Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"
| Вид материала | Закон |
- Комментарий к федеральному закону от 15 апреля 1998 Г. N 66-фз, 3831.92kb.
- Альжева Наталья Ивановна, специалист по социальным вопросам гу "Центр социальной помощи, 2655.94kb.
- Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое, 2108.42kb.
- Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009, 5523.95kb.
- Кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" (2-е, 9099.61kb.
- Список политических партий, отвечающих требованиям пункта 2 статьи 36 Федерального, 122.06kb.
- Постатейный комментарий к федеральному закону от 10 июля 2002 года n 86-фз, 36.36kb.
- Комментарий к Градостроительному кодексу, 4473.14kb.
- Комментарий к Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории, 3689.27kb.
- Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз, 5794.49kb.
Статья 11. Способы создания политической партии
Закон предлагает два варианта свободного, без разрешения властей, создания партии: 1) на учредительном съезде политической партии и 2) путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.
Если, согласно Закону, партия создается на своем учредительном съезде, то в соответствии с положениями его ст. 12 для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии образуется организационный комитет в составе не менее десяти человек.
Создание общественных объединений по нормам ФЗ "Об общественных объединениях" (ст. 18) возможно по инициативе не менее чем трех человек.
Если партия образуется путем преобразования в политическую партию всероссийского общественного движения или общероссийской общественной организации, то созывается съезд общероссийского общественного движения или съезд общероссийской общественной организации.
Напомним, что, согласно ст. 5 ФЗ "Об общественных объединениях", под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, неэкономическое формирование, созданное по инициативе граждан, объединяющихся на основе общности интересов и для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Общественные объединения подразделяются на: общественные организации; общественные движения; другие формы объединений.
Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, предусматривающее социальные, политические и иные общественно-полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.
Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии и ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ. Как уже отмечалось, данная правовая норма возникла в силу необходимости определения критерия, согласно которому политическая партия может существовать как общероссийское общественное объединение.
Политическая партия считается созданной, если на ее учредительном съезде: принят устав, программа; сформированы руководящие и контрольно-ревизионные органы.
С этого момента политическая партия принимает на себя обязанности, предусмотренные Законом.
С момента создания политическая партия начинает осуществлять организационную и информационную работу, связанную с формированием своих региональных отделений и получением свидетельства о государственной регистрации.
В п. 3 анализируемой статьи не указано, может ли политическая партия в момент образования своих региональных отделений вести иную, чем вышеуказанная информационно-пропагандистскую деятельность. Но в п. 1 ст. 15 настоящего Закона утверждается, что политическая партия может определять свою деятельность в полном объеме только с момента ее государственной регистрации. Таким образом, информационно-пропагандистская деятельность политической партии на этапе формирования ее региональных отделений связана лишь с организационным процессом.
Особый порядок предусмотрен для образования политической партии путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения. Съезд общероссийской политической организации или съезд общероссийского общественного движения принимает решение об их преобразовании в политическую партию и о преобразовании их региональных отделений в субъектах РФ в региональные отделения политической партии. Одновременно на съезде принимается устав, программа политической партии и решения о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии.
Положения п. 5 комментируемой статьи дополняют положения предыдущего пункта. Необходимость рассматриваемой правовой нормы определяется важностью завершающей процедуры преобразования общероссийского общественного объединения в политическую партию, а именно: политическая партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.
Статья 12. Организационный комитет
В положении п. 1 комментируемой статьи вызывает вопрос формулировка о гражданах, имеющих право быть членами политической партии. В ст. 2 настоящего Закона отсутствуют упоминания об ограничениях на право граждан РФ на объединение в политические партии, включая право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями.
Очевидно, формулируя данный пункт, законодатель имел в виду именно наличие совпадающих убеждений у граждан, которым дается право быть членами политической партии и образовать организационный комитет в составе не менее десяти человек.
Вместе с тем в п. 2 ст. 23 настоящего Закона четко определено, кто имеет право быть членом политической партии и кто таких прав не имеет. Там записано: "Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными".
Таким образом, для подготовки созыва и проведения учредительного съезда политической партии необходимо руководствоваться положениями ст. 23 настоящего Закона.
