Организационно-правовые вопросы контроля, осуществляемого юридической службой Министерства обороны Российской Федерации Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

3. Контроль юридической службы Министерства обороны Российской Федерации за состоянием правовой работы в воинских частях и других военных организациях.

В предыдущих разделах данной работы были рассмотрены направления деятельности юридической службы, относящиеся, в основном, к обеспечению законности в деятельности тех органов военного управления, в состав которых в качестве структурного элемента входит конкретное подразделение юридической службы.

В самом деле, главной задачей подразделений юридической службы является правовое обеспечение деятельности (а значит, и контроль за соблюдением законности) именно того органа военного управления, в состав которого входит это подразделение. Это вытекает из самой сути юридической службы (даже из названия должности - “юрисконсульт”, т.е. консультант - видна ее вспомогательная, подчиненная роль в деятельности органа управления). Этому же способствует и организационная структура юридической службы, при которой фактически отсутствует подчинение нижестоящих подразделений юридической службы вышестоящим, и их взаимодействие ограничивается, в основном, осуществлением методического руководства по вопросам проведения правовой работы.

Такое положение закреплено и в нормативных актах, регламентирующих в настоящее время организацию и деятельность юридической службы Министерства обороны.

Положение о юридической службе Министерства обороны (введенное в действие приказом Министра обороны 1973 года №15) на юридический отдел (второе направление) Управления делами Министерства обороны возлагает методическое руководство подразделениями юридической службы главных штабов видов Вооруженных Сил, при заместителях Министра обороны, в управлениях командующих (начальников) родами войск, в главных и центральных управлениях Министерства обороны, а также периодическую проверку состояния юридической работы в Министерстве обороны и подготовку предложений по ее улучшению (п.14”б” и “г”).

В свою очередь, на юридическую службу вида Вооруженных Сил возлагается соответственно методическое руководство подразделениями юридической службы управлений, подчиненных главнокомандующему видом Вооруженных Сил, а также периодическая проверка состояния юридической работы в виде Вооруженных Сил, в управлениях и учреждениях, подчиненных главнокомандующему видом Вооруженных Сил (п.16”г” и ”к”).

И, наконец, на юрисконсульта учреждения и приравненные к нему по правовому положению подразделения юридической службы возлагается методическое руководство юрисконсультами подведомственных учреждений и изучение состояния юридической работы в подведомственных учреждениях (п.19 “л” и “м”).

Хорошо видно, что нормативными актами деятельность подразделений юридической службы как по методическому руководству, так и по проверке состояния правовой работы ограничивается рамками соответствующего органа военного управления. Кроме того, в разделе о правах юридической службы это никак не было отражено.

Как и в некоторых других случаях, такой подход к урегулированию правового положения юридической службы Министерства обороны в целом противоречил Общему положению о юридическом отделе (бюро), которое по другому подходило к регулированию данного вопроса: в п.10 юридической службе предоставлялось право проверять соблюдение законности (а не юридической работы, что не одно и то же, о чем уже говорилось выше) в системе соответствующего органа управления или предприятия, учреждения, организации, и в их структурных подразделениях.

Справедливости ради стоит отметить, что на практике все-таки предпринимаются попытки исправить указанные недостатки правового регулирования данного вопроса. Соответствующие нормы включены в проект Положения о юридической службе Вооруженных Сил РФ, определенное отражение это находит в нормативных актах, регламентирующих правовое положение конкретных подразделений юридической службы. В качестве примера можно привести уже упоминавшееся Положение о юридической службе Войск противовоздушной обороны^¹. В обязанности юридической службы Войск ПВО входит периодическая проверка состояния правовой работы в управлениях, службах, самостоятельных отделах Управления Главнокомандующего Войсками ПВО и в войсках. Но, кроме этого она имеет право проверять согласно утвержденному плану или отдельному указанию Главнокомандующего Войсками ПВО соблюдение законности в административно-хозяйственной деятельности подчиненных Управлению Главнокомандующего Войсками ПВО органов военного управления вплоть до командиров частей и начальников предприятий, учреждений и организаций Войск ПВО. Кроме того, в данном положении предусмотрены меры по обеспечению действенности и результативности таких проверок. При их проведении юридической службе предоставлено право требовать от должностных лиц письменные объяснения по существу нарушений, выявленных в ходе проверки.

