституции и законам РСФСР или отклонения от своих уставов органам НКВД предоставлялось право принимать решения о приостановлении деятельности объединений или об их закрытии. Таким образом, в стране вводился строгий бюрократический контроль за деятельностью общественных организаций и союзов, ставивший их, по существу, почти в полную зависимость от государства.

Характерно, что в вышеназванных документах не было даже отдаленного упоминания о политических партиях. И это тоже не случайно. Отсутствие правового регулирования в данном вопросе должно было означать отсутствие и самого вопроса, что в общем-то вполне вписывалось в политику большевиков по устранению любых противников своей монополии на власть. Наоборот, наступление на остатки оппозиционных политических партий, в самом существовании которых уже усматривалась определенная политическая конкуренция, в годы НЭПа приобрело еще более последовательный и целенаправленный характер. Уже в конце 1920 - начале 1921 г., особенно в связи с вооруженными выступлениями в Кронштадте и Тамбовской губернии, по всей стране были арестованы тысячи меньшевиков, эсеров, анархистов и представителей других партий. В июне 1921 г. по поручению Ленина руководство Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК) подготовило подробный план ликвидации политической оппозиции. В нем предусматривалось, в частности, продолжить систематическую работу по "разрушению аппарата партий", а также осуществить "массовые операции" против них "в государственном масштабе".

Начало официальному оформлению политики в отношении политических партий и инакомыслия вообще положила XII Всесоюзная партийная конференция (август 1922 г.). Она приняла резолюцию "Об антисоветских партиях и течениях", заложившую политическую основу для "законности" применения политического насилия. В резолюции ставилась задача применения репрессий к политиканствующим верхушкам мнимо беспартийной, буржуазно-демократической интеллигенции. "Репрессии, - говорилось в ней, - диктуются революционной целесообразностью, когда речь идет о подавлении тех отживающих групп, которые пытаются захватить старые позиции". В резолюции также отмечалось, что в среде "антисоветского лагеря", к которому были отнесены практически все оставшиеся политические партии, идет процесс расслоения, и в целях ускорения этого процесса предлагалось проведение массовых репрессий, что вскоре и было осуществлено.

Пытаясь хоть как-то оправдать преследования политических противников, большевистские власти в 1922 г. развернули на страницах печати широкую кампанию по дискредитации действий меньшевиков и эсеров в годы революции и Гражданской войны. Апофеозом этой кампании стал ряд открытых судебных процессов над представителями социалистических партий. Самым громким среди них был процесс по делу Центрального Комитета и отдельных членов иных организаций партии социалистов-революционеров. Трибунал обвинил группу лидеров партии эсеров в организации заговоров с целью свержения советской власти, пособничестве белогвардейцам и иностранным интервентам, а также в контрреволюционной агитации и пропаганде и приговорил их к высшей мере наказания - расстрелу, но исполнение приговора отложил.

В 1923 г. в соответствии с решением властей по стране прокатилась еще одна волна массовых репрессий. В результате новые тысячи социалистов, уличенных или подозреваемых в нелегальной подрывной деятельности, оказались в тюрьмах и концентрационных лагерях.

Разгромленные и деморализованные остатки социалистических партий в начале 20-х годов еще пытались как-то организоваться и предлагать свои решения политических и экономических проблем. Проводились дискуссии, собирались конференции и собрания (чаще всего полулегально). Но восстановить свое влияние они уже были не в силах. К тому же многочисленные кадры партий оказались к тому времени либо за решеткой, либо в изгнании, либо отошли от дел. К середине 1923 г. стало ясно, что в борьбе с большевиками социалистическая оппозиция окончательно потерпела организационный и политический крах. Уставшая от войн, разрухи и голода страна смирилась с новой властью и не хотела политических потрясений. В этих условиях судьба противников большевизма была предрешена. Как альтернативная политическая сила социалистическая оппозиция ушла в небытие, а с ней и целая эпоха революционного идеализма и романтизма в российской истории.

Готовя разгром эсеро-меньшевистской оппозиции, большевики немало постарались, чтобы придать ему в глазах российской и международной общественности видимость правовой акции, направленной на обеспечение "социалистической законности". Руководство РКП(б) понимало, что в мирное время только насильственными методами на основе партийно-политических решений действовать больше нельзя. Нужны были иные, в том числе и юридические, средства и основания для ликвидации политического инакомыслия. Отсюда вытекала задача освятить политический произвол и насилие именем закона.

Считалось, что главное предназначение права и закона - обеспечивать легитимность власти. Такое отношение к праву и закону исходило из убеждения, что диктатура пролетариата - это система государственной власти, не ограниченная формальными правовыми установлениями. Она опирается на силу и волю победившего рабочего класса в лице коммунистической партии. Под революционной законностью стали понимать тот правопорядок, который "признан целесообразным верховными органами пролетарской диктатуры и является общеобязательным". На практике это вело к подмене принципа законности принципом "революционной целесообразности", оправдывающим любое насилие и произвол, если они отвечают "интересам революции".

В результате такого правового нигилизма в большевизме сложилось упрощенное, вульгарное отношение к закону, целиком подчиненное политике. Характеризуя основы советской судебной системы, Ленин прямо указывал на ее политическую природу: "Мы не признаем судов внеклассовых". Это подразумевало примат классовых целей и интересов над интересами истины и справедливости.

Что означал принцип "революционной целесообразности" на деле, одними из первых испытали на себе оппозиционные социалистические партии. В январе 1922 г. Ленин пишет руководителям ВЧК: "Дело теперь только в чисто технических мерах, ведущих к тому, чтобы наши суды усилили (и сделали более быстрой) репрессию против меньшевиков". Это же обстоятельство Ленин требовал учесть и в проекте Уголовного кодекса, настаивая на "усилении репрессий против политических врагов Соввласти и агентов буржуазии (в особенности меньшевиков и эсеров); проведение этой репрессии ревтрибуналами в наиболее быстром и революционно-целесообразном порядке; воздействие на судей и членов ревтрибуналов через партию в смысле улучшения деятельности и усиления репрессий".

