Geum.ru

Организационно-правовые вопросы контроля, осуществляемого юридической службой Министерства обороны Российской Федерации Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Вид материалаДиссертация
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11

2. Контрольная деятельность юридической службы Министерства обороны Российской Федерации в процессе осуществления военными организациями договорно-претензионной работы.




Для выполнения своих функций как в мирное, так и в военное время Вооруженные Силы должны обеспечиваться необходимыми материальными средствами: вооружением, боевой и другой техникой, боеприпасами, горючим, продовольствием, вещевым имуществом и т.д. Для поддержания боеготовности и боеспособности армии и флота на должном уровне данная деятельность должна осуществляться постоянно и в надлежащем объеме.

Обязанности по материально-техническому снабжению Вооруженных Сил законодательно возложены на Правительство Российской Федерации, которое, в частности:
  • осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации ...;
  • организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации;
  • обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения ...;
  • определяет условия финансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил Российской Федерации...1.

Для претворения в жизнь, принимаемых правительством и иными федеральными органами государственной власти решений, относящихся к обеспечению Вооруженных Сил, их реализации на практике, необходима постоянная организаторская работа, которая проводится органами военного управления.

Для успешного выполнения решений органов государственной власти органы военного управления наделяются необходимыми властными полномочиями, в том числе, и в рассматриваемой сфере деятельности.

Например, Министерство обороны Российской Федерации, на которое в соответствии со ст.13 федерального закона РФ “Об обороне” возложено управление Вооруженными Силами Российской Федерации:
  • разрабатывает федеральную государственную программу вооружения и развития военной техники, а также предложения по государственному оборонному заказу;
  • координирует и финансирует работы, выполняемые в целях обороны;
  • организует научные исследования в целях обороны, заказывает и финансирует на договорной основе научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области обороны;
  • заказывает и финансирует производство и закупку вооружения и военной техники, продовольствия, вещевого и другого имущества, материальных и иных ресурсов для Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в пределах выделенных на эти цели средств;
  • финансирует и обеспечивает учебно-материальной базой на договорной основе организации и общественные объединения, осуществляющие подготовку граждан по военно-учетным специальностям1.

Из перечня полномочий как Правительства, так и Министерства обороны видно, что определяющую роль в обеспечении Вооруженных Сил необходимыми материально-техническими средствами играют договорные отношения, устанавливаемые органами военного управления с различными организациями. С развитием рыночной экономики значение договорных отношений, безусловно, будет возрастать, о чем может свидетельствовать и постоянное совершенствование соответствующей нормативной базы (принятие Гражданского кодекса РФ, целого ряда законов, например, “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”2, “О государственном оборонном заказе”3 и ряда других, многочисленных постановлений правительства, например, “О продовольственном обеспечении военных и приравненных к ним потребителей Российской Федерации”4, “Об утверждении Порядка проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей”5 и других нормативных правовых актов, в том числе приказов и директив Министра обороны Российской Федерации и других актов военного управления, регулирующих договорную работу в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Из сказанного можно сделать вывод, что договорная работа является частью управленческой деятельности органов военного управления. На это положение обращает внимание, например, Хохлов С.А.: “Договорная работа является составной частью управления производством, материально - техническим снабжением, строительством, транспортом и не должна отделяться от деятельности соответствующих управленческих звеньев ... .1”

Прежде чем рассматривать роль и место юридической службы в осуществлении контрольной деятельности в области договорной и претензионно-исковой работы, необходимо в общих чертах рассмотреть последнюю.

Различные авторы по-разному определяют договорную работу. Анохин В.С., к примеру, понимает под договорной работой работу, включающую в себя заключение, изменение, расторжение, учет и хранение, исполнение и контроль за своевременным и качественным выполнением договоров2.

Хохлов С.А в уже упоминавшейся работе договорную работу определяет следующим образом: “договорная работа - это правовая деятельность предприятий, объединений и других первичных звеньев народного хозяйства, направленная на заключение и организацию исполнения хозяйственных договоров”3.

Аналогичным образом определяет договорную работу и Кашанина Т.В.(применительно к корпорациям): “договорная работа - это правовая деятельность корпораций, направленная на регулирование взаимоотношений с контрагентами с помощью договоров”1.

Из данных определений вытекает несколько основных признаков договорной работы.

Во-1-х, она является правовой деятельностью и носит правовой характер, представляя собой одно из направлений правовой работы в экономике.

Во-2-х, по названию и сущности она привязана к хозяйственным договорам.

В-3-х, субъектами (участниками) договорной работы являются первичные хозяйствующие субъекты, органы управления.

В-4-х, ее содержание составляют взятые в единстве действия субъектов по заключению, изменению, расторжению, учету и хранению, исполнению и контролю за своевременным и качественным выполнением договоров и организация исполнения договоров.

