Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8

Глава IV. Внутреннее устройство политической партии

Статья 21. Устав политической партии

В комментируемой статье регулируется порядок формирования устава политической партии. По сути это облеченная в форму закона инструкция о порядке составления основных разделов устава политической партии. Отдельные положения статьи развиты и развернуты в других ст. настоящего закона. Например, в ст. 41-45 настоящего Закона регулируются вопросы ликвидации и реорганизации политической партии и ее региональных отделений.

Порядок выдвижения от политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты регулируется положением гл. VI "Выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты Государственной Думы" ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" с учетом дополнений и изменений, обусловленных вступлением в силу комментируемого Закона.

Впервые устанавливается правовая норма, обязывающая политическую партию вносить в свой устав основания и порядок отзыва выдвинутых ею кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Запись в уставе такого положения усиливает возможности политической партии как в подборе кандидатов в депутаты, так и в осуществлении контроля за их деятельностью, совместимой или несовместимой с программой и уставом политической партии. Реализация права отзыва выдвинутых и зарегистрированных кандидатов в депутаты позволит политической партии избежать неприятных ситуаций, возникающих в процессе избирательной кампании, когда выявляются отрицательные качества и действия кандидата в депутаты.

Следует обратить внимание на п. 4 анализируемой статьи. Законом разрешается вносить изменения и дополнения в устав политической партии. При этом устанавливается, что изменения и дополнения, вносимые в устав политической партии, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самой политической партии, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

За государственную регистрацию изменений, вносимых в устав политической партии, взимается государственная пошлина в порядке и в размерах, которые установлены законодательством Российской Федерации.

При государственной регистрации изменений, вносимых в устав политической партии, федеральный уполномоченный орган не вправе предъявлять к политической партии требования, не относящиеся к изменениям, вносимым в ее устав.

Статья 22. Программа политической партии

Данная статья дополнительных комментариев не требует. Обратим лишь внимание на п. 2, положения которого обязывают политическую партию в течение месяца после внесения изменений и дополнений в программу политической партии представить их в федеральный уполномоченный орган для сведения. Здесь просматривается стремление уполномоченного органа отслеживать содержание вносимых в программу политической партии изменений на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам.

Статья 23. Членство в политической партии

Правовая норма п. 1 базируется на положении ч. 2 ст. 30 Конституции РФ. В ней записано: "Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем". Конституция РФ гарантирует права и свободы человека и гражданина, в том числе право на членство в политической партии.

В п. 2 комментируемой статьи устанавливается, что членами политической партии могут быть граждане РФ, достигшие 18 лет. Это положение соответствует конституционной правовой норме. Она изложена в ст. 60 Конституции РФ: "Гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности в 18 лет". 18 лет в жизни гражданина РФ - важный не только возрастной, но прежде всего юридический рубеж. Согласно п. 2 ст. 61 Семейного кодекса РФ, в 18 лет прекращаются родительские права на ребенка.

Пунктом 1 ст. 4 "Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме" ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливается, что гражданин РФ, достигший 18 лет, вправе избирать, голосовать на референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимыми законными методами иных избирательных действиях и действиях по подготовке референдума. А в п. 1 и 2 ст. 4 "Избирательные права гражданина Российской Федерации на выборах депутатов Государственной Думы" ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" записано, что граждане РФ, достигшие на день голосования 18 лет, имеют право избирать депутата Государственной Думы по федеральному избирательному округу и депутата Государственной Думы по одномандатному избирательному округу.

В п. 2 рассматриваемой статьи устанавливается запрет быть членами политической партии иностранным гражданам, лицам без гражданства, а также гражданам РФ, признанных судом недееспособными. Право на такой запрет дает установка ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. В ней, в частности, записано: "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации". Таким образом, в Федеральном законе "О политических партиях" использовано конституционное право, запрещающее иностранцам быть членами политической партии.