В мае 1922 г., накануне известного процесса над эсерами, на сессии ВЦИК обсуждался новый Уголовный кодекс. Некоторые участники сессии высказались за исключение расстрела как меры наказания за контрреволюционную деятельность. Однако это предложение было категорически отвергнуто. Более того, Ленин настоял на расширении перечня статей, предусматривающих названную меру, объясняя это необходимостью "открыто выставить принципиальное и политически правдивое (а не только юридически узкое) положение, мотивирующее суть и оправдание террора, его необходимость, его пределы. Суд должен не устранять террор: обещать это было бы самообманом или обманом, а обосновать и узаконить его принципиально, ясно, без фальши и без прикрас". Эти положения легли в основу печально известной 58-й статьи УК РСФСР, по которой в скором времени было осуждено большинство участников процесса над эсеровской партией.

Несмотря на активное формирование в начале 20-х годов "правовой базы" судебных преследований по политическим мотивам, роль директивных указаний, а также всякого рода подзаконных актов в отправлении советского правосудия не только не снизилась, но, напротив, становилась все более значимой, оказывая существенное влияние на правоприменительную практику. В январе 1924 г. Президиум ЦКК с одобрения Политбюро принимает весьма характерное постановление "О взаимоотношениях между местными судами и Верховным судом в тех случаях, когда имеется мнение местных парторганов". В нем, в частности, говорилось: "В тех случаях, когда партийная организация политически заинтересована в каком-либо деле и руководила процессом, а дело идет на пересмотр в Кассационную Коллегию Верховного суда, местная организация должна о тех политических мотивах, которые ею руководили, довести до сведения Верховного суда, чтобы заставить более тщательно и внимательно (курсив наш. - Авт.) отнестись к делу. Когда партийная организация придает особо серьезное значение сохранению приговора, она должна эти мотивы довести до сведения ЦК РКП(б)". Здесь уже явно просматривается не только стремление санкционировать вмешательство партийных органов в деятельность судов, но и поставить авторитет партийного решения выше авторитета закона.

Следующим шагом в этом направлении стало фактическое закрепление за руководством большевистской партии права последнего слова по всем судебным политическим делам. С этой целью в сентябре 1926 г. при ЦК ВКП(б) была создана специальная комиссия, которой было поручено изучать все обвинительные заключения по политическим делам в стране, отбирать наиболее значимые из них и представлять соответствующую информацию в Политбюро для получения директив с последующей передачей их в местные судебные органы. Формально никаких прямых указаний по существу рассматриваемых дел комиссия не давала, но, учитывая подчиненное положение, в котором оказались к тому времени суды, нетрудно догадаться, какой могла быть их реакция.

В 30-е годы борьба с действительными и мнимыми "врагами советской власти" приобретает еще больший размах. Если до сих пор она велась по преимуществу избирательно, с конкретными политическими партиями и группами, то теперь - со всеми, кто представлял хотя бы потенциальную опасность для режима. В результате организованная политическая оппозиция власти коммунистов была искоренена полностью. Шумные показательные процессы над мифическими Трудовой крестьянской партией и так называемой Промпартией наглядно показали, что реальных противников у ВКП(б) не осталось. Поэтому, выступая в ноябре 1936 г. на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов при обсуждении новой Конституции СССР, Сталин имел полное основание заявить, что в стране нет почвы для существования других политических партий, кроме коммунистической. Это положение было закреплено и в самой Конституции, в которой компартия характеризовалась как "передовой отряд" и "руководящее ядро" советского общества.

Таким образом, к концу 30-х годов однопартийная система политической власти в Советском Союзе сложилась окончательно. Она опиралась на безраздельное господство партии во всех органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Через своих представителей в руководстве профессиональных, общественных, культурных и иных массовых организаций трудящихся партия контролировала все сферы жизни общества. В ее руках находился и карательно-репрессивный аппарат. В этом смысле можно говорить об историческом феномене партии-государства, когда имеет место полное слияние функций общественной по своей природе политической организации с функциями государственной власти.

Складывание монопартийного режима нельзя объяснить только диктаторскими замашками большевиков или их репрессиями против менее удачливых соперников. Свою роль здесь в разной степени сыграли многие исторические, политические, социокультурные, социопсихологические и другие факторы. О некоторых из них выше уже упоминалось, но необходимо обратить внимание и на следующее.

Действительно, большевики реализовали на практике, мягко говоря, далеко не лучшую из возможных альтернатив политического развития России. Но разве могли бы они добиться успеха и столь долгое время продержаться у власти, если бы не имели опоры в обществе, не отражали в своих действиях настроения, ожидания, ценностные ориентации в сознании по крайней мере большинства трудящегося населения?

Как известно, сложность и драматизм социалистической революции в России состояли в том, что она победила в сравнительно отсталой не только в экономическом, но и в политико-культурном отношении стране, не накопившей, по существу, опыта демократического развития, не знавшей практики парламентской борьбы, активного соперничества политических партий и других форм массового участия граждан в повседневном политическом процессе. И вот в этой стране устанавливается новый строй. Власть переходит в руки многомиллионных масс, может и преданных социализму или симпатизирующих ему, но, за небольшим исключением, малограмотных и совершенно неопытных, незрелых в политическом отношении людей с отсталым, авторитарно-патриархальным уровнем политической культуры, веками воспитанных на священном почитании верховной власти и не приученных к активному проявлению гражданского самосознания, если не считать, конечно, некоторых крайних форм социально-политического протеста, включая и саму революцию.