В соответствии с положениями п. 2 анализируемой статьи организационный комитет уведомляет в письменной форме федеральный уполномоченный орган о своем намерении создать политическую партию и указывает ее предполагаемое наименование. Вместе с уведомлением в уполномоченный орган направляются:
сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета;
протокол собрания организационного комитета, в котором указывается:
- цель его создания;
- срок полномочий (но не более одного года);
- место его нахождения;
- порядок использования денежных средств и иного имущества, данного организационного комитета;
- сведения о члене организационного комитета, уполномоченном организационным комитетом открыть расчетный счет для формирования средств организационного комитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности, и необходимые данные об уполномоченном.
Федеральный уполномоченный орган рассматривает представленные документы на предмет их соответствия положениям рассматриваемой статьи. В случае их правильного оформления он выдает уполномоченному лицу организационного комитета в день представления уведомления документ, подтверждающий получение пакета документов от организационного комитета.
С момента получения указанного документа и в течение месяца организационный комитет публикует в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию и о представлении в федеральный уполномоченный орган документов, указанных в п. 3 анализируемой статьи.
Статья 13. Деятельность организационного комитета
Положения п. 1 комментируемой статьи регулируют деятельность организационного комитета. Утверждая самостоятельность организационного комитета в плане определения порядка его работы Закон напоминает об ограниченности срока полномочий организационного комитета по проведению учредительного съезда политической партии. Указанный срок установлен подпунктом б) п. 2 ст. 12. А именно - "не более одного года".
В течение этого срока организационный комитет должен:
сформировать в субъектах РФ региональные отделения создаваемой политической партии;
провести собрания сторонников создаваемой политической партии для избрания делегатов на учредительный съезд политической партии;
открыть счет в одной из кредитных организаций России через уполномоченное лицо организационного комитета;
сообщить об этом в федеральный уполномоченный орган.
В п. 2 анализируемой статьи разрешается формировать средства организационного комитета из пожертвований политическим партиям, сбор которых осуществляется в соответствии с требованиями ст. 30 настоящего ФЗ.
Положения п. 3 рассматриваемой статьи регулируют порядок передачи, созданной на учредительном съезде политической партии, денежных средств и иного имущества организационного комитета а также финансового отчета об их использовании, в котором указываются источники поступления денежных средств и иного имущества.
В п. 4 настоящей статьи предусматривается прекращение деятельности организационного комитета по истечении года его полномочий в случае непроведения им учредительного съезда политической партии.
Утверждается порядок возвращения денежных средств организационного комитета, не успевшего в течение года отведенных ему Законом полномочий, провести учредительный съезд политической партии, жертвователям пропорционально внесенным пожертвованиям. Иное имущество также возвращается жертвователям. В случае невозможности возврата жертвователям оставшиеся денежные средства и иное имущество организационного комитета обращаются в доход государства.
Статья 14. Учредительный съезд политической партии либо съезд
Данная статья регламентирует порядок проведения учредительного съезда и в целом не требует дополнительных комментариев.
Обращает на себя внимание содержание п. 2 комментируемой статьи. В нем записано: "Учредительный съезд политической партии считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах Российской Федерации". Проживать в субъектах РФ можно постоянно или временно. Когда в Законе используются такие неопределенные слова, как "преимущественно", то возможна многовариантная трактовка. Сколько времени гражданин должен жить или как часто бывать в субъекте РФ, чтобы к нему можно было применить словосочетание "гражданин преимущественно живет в субъекте Российской Федерации", остается неясным.
Эта неопределенность дает возможность политическим партиям причислять к "преимущественно проживающим" в субъектах РФ гражданам нужных политической партии людей. Опротестовывание в суде возможных коллизий по поводу "преимущественного" проживания гражданина в субъекте РФ затруднительно. Вводя в Закон слово "преимущественно", законодатель вольно или невольно помогает формированию и деятельности отделений политических партий за счет лиц, слабо связанных с местной жизнью.