В других случаях, например, в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме" в п. 10 ст. 4 установлено, что на основании международных договоров РФ и в порядке установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех условиях, что и граждане РФ. Иначе говоря, Конституция РФ не запрещает соответствующим федеральным законам разрешать или запрещать иностранным гражданам осуществлять те или иные права и обязанности, которые имеют граждане РФ.

Что касается запрета принимать в партию граждан РФ, признанных судом недееспособными, то этот запрет основывается на положении ч. 3 ст. 32 Конституции РФ. В нем записано: "Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда".

Членство в партии, согласно п. 5 комментируемой статьи, дает право избирать и быть избранными в руководящие органы политической партии, ее региональных и иных структурных подразделений. Следовательно, запрет в п. 3 данной статьи на членство в политической партии граждан РФ, признанных судом недееспособными, конституционен.

В п. 7 настоящей статьи устанавливается запрет требовать от граждан РФ, чтобы при предъявлении официальных сведений о себе они указывали членство в политической партии или отсутствие такового. Это важная правовая норма, снимающая существовавшую в недавнем прошлом нашей страны обязанность указывать в любой анкете свое членство или его отсутствие в политической партии, что влекло за собой ограничение прав и свобод человека в случае отсутствия членства в политической партии или, напротив, давало некоторые преимущества членам единственной существовавшей политической партии, т.е. КПСС.

В п. 8 рассматриваемой статьи развивается и конкретизируется положение п. 7. Устанавливается, что членство в политической партии гражданина РФ или отсутствие такового не может служить основанием для ограничения его прав и свобод, а также быть условием предоставления ему каких-либо преимуществ.

Как известно, в СССР членство в КПСС учитывалось при движении гражданина по служебной лестнице.

Положения п. 9 комментируемой статьи являются еще одним подтверждением права гражданина РФ, являющегося членом политической партии, работать в любой сфере, включая и государственную службу. Закон закрепляет положение о том, что члены политической партии не связаны решениями политических партий при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. Исключение существует только для лиц, работающих в руководящих и контрольно-ревизионных органах политической партии, ее региональных отделениях или иных структурных подразделениях политической партии.

В п. 10 настоящей статьи идет речь о том, что членство в политической партии не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также не зависит от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства. Это важная правовая норма. В современной политической жизни России присутствуют факты учета национального и имущественного статуса при приеме в политическую партию и особенно при движении члена партии по партийной иерархической лестнице.

Обращает на себя внимание и запрет на ограничение членства в партии в зависимости от места жительства.

Это очевидно, касается только граждан РФ, ибо пунктом 1 настоящей статьи иностранным гражданам и лицам без гражданства запрещено членство в политической партии. В приведенном перечне признаков, по которым членство в политической партии не может быть ограничено, отсутствует упоминание возраста гражданина, имеющего права быть членом политической партии.

В комментируемом Законе есть положение о возрасте, которое позволяет быть членом политической партии - 18 лет. Но в Законе ничего не сказано о предельном возрасте пребывания в политической партии. Раз нет запрета на предельный возраст гражданина- члена политической партии, то, следовательно, срок пребывания в политической партии определяется самим гражданином или политической партией.

В связи с рассмотрением данной статьи небезынтересно обратиться к п. 1 ст. 136 УК РФ. В нем закреплено положение: "Нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, причинившие вред правам и законным интересам граждан, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет". То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, наказывается более строго.

Что касается приостановления членства в политической партии для определенных категорий граждан РФ, то оно регулируется настоящим Законом (п. 4 ст. 10), где записано: "Президент Российской Федерации вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий".

Некоторые ограничения в деятельности общественных объединений устанавливаются для членов Правительства РФ в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Так, статьей 11 указанного закона устанавливается, что члены Правительства РФ не вправе занимать другие должности в общественных объединениях.

Статья 24. Руководящие органы политической партии и ее региональных отделений

В данной статье отражены давно сложившиеся и оправданные практикой нормы партийного строительства.

Высшим руководящим органом политической партии является съезд политической партии. На съезде сроком на четыре года избираются руководящие органы политической партии. В Законе не определяется форма и состав руководящих органов политической партии. Очевидно, каждая политическая партия прописывает структуру руководящих органов в своем уставе.