Подобным же образом регламентируется соответствующее направление деятельности юридической службы Военно-Морского Флота. На нее возложена обязанность проведения периодических проверок состояния правовой работы в Военно-Морском Флоте. Начальнику данного подразделения юридической службы предоставлено также право проверки по заданиям и планам, утвержденным Главнокомандующим ВМФ, состояния правовой работы на флотах, флотилии, в частях и учреждениях центрального подчинения, главных управлениях, управлениях, службах и отделах ВМФ, а также работы подведомственных подразделений юридической службы^¹.

Обычно же при разработке подобных нормативных актов ограничиваются воспроизведением норм, содержащихся в Положении о юридической службе Министерства обороны. Например, Положение о юридической группе управления начальника войск радиационной, химической и биологической защиты Министерства обороны Российской Федерации^² на старшего юрисконсульта и юрисконсульта возлагает проверку состояния правовой работы в Управлении, воинских частях, учреждениях и ВУЗах центрального подчинения войск радиационной, химической и биологической защиты.

Однако, даже при отсутствии четкого нормативного закрепления данного направления деятельности юридической службы, такая работа тем не менее проводится на основе общих норм, содержащихся в Положении о юридической службе Министерства обороны.

Возложение на подразделения юридической службы всех уровней обязанности осуществлять методическое руководство нижестоящими подразделениями юридической службы, влечет за собой необходимость проведения мероприятий по проверке деятельности таких подразделений.

Необходимо отметить, что в целом вопросы методического руководства недостаточно исследованы в научной литературе, однако при этом, тем не менее, отмечается, что одним из важных составных элементов такой работы является получение конкретной информации о правовой работе на местах, что достигается путем ознакомления с нею, т.е., путем проведения ее проверок, получения данных о ее состоянии, на основе которых в дальнейшем разрабатываются методические рекомендации и указания по ее улучшению и наиболее целесообразной организации¹.

Сказанное выше позволяет сделать вывод о том, что нормативными актами на юридическую службу возложено осуществление контроля за состоянием правовой работы в военных организациях (органах военного управления). Причем такой контроль подразделяется на два взаимосвязанных направления - контроль за состоянием правовой работы в органах военного управления в целом, и контроль организации деятельности нижестоящих подразделений юридической службы.

Взаимосвязь данных направлений проявляется еще и в том, что контрольные мероприятия в их рамках осуществляются, как правило, одновременно, что позволяет более полно оценить как состояние правовой работы в контролируемом органе военного управления, так и деятельность соответствующего подразделения юридической службы.

Обычной формой осуществления контрольной деятельности данного вида является проведение юридической службой соответствующих проверок.

Поскольку юридическая служба не обладает при осуществлении контрольных мероприятий какими-либо распорядительными полномочиями и является вспомогательным (хотя и достаточно значимым) структурным подразделением органа военного управления, для проведения проверки необходимо решение соответствующего командира (начальника). Оно оформляется, как правило, в виде удостоверения, подписанного командиром (начальником, поручившим осуществление проверки, в котором указывается состав комиссии (или воинское звание и фамилия лица), которым поручается проводить проверку, а также перечисляются органы военного управления, в которых ее необходимо провести. В удостоверении также указан срок, в течение которого оно действительно. Таким образом, надлежащим образом оформленное поручение командира (начальника) провести проверку состояния правовой работы, можно рассматривать в качестве основания проведения таких проверок.

Необходимо отметить, что поскольку деятельность юридической службы подлежит планированию, в каждом ее подразделении разрабатывается перспективный (годовой) план работы. Подобные проверки, как правило, планируются заранее, а план утверждается соответствующим командиром (начальника) командиром (начальником). В данном случае внесение проверки в перспективный план становится одним из поводов ее проведения.

В необходимых случаях и в зависимости от конкретных условий, помимо плановых возможно проведение и внеплановых проверок, например, в связи с жалобами и обращениями военнослужащих, по поводу имеющихся нарушений. В данном случае обращения и жалобы по поводу нарушений законности можно рассматривать в качестве еще одного повода для проведения проверок состояния правовой работы.