Глава III. Государственная регистрация политической партии
Статья 15. Государственная регистрация политической партии и ее региональных отделений
В п. 1 и 2 комментируемой статьи содержится утверждение об обязательной государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" с учетом установления настоящим Федеральным законом специального порядка государственной регистрации политической партии и ее региональных отделения. Обращается внимание на важный момент, определяющий правовой характер деятельности политической партии. А именно: политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации.
В этой связи уместно напомнить содержание ст. 48 Гражданского кодекса РФ, в которой записано:
1. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.
2. В связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество.
К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы.
К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия, а также финансируемые собственником учреждения.
3. К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).
Согласно п. 2 ст. 52 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации.
Государственная регистрация политической партии или ее регионального отделения подтверждается документом, фиксирующим факт внесения записи о политической партии или ее региональном отделении в единый государственный реестр юридических лиц.
Регистрация политической партии осуществляется в Минюсте РФ. Регистрация региональных отделений производится его территориальными органами.
В п. 3 рассматриваемой статьи Закон устанавливает точный срок - шесть месяцев, - необходимый для регистрации политической партии после учредительного съезда политической партии либо преобразования в политическую партию на своих съездах всероссийской общественной организации или всероссийского общественного движения.
Положением п. 4 данной статьи определяются порядок и срок регистрации региональных отделений политической партии. Законом устанавливается шестимесячный срок для государственной регистрации региональных отделений политической партии более, чем в половине субъектов РФ после государственной регистрации политической партии.
В п. 5 статьи закреплена процедура рассмотрения федеральным уполномоченным органом или его территориальным органом документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений. При установлении соответствия представленных для государственной регистрации документов политической партии требованиям, изложенным в ст. 15-17 настоящего Закона федеральный уполномоченный орган или его территориальный орган не позднее чем через три рабочих дня со дня получения от регистрирующего органа информации о внесенной в единый государственный реестр юридических лиц записи о политической партии или его региональном отделении выдает уполномоченному лицу политической партии или его регионального отделения документ, подтверждающий факт внесения соответстующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. При этом в случае, если не принято решение об отказе в государственной регистрации политической партии или регионального отделения, указанный документ должен быть выдан не позднее чем через месяц со дня подачи соответствующего заявления о государственной регистрации.
В случае непредставления политической партией в течение месяца со дня истечения шестимесячного срока, предусмотренного пунктом 4, копии документа о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ пунктом 6 анализируемой статьи устанавливает, что документ государственной регистрации политической партии признается утратившим силу, а запись о создании данной политической партии исключается из единого государственного реестра юридических лиц.
В п. 7 комментируемой статьи как бы смягчаются жесткие формулировки, изложенные в п. 6 и допускается возможность продления сроков, предусмотренных пунктом 4 и 6. Сроки государственной регистрации региональных отделений политической партии и сроки представления в федеральный уполномоченный орган копии свидетельств о государственной регистрации ее региональных отделений продлеваются в случае, если решение об отказе государственной регистрации регионального отделения политической партии обжаловано в суде и на день истечения указанных сроков решение суда не вступило в законную силу.
В комментируемом Законе не указано, на какое время дополнительно продлеваются сроки государственной регистрации региональных отделений политической партии и сроки представления в федеральный уполномоченный орган копии свидетельств о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ. Очевидно, что решение этой задачи оставлено на усмотрение федерального уполномоченного органа.
В п. 8 данной статьи закрепляется правовое регулирование процедуры государственной регистрации иного, чем региональные отделения, структурного подразделения партии. Данное положение не имеет в рассматриваемом Законе достаточного обоснования. Неясно, о каком ином структурном подразделении политической партии идет речь. Наверное, следовало бы конкретно перечислить структуры политической партии, которые могут иметь право быть юридическим лицом.
Есть необходимость в правовом регулировании создаваемых политической партией структур, обеспечивающих ее деятельность, таких, например, как издательства, редакции, фонды.
Государственная регистрация иного, чем региональные отделения политической партии, структурного подразделения политической партии производится в порядке, предусмотренном для государственной регистрации регионального отделения политической партии, за исключением положений абзацев 2 и 3 п. 2 ст. 3 настоящего Закона.