В п. "е" ст. 21 настоящего Закона записано, что порядок избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, срок полномочий и компетенция указанных органов отражается в уставе политической партии.

Что касается региональных отделений политической партии, то, согласно комментируемой статье, их высшим руководящим органом, в зависимости от количества членов отделения являются конференция или собрание. Устанавливается срок проведения выборов в региональные отделения политической партии - не реже одного раза в два года.

Таким образом, закон вполне демократично представляет региональным отделениям политических партий самим устанавливать сроки, превышающие один год для избрания своих руководящих органов.

Статья 25. Порядок принятия устава, программы политической партии и других важных решений

В комментируемой статье следует обратить особое внимание на рекомендуемые настоящим Законом способы принятия решений по вопросам устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений, избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, выдвижения политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии и ее региональных отделений осуществляется на съезде политической партии. Как указано в п. 1 настоящей статьи, решения по указанным вопросам принимаются в соответствии с уставом политической партии большинством голосов делегатов, присутствующих на съезде политической партии.

Иначе говоря, делегаты съезда вправе принимать решение голосовать открыто или тайно в соответствии с уставом политической партии.

Однако в п. 3 рассматриваемой статьи устанавливается, что решения об избрании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии и ее региональных отделений, а также о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления принимаются тайным голосованием. Из этого следует, что принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений, рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии осуществляются в соответствии с уставом партии как открытым, так и тайным голосованием.

Остальные вопросы, перечисленные в указанном пункте, решаются на съезде (конференции, общем собрании) политической партии и ее региональных отделениях только тайным голосованием.

Глава V. Права и обязанности политической партии

Статья 26. Права политической партии

Права политической партии базируются прежде всего на Конституции РФ, комментируемом Законе, ГК РФ, НК РФ, конституционных федеральных законах, федеральных законах, регулирующих сферы общественных отношений, касающихся деятельности политической партии.

Политическая партия имеет право свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи. Это право политической партии обеспечено статьями 29 и 30 Конституции РФ, в которых каждому гарантируется свобода мысли и слова, право свободно искать, получать и распространять информацию любым законным способом, кроме тех сведений, перечень которых определен в ФЗ "О государственной тайне". Конституция РФ гарантирует свободу деятельности общественным объединениям.

Вместе с тем Конституция не допускает пропаганду или агитацию, возбуждающие национальную, расовую, социальную или религиозную ненависть и вражду, запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Политическая партия вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти в порядке и формах, установленных комментируемым Законом. Политическая партия через депутатов, выдвинутых ею либо поддерживающих ее программу, может оказывать воздействие на законодательную и исполнительную ветви власти, вносить свои предложения, публиковать предложения по совершенствованию различных сфер общественных отношений и т.д.

Политическая партия вправе участвовать в выборах и референдумах в соответствии с федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

В частности, пункт 3 ст. 14 "Инициатива проведения референдума" ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что инициативную группу по проведению референдума в РФ может образовывать общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции не позднее чем за один год до дня обращения в соответствующий орган с инициативой о проведении референдума.

ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в ст. 58 и 59 избирательным объединениям, избирательным блокам предоставляет право выдвигать списки кандидатов в депутаты Государственной Думы, а также выдвигать кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным округам.

Согласно Закону "О политических партиях" (подпункт "д" ст. 26) и Конституции РФ (ст. 31) политические партии вправе организовывать и проводить митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия.

В абзаце "е" комментируемой статьи политическим партиям предоставляются широкие права по учреждению издательств, информационных агентств, полиграфических предприятий, средств массовой информации и образовательных учреждений дополнительного образования взрослых.

Политические партии вправе пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации. Более подробно об этом сказано в гл. 3 "Пользование материальными ресурсами" ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". В п. 1 ст. 12 "Реализация права на доступ к информации из информационных ресурсов" указанного закона, в частности, записано: "Пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации". Исключение составляет информация с ограниченным доступом.