В качестве предмета договорной работы, проводимой военными организациями, можно рассматривать заключаемые ими хозяйственные договоры. При этом необходимо иметь ввиду, что договор есть только средство. Он никогда не бывает самоцелью, а только средством достижения и организациями своих целей (интересов)1. Цели договорных обязательств могут быть подразделены на виды: общие и конкретные, экономические и правовые цели2. Характерно, что будучи направленными на достижение таких целей, договоры обычно не охватывают их своим непосредственным содержанием. Эти цели выступают в виде конечного результата, который предполагается достичь посредством исполнения договорных обязательств.

Договоры, заключаемые военными организациями, выступают как средство достижения определенной цели: установления хозяйственных связей для обеспечения Вооруженных Сил вооружением и военной техникой, продовольствием, вещевым и другим имуществом, материальными и иными ресурсами (а в ряде случаев - и реализации высвобождаемого в Вооруженных Силах движимого и недвижимого имущества).

Определенный интерес представляет вопрос о субъектах договорной работы. В целом, он решается достаточно просто. Как уже было сказано, в качестве субъектов договорной работы выступают хозяйствующие субъекты, хозяйственные связи которых урегулируются в договорном порядке. При этом необходимо отметить, что такие субъекты характеризуются способностью от своего имени совершать действия, имеющие юридическое значение для формирования, оформления и исполнения договорных обязательств. С этой точки зрения субъекты договорной работы совпадают со сторонами по договорам и представляют собой организации, наделенные правами юридического лица1.

Для военных организаций не все так очевидно. В соответствии со ст.ст.48,51 Гражданского кодекса РФ2, юридическим лицом признается организация, которая обладает рядом признаков:
  • имеет обособленное имущество (в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении);
  • самостоятельная имущественная ответственность (отвечает по своим долгам этим имуществом);
  • самостоятельное выступление в гражданском обороте (может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде);
  • имеет самостоятельный баланс или смету;
  • прошло в установленном порядке государственную регистрацию;
  • имеет учредительные документы.

Военная организация (воинская часть) обладает почти всеми из указанных признаков: имеющееся у нее имущество является федеральной собственностью и может находится у нее в оперативном управлении или в хозяйственном ведении; в зависимости от вида (предприятие или воинская часть), организация Министерства обороны имеет или смету, или самостоятельный баланс; как финансируемое собственником (государством) учреждение, она в установленных законодательными и иными актами пределах осуществляет права владения, пользования и распоряжения имуществом, отвечает по своим обязательствам находящимися в ее распоряжении денежными средствами и так далее. Однако, подавляющее большинство организаций Министерства обороны не отвечает требованиям закона о государственной регистрации и учредительных документах, поскольку при разработке Гражданского кодекса, ориентированного, в основном, на коммерческие организации, данные моменты, касающиеся специфики военных организаций, никоим образом не были учтены. Данный вопрос представляет как в теории, так и на практике (постановка под сомнение статуса воинской части как юридического лица - участника гражданского оборота) значительную проблему, окончательное решение которой возможно только при внесении соответствующих изменений и дополнений в законодательные акты.

Таким образом, договорная работа военных организаций - это правовая деятельность, направленная на обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации необходимыми материальными ресурсами и включающая в себя заключение, изменение, расторжение, учет и хранение, исполнение и контроль за своевременным и качественным выполнением договоров.

Исходя из своего содержания, договорная работа может быть подразделена на работу в ходе заключения договоров и работу в ходе их исполнения. Это вытекает из того, что процесс использования договоров протекает в типичной для управленческой деятельности последовательности и охватывает два этапа: заключение договора (разработка проекта, оформление, согласование условий с контрагентами и т.д.) и исполнение договоров (оперативные мероприятия, учет, контроль хода и результатов выполнения договорных обязательств и принятие мер по устранению нарушений). Эти два этапа договорной работы, хотя они относительно обособлены и разъединены во времени, тем не менее едины по своей направленности, характеру и содержанию вопросов, решаемых при их проведении.

Встречается и другой подход к данному вопросу. Иногда термин “договорная работа” используется только для обозначения системы мероприятий по заключению договоров, а действия по обеспечению исполнения договоров выводятся за рамки договорной работы и относятся к иным видам правовой работы1. Однако, комплексный подход к понятию договорной работы представляется более предпочтительным, поскольку он не позволяет разорвать взаимосвязанные действия, направленные на использование договора.

В договорной работе возможно выделение ряда стадий, по которым группируются действия, составляющие содержание договорной работы. Выделяются следующие типичные стадии:
  1. Подготовка к заключению договора, включающая в себя преддоговорные контакты с возможными контрагентами, разработка основных условий, подготовка бланков договорной документации и др.
  2. Оценка оснований заключения договоров, то есть конечных целей, объясняющих возникновение обязательств. На данной стадии решается вопрос: заключать или не заключать данный договор с данным контрагентом.
  3. Оформление договорных отношений (собственно заключение договоров). На данной стадии ведется работа над проектами договоров, в том числе их юридический контроль и визирование, урегулируются разногласия по проектам, конкретизируется содержание заключенных договоров, и так далее.
  4. Доведение содержания договора до исполнителей путем непосредственного ознакомления их с текстами договоров, передачи им необходимых выписок или копий, создание специальных документов с систематизированной информацией о договорах.
  5. Контроль за исполнением договоров - управленческая деятельность, специально направленная на поддержание соответствия работы организации и ее подразделений задачам достижения конкретных результатов, установленных в договорах, иначе говоря, такой контроль (как стадия договорной работы) проводится путем сравнения данных об условиях договоров с данными в ходе производства.
  6. Анализ и оценка результатов исполнения договоров (определение результатов исполнения договоров путем сравнения предусмотренных в договоре показателей с фактически достигнутыми)1.

