Geum.ru

Коллективного пользования оборудованием

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   21

3.2 Анализ действующего законодательства РФ и нормативно-правовой
базы высшего профессионального образования, регламентирующих
функционирование центров коллективного пользования оборудованием

Последние десятилетия вошли в общественную жизнь, в первую очередь, как эпоха стремительного научно-технического прогресса. Одновременно со всё большим признанием обществом значения науки для всех сфер жизнедеятельности человека происходит трансформация науки как явления, поскольку в современных условиях существенно возрастает капиталоемкость развития приоритетных отраслей науки. Это связано с необходимостью обеспечения научных исследований прогрессивным научным, лабораторным и технологическим оборудованием – стоимость отдельных образцов такого оборудования, например, для проведения нано- и лазерных исследований, составляет сотни тысяч и миллионы долларов. Поэтому, будучи неотъемлемой частью всего процесса жизнедеятельности общества, наука как производство знания представляет собой весьма специфическую форму деятельности, существенно отличающуюся как от деятельности в сфере материального производства, так и от других видов собственно духовной деятельности, что так же отражается и на особенностях её правового регулирования.

Согласно статье 2 Федерального закона от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее – Федеральный закон о науке) под научной (научно-исследовательской) деятельностью понимается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:

фундаментальные научные исследования – экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды;

прикладные научные исследования – исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.

Федеральный закон о науке закрепляет многообразие форм и методов осуществления научной деятельности, предоставляя научным работникам, специалистам научных организаций и работникам сферы научного обслуживания возможность для всесторонней реализации их творческих замыслов, прав и законных интересов.

Однако до сих пор остаются сферы, не имеющие каких-либо чётких рамок правового регулирования. К числу таковых следует отнести и одно из самых перспективных направлений современной научной кооперации – создание и функционирование сети центров коллективного пользования оборудованием (далее - центры).

Так, для целей статистики под центром коллективного пользования научным оборудованием понимается совокупность научного и/или технологического оборудования, включающая в себя, как правило, дорогостоящие прецизионные аналитические приборы и средства измерений, аттестованные методики измерений и/или технологии изготовления и/или модификации свойств объектов с целью их дальнейшего исследования (использования при проведении исследований), а также коллектив квалифицированных специалистов, способных по заказам заинтересованных организаций выполнять на этом научном/технологическом оборудовании измерения/технологические операции в рамках реализации приоритетных направлений развития науки, технологии и техники, обеспечивая при этом надлежащее качество производимых работ (услуг) (Постановление Федеральной службы государственной статистики от 20 декабря 2007 года № 104 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минобрнауки России статистического наблюдения за организациями научно-технического комплекса»).

Указанное понятие широко используется отечественными вузами и государственными академиями наук при разработке внутренних документов, регламентирующих работу центров.

Полагаем, что вышеприведенное понятие центра имеет существенные недостатки:

механически объединено оборудование и группа специалистов, из чего не понятно, что первично, а что выполняет вспомогательную функцию;

понятие содержит оценочные категории, содержание которых невозможно определить сразу («дорогостоящие…приборы», «коллектив квалифицированных специалистов, способных…выполнять…измерения») - поскольку данные вопросы имеют существенное значение, требуется их более детальная правовая проработка.

В этой связи следует также особо отметить норму, закрепленную абзацем пятым пункта 1 статьи 5 Федерального закона о науке:

«Научная организация в соответствии с договором, заключенным с образовательным учреждением высшего профессионального образования, может создавать структурное подразделение (лабораторию), осуществляющее научную и (или) научно-техническую деятельность на базе образовательного учреждения высшего профессионального образования с учетом образовательных программ и тематики научных исследований, в порядке, определяемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (абзац в редакции Федерального закона от 23 июля 2008 года № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации», вступившим в силу с 1 января 2009 года).

Порядок создания на базе образовательных учреждений высшего профессионального образования научными организациями лабораторий, осуществляющих научную и (или) научно-техническую деятельность, утверждён Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 27 февраля 2009 года № 65 (далее - Порядок).

Согласно Порядку лаборатория является структурным подразделением научной организации, осуществляющим научную и (или) научно-техническую деятельность на базе высшего учебного заведения.

Лаборатория не является юридическим лицом.

Особенности деятельности лаборатории определяются организационно-правовыми формами научной организации и высшего учебного заведения.

Лаборатория создается в соответствии с уставом научной организации и на основании договора о создании лаборатории, заключенного между научной организацией и высшим учебным заведением.