Политические партии вправе создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и общественными объединениями без образования юридического лица. Наиболее распространенной формой объединений, политических партий являются избирательные блоки, которые в соответствии со ст. 33 "Избирательные блоки" ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" создаются для совместного участия в выборах на основе добровольного объединения двух и более избирательных объединений.

Политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (см. п. 1 ст. 36 комментируемого Закона).

Настоящим Законом политическим партиям предоставлены широкие права, которые предполагают и многочисленные обязанности.

Статья 27. Обязанности политической партии

В комментируемой статье устанавливаются перечень и содержание обязанностей политической партии и ее региональных отделений.

Политические партии должны:

представлять ежегодно в регистрирующие органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений. Данная информация необходима Минюсту РФ для того, чтобы вовремя отреагировать на возможный факт снижения числа членов политической партии в региональных отделениях ниже допустимого настоящим Законом уровня - не менее 100 членов политической партии в каждом из более чем половины субъектов РФ региональных отделений политической партии и не менее 50 членов политической партии в остальных региональных отделениях партии (см. второй абзац, п. 2 ст. 3 Закона о партиях);

представлять ежегодно в регистрирующие органы информацию о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа. Это важное требование настоящего Закона. Информация о продолжении деятельности политической партии и месте постоянного нахождения постоянно действующего руководящего органа политической партии позволяет Минюсту РФ держать "руку на пульсе", иметь общее представление о состоянии общероссийского массива политических партий и поддерживать связь с их руководящими органами;

представлять ежегодно в регистрирующие органы копии представляемых в налоговые органы РФ сводного финансового отчета политической партии и финансовых бухгалтерских отчетов ее региональных отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица. Пункт 2 ст. 34 комментируемого Закона обязывает партию ежегодно не позднее 20 марта следующего за отчетным года представлять в налоговые органы РФ сводный финансовый отчет о поступлении и расходовании средств в отчетном году. Копии указанного отчета должны представляться в регистрирующий орган;

извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия. Это положение отсутствует в федеральных законах "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в ст. 24, где речь идет о полномочиях избирательных комиссий, имеется запись следующего содержания: "Избирательная комиссия обеспечивает информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании".

Положения подпункта "г" п. 1 анализируемой статьи облегчают информационную работу избирательных комиссий, обязывая политические партии заблаговременно извещать их о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты.

Первое предложение п. 2 данной статьи устанавливает порядок ежегодного представления в регистрирующие органы сведений о количестве выдвинутых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями (в том числе в составе избирательного блока) зарегистрированных кандидатов в депутаты и др.

Во втором предложении указанного пункта содержатся требования представлять указанные сведения в виде копий протоколов о результатах выборов, заверенных избирательной комиссией соответствующего уровня.

В протоколах избирательных комиссий, согласно Закону "О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации", имеется пункт, обязывающий избирательную комиссию указывать в протоколе данные о зарегистрированных кандидатах. Так, согласно ст. 76 "Протоколы участковой избирательной комиссии об итогах голосования" Закона о выборах в п. 3 записано: "В строку 18 и последующие строки протокола N 1 об итогах голосования по одномандатному избирательному округу дополнительно вносятся: в алфавитном порядке фамилии, имена и отчества, а при их совпадении - иные данные о внесенных в избирательный бюллетень зарегистрированных кандидатах и число голосов избирателей, поданных за каждого зарегистрированного кандидата".

Окружная избирательная комиссия на основании протокола N 1 соответствующих территориальных избирательных комиссий об итогах голосования составляет протокол N 1 о результатах выборов по одномандатному избирательному округу.

По федеральному избирательному округу аналогичным образом составляется протокол N 2. И так как комментируемый Закон разрешает использовать копии указанных протоколов избирательных комиссий соответствующего уровня, то политическая партия сама определяет, в какой избирательной комиссии взять заверенные копии протоколов N 1 и 2 об итогах выборов со сведениями о зарегистрированных депутатах для предъявления в регистрирующие органы.