Поскольку объем вопросов, подлежащих изучению в ходе подобных проверок, достаточно значителен (в связи с чем, в зависимости от конкретных условий, может планироваться проверка как состояния правовой работы в целом, по всем ее направлениям, так и отдельных направлений правовой работы), то для их проведения может создаваться комиссия, для участия в которой могут привлекаться работники других подразделений юридической службы. При этом преследуются несколько целей: во-первых, большее количество членов комиссии позволяет выполнить соответственно больший объем работы, изучить большее количество вопросов; во-вторых, привлечение офицеров из других подразделений позволяет повысить их профессиональный уровень, приобрести опыт в данной деятельности, в связи с чем подобная практика распространена в рамках проведения стажировок и других форм обучения и повышения квалификации, проводимых в юридической службе. Например, при проведении проверок в Управлении Главнокомандующего Войсками ПВО, Управлении командующего войсками Московского округа ПВО, Московском ВУРЭ, войсковых частях 73570 и 52096 в марте 1996 года в состав комиссии юридической службы Вооруженных Сил входило 9 человек. Из них только четверо являлись офицерами второго направления Управления делами Министерства обороны, а остальные находились в нем на стажировке^¹.

Стоит отметить, что во втором направлении Управления делами Министерства обороны данную деятельность в целом осуществляет группа методического руководства подразделениями юридической службы. Аналогичные группы имеются в подразделениях юридической службы видов Вооруженных Сил.

Полномочия комиссии оформляются удостоверением, подписанным командиром (начальником) поручившим проведение проверки. В данном удостоверении указываются состав комиссии, органы военного управления, организацию и состояние правовой работы в которых ей поручено проверить, срок действия удостоверения. Помимо этого до проверки обычно разрабатывается план ее проведения, в котором должно быть отражено следующее:

вопросы, подлежащие изучению в ходе проверки, т.е., какие именно направления правовой работы должны быть исследованы; подразделения проверяемого органа военного управления, которые непосредственно будут подвергаться проверке; состав комиссии с закреплением за каждым из ее членов конкретного участка работы.

Подобный подход позволяет оптимальным образом организовать деятельность комиссии во время ее работы.

Поскольку правовая работа - понятие достаточно обширное и емкое, она включает в себя целый ряд более узких направлений: например, правовую работу в области нормотворческой деятельности военных организаций; в области упорядочению и систематизации актов военного законодательства; в обеспечении законности в хозяйственной деятельности; в укреплении воинской и трудовой дисциплины; в области труда гражданского персонала Вооруженных Сил; защиты прав и законных интересов военнослужащих, лиц гражданского персонала и членов их семей, и т.д. В связи с этим можно отметить, что ограничений по кругу вопросов, подлежащих контролю юридической службы при осуществлении ею данного направления своей деятельности, нет, поскольку практически вся деятельность в рамках военного управления урегулирована нормами права и, соответственно, является правовой.

Поскольку данный вид контроля, осуществляемого юридической службой, в целом является последующим, тем более, что в ходе проверки охватывается достаточно большой период времени, постольку в ходе нее изучаются на предмет соответствия законодательству различные виды документов. Особенное значение в этом отношении имеют приказы и директивы (как нормативные, так и индивидуальные), поскольку именно в них находят отражение практически все вопросы управленческой деятельности. В связи с этим контроль за законностью приказов и директив, изданных в подконтрольном органе военного управления, осуществляется в ходе практически любой проверки состояния правовой работы. Изучение приказов и директив нормативного характера, регламентирующих отношения в тех или иных областях деятельности, позволяет оценить общее состояние дел на различных участках правовой работы. Помимо приказов изучаются и другие документы. Например, при проверке состояния договорной работы изучаются нормативные акты, регламентирующие данную работу, а также непосредственно договоры, протоколы разногласий и согласований, дополнительные соглашения, спецификации, погрузочно-отгрузочные и приемо-сдаточные документы, переписка по договорам и другая договорная документация. При проверке состояния воинской дисциплины могут изучаться помимо приказов личные дела, служебные карточки и так далее. Проверка состояния правовой работы в области труда гражданского персонала помимо приказов о приеме на работу, увольнении с работы, применении поощрений и взысканий заключается и в проверке трудовых договоров (контрактов), правил внутреннего трудового распорядка, коллективных договоров, трудовых книжек работников и так далее.