Исключение абзаца 2 п. 2 ст. 3 из общего объема требований, предъявляемых к государственной регистрации региональных отделений политической партии для регистрации иного структурного подразделения партии, наделенного уставом партии правом юридического лица, означает, что численный состав указанного подразделения может устанавливать сама политическая партия.
Исключение же абзаца 3 п. 2 ст. 3, который гласит, что руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ, из перечня требований настоящего Закона для государственной регистрации региональных отделений политической партии вызывает недоумение. Ибо в указанном абзаце прямо упоминается об иных структурных подразделениях политической партии, кроме региональных отделений политической партии. Уже в силу упоминания иных структурных подразделений политических партий в данном абзаце не позволяет изымать его из перечня требований, установленных настоящим Законом для государственной регистрации региональных отделений политической партии при регистрации иного, чем региональное, структурного подразделения политической партии.
Кроме того, изъятие абзаца 3 п. 2 ст. 3 из указанных требований создает недопустимую для Закона противоречивость указанных положений ст. 3 положениям п. 8 комментируемой статьи, заключающуюся в том, что положения абзаца 3 п. 2 ст. 3 запрещают нахождение руководящих и иных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений вне пределов территории РФ, а положения п. 8 рассматриваемой статьи, исключая абзац 3 п. 2 ст. 3, дает повод для сомнений в точности формулировок ст. 3 настоящего Закона.
В п. 9 анализируемой статьи закреплены положения о взимании государственной пошлины за государственную регистрацию политической партии и ее региональных отделений. Следует обратить внимание на определение размера государственной пошлины политической партии и ее региональных отделений. Этот размер составляет 50 минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году государственной регистрации политической партии. Например, если партия проходит государственную регистрацию в феврале 2002 г., то размер государственной пошлины составляет 50 минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на 1 марта 2001 г.
Размер государственной пошлины за государственную регистрацию регионального отделения политической партии составляет три минимальных размера оплаты труда и устанавливается по аналогичному, что и для политической партии, порядку. О размере государственной пошлины за регистрацию (перерегистрацию) юридических лиц см. письмо Минфина РФ от 11 сентября 1998 г. N 0404-10.
Статья 16. Документы, представляемые для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии
В комментируемой статье определяется название и дается перечень документов, представляемых для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии. Обращает на себя внимание неоднократное упоминание в данной статье уполномоченного лица или уполномоченных лиц партии, либо ее региональных отделений.
Ранее, в ст. 12 и 13 Закона, также шла речь об уполномоченном лице организационного комитета, создаваемого для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами РФ, имеющими право быть членами политической партии.
Так, в подпункте "б" п. 2 ст. 12 констатируется факт наличия уполномоченного организационного комитета для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда. Но нигде не записано, каким способом избирается, назначается или самовыдвигается в уполномоченные член организационного комитета. Хотя это принципиально важный вопрос, ибо уполномоченное лицо организационного комитета, обладая широкими полномочиями, способно обеспечить себе лидерство на учредительном съезде партии и в самой партии.
В анализируемой статье уполномоченные лица политической партии предстают как уже ее лидеры. Они:
подписывают заявление. Правда, в настоящей статье не указано, какое заявление они подписывают, и приходится только догадываться, что они подписывают заявление о государственной регистрации политической партии;
заверяют устав политической партии (подпункт "б" п. 1);
программу (подпункт "в" п. 1);
копии решений учредительного съезда политической партии (подпункт "г" п. 1);
получают в федеральном уполномоченном органе документ, подтверждающий получение документов.
Уполномоченные лица политической партии несут ответственность и обладают правом подписывать и заверять документы.
Однако, как и в случае с уполномоченными лицами организационного комитета, настоящий Закон умалчивает о порядке их назначения или избрания, что может привести к нестандартным ситуациям. Скажем, самозахвату полномочий организованной группой граждан. Здесь явно требуется внесение поправки в комментируемый Закон.
Важным правовым положением является изложенный в п. рассматриваемой статьи запрет федеральному уполномоченному органу требовать от политической партии представления документов, не предусмотренных пунктом 1 данной статьи для государственной регистрации политических партий.