Закон обязывает политическую партию и ее региональные отделения информировать уполномоченные органы об изменении ниже перечисленных сведений в течение трех дней с момента таких изменений в соответствии с п. 1 ст. 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц":

- полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, для коммерческих организаций на русском языке. В случае, если в учредительных документах юридического лица его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации и (или) на иностранном языке, в государственном реестре указывается также наименование юридического лица на этих языках;

- организационно-правовая форма;

- адрес (место нахождения) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом;

- способ образования юридического лица (создание или реорганизация);

- сведения об учредителях юридического лица;

- копии учредительных документов юридического лица;

- сведения о правопреемстве - для юридических лиц, созданных в результате реорганизации иных юридических лиц, для юридических лиц, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для юридических лиц, превративших свою деятельность в результате реорганизации;

- дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы юридического лица, или в случаях, установленных законом, дата получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы;

- способ прекращения деятельности юридического лица (путем реорганизации или путем ликвидации);

- размер указанного в учредительных документах коммерческой организации уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевых взносов или другого);

- фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством РФ, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии.

Статья 28. Имущество политической партии

В п. 1 комментируемой статьи в отличие от положений ст. 30 "Собственность общественного объединения" ФЗ "Об общественных объединениях", где подробно прописано, что именно может иметь в собственности общественное объединение, законодатель ограничивается простой констатацией того, что в собственности партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности, предусмотренной настоящим Законом и уставом партии.

Такое общее положение Закона в отношении собственности политической партии таит в себе угрозы злоупотребления собственностью. К данному вопросу мы еще вернемся при рассмотрении ст. 45 настоящего Закона.

Положения п. 2 анализируемой статьи Закона базируются на установках п. 2 ст. 117 "Общественные объединения и религиозные организации (объединения)" ГК РФ. Он устанавливает, что участники, члены общественных и религиозных организаций не сохраняют прав на переданное ими этим организациям в собственность имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных и религиозных организаций, в которых участвуют в качестве их членов. В свою очередь, указанные организации не отвечают по обязательствам своих членов.

Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии обладают правом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником; имеют самостоятельный баланс и смету.

Согласно п. 2 ст. 296 "Право оперативного управления" ГК РФ, право оперативного управления позволяет собственнику имущества (в данном случае политической партии), закрепленного за казенным предприятием или учреждением (в данном случае за региональными отделениями и иными структурными подразделениями политической партии), изымать излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению. Как общественная организация и юридическое лицо политическая партия имеет право распоряжаться любым имуществом, находящимся в ее собственности.

Ответственность за осуществление финансовой деятельности партии несет не вся партия. Согласно п. 3 настоящей статьи, такая ответственность закреплена за назначенными в соответствии с уставом политической партии уполномоченными лицами.

Статья 29. Денежные средства политической партии

В данной статье закреплен перечень источников, из которых формируются денежные средства политической партии. Положения статьи предельно ясны. Поясним лишь последнее положение подпункта "г" п. 1, которое гласит, что денежные средства политической партии могут формироваться и за счет поступлений от предпринимательской деятельности.

При реализации данного положения следует иметь в виду следующую установку второго абзаца п. 1 ст. 117 ГК РФ: "Общественные и религиозные организации являются некоммерческими организациями. Они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям".

Важным является установка, содержащаяся в п. 2 комментируемой статьи, о том, что политическая партия, ее региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения вправе иметь только по одному расчетному счету.

В этой связи возникает вопрос об открытых счетах избирательных фондов, создаваемых избирательными объединениями и избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов (см. п. 5 ст. 58 "Порядок создания избирательных фондов, фондов референдума" ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Комментируемый закон не упоминает об открытых счетах, создаваемых избирательным объединением, которые являются текущими, временными, образуемыми только на период избирательной кампании.