При проверке приказов и директив, а также иных документов, работники юридической службы оценивают их на предмет соответствия законодательству по тем же критериям, которые применяются при контроле за законностью проектов документов правового характера, о чем более подробно говорилось в §1,2 настоящей главы.

Однако проверкой приказов и директив данная деятельность не ограничивается. В рамках проверки могут проводиться в необходимых случаях личные беседы как с военнослужащими (например, при изучении вопросов обеспечения положенными видами довольствия), так и с лицами гражданского персонала. Могут также применяться и другие методы. В частности, в подготовленном Управлением делами Министерства обороны учебно-методическом пособии^¹ при изучении организации хранения военного имущества рекомендуется проверять:

состояние складских помещений и их оборудование;
охрану складов;
состояние подъездов к складам;
противопожарное состояние;
правильность размещения имущества в хранилищах;
механизацию погрузочно - разгрузочных работ;
порядок передачи склада при смене материально-ответственных лиц.

Но тем не менее, основное внимание в ходе данных проверок уделяется все-таки изучению названных выше документов.

Исходя из изложенного, можно сказать, что в качестве предмета контроля юридической службы за состоянием правовой работы выступает деятельность органов военного управления, их должностных лиц по реализации требований законодательства, приказов и директив Министра обороны и других должностных лиц.

Поскольку, как уже отмечалось, контрольный процесс характеризуется наличием двух форм контрольной деятельности - по выявлению фактического состояния дел, что проводится, как правило, в ходе различных проверок; и по принятию мер к устранению выявленных нарушений^¹, вновь возникает вопрос о соответствующих полномочиях юридической службы.

Результаты проверок юридической службой оформляются в виде докладов, справок и представляются командирам (начальникам) давшим указание на проведение проверки.

В таком докладе оценивается общее состояние правовой работы (или проверенных ее направлений), отмечаются выявленные конкретные недостатки, предлагаются меры по их устранению. Какими-либо властными полномочиями, позволяющими непосредственно юридической службе устранить хотя бы часть выявленных нарушений, она не обладает. Данное обстоятельство, на наш взгляд, снижает действенность контроля, поскольку при действующем порядке оперативность при принятии мер по устранению нарушений в ряде случаев может быть значительно снижена. Это особенно актуально в случаях, когда проверки проводятся в отдаленных частях и гарнизонах и занимают продолжительное время.

Правда, поскольку рассматриваемая деятельность тесно связана с осуществлением методического руководства, необходимо отметить, что в ходе проверки и непосредственно после ее окончания выявленные недостатки доводятся до сведения соответствующих должностных лиц, что в ряде случаев позволяет устранить нарушения непосредственно на месте во время проверки. Кроме того, при необходимости должностным лицам, ответственным за осуществление отдельных видов правовой работы оказывается необходимая помощь в ее организации.

В качестве примера можно привести проведенную юридической службой Управления Главнокомандующего Войсками ПВО проверку состояния и организации правовой работы в войсковой части 42353 (корпус).

В ходе данной проверки было установлено, что деятельность по подготовке и представлению на подпись приказов командира части в нормативном порядке не урегулирована. Всего в течение года в части издано 204 приказа командира части. Юридический контроль прошли только 22 приказа, то есть, около 10 % от их общего числа. В то же время был выявлен целый ряд грубых нарушений порядка подготовки и издания приказов: 11 приказов командира части были подписаны начальником штаба, а 3 - лицом,временно исполнявшим обязанности начальника штаба части; в деле находились два приказа об увольнении в запас одного и того же военнослужащего по разным основаниям, причем ни один из них не был на момент проверки в установленном порядке изменен или отменен; 8 приказов (на один из которых был внесен протест военным прокурором) содержали нормы, прямо противоречащие законодательству или приказам Министра обороны Российской Федерации - нарушение порядка присвоения и лишения воинских званий, наложения и снятия взысканий, производства различных денежных выплат; при подготовке ряда приказов был нарушен порядок согласования их проектов, в тексте приказов допускались неоговоренные исправления и так далее.

Вмешательство проверяющего позволило практически все незаконные приказы непосредственно во время проверки отменить, или внести в них изменения подготовленными с его помощью приказами командира войсковой части.