Статья 17. Документы, представляемые для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения
В комментируемой статье закреплен перечень документов, необходимых для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, и порядок их представления в федеральный уполномоченный орган.
В подпункте "а" п. 1 данной статьи утверждается, что в федеральный уполномоченный орган для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, подается заявление, подписанное уполномоченными лицами общероссийской общественной организации, общероссийского государственного движения или иного органа, ответственных за их преобразование в политическую партию.
Указанное положение подпункта "а" п. 1 отличается от положения подпункта "а" ст. 16 настоящего Закона тем, что партия, созданная на ее учредительном съезде, представляет в федеральный уполномоченный орган заявление, подписанное уполномоченными лицами политической партии, а для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, представляется заявление, подписанное уполномоченными лицами общероссийского общественного движения.
Такой порядок основывается на положениях п. 2 и 5 ст. 11 данного Закона, устанавливающих, что политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решения о создании политической партии и что при создании политической партии путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения политическая партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.
Разный подход комментируемого Закона к определению дня создания политических партий, образованных разными способами, а также отличие требования к оформлению документов для государственной регистрации политических партий не несут никакой правовой дискриминации по отношению к политическим партиям.
Если политической партии, создаваемой на учредительном съезде партии, предстоит создавать региональные отделения и другие органы, то съезд общероссийского общественного движения или общероссийской общественной организации одновременно решает вопрос о преобразовании в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, о преобразовании их региональных подразделений в субъектах РФ в региональные отделения политической партии, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии и пр.
В формулировках Закона имеющиеся различия в трактовке формирования политических партий на самом деле обеспечивают их равные возможности в развертывании политической деятельности. Согласно п. 2 ст. 51 "Государственная регистрация юридических лиц" ГК РФ, юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Так что заявленное в п. 2 ст. 11 комментируемого Закона положение о том, что политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, не означает, что партия стала существовать как юридическое лицо. Она становится юридическим лицом только с момента своей государственной регистрации.
Следует обратить внимание и на положение абзаца "и" п. 1 анализируемой статьи. В нем указывается, что передаточный акт общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения должен быть составлен в соответствии с ГК РФ.
В п. 5 ст. 58 "Правопреемство при реорганизации юридических лиц" ГК РФ записано: "При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменение организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом".
А в ст. 59 "Передаточный акт и разделительный баланс" ГК РФ это положение развивается и конкретизируется следующим образом:
1. Передаточный акт и разделительный баланс должны содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами.
2. Передаточный акт и разделительный баланс утверждаются учредителями (участниками) юридического лица или органом, принявшим решение о реорганизации юридических лиц, и представляются вместе с учредительными документами для государственной регистрации вновь возникших юридических лиц или внесения изменений в учредительные документы существующих юридических лиц.
Непредставление вместе с учредительными документами соответственно передаточного баланса, а также отсутствие в них положений о правопреемстве по обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.
Именно поэтому подпункт "и" анализируемой статьи обязывает иметь в числе документов, необходимых для государственной регистрации политических партий, передаточный акт общероссийской политической организации или общероссийского политического движения.
Утвержденные в предусмотренном пунктом 2 ст. 59 порядке передаточный акт (п. 1, 2 и 5 ст. 58) или разделительный баланс (п. 3 и 4 ст. 58) имеют важнейшее значение, поскольку по этим документам определяется состав прав и обязанностей, переходящих к соответствующему правопреемнику. Однако вряд ли их можно считать право устанавливающими документами в том смысле, что без этого документа нет перехода соответствующего права. Скорее они являются доказательствами решения о распределении прав и обязанностей реорганизуемого юридического лица. К правопреемникам переходят и не отраженные в этих документах и даже не выявленные на момент реорганизации права и обязанности реорганизованных право предшественников.
Составлению разделительного баланса или передаточного акта должна предшествовать инвентаризация имущества и денежных обязательств реорганизуемых юридических лиц, предусмотренная п. 15 и 17 Положения о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации.
Пункт 2 данной статьи называет два основания для отказа в регистрации вновь возникших юридических лиц. Это, однако, не означает, что в данном случае не действуют общие правила о регистрации юридических лиц и об отказе в регистрации.