В ФРГ Законом о политических партиях от 24 июля 1967 г. в параграфе 1 раздела IV устанавливается, что расходы, необходимые для проведения избирательной кампании, должны возмещаться партиям, выдвигающим своих кандидатов на выборы в Бундестаг. В Германии не создаются избирательные блоки, избирательные объединения. Кандидатов выдвигают только партии, имеющие свои постоянные счета, на которые перечисляются как государственные средства, так и поступления из других источников.

Очевидно, что необходимо законодательно решить проблему финансирования предвыборной агитации с учетом положений комментируемого Закона.

Избирательные фонды позволяют реализовать на практике принцип открытости и гласности при финансировании избирательных кампаний, вытекающий из ст. 10 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии с п. 5 ст. 66 этого закона филиалы Сбербанка России - держатели специальных избирательных счетов - периодически, в течение всей избирательной кампании, представляют в ЦИК России сведения о жертвователях и движении средств на указанных счетах. ЦИК передает эти сведения для опубликования в СМИ, предоставляет партиям по их запросам и осуществляет их проверку.

Настоящий Закон пока не содержит соответствующих механизмов обеспечения прозрачности финансирования выборов. Без этого неизбежен рост числа финансовых правонарушений, так как значительная их часть будет обнаружена уже после выборов.

В одномандатных округах все кандидаты создают избирательные фонды. Кандидаты, включенные в федеральный список, собственных избирательных фондов не создают, но при этом имеют тот же правовой статус, что и кандидаты в одномандатных избирательных округах. Условия выдвижения, регистрации кандидатов и списки кандидатов, многие другие избирательные процедуры для партий и кандидатов практически полностью совпадают. Поэтому для финансирования избрания списка кандидатов создается партийный избирательный фонд в порядке, аналогичном порядку создания фондов кандидатов.

Есть жертвователи, которые хотели бы оказать партии поддержку с условием, что их деньги будут потрачены на ее участие в выборах. Внесение средств на специальный счет, наряду с контролем со стороны избирательных комиссий, будет дополнительной гарантией целевого использования партией этих средств.

Ликвидация института избирательных фондов партий в какой-то мере может быть оправдана, если на время избирательной кампании на средства, находящиеся на расчетном счете партии, распространить такой же правовой режим, какой действует сейчас в отношении средств избирательных фондов. Деньги, поступающие на финансирование выборов и текущую деятельность, на счете "перемешиваются", и практически невозможно контролировать соблюдение требований закона о предельном размере расходования средств на выборы, о лимитах пожертвований (они неодинаковы на выборы и на текущую деятельность) и т.д.(См.: Романенко В.В. Российское законодательство о финансировании выборов // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2001. N 9 (123)

Статья 30. Пожертвования политической партии и ее региональным отделениям

Положения настоящей статьи базируются на установках ст. 582 "Пожертвования" ГК РФ. Под пожертвованием в ГК понимается дарение вещи или права в общественных целях. На принятие пожертвования не требуется чьего-либо разрешения или согласия. В соответствии с п. 1 статьи необходимым признаком пожертвования, как и всякого договора дарения, является безвозмездность передачи имущества. Если этот институт используется в корыстных целях, к нему нужно применять положения сделки, которую стороны действительно имели в виду (ст. 170 ГК РФ). В качестве примера можно привести "Систему взаимных добровольных пожертвований", созданную В. Мавроди, "МММ-96". Гражданам предлагалось делать пожертвования "на обустройство России и повышение благосостояния ее граждан" с условием встречного полного возвращения участникам средств и получения прибыли, что свидетельствует о заключении возмездного договора. Такие взносы нельзя считать пожертвованием, тем более что и их цель сформулирована весьма неопределенно. Договор является притворной сделкой и должен в соответствии со ст. 170 ГК РФ определяться как банковская операция. Последняя действительна только при наличии лицензии ЦБР. Поэтому указанный договор нужно определять не на основании ст. 582, а в зависимости от наличия лицензии на заключение таких сделок.

Выделение средств из государственного или местного бюджета, в том числе для общеполезных целей, не является пожертвованием, так как в этом случае нет дарения: средства используются по прямому назначению. Предметом пожертвования может быть всякое имущество, которым лицо вправе распорядиться.