Целью создания лаборатории является осуществление научной и (или) научно-технической деятельности с учетом образовательных программ и тематики научных исследований высшего учебного заведения и научной организации.

Положение о лаборатории определяет цели создания, виды деятельности, порядок управления, кадрового, материально-технического и финансового обеспечения деятельности лаборатории.

Управление деятельностью лаборатории осуществляется научной организацией при участии высшего учебного заведения в соответствии с договором о создании лаборатории и локальными актами научной организации.

Кадровое обеспечение лаборатории осуществляется научной организацией в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором о создании лаборатории.

Высшее учебное заведение обеспечивает участие в деятельности лаборатории студентов, аспирантов и докторантов высшего учебного заведения в соответствии с планами работ лаборатории и договором о создании лаборатории.

Если оценивать вышеприведенную норму, то в ней фактически идёт речь о центрах, однако данная редакция абзаца пятого пункта 1 статьи 5 Федерального закона о науке и Порядка не раскрывает в полном объёме их статус и не содержит порядка их образования, отсылая лишь к условиям договора о создании лаборатории.

Буквальное толкование данных норм приводит к тому, что правом на создание «структурных подразделений (лабораторий)» принадлежит лишь научным организациям, а государственным академиям наук (статья 6 Федерального закона о науке) такое право не предоставлено, что не согласуется с действующей практикой функционирования центров и вряд ли обоснованно с экономико-правовой точки зрения.

Далее – требуется наличие договора между научной организацией и образовательным учреждением высшего профессионального образования для создания условий работы «лаборатории», однако не учитываются ситуации, когда научная организация одновременно является и образовательным учреждением высшего профессионального образования.

На наш взгляд, такое ограничение не имеет под собой соответствующего обоснования.

В этом контексте следует упомянуть и статью 2.1 Федерального закона от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее – Федеральный закон о профессиональном образовании), предусматривающую мероприятия по интеграции высшего и послевузовского профессионального образования и науки:

«1. Интеграция высшего и послевузовского профессионального образования и науки имеет целями кадровое обеспечение научных исследований, а также развитие и совершенствование системы образования путем использования новых знаний и достижений науки и техники.

2. Интеграция высшего и послевузовского профессионального образования и науки может осуществляться в разных формах, в том числе:

1) проведения высшими учебными заведениями научных исследований и экспериментальных разработок за счет грантов или иных источников финансирования;

2) привлечения высшими учебными заведениями работников научных организаций и научными организациями работников высших учебных заведений на договорной основе для участия в образовательной и (или) научной деятельности;

3) осуществления высшими учебными заведениями и научными организациями совместных научно-образовательных проектов, научных исследований и экспериментальных разработок, а также иных совместных мероприятий на договорной основе;

4) реализации научными организациями образовательных программ послевузовского профессионального образования, а также образовательных программ дополнительного профессионального образования;

5) создания на базе высших учебных заведений научными организациями лабораторий, осуществляющих научную и (или) научно-техническую деятельность, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

6) создания высшими учебными заведениями на базе научных организаций кафедр, осуществляющих образовательный процесс, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

Данная статья по своей сути декларативна и не предусматривает собственно механизма интеграции, а лишь повторяет права научных организаций, уже закреплённых Федеральным законом о науке.

Следует отметить, что центры признаются элементом инновационной системы (Программа координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2006 года № 1188-р) и субъектами инновационной деятельности наряду с технологическими, промышленными и агропромышленными парками, технологическими инкубаторами, технологическими полисами, информационными и инновационными центрами, центрами трансфера технологий (пункт 2 части 1 статьи 9 Закона Самарской области от 9 ноября 2005 года № 198-ГД «О государственной поддержке инновационной деятельности на территории Самарской области»).

Очевиден один непреложный факт – ключевой отраслью для развития центров является сфера разработки и внедрения нанотехнологий.

Федеральная целевая программа «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008 – 2010 годы», утверждённая Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2007 года №498, предусматривает создание системы центров на базе вузов федерального подчинения. Вузы призваны выполнять функции головных научных организаций для обеспечения доступа к исследовательскому и технологическому оборудованию исследователям, выполняющим разработки в сфере наноиндустрии в рамках мероприятий различных федеральных целевых программ.

В рамках реализации федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2012 годы», утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 года № 613, закреплены цели развития сети центров:

повышение уровня научных исследований, проводимых по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники в Российской Федерации, и качества образования в результате использования научного оборудования сети центров, отвечающего мировым стандартам по техническим и эксплуатационным характеристикам приборного парка;

расширение круга потенциальных пользователей уникального оборудования.