Статья 18. Документы, представляемые для государственной регистрации регионального отделения политической партии
В комментируемой статье закреплен перечень документов, необходимых для государственной регистрации регионального отделения политической партии в территориальном органе.
В подпункте "а" п. 1 данной статьи устанавливается, что для государственной регистрации регионального отделения политической партии в территориальный регистрирующий орган представляется:
1) копия решения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской политической организации или общероссийского политического движения о создании (преобразовании) региональных (территориальных) отделений политической партии;
2) копия решения уполномоченного органа политической партии о создании (преобразовании) региональных (территориальных) отделений политической партии;
3) документ об уплате государственной пошлины и другие документы в соответствии с настоящей статьей Закона.
Обратим внимание на содержание п. 2 анализируемой статьи, в котором записано, что под региональным отделением политической партии в настоящем Законе понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа.
Ранее, в комментарии ст. 16 Закона, уже упоминалось об отсутствии в Законе правовых норм установления уполномоченных лиц политической партии.
В настоящем Законе отсутствуют и нормы установления уполномоченного руководящего органа партии. Вопрос возникает потому, что в ст. 16 отсутствует упоминание об уполномоченном руководящем органе политической партии, имеющем право создавать региональные отделения политической партии. Из содержания абзаца "г" указанной статьи можно понять, что региональные отделения политической партии создаются решением учредительного съезда политической партии.
В подпункте "б" п. 1 ст. 17 упоминается иной орган, чем уполномоченные лица общероссийской политической организации, общероссийского политического движения, который может быть ответственным за их преобразование в политическую партию и имеет право подписывать копии решений съезда общероссийской политической организации или общероссийского политического движения. Но что это за иной орган, настоящий Закон умалчивает.
Некоторую ясность в данный вопрос вносит статья 9 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц". В ней, в частности, записано, что уполномоченным лицом (далее - заявитель) могут являться следующие физические лица:
руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющие право без доверенности действовать от имени этого юридического лица;
учредитель (учредители) юридического лица при его создании;
руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица;
конкурсный управляющий или руководитель ликвидационный комиссии (ликвидатор) при ликвидации юридического лица;
иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.
В комментируемый Закон необходимо внести дополнения, разъясняющие понятия "уполномоченные лица" и "уполномоченный орган политической партии" в контексте данного Закона.
Статья 19. Сведения о зарегистрированных политических партиях
Публикация в общероссийских периодических печатных изданиях сведений о создании и ликвидации политических партий является важным актом информирования общественности о создании или ликвидации политической партии. Указанная публикация дает возможность политическим структурам и гражданам РФ провести оценку расстановки политических сил в стране в связи с созданием либо ликвидацией политической партии.
В ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" подробно прописано о принципах ведения государственного реестра, его содержании, порядке представления сведений, содержащихся в государственном реестре, условия получения сведений, содержащихся в государственном реестре.
В государственный реестр РФ вводятся сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц. Соответствующие записи вносятся в государственный реестр на основании документов, представленных заявителями при государственной регистрации юридических лиц и внесении изменений в государственный реестр. Каждой записи присваивается государственный регистрационный номер, и для каждой записи указывается дата внесения ее в государственный реестр.
Согласно ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", сведения, содержащиеся в государственном реестре, являются открытыми и общедоступными, за исключением паспортных данных физических лиц и идентификационных номеров налогоплательщиков.
В п. 3 комментируемой статьи устанавливается конкретный промежуток времени - два месяца со дня вступления в силу настоящего Закона, - в течение которого федеральный уполномоченный обязан открыть специальный сайд в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования и опубликовать адрес этого сайда в "Российской газете". Адрес указанного сайда: i.ru/. Адрес опубликован центром общественных связей Минюста России в "Российской газете" от 15 сентября 2001 г.
Министерство юстиции РФ ежегодно публикует по состоянию на 1 января в общероссийских периодических печатных изданиях и размещает на указанном сайде перечень политических партий и их региональных отделений. При этом указываются даты регистрации каждой политической партии и каждого регионального отделения политической партии. На сайде, указанном в п. 3 рассматриваемой статьи, ежегодно размещаются сводные финансовые отчеты политических партий, контактные телефоны постоянно действующих руководящих органов политических партий и т.д.