Имущество должно использоваться по объявленному назначению, а если оно не указано - в каких-либо общеполезных целях. В противном случае пожертвование может быть отменено. Следовательно, права одаряемого ограничены. Пользование и распоряжение имуществом должно строго соответствовать цели пожертвования. Если ввиду изменившихся обстоятельств это становится невозможным, требуется согласие жертвователей или решение суда на использование имущества в другой общеполезной цели. Последнее правило не соблюдается, если предложение обращено к неопределенному кругу лиц и в собранных средствах нельзя выделить имущество конкретных жертвователей.

К пожертвованиям не применяются ст. 578 и 581 ГК РФ, в которых регулируются вопросы, возникающие с дарением. В отличие от дарения, пожертвование не может быть отменено жертвователем и переходит к правопреемникам. Предметом пожертвования не может быть освобождение от обязанности (ст. 572 ГК РФ). Недопустим отказ от принятия пожертвования (ст. 577 ГК РФ).

В п. 1 комментируемой статьи устанавливается право пожертвования политической партии и ее региональным отделениям. Оговаривается, что эти пожертвования принимаются от физических и юридических лиц при условии документального подтверждения этих пожертвований с указанием их источника.

В п. 2 устанавливается, что пожертвование денежных средств политической партии и ее региональным отделениям может осуществляться как безналичным перечислением, так и путем передачи наличных денежных средств политической партии и ее региональным отделениям физическими лицами.

Общая сумма ежегодных пожертвований наличных денежных средств от одного физического лица не должна превышать 10 тыс. минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году передачи указанных средств.

Положения п. 3 анализируемой статьи совпадают с установками п. 6 ст. 58 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Надо только отметить, что указанный Закон дополнительно в подпункте "к", указал, что запрещено вносить пожертвования организациям, учрежденным государственными и муниципальными органами, а также организациями, учрежденными юридическими лицами, указанными в подпунктах "д" и "и" этого Закона, которые совпадают с подпунктами "д" и "и" п. 3 комментируемой статьи.

В п. 3 рассматриваемой статьи запретительные установки в отношении жертвователей несколько изменены. Изменен и адрес получателя пожертвований. Отныне им выступает политическая партия и ее региональные отделения, а не избирательные объединения и избирательные блоки.

Пожертвования, указанные в п. 3 ст. 30, а также пожертвования, перечисление которых влечет за собой превышение 10 миллионов минимальных размеров оплаты труда (п. 9 ст. 30), установленных комментируемым Законом на 1 марта года, предшествующего отчетному, политическая партия или ее региональные отделения в течение месяца со дня их получения должны вернуть жертвователям, в случае невозможности возврата - передать их в доход РФ.

Более строгие требования чем, скажем, в ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", предъявляются к юридическому лицу, осуществляющему передачу политической партии или ее региональному отделению пожертвований в виде денежных средств, перечисляемых на счета политической партии или ее региональных отделений в кредитной организации. Данному юридическому лицу необходимо указать реквизиты, предусмотренные правилами безналичного расчета для юридических лиц, и проставить на платежном поручении отметку об отсутствии предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи ограничений на пожертвования.

Гражданин РФ обязывается настоящим Законом при любом способе передачи денежных собственных средств политической партии или ее региональному отделению указывать в платежном поручении либо в денежном переводе, либо в приходном ордере свои фамилию, имя, отчество. А в случае передачи политической партии или ее региональному отделению наличных денежных средств в приходном ордере указывается еще и дата рождения жертвователя. Сведения о жертвователе включаются политической партией в сводный финансовый отчет, если пожертвование осуществляется не в виде денежных средств, а в случае пожертвования не в виде денежных средств в региональное отделение политической партии сведения о жертвователе включаются в финансовый (бухгалтерский) отчет регионального отделения политической партии.