Согласно данной программе, финансирование одного проекта, направленного на развитие сети центров, за счёт средств федерального бюджета предусматривается в размере до 70 млн. рублей в год при продолжительности реализации проекта до 2 лет, при этом доля внебюджетного софинансирования должна составлять не менее 8 процентов общего объёма финансирования каждого проекта.

Об эффективности реализации программы должны свидетельствовать такие индикаторы, как:

количество публикаций в ведущих мировых научных журналах, подготовленных по результатам исследований с использованием научного оборудования сети центров;

количество дипломных работ и диссертаций, подготовленных по результатам исследований с использованием научного оборудования сети центров;

число организаций - пользователей научным оборудованием сети центров.

Из всего объема государственной поддержки научной и научно-технической деятельности, предусмотренного действующим федеральным законодательством и напрямую затрагивающим работу центров, необходимо особо упомянуть Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных условий для финансирования инновационной деятельности».

Данным федеральный законом были внесены изменения, в частности, в статью 149 Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие изъятие из налогообложения налогом на добавленную стоимость операций по выполнению организациями научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, относящихся к созданию новых продукции и технологий или к усовершенствованию производимой продукции и технологий, если в состав научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ включаются следующие виды деятельности:

разработка конструкции инженерного объекта или технической системы;

разработка новых технологий, то есть способов объединения физических, химических, технологических и других процессов с трудовыми процессами в целостную систему, производящую новую продукцию (товары, работы, услуги);

создание опытных, то есть не имеющих сертификата соответствия, образцов машин, оборудования, материалов, обладающих характерными для нововведений принципиальными особенностями и не предназначенных для реализации третьим лицам, их испытание в течение времени, необходимого для получения данных, накопления опыта и отражения их в технической документации.

Положение о Министерстве образования Российской Федерации, утверждённое Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 года № 337, прямо говорит о праве указанного министерства на принятие нормативного правового акта, определяющего порядок создания федеральных центров коллективного пользования научным оборудованием (пункт 5.2.16). Однако до настоящего времени подобный акт отсутствует, что самым негативным образом влияет на процесс образования сети центров по всей стране.

Отсутствие на федеральном уровне единого механизма функционирования центров, а равно негативное влияние мирового финансово-экономического кризиса, влекущее существенное сокращение бюджетных вливаний в инновационную сферу, не способствуют развитию в регионах нормативной правовой базы функционирования центров.

Так, Областная целевая программа развития инновационной деятельности в Самарской области на 2009 - 2015 годы (вместе с «Перечнем мероприятий областной целевой программы развития инновационной деятельности в Самарской области на 2009 - 2015 годы», «Методикой оценки эффективности реализации программы»), утверждённая Постановлением Правительства Самарской области от 27 марта 2009 года № 187, предусматривает развитие инфраструктурных организаций - организаций, способствующих осуществлению инновационной деятельности, обслуживающих и обеспечивающих ее (центры трансфера технологий, инновационно-технологические центры, технопарки, бизнес-инкубаторы, венчурные фонды, учебно-деловые центры и другие специализированные организации).

Примечательно, что центры прямо в ней не названы.

Кроме того, действие программы приостановлено до 1 января 2013 года (пункт 3 Постановления Правительства Самарской области от 6 октября 2009 года № 518).

В тоже время, ранее действовавшая областная целевая программа развития инновационной деятельности в Самарской области на 2008 - 2015 годы, утверждённая Законом Самарской области от 12 декабря 2007 года № 154-ГД, предусматривала создание государственного учреждения Самарской области «Агентство инновационного развития» (далее – ГУ «АИР»). В его задачи входил, в том числе, конкурсный отбор исследовательских площадок для развития Центра коллективного пользования уникальным научным, экспериментальным и технологическим оборудованием, который является структурным подразделением ГУ «АИР».

Предполагалось, что отбор исследовательских площадок для размещения на них уникального научного, экспериментального и технологического оборудования, закупаемого на средства областного бюджета, будет осуществляться ГУ «АИР» по результатам конкурса среди научных и образовательных организаций Самарской области. Закупка уникального научного, экспериментального и технологического оборудования должна была осуществляться ГУ «АИР» в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Обязательным условием участия в конкурсе являлось обязательство со стороны участника привлечь дополнительные ресурсы на реализацию проекта в объёме не менее 50% от общей его стоимости, в качестве которых могут выступать: собственные средства (имущество) участников; средства (имущество) заинтересованных частных инвесторов; средства различных фондов (региональных, федеральных, частных); средства федеральных целевых программ. Привлечение дополнительных ресурсов на реализацию проекта в виде уникального научного, экспериментального и технологического оборудования было возможно при условии подтверждения целесообразности его использования другими научными и образовательными организациями Самарской области.