На эту черту политического облика русского общества обратил в свое время внимание еще Горький. "Бесспорно, - писал он в "Несвоевременных мыслях", - что Русь воспитывали и воспитывают педагоги, политически еще более бездарные, чем наш рядовой обыватель. Неоспоримо, что всякая наша попытка к самодеятельности встречала уродливое сопротивление власти, болезненно самолюбивой и занятой исключительно охраной своего положения в стране. Все это - бесспорно, однако следует, не боясь правды, сказать, что и нас похвалить не за что. Где, когда и в чем за последние годы неистовых издевательств над русским обществом в его целом, - над его разумом, волей, совестью, - в чем и как обнаружило общество свое сопротивление злым и темным силам жизни? Как сказалось это гражданское самосознание, хулигански отрицаемое всеми, кому была дана власть на это отрицание? И в чем, кроме красноречия и эпиграмм, выразилось наше оскорбленное чувство собственного достоинства?"

Именно с таким уровнем политической культуры общества большевикам и пришлось иметь дело, приступая к строительству социализма. И большевики этим умело воспользовались для утверждения от имени незрелых масс власти собственной партии. Они и впоследствии не только ничего не сделали для преодоления отчуждения трудящихся в области политической жизни, но и постарались законсервировать их активность на уровне верноподданнических стереотипов досоциалистического прошлого. Даже массовый энтузиазм 30-х годов, рожденный искренней верой советских людей в идеалы социализма, большевикам удалось ограничить чисто производственной сферой, сведя тем самым роль масс в строительстве нового общества к беспрекословному исполнению спускаемых сверху указаний партии.

В то же время нельзя не признать, что многие идеологические установки большевиков оказались так или иначе созвучны жизненным интересам трудовых масс, их представлениям о лучшем будущем. Под флагом борьбы за торжество социализма и коммунизма большевики смогли поднять миллионы людей на трудовые свершения, организовать отпор фашистской агрессии. Следует учитывать и то, что, несмотря на утопичность коммунистической идеи, режим вынужденно предоставил трудящимся определенные социальные гарантии в виде бесплатного образования и медицинского обслуживания, пенсионного обеспечения, льготного жилья и т.п. Все это под влиянием пропаганды связывалось с именем партии и в течение долгого времени обеспечивало ей авторитет и поддержку в обществе.

Насильственная ликвидация организованной оппозиции однопартийной диктатуре в начале 30-х годов не означала, что источники инакомыслия в стране были искоренены раз и навсегда. И в 30-е, и в более поздние годы имели место отдельные попытки создания нелегальных групп, ставивших целью борьбу с партократическим режимом. Однако их деятельность носила по большей части "охранительный" характер, имела целью не столько ограничение власти коммунистов, сколько более полную реализацию гуманистических потенций социализма, преданных забвению властями предержащими во главе со Сталиным. Первые выступления антисистемного характера, связанные с деятельностью правозащитников, относятся к периоду "оттепели" 60-х годов. В 70-е годы эти выступления вылились в целое движение, получившее название "диссидентского". Его отличительной особенностью были антикоммунизм и антисоветизм. Не просто критика сталинизма, а борьба с политическим строем и коммунистической идеологией стали его главной задачей. Итог деятельности всех этих групп был всегда один: тюрьма, ссылка, психиатрическая лечебница, высылка за границу.

Надо сказать, и сам партийный режим со временем стал испытывать необходимость в переменах. Поворотным пунктом в этом отношении стал ХХ съезд КПСС (1956 г.), который сопровождался разоблачением культа личности Сталина, началом массовой реабилитации репрессированных, определенным осуждением методов партийного руководства. Вместе с тем начатый съездом процесс политического обновления общества носил ограниченный, чисто внутрисистемный характер, рассчитанный на то, чтобы не поколебать, а, наоборот, укрепить, сделать более эффективной монополию коммунистической партии на власть, освободив ее от наиболее одиозных извращений сталинизма.

В последующие годы реформаторский дух в КПСС и вовсе иссяк. В период застоя партия все более приобретает черты чиновничье-бюрократической корпоративной организации, оторванной от народа и озабоченной только сохранением своей власти в обществе. Даже редкие попытки социально-экономических и политических преобразований на практике выливаются в чисто идеологические кампании, призванные укрепить авторитет компартии. В 1977 г. монопольное положение КПСС в советской политической системе получает окончательное оформление в новой Конституции СССР, законодательно закрепившей роль партии как "руководящей и направляющей силы советского общества", "ядра политической системы".

В начале 80-х годов коммунистическую партию лихорадила частая смена высшего руководства. Общественно-политическая жизнь в стране была фактически парализована. Все это еще больше усиливало стагнацию в партии и обществе, требовало коренных политических перемен.

Начало процессу реформирования однопартийной системы политической власти в России было положено в 1985 г. с приходом нового партийного руководства во главе с М.С. Горбачевым. Определенным стимулом к тому послужило обсуждение "новой редакции" Программы КПСС, проходившее под девизом "совершенствования социализма". Вскоре, однако, эта задача была вытеснена идеей "перестройки". На ХIХ Всесоюзной партийной конференции (июнь 1988 г.) М.С. Горбачев обнародовал новую идеологию и стратегию реформ. Впервые признавалось наличие деформаций в политической системе и формулировалась цель создания новой модели социализма - "социализма с человеческим лицом". В идеологию "перестройки" были включены некоторые либерально-демократические ценности - разделение властей, представительная (парламентарная) демократия, гражданское (правовое) общество, приоритет прав и свобод личности.