Пунктом 5 настоящей статьи устанавливается, что уполномоченные органы по запросам соответствующих избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии) представляют им в десятидневный срок со дня получения запроса списки политических партий и их региональных отделений, отвечающих требованиям п. 2 ст. 36 настоящего Закона. В нем записано: "Политическая партия, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и ее региональные отделения вправе принимать участие в выборах и референдумах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в федеральный уполномоченный орган документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений в более чем в половине субъектов Российской Федерации".
Право избирательных комиссий делать запросы в регистрирующие органы закреплено в п. 16 ст. 20 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Там, в частности, записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий.
В п. 7 ст. 18 "Система и статус избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы" ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливается, что государственные органы, государственные учреждения, их должностные лица обязаны давать ответы на обращения избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы в пятидневный срок, а за пять дней до дня голосования и в день голосования - немедленно.
Отнесение информации о членах политической партии, представляемой для сведения в уполномоченные органы, к информации с ограниченным доступом основывается на нормах ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". В частности, статьей 10 "Информационные ресурсы по категориям доступа" указанного закона выделяется, как исключение, документированная информация, которая отнесена законом к категории информации ограниченного доступа. Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. Статья 11 "Информация о гражданах (персональные данные)" указанного Закона относит персональные данные к категории конфиденциальной информации, т.е. к информации с ограниченным доступом. Указанная информация подлежит защите.
В ст. 23 "Защита прав субъектов в сфере информационных процессов и информатизации" указанного Закона устанавливается норма: "За правонарушения при работе с документированной информацией органы государственной власти, организации и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Статья 20. Основание для отказа в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения
В комментируемой статье закреплены вопросы правового регулирования проблем, возникающих в случаях отказа в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения. Во избежание недоразумений в этой важной области становления политической партии и ее региональных отделений Министерство юстиции РФ издало приказ от 8 августа 2001 г. N 237 "Об утверждении образцов документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения".
При подготовке документов, необходимых для государственной регистрации политических партий особое внимание следует обратить на их соответствие требованиям Конституции РФ, ГК РФ (ч. I), федеральным конституционным законам, ФЗ "О политических партиях", федеральным законам "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О государственной регистрации юридических лиц", "Об информации, информатизации и защите информации".
При оформлении документов государственной регистрации обращается внимание на строгое следование установкам комментируемого Закона, изложенным в ст. 6 и 7. Следует также обратиться к комментариям ст. 6 и 7 настоящего Закона, где указаны соответствующие федеральные законы, положениями которых должны руководствоваться составители документов для государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений, а также на перечень и содержание образцов документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения.
Категорично и жестко настоящим Законом защищается право политических партий на свободу и бесконтрольность со стороны федеральных регистрирующих органов формировать программу партии. Федеральным уполномоченным органам запрещается требовать от политической партии внесения каких-либо изменений в ее программу. При составлении программы от партии требуется учитывать положения п. 1 ст. 9 Закона, в котором записано, что запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.
Обращается особое внимание на соблюдение политическими партиями при подготовке документов к государственной регистрации конкретных положений как настоящего закона, так и законодательства РФ. Их нарушение влечет за собой отказ в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения.
В случае отказа в государственной регистрации политическая партия может либо подать в суд на федеральный уполномоченный орган и суд в течение месяца со дня подачи заявления политической партии рассматривает его, либо она учитывает замечания федерального уполномоченного органа и имеет право вновь подать исправленные документы для государственной регистрации. Настоящий Закон не устанавливает предела числа возвратов документов политической партии федеральным уполномоченным органом и числа подач исправленных документов политической партии в федеральный уполномоченный орган.
В суде может быть обжаловано уклонение политической партии или ее регионального отделения от государственной регистрации.
Образцы документов, необходимых для государственной регистрации политических партий и их региональных отделений, подготовленные федеральным регистрирующим органом, приведены в Приложении к комментарию.