Помимо этого, были проверены исполнение в данной войсковой части законодательства о труде, использование командованием правовых средств в охране федерального имущества, справочная работа, а также другие вопросы.

По завершению проверки осуществлявший ее офицер юридической службы провел занятия по порядку подготовки приказов и оказал необходимую практическую помощь в устранении других выявленных недостатков. Указанная проверка проводилась в течение 4-х дней и по ее результатам был подготовлен доклад Главнокомандующему Войсками ПВО. Следует отметить также, что подобные проверки организуются регулярно (например, в названной юридической службе Управления Главнокомандующего Войсками ПВО - не менее 7-8 раз в год, как непосредственно в Управлении, так и в подчиненных частях^¹.

Однако, для более действенного и оперативного реагирования на выявленные нарушения законности, необходимо закрепление в Положении о юридической службе норм, во-первых, дающих ей большую самостоятельность в организации и проведении подобных проверок, во-вторых, позволяющей ее должностным лицам требовать письменных объяснений от лиц, допустивших нарушения, выявленные в ходе проверки, в третьих, предоставить начальникам подразделений юридической службы право внесения нижестоящим командирам (начальникам) нижестоящих органов военного управления, воинских частей, предприятий, учреждений, организаций обязательных для рассмотрения и принятия решения представлений о нарушениях действующего законодательства. Для реализации последнего предложения необходимо в свою очередь обязать командиров (начальников) рассматривать указанные представления в определенный срок.

Кроме того создание новой структуры юридической службы с подчинением нижестоящих подразделений вышестоящим не только в методическом плане, как в настоящее время,

В целом же, сущность данного направления контрольной деятельности юридической службы будет заключаться в обеспечении законности путем выявления в деятельности подконтрольных органов военного управления нарушений требований законов и других нормативных правовых актов, принятия в пределах своих полномочий мер к устранению выявленных нарушений и содействия привлечению лиц, виновных в их совершении, к ответственности; оказании помощи в организации и проведении правовой работы.

Из рассмотренных направлений деятельности юридической службы по осуществлению ею своих контрольных полномочий видно, что во многом данная деятельность сходна по своей сути и формам, в которых она осуществляется, с деятельностью других контрольных и надзорных органов. В наибольшей степени это относится к контролю за состоянием правовой работы в нижестоящих органах военного управления. Однако, на практике взаимодействие различных контрольных органов с юридической службой при непосредственном осуществлении контрольной деятельности достаточно ограниченно и сводится, как правило, к обмену информацией. Определенное исключение составляют органы, обладающие контрольными полномочиями и являющиеся, как и юридическая служба, структурными подразделениями органа военного управления. В качестве примера можно привести деятельность юридической службы Северного флота, которая в 1995 году провела 35 совместных с финансовой и морской инженерной службой проверок законности использования военного имущества и сдачи его в аренду. В результате данных проверок возмещен материальный ущерб на сумм 373 млн. рублей^¹. В целом данное положение можно объяснить опять-таки отсутствием законодательного регулирования данного вопроса. В качестве варианта можно было предложить дальнейшее расширение обязанностей юридической службы и возложение на нее обязанностей по контролю за всей административно-хозяйственной деятельностью военных организаций с подчинением ей соответствующего контрольно-ревизионного аппарата, входящего в состав органов военного управления (однако, данный вопрос неоднозначен и требует специального исследования).

В целом по главе можно сделать следующие выводы:

Юридический контроль за законностью проектов нормативных актов, издаваемых органами военного управления, представляет собой определение в установленном порядке соответствия представленных проектов приказов, директив, а в предусмотренных нормативными правовыми актами случаях и иных документов правового характера международным договорам, действующему законодательству и иным правовым актам; ранее изданным приказам и директивам Министра обороны Российской Федерации и других вышестоящих командиров и начальников, а также приказам и директивам, изданных самим органом военного управления; вступившим в законную силу решениям судов; фактическому положению дел в тех областях военного управления, которые являются в каждом конкретном случае объектом правового регулирования, а также принятие в пределах имеющихся полномочий мер по устранению выявленных нарушений.
Целью данного контроля является обеспечение законности издаваемого акта военного управления.
Правовой формой деятельности юридической службы по контролю за законностью проектов актов военного управления являются: а)проверка самих проектов с целью выявления возможных нарушений законности; б)право юрисконсульта требовать от исполнителей необходимые заключения, справки, и другие материалы, послужившие основанием для разработки проекта правового акта; в)правовой формой, в которой воплощаются правовые последствия юридического контроля, является визирование отвечающего всем установленным требованиям (и прежде всего законности) проекта акта военного управления и представление его на подпись соответствующему должностному лицу, либо отказ в визировании в случае несоответствия проекта указанным требованиям. В этом случае разработчикам даются соответствующие разъяснения или заключения с предложениями о законном порядке разрешения рассматриваемых вопросов.