ХIХ партконференция приняла ряд принципиальных решений, направленных на обновление системы единой партийно-государственной власти, в которой правившая партия была непосредственно вмонтирована в структуру государственного управления, играя в ней роль руководящего центра. Одним из средств для этого была реформа избирательной системы. Согласно новому избирательному закону, помимо квот для КПСС, профсоюзов, комсомола, право выдвижения кандидатов предоставлялось и другим корпоративным организациям и гражданам по месту жительства. Несмотря на активные усилия партноменклатуры взять этот процесс под свой контроль, новые избирательные правила в гораздо большей степени, чем ожидалось, сумели пошатнуть устои одно партийности. Изменение избирательного законодательства имело следствием появление легальной оппозиции пока еще в неорганизованных, скрытых формах, но фактически являвшейся прообразом будущей многопартийности.

Формирование на базе избирательных блоков и самостоятельно новых политических организаций и объединений, многие из которых были настроены откровенно антикоммунистически, свидетельствовало о закате эры монопольной власти КПСС. В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР изменил редакцию ст. 6 Конституции СССР, изъяв из нее положение о КПСС как руководящей и направляющей силе общества и ядре политической системы. Кроме того, в новой редакции ст. 51 Конституции была закреплена возможность образования и других политических партий в стране. "Граждане СССР, - говорилось в ней, - имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов". Тем самым была заложена конституционная основа для формирования легальной многопартийности в СССР.

Рост многопартийности заставил законодателя принять меры к тому, чтобы как-то упорядочить этот процесс, поставить его в определенные правовые рамки. В октябре 1990 г. принимается Закон СССР "Об общественных объединениях". По существу, это была вторая в российской истории попытка модернизировать форму политического правления в условиях острого системного кризиса, когда правящий режим оказался перед лицом стихийно нарастающего потока общественно-политической активности, угрожавшей самому его существованию. Первая такая попытка, в начале века, как известно, закончилась неудачей. Царский режим не захотел тогда довести до конца демократическую трансформацию централизованной монархической власти по примеру западных государств, что привело к углублению пропасти между самодержавием и обществом и в конечном счете к краху режима. Теперь, спустя почти сто лет, предпринималась новая попытка создать условия для формирования в России представительной, партийной демократии как института гражданского общества.

Закон "Об общественных объединениях" заложил основы правового регулирования деятельности политических партий, сформулировал цели их создания, принципы деятельности, определил круг их прав и ответственности. Он заменил разрешительный порядок образования политических партий на регистрационно-явочный, при котором партия как один из видов общественного объединения не должна была испрашивать у государственных органов разрешения на свое создание. Однако определенные ограничения в данном случае были все же предусмотрены. В частности, не допускалось создание и деятельность политических партий, имеющих целью или методом действий: свержение, насильственное изменение конституционного строя или насильственное нарушение единства территории страны, пропаганду войны, насилия и жестокости, разжигание социальной, в том числе классовой, а также расовой, национальной и религиозной розни, совершение иных уголовно наказуемых деяний.

Не допускалось членство в партиях иностранных граждан и лиц без гражданства, а также участие коллективных членов - трудовых коллективов предприятий, учреждений, организаций, объединений граждан. Законом не запрещалось вступление партий в международные неправительственные объединения, поддержка прямых международных контактов и связей, заключение соответствующих соглашений. В то же время получение финансовой и иной материальной помощи от иностранных государств, организаций и граждан для политических партий не допускалось.

В целях обеспечения политического плюрализма в Законе были зафиксированы многие апробированные в мировой практике положения, относящиеся к правам политических партий. Это возможности партий: свободно распространять информацию о своих целях и деятельности; участвовать в формировании органов государственной власти и управления; участвовать в выработке решений этих органов, представлять и защищать законные интересы своих членов в государственных и общественных органах; осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Партиям было предоставлено также право выдвигать кандидатов в депутаты, в том числе единым списком, вести предвыборную агитацию. Впервые они получили возможность оформлять группы своих сторонников - депутатов в соответствующих представительных органах.

Было провозглашено равенство всех партий перед законом, недопустимость вмешательства государственных органов и должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство партий в деятельность государственных органов и должностных лиц, кроме случаев, когда это предусмотрено законодательством.

В соответствии с Законом государство призвано обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий и гарантировать условия для выполнения ими уставных задач. Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, в предусмотренных законодательством случаях должны решаться государственными органами и хозяйственными организациями с участием или по согласованию с соответствующими политическими партиями.

С узаконением многопартийности в стране возникла реальная возможность для институционализации различного рода неформальных объединений и реорганизации их в политические партии. В 1990-1991 гг. сформировались основные политические партии либерально-демократической направленности - Социал-демократическая партия РФ, Демократическая партия России, Республиканская партия РФ, Народная партия свободной России, Движение демократических реформ, Крестьянская партия России, Либерально-демократическая партия Советского Союза и др.

Параллельно шло интенсивное образование организаций национал-патриотической ориентации - Республиканская народная партия, движение "Русское национальное единство". На несколько течений и организаций распался Национально-патриотический фронт "Память".

В этот же период был создан ряд объединений с "ретроспективной" идеологией - Конституционно-демократическая партия - Партия народной свободы, Движение социалистов-народников, Союз русского народа, ряд монархических организаций.

Одновременно с ростом оппозиции начался процесс распада КПСС. Идейные и тактические разногласия привели к образованию на левом фланге радикальных партий - Российской коммунистической рабочей партии, движения "Трудовая Россия" и др. и партий неокоммунистического толка - КПРФ и Аграрной партии России, выступавших за создание умеренно-коммунистических партий парламентского типа.

В декабре 1993 г. состоялись выборы в I Государственную Думу первого созыва. Это были нетрадиционные выборы. Они проходили после событий в Москве 3-4 октября в рамках новых политических правил, установленных Президентом РФ, в обстановке довольно высокой общественно-политической напряженности.