Оборудование, закупленное ГУ «АИР» в рамках программы за счёт средств областного бюджета, подлежало постановке на балансовый учёт ГУ «АИР», должно было размещаться на исследовательских площадках в научных и образовательных организациях и коллективно использоваться организациями Самарской области на безвозмездной основе в соответствии с заключенными с соответствующими организациями договорами.

Как видно, ране действовавшая областная программа содержала научно, экономически и юридически обоснованный механизм работы центров, принятие же новой программы, по сути, является шагом назад в деле определения основных направлений функционирования центров.

Таким образом, проведённый анализ действующей нормативно-правовой базы федерального и регионального уровней (на примере Самарской области) показывает, что в настоящее время отсутствует единообразное определение центров, равно как чётко не определены структура и формы их организации, не установлены формы договорных отношений, возникающих в связи с деятельностью центров. Поэтому и экономико-правовой анализ данной сферы так же отличается схематичностью и дискретностью. В связи с этим полагаем, что правовое регулирование центров должно осуществляться комплексно и предусматривать специальные нормы об их образовании, функционировании и налогообложении.

При таких условиях полезно обратиться к зарубежному опыту регулирования инновационной деятельности и определения её ключевых институтов.

Показательным в этом отношении является Stevenson-Wildler Innovation Act, принятый Конгрессом США 21 октября 1980 года (Федеральный закон о технологической инновации, далее – Закон об инновации).

В Законе об инновации прямо указано на необходимость обмена персоналом и проведения совместных исследовательских проектов, которые должны быть обновлены, увеличены в объёме и усилены (пункт 3 статьи 2), ибо увеличенная промышленная и технологическая инновация сократит торговый дефицит, стабилизирует доллар, повысит промышленный рост, повысит занятость и стабилизирует цены (часть 5 статьи 2).

Федеральным лабораториям и другим исполнителям работ, связанным с исследованием и усовершенствованием и финансируемым из федерального бюджета, предписано формировать доступ к разного рода научным достижениям, включающим изобретения, компьютерное программное обеспечение и обучающие технологии (часть 10 статьи 2).

Статья 7 Закона об инновации определяет, что «совместные центры исследований» должны создаваться при каждом университете или ином некоммерческом образовании (их группе) на основе специального соглашения в целях кооперации специалистов технических специальностей-практиков и учёных, обучения и подготовки граждан технологиям и инновациям.

Деятельность указанных центров подразумевает:

  проведение совместных научно-технических исследований;

  консультирование граждан и субъектов малого предпринимательства по вопросам промышленных инноваций и венчурного бизнеса;

  оказание инжиниринговых и консалтинговых услуг.

При этом центры не обязаны осуществлять все вышеупомянутые виды деятельности, а могут заниматься хотя бы одним из них.

Примечательно, что одним из основных требований к работе центров является наличие менеджмент-плана, в котором должны присутствовать соглашение об условиях использования объектов интеллектуальной собственности в рамках работы центра, а также условия финансирования его деятельности (самоокупаемость либо дотируемость со стороны университета, при котором центр организован).

Центры имеют право на получение грантов за счёт средств федерального бюджета для реализации совместных проектов в пределах 75 % от общей стоимости проектов (статья 8).

Представляется, что американский опыт заслуживает самого пристального внимания для его возможного использования в практике работы научных организаций, государственных академий наук и в вопросах нормативно-правового регулирования статуса центров.

В этой связи нельзя не коснуться содержания проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее – проект), размещённого на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации (ссылка скрыта).

Ключевое значение имеет статья 144 проекта, определяющая формы интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности в высшем образовании.

Детальный анализ данной статьи позволяет сделать вывод о том, что по сравнению с нормами действующих Федерального закона о профессиональном образовании и Федерального закона о науке проект принципиально нового не привносит в теорию и практику создания и функционирования центров, ограничиваясь либо уже имеющимися нормами о создании лабораторий (пункт 5 части 2), либо декларативными положениями, не несущими нормативной нагрузки.

Поэтому представляется, что статья 144 проекта нуждается в серьёзной переработке, в том числе с использованием (как вариант) предлагаемых точечных изменений в действующее законодательство и американского опыта в части уточнения порядка создания и функционирования центров.