Комментируемой статьей устанавливаются предельные суммы пожертвований для:

одного юридического лица в течение календарного года в сумме, не превышающей 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году пожертвования;

одного физического лица в течение календарного года в сумме, не превышающей 10 тысяч минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году осуществления пожертвования;

общей суммы ежегодных пожертвований политической партии и ее региональным отделениям, которая не должна превышать 10 миллионов минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего отчетному;

суммы ежегодных пожертвований, полученных региональным отделением политической партии, которая не должна превышать 10 тысяч минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего отчетному.

Такая регламентация денежных средств, поступающих в качестве пожертвований политической партии и ее региональному отделению, с одной стороны, дисциплинирует порядок расходов политической партии, с другой - облегчает их учет и контроль за расходами со стороны контрольных структур.

Статья 31. Хозяйственная деятельность политической партии

Политическая партия является юридическим лицом, которым положениями ст. 48 ГК РФ признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, могущая от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. Политическая партия является юридическим лицом, в отношении которого ее учредители не имеют имущественных прав.

Комментируемая статья закрепляет нормы хозяйственной деятельности политической партии, устанавливает самостоятельность политической партии в решении хозяйственных вопросов, обеспечении своей деятельности, в том числе вопросов оплаты труда. Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе заключать с работниками аппарата политической партии трудовые договоры (контракты) на срок, не превышающий срока полномочий руководящих органов политической партии, ее региональных отделений или иных структурных подразделений. Указанное положение опирается на установки III раздела Трудового кодекса РФ.

На работающих по трудовому договору (контракту) работников аппарата политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений распространяется законодательство РФ о труде и социальном страховании.

Так, в соответствии со ст. 59 Трудового кодекса РФ срочный трудовой договор может заключаться по инициативе работодателя либо работника. В случае избрания на определенный срок в состав выборного органа или на на выборную должность на оплачиваемую работу, а также поступления на работу, связанную с непосредственным обеспечением деятельности членов избираемых органов или должностных лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также в политических партиях и других общественных объединениях.

В соответствии со ст. 9 "Возникновение отношений по обязательному социальному страхованию" ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" у работодателя (страхователя) отношения по обязательному социальному страхованию по всем видам обязательного социального страхования возникают с момента заключения с работником трудового договора. Застрахованные лица, согласно п. 1 ст. 10 указанного федерального закона, имеют право на:

своевременное получение страхового обеспечения в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;

защиту лично, через своего представителя или профсоюзы своих прав, в том числе в суде;

участие через своего представителя или профсоюз в управлении обязательным социальным страхованием;

получение информации о деятельности страховщиков и страхователей;

внесение предложений через своего представителя или профсоюз о тарифах страховых взносов страховщиками и в Правительство РФ.

Положениями п. 3 анализируемой статьи политической партии, ее региональным отделениям и иным ее структурным подразделениям разрешается осуществлять предпринимательскую деятельность. Устанавливается три вида разрешенной политическим партиям предпринимательской деятельности:

информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и обнародования результатов своей деятельности;

изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции;

продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества.

Настоящий Закон устанавливает запрет партии и ее региональным отделениям осуществлять виды предпринимательской деятельности, не указанные в п. 3 рассматриваемой статьи.

В п. 5 данной статьи записано, что доходы от предпринимательской деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений не могут перераспределяться между членами политической партии и должны использоваться только в целях, предусмотренных ее уставом. Данное положение является конкретизацией общего подхода комментируемого Закона, изложенного в п. 2 ст. 28.

Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения, согласно п. 6 комментируемой статьи должны отражать доходы от предпринимательской деятельности в сводном финансовом отчете политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетах ее региональных и иных структурных подразделений.

Пунктом 7 анализируемой статьи политической партии, ее региональным и иным структурным подразделениям предоставляется право осуществлять благотворительную деятельность. Эта запись в Законе дает право политическим партиям, ее структурным подразделениям, согласно ст. 118 "Фонды" ГК РФ, создавать благотворительные фонды. В указанной статье записано, что фондом для целей ГК РФ признается не имеющая членства коммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. В комментируемом Законе нет юридического решения проблемы фондов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений.

Blog

Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"