1 октября 1993 г. Президент РФ издал Указ "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти в переходный период". В нем был определен численный состав Государственной Думы в количестве 450 человек, половина которых избирается по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, а вторая половина - по мажоритарной системе в одномандатных округах с голосованием в один тур.

Для развития многопартийной системы выборы 1993 г. явились еще одним шагом вперед. Помимо того что выборы проводились по одноступенчатой схеме, партии и движения получили возможность участвовать в избирательном процессе не просто как группы поддержки того или иного кандидата, а как собственно политические организации, представляя избирателю свои программы общественного развития.

Накануне выборов Центральная избирательная комиссия утвердила перечень 150 общероссийских общественных объединений, уставы которых предусматривали возможность их участия в выборах в общефедеральные законодательные органы. О праве выдвинуть списки кандидатов в депутаты Государственной Думы по общефедеральному избирательному округу изначально заявили 35 общественных объединений. На регистрацию представили списки кандидатов 21 избирательное объединение. Центризбирком зарегистрировал списки только 13 из них. Остальные не смогли набрать в свою поддержку необходимых 100 тыс. подписей избирателей. 1586 человек были зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты Государственной Думы в одномандатных округах.

По итогам голосования из 13 избирательных объединений, принимавших участие в выборах по партийным спискам, только 8 преодолели установленный пятипроцентный барьер: Либерально-демократическая партия России получила 24,58% голосов и соответственно 58 депутатских мандатов, блок "Выбор России" - 15,03 (40), Коммунистическая партия РФ - 11,16 (32), Аграрная партия России - 8,02 (21), блок "Явлинский-Болдырев-Лукин" (Яблоко) - 7,71 (20), Демократическая партия России - 5,64 (14), Партия российского единства и согласия - 5,76 (17), политическое движение "Женщины России" - 8,72% (21).

В соответствии с Законом "Об общественных объединениях" все представленные в Государственной Думе политические партии образовали самостоятельные фракции. С точки зрения обеспечения реальной многопартийности формирование партийных фракций как специфического института парламентской демократии имело чрезвычайно важное значение, так как они не только впервые в отечественной истории получили официальный юридический статус, но и стали полноправными участниками законодательного процесса. В развитие норм закона Регламент I Государственной Думы первого созыва предусматривал самые широкие полномочия партийных фракций: по партийно-политическому принципу формировались все руководящие органы палаты, ее комитетов и комиссий; через своих представителей фракции могли выступать с законодательными инициативами и проектами постановлений Государственной Думы, обращаться с запросами к любому государственному органу или должностному лицу; им было предоставлено право организации парламентских слушаний, круглых столов, семинаров по проблемам законотворческой деятельности, проведения пресс-конференций, встреч с избирателями. Тем самым политическим партиям были созданы все необходимые правовые и организационные возможности для реализации ими своей функции представительства общественных интересов на законодательном уровне.

Дальнейшее углубление и развитие законодательство об общественных объединениях получило в Конституции РФ 1993 г. В ней подтверждается право каждого на объединение, что служит юридической основой образования и деятельности этих общественных институтов, включая и политические партии. Хотя о партиях в Конституции специально не говорится, но право на их создание вытекает из ч. 3 ст. 13, признающей в РФ политическое многообразие и многопартийность. Кроме того, часть 4 той же статьи закрепляет принцип равенства всех общественных объединений.

Согласно Конституции, право на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать либо не вступать в существующие общественные объединения, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Конституция закрепляет в качестве одной из важнейших гарантий свободы объединений соблюдение принципа добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден как к вступлению в какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем.

Одновременно Конституция гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

В Конституции гарантируется свобода деятельности общественных объединений. Это предполагает, что они создаются гражданами по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, могут регистрироваться в органах юстиции и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких прав. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных организаций, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев.

Предусматривается также право граждан, их объединений обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, применяемым или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем законы.

Свобода объединения, однако, имеет свои пределы и не может использоваться в антиобщественных целях. Конституция запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Практика избирательных кампаний после 1993 г., массовое возникновение избирательных объединений и блоков потребовали внесения коррективов в федеральное законодательство об общественных объединениях. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", ограничившись общим определением избирательного объединения как общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, этой задачи не решил. Более того, такое расширительное толкование понятия "избирательное объединение" в условиях почти полной неразвитости института политических партий и неясности их политико-юридического статуса привело к тому, что право участвовать в выборах получили множество блоков и общественных объединений, не являющихся по существу политическими, что, в свою очередь, могло еще больше запутать избирателя.

Не решил в полной мере названной задачи и Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Подтвердив действие норм аналогичного Закона 1993 г. в части, касающейся особенностей регистрации и деятельности политических партий, он разделил понятия "общественное объединение" и "общественная организация" (как разновидности общественного объединения, основанного на членстве). Однако закон не внес соответствующих уточнений, касающихся особого статуса общественно-политических объединений. Более того, определив существование в уставе общественных объединений записи о праве на участие в выборах достаточным основанием для признания за ними права на выдвижение собственного списка кандидатов по общефедеральному округу, Закон фактически устранил различие прав участия в выборах между политическими партиями, общественно-политическими движениями и иными общественными объединениями и тем самым изменил содержание правосубъектности общественных объединений в избирательном процессе.

Эта новация стала причиной того, что на парламентских выборах 1995 г. число потенциальных участников кампании выросло почти вдвое. Если в 1993 г. списки кандидатов в депутаты Государственной Думы первоначально выдвинули 35 общественных объединений, то в 1995 г. их стало уже 69, из которых 43 были зарегистрированы Центризбиркомом для участия в выборах (на прошлых выборах - 13).