Термин “юридический контроль” следует рассматривать как более общее понятие, а правовую экспертизу - как одну из форм его проведения в тех случаях, когда необходимо составление мотивированного заключения по результатам контроля за законностью проекта акта военного управления.

Контроль за законностью различных служебных документов осуществляется юридической службой в случаях, предусмотренных нормативными актами, устанавливающими обязанности юридической службы.
Контроль юридической службы осуществляется и в процессе договорной работы военных организаций, которая представляет собой правовую деятельность, направленную на обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации необходимыми материальными ресурсами и включающую в себя заключение, изменение, расторжение, учет и хранение, исполнение и контроль за своевременным и качественным выполнением договоров. Целью контрольной деятельности юридической службы в процессе осуществления военными организациями договорной работы является обеспечение законности в их хозяйственной деятельности при снабжении Вооруженных Сил необходимыми материальными ресурсами.
К основным формам контроля в процессе осуществления военными организациями договорной работы относятся:

проверка законности проектов договоров, заключаемых военной организацией, и их визирование; обеспечение законности при заключении договоров;
проверка законности проектов претензий и других документов договорного характера, в том случае, если они готовятся не юридической службой, а другими структурными подразделениями;
проверки в нижестоящих органах военного управления состояния и ведения договорной работы, выявление нарушений в организации и проведении ее мероприятий;
доклад соответствующим командирам (начальникам) по результатам проверки для принятия мер по устранению выявленных нарушений, а также оказание необходимой помощи лицам, участвующим в проведении договорной работы.

Сущность контроля юридической службой состояния правовой работы заключается в обеспечении законности путем выявления в деятельности подконтрольных органов военного управления нарушений требований законов и других нормативных правовых актов, принятии в пределах своих полномочий мер к устранению выявленных нарушений и привлечении лиц, виновных в их совершении, к ответственности, оказании помощи в организации и проведении правовой работы.
В качестве предмета контроля юридической службы за состоянием правовой работы (состоянием законности), выступает деятельность органов военного управления, их должностных лиц по реализации требований законодательства, приказов и директив Министра обороны и других должностных лиц.
Необходимо предоставление подразделениям юридической службы некоторых властных полномочий для более эффективного осуществления контрольной деятельности, в частности, для устранения выявленных в ходе контроля нарушений:

возложить на юридическую службу функции принятия в пределах своих полномочий мер по устранению нарушений законности и внесения должностным лицам органов военного управления обязательных для рассмотрения предложений по обеспечению законности и правопорядка;
предоставить начальникам подразделений военно-юридической службы право внесения обязательных для рассмотрения и принятия решения представлений командирам (начальникам) нижестоящих органов военного управления, воинских частей, предприятий, учреждений, организаций о выявленных в ходе проверок нарушениях действующего законодательства;
возложить на соответствующих командиров и начальников обязанность рассматривать в определенный срок такие представления и предложения с принятием необходимых мер по устранению изложенных в них недостатков и сообщением о принятых мерах юридической службе;
более четко закрепить в нормативных актах: обязательность представления на юридический контроль всех без исключения проектов приказов, хозяйственных договоров;
запретить издание актов военного управления и заключение хозяйственных договоров вопреки отрицательному заключению юридической службы с возложением на командира (начальника), подписывающего незавизированный приказ или директиву, доложить об этом вышестоящему командиру (начальнику).

Blog

3. Контроль юридической службы Министерства обороны Российской Федерации за состоянием правовой работы в воинских частях и других военных организациях.