Тем не менее итоги избирательной кампании 1995 г. дают определенное основание говорить, что за два прошедших года Россия совершила серьезный шаг как в укреплении самих партий, так и в развитии политико-правовой культуры общества, сделав многопартийность в стране устойчивой реальностью. Если на выборах 1993 г. пятипроцентный барьер преодолели 8 избирательных объединений, то в 1995 г. это сумели сделать только 4. В новом составе Государственной Думы значительно выше по сравнению с 1993 г. оказалось число депутатов, избранных непосредственно от различных партий, движений и блоков. Соответственно почти в два раза (со 127 до 77) уменьшилось число депутатов, выдвигавшихся не от партий и движений, а от групп избирателей и имевших статус независимых кандидатов.

Опыт проведения выборов в Государственную Думу второго созыва сделал очевидной необходимость более четкого определения статуса общественно-политических объединений, и в частности их права на участие в выборах в качестве избирательных объединений. Первый шаг в этом направлении был сделан в 1997 г. с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В нем содержится качественно новая правовая трактовка избирательного объединения как политического общественного объединения (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными уставными целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления путем выдвижения кандидатов, участие в организации и деятельности названных органов. Таким образом, в основу законодательного определения политического общественного объединения был положен комплексный функциональный критерий, позволяющий отделить политические объединения от неполитических.

Другим важным этапом в правовом обеспечении деятельности политических общественных объединений стал Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях"" 1998 г. Он ввел ряд конкретных ограничительных признаков политического общественного объединения, при наличии хотя бы одного из которых последнее не могло быть признано в качестве политического. К таковым не могли быть отнесены: во-первых, объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также в качестве общественного фонда, учреждения, органа общественной самодеятельности; во-вторых, объединения, уставом которых допускается членство иностранных граждан или предусматривается формирование объединения по профессиональному, национальному, расовому или конфессиональному признаку; в-третьих, объединения, преследующие цели извлечения прибыли посредством предпринимательской деятельности и распределения получаемой прибыли (имущества, собственности), а также объединения, созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов.

Такая правовая конструкция общественного объединения как своеобразного родового понятия, охватывающего политические партии, непартийные политические объединения и политические движения, сыграла определенную позитивную роль уже на ближайших парламентских выборах. В избирательной кампании 1999 г. принимало участие 26 избирательных блоков и объединений, и только 6 из них сумели набрать предусмотренные законом для получения депутатских мандатов 5% голосов избирателей.

Что касается дальнейшего развития законодательства об общественно-политических объединениях с точки зрения наиболее полной реализации конституционных прав граждан на идеологическое и политическое многообразие, то этот вопрос долгое время оставался дискуссионным. Споры в основном сводились к тому, нужен или не нужен специальный закон о политических партиях. Одни были убеждены, что принятие отдельного закона о партиях, фактически закрепляющего их монополию на участие в выборах, противоречило бы реально сложившейся в стране партийно-политической системе, в которой, наряду с партиями, все более активную роль играют и политические движения. Другие, наоборот, считали, что такой закон необходим, поскольку партии являются исторически вызревшим типом общественной организации, наиболее адекватно отвечающим потребностям политической деятельности, имеют сравнительно четкие идеологические ориентиры и организационную структуру и потому легче поддаются контролю со стороны общества и государства.

Первые практические попытки узаконить деятельность политических партий предпринимались еще в 1991-1992 гг. в Верховном Совете РСФСР. В связи с этим был подготовлен проект специального закона. Но большинство депутатов, главным образом из числа сторонников КПРФ, оказались тогда не готовы к восприятию идей подлинной многопартийности. В результате проект так и не вышел за пределы Комитета по делам общественных объединений.

Избранная в конце 1993 г. Государственная Дума первого созыва вновь вернулась к закону о политических партиях. Однако его ожидала нелегкая судьба. Он трижды обсуждался в первом чтении, дважды - в втором и был принят в третьем чтении 8 декабря 1995 г. на последнем заседании палаты данного созыва. Разработчики закона аргументировали необходимость принятия закона тем, что он регулирует отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами своего конституционного права на идеологическое и политическое многообразие. С принятием закона, собственно, и появляется особая организационно-правовая форма "политическая партия", так как Закон "Об общественных объединениях" не рассматривает данное понятие и отсылает к специальному законодательству.

Закон о партиях, как отмечали его авторы, закрепляет принципиальные отличия политических партий от иных общественных объединений прежде всего в возможности выдвигать кандидатов на выборные и иные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления, создает правовую основу для деятельности фракций политических партий в представительных органах всех уровней.

Вместе с тем в ходе обсуждения в Государственной Думе по проекту закона был высказан ряд серьезных замечаний, наиболее существенные из которых сводились к следующему:

- закон перегружен запретительными нормами, под многие из которых при желании можно подвести любую самую законопослушную партию (например, запрет на создание партии, цели которой направлены на разжигание социальной, национальной и религиозной розни);

- размыта граница между законом и уставом партии, что позволяет государству вмешиваться в ее внутреннюю жизнь и деятельность;

- чрезвычайно завышена планка минимальной численности политических партий, предусматривающая наличие не менее 100 членов партии как минимум в половине субъектов Федерации (в первых вариантах законопроекта предлагалось 10 человек);

- не определено четко, суд какой инстанции принимает решение о прекращении, приостановлении деятельности, запрещении политической партии;

- предусмотренные в законе надзорные функции прокуратуры в отношении политических партий противоречат ст. 129 Конституции РФ.

Свое отрицательное отношение к законопроекту о политических партиях еще на стадии его подготовки ко второму чтению выразил Президент РФ. Присланное им в Думу развернутое заключение затрагивало некоторые наиболее принципиальные, в том числе и концептуальные, положения проекта. В нем, в частности, исходя из необходимости принятия по возможности крупных правовых актов, регулирующих достаточно широкий круг вопросов той или иной сферы общественных отношений, а также недопущения взаимного противоречия принимаемых законодательных актов, предлагалось расширить предмет регулирования данного закона, включив в него вопросы и других, помимо политических партий, общественных объединений, преследующих политические цели, и изменив соответственно название законопроекта.

Серьезные недостатки отмечались и в статье законопроекта, где говорилось, что партии имеют право выдвигать кандидатов не только на выборные, но и на иные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления, что противоречит Конституции и законодательству РФ, не предусматривающих подобного способа формирования каких-либо органов, за исключением выборных.

Совершенно неверными, говорилось в заключении, представляются положения законопроекта, устанавливающие обязанность государства по оказанию политическим партиям материальной и финансовой поддержки. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, отмечалось в документе, формируются из средств налогоплательщиков, подавляющее большинство которых не являются членами какой-либо партии. В этом случае перераспределение в пользу партий, а следовательно, их членов средств указанных бюджетов нарушает положение Конституции о равенстве прав и свобод человека и гражданина. Что касается финансирования избирательных кампаний политических партий, то эти вопросы урегулированы законодательством РФ о выборах, регламентами представительных органов государственной власти.

По мнению Президента, законопроект необходимо было дополнить статьей о надзоре за законностью деятельности политических партий, ибо вопрос контроля деятельности партий в законопроекте сводился фактически к контролю содержания соответствующих партийных документов, а гораздо большее значение имеет реальная деятельность партий.

На основании приведенных и некоторых других замечаний в заключение делался общий вывод, что представленный законопроект нуждается в серьезной доработке, без которой его подписание не представляется возможным.

С учетом парламентских обсуждений и замечаний Президента авторы закона в ходе подготовки его ко второму и третьему чтениям внесли в закон серьезные коррективы, и в таком виде он был окончательно принят (причем по вопросу о численности партий было проведено специальное голосование) и представлен в Совет Федерации. 7 февраля 1996 г. закон был рассмотрен на заседании Совета Федерации и отклонен по мотивам несоответствия необходимым требованиям, касающимся определения правового статуса политических партий, их места в политической системе России, порядка финансирования и форм контроля их деятельности.

В заключении Совета Федерации, в частности, указывалось на необходимость:

- предусмотреть в законе лишь общее число членов, необходимое для создания общероссийской политической партии, а не устанавливать их минимум, требуемый для создания территориальной организации партии в субъекте Федерации;

- исключить норму, обязывающую инициативную группу по созданию политической партии сообщать в средствах массовой информации о дате и месте проведения ее учредительного съезда (конференции, собрания), как противоречащую ст. 30 Конституции РФ о праве граждан на объединение;

- распространить запрет на создание и деятельность структур политических партий в ряде органов государственной власти на суды, а также организации, включая средства массовой информации, созданные с участием государства;

- включить в текст закона положение о том, что особенности внутренней организационной структуры политической партии и условия членства в ней не должны ограничивать конституционные права и свободы граждан.

Исходя из перечисленного, в решении Совета Федерации содержалось предложение создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. В марте 1996 г. такая комиссия формально была создана, но за все время работы Государственной Думы второго созыва она так ни разу и не собралась.

Негативное в целом отношение к закону о политических партиях со стороны руководителей федеральных и региональных органов государственной власти имело свои причины. Действительно, в том виде, как он был принят в 1995 г., закон был еще далек от совершенства, требовал существенной доработки, главным образом с точки зрения приведения его в более строгое соответствие с конституционным и текущим законодательством.

Но более важной была все же незаинтересованность в то время федеральных и региональных властей, когда они еще не чувствовали себя достаточно уверенно и не имели надежной политической опоры в обществе, получить идейно и структурно организованного и законодательно защищенного оппонента в лице политических партий, наиболее дееспособными из которых в тот момент были партии коммунистической и национал-патриотической ориентации во главе с КПРФ. Растворив партии в разношерстном конгломерате прочих общественно-политических объединений, проще было контролировать ситуацию.

Надо сказать, однако, что и партии, прежде всего парламентские, не проявляли особой активности в этом вопросе. Похоже, закон им был тоже не очень нужен. И дело здесь не столько в усложненной процедуре регистрации партий или их требуемой численности, сколько в том, что неопределенное правовое положение партий предоставляло гораздо более широкое поле для маневра в поисках союзников и партнеров, позволяло избегать повседневного жесткого контроля их деятельности, в первую очередь финансовой, со стороны общества и государства.

С избранием в 2000 г. нового Президента РФ позиция федеральных властей по отношению к закону о политических партиях существенным образом изменилась. Реализация принятой В.В. Путиным линии на укрепление исполнительской вертикали, реформирование системы органов государственной власти, включая и законодательные, с необходимостью поставила вопрос о пересмотре места и роли политических партий в структуре государственных и общественных институтов.

На этот раз инициативной стороной выступил сам Президент. По его поручению Центральная избирательная комиссия подготовила новый вариант закона о партиях, который и по содержанию, и по общей направленности значительно отличается от своего аналога образца 1995 г. В нем, в частности, предполагалось законодательно закрепить:

- исключительное право политических партий на участие в выборах органов законодательной (представительной) власти всех уровней;

- обязательное участие партий в избирательных кампаниях как условие признания их правового статуса;

- ограничение круга политических партий только федеральным уровнем;

- порядок образования политических партий на учредительном съезде либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации;

- государственное финансирование политических партий.

В декабре 2000 г. закон от имени Президента РФ был внесен в Государственную Думу и 7 февраля 2001 г. рассмотрен в первом чтении на пленарном заседании палаты.

Одновременно с президентским проектом на обсуждение депутатов в качестве альтернативных было представлено еще четыре законопроекта, подготовленных депутатами О.В. Шеиным (депутатская группа "Регионы России"); А.В. Шишловым (фракция "ЯБЛОКО"); В.А. Рыжковым (независимый депутат), В.Н. Лысенко (депутатская группа "Регионы России") и В.В. Игруновым (фракция "ЯБЛОКО"); В.В. Похмелкиным и С.Н. Юшенковым (фракция СПС). Правда, сколь-нибудь альтернативными можно было назвать только два последних, поскольку в них содержался ряд серьезных отличий по сравнению с президентским проектом в подходе к определению статуса политических партий, регулированию вопросов их создания и функционирования.

Исходя из конституционных положений о равенстве общественных объединений перед законом, политические партии в этих проектах рассматривались как один из видов организационно-правовых форм политических общественных объединений наряду с политическими организациями и политическими движениями. Кроме того, в них предлагалось предусмотреть право на создание не только общероссийских политических партий, но также межрегиональных и региональных партий.

Еще одно существенное отличие касалось установления минимальной численности партий. По мнению авторов упомянутых проектов, главным критерием влиятельности партий и других субъектов политической деятельности являются не численность, а уровень их общественной поддержки на выборах в различные органы государственной власти, как это принято в большинстве демократических стран.

Серьезные возражения оппонентов президентского проекта вызвало также содержащееся в нем положение о государственном финансировании партий, ибо в этом случае налогоплательщик оказывается обязанным поддерживать из своих средств все партии, а не только ту, которой он больше доверяет.

При всей очевидной противоположности позиций представителей правых фракций по перечисленным и ряду других, более частных вопросов в целом подготовленные ими проекты закона трудно назвать действительно альтернативными. Видно, что тексты проектов готовились на скорую руку из отдельных частей и разделов теперь уже потерявшего свою актуальность аналогичного закона 1995 г., а то новое, что в них было, плохо корреспондировалось с концепцией этого закона, а иной раз и противоречило ей. Кроме того, они немало грешили и в смысле подмены предметов регулирования, путаницы устоявшихся понятий и терминов, нарушений юридической техники и т.п. Короче, главной своей задачи - создания некоего противовеса президентскому проекту закона о политических партиях - они не решили.

Что касается законопроектов депутатов О.В. Шеина и А.В. Шишлова, то в основных своих моментах они перекликались с проектом закона в редакции Президента РФ, отличаясь лишь большей или меньшей "продвинутостью" по отдельным направлениям или степенью детализации тех или иных положений.

В результате рейтингового голосования был принят проект закона, подготовленный рабочей группой Центризбиркома и внесенный в Государственную Думу от имени Президента РФ. За него высказались 280 депутатов (63,1%) при 109 голосовавших "против", 4 воздержавшихся и 50 не принявших участия в голосовании. Проект депутатов В.А. Рыжкова, В.Н. Лысенко, В.В. Игрунова получил 90 голосов (20,3%), проект депутатов В.В. Похмелкина и С.Н. Юшенкова - 37 (8,3), проект депутата О.В. Шеина - 46 (10,4), проект депутата А.В. Шишлова - 21 голос (4,7%). В то же время было решено высказанные в ходе обсуждения альтернативные точки зрения и предложения учесть при подготовке проекта закона ко второму чтению.

Обсуждение проекта федерального закона "О политических партиях" во втором чтении состоялось 24 мая 2001 г. За время, прошедшее после принятия законопроекта в первом чтении, в Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций поступило свыше 1600 предложений и замечаний, около 500 из которых в виде поправок были предложены депутатам для обсуждения.

Острые дебаты и споры в течение предшествовавших трех с лишним месяцев на двух парламентских слушаниях, десяти заседаниях профильного комитета, в средствах массовой информации сыграли свою роль, дав возможность парламентариям определиться по большинству внесенных поправок. Во всяком случае, на заседании палаты депутаты более или менее единодушно голосовали практически по всем принципиальным вопросам, в результате чего наиболее радикальные предложения, затрагивающие саму концепцию закона, в текст проекта не попали. Не прошли, в частности, предложения сторонников либерализации партийно-политической жизни о снижении или снятии требования о минимальной численности партий в 10 тыс. человек, об отмене госфинансирования партий и о разрешении создания региональных партий. В то же время депутаты согласились заменить термин "государственное финансирование" на "государственная поддержка в целях компенсации затрат на выборы" и передать функции надзора за партиями от Генеральной прокуратуры Министерству юстиции. Общий итог обсуждения таков: 261 депутат (59%) высказались за принятие закона, 56 (12,7) - против, 125 депутатов (28,3%) не приняли участие в голосовании.

Спустя месяц, 21 июня, на пленарном заседании палаты закон был рассмотрен в третьем чтении. Как и ожидалось, учитывая отсутствие реальной альтернативы и общий настрой депутатов, никаких особых неожиданностей во время его обсуждения не произошло. Хоть и с небольшим запасом, всего в 12 голосов, закон был принят депутатами в окончательном виде: "за" - 238 голосов (53,7%), "против" - 164 (37,0), 41 депутат (9,6%) не принял участия в голосовании. Против закона по разным причинам практически в полном составе высказались фракции КПРФ, СПС и депутатская Агропромышленная группа. Таким образом, решать судьбу закона о политических партиях депутаты Госдумы предоставили своим коллегам из верхней палаты, дав вместе с тем понять, что в случае отклонения закона и создания согласительной комиссии отношение к нему может быть и пересмотрено.

Однако члены Совета Федерации на своем заседании 29 июня 2001 г. ограничились коротким обсуждением закона и, сделав несколько непринципиальных замечаний, одобрили его 110 (61,8%) голосами "за", при 3 (1,7) "против", 6 (3,4) воздержавшихся и 59 (33,1%) не участвовавших в голосовании.

11 июля 2001 г. Федеральный закон "О политических партиях" был подписан Президентом РФ и вступил в силу.