Действия, составляющие содержание первых трех стадий, направлены на договорное оформление хозяйственных связей и относятся к этапу заключения договора; с четвертой по шестую - представляют собой специальные организационные мероприятия по обеспечению исполнения договоров и составляют второй этап договорной работы, о чем упоминалось выше.

С договорной работой тесно связана рекламационная и претензионная работа, которые в конечном итоге имеют общую с нею цель.

Рекламационная работа - это разновидность правовой работы, направленная на уведомление изготовителя или поставщика об обнаружении недостатков товара и необходимости принятия мер по их устранению или замене товара.

Претензионная же работа - это деятельность по доарбитражному урегулированию споров, проводимая непосредственно контрагентами по договору между собой.

С принятием в 1995 году нового Арбитражного процессуального кодекса, роль претензионной работы резко упала, поскольку обязательный ранее претензионный порядок доарбитражного урегулирования споров, определявшийся, например, ныне не действующим Положением о претензионном порядке урегулирования споров1, в настоящее время сохранен для ограниченного круга отношений, в основном, связанных с перевозками2, а также для случаев, когда такой порядок стороны предусмотрели в договоре.

На наш взгляд, рекламационную и претензионную работу можно рассматривать как часть договорной работы, относящуюся к этапу исполнения договоров (а именно, к контролю за исполнением договорных обязательств), поскольку, во-первых, и та, и другая работы тесно связаны с договорами и проводятся лишь в связи с ними; во-вторых, они направлены на обеспечение выполнения условий договоров надлежащим образом и, в конечном счете, на достижение общей цели договорной работы. Если контрольный процесс представляет собой совокупность действий не только по выявлению фактического состояния дел, но и по устранению выявленных нарушений (подробнее см. § 1 настоящей работы), то рекламации и претензии можно рассматривать как составную часть этого процесса, меры по устранению отклонений от заданной нормы.

В определенной степени данные положения могут быть отнесены и к исковой работе, но с рядом оговорок, поскольку исковая работа проводится не только в связи с гражданско-правовыми договорами, но и по поводу судебного обжалования нормативных актов, неправомерных действий и решений органов управления и должностных лиц; данная деятельность связана с осуществлением правосудия, то есть, в определенной степени выходит за рамки взаимных отношений контрагентов по договору.

Исходя из сказанного, договорную работу необходимо понимать в широком смысле, как деятельность, объединяющую весь комплекс мероприятий, так или иначе связанных с заключением и исполнением договоров. Кстати, в пользу такого подхода может свидетельствовать и факт употребления различных терминов: договорно-претензионная, договорно-исковая, претензионно-исковая и т.д. работа. Кроме того, в различных методических рекомендациях1 вопросы исполнения договоров рассматриваются совместно с вопросами организации и проведения претензионной и исковой работы.

Представляется, что приведенные выше характеристики справедливы и для договорной работы, проводимой военными организациями.

Выше уже упоминалось, что целью договорной работы является обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации необходимыми материально-техническими средствами и ресурсами.

В основе деятельности органов государственной власти вообще и органов военного управления в частности по материально-техническому снабжению Вооруженных Сил лежит ряд принципов, определяющих отношения в данной области деятельности. К числу общих принципов материально-технического обеспечения (помимо которых существуют еще и специальные) обычно относят:
  1. Конституционное закрепление объективной необходимости материально-технического снабжения Вооруженных Сил (хотя, строго говоря, в действующей Конституции Российской Федерации (см., например, ст.ст. 71, 114) данное положение не отражено столь определенно, как это было сделано в ранее действовавшей Конституции) ;
  2. Научность;
  3. Законность;
  4. Разумная достаточность1.

Принцип законности представляется особенно важным, поскольку он является универсальным принципом, который лежит в основе всей управленческой деятельности. Для обеспечения законности в рассматриваемой сфере деятельности органов военного управления необходимо наличие определенных организационных и правовых средств, которые позволили бы добиться этого. Поскольку выше уже упоминалось о том, что обеспечение законности является одной из главных задач юридической службы, можно сказать, что юридическая служба имеет непосредственное отношение к обеспечению законности и в области договорной работы военных организаций.

Это подтверждается также нормативными актами, устанавливающими правовые основы такой деятельности Юридической службы.

Положение о юридической службе Министерства обороны в качестве одной из задач юридической службы называет юридическое обеспечение договорно-претензионной работы (п.5 Положения). В свою очередь, на юридический отдел (второе направление) Управления делами Министерства обороны РФ возлагается изучение вопросов организации правового обеспечения договорно-претензионной работы и подготовка предложений по ее улучшению (п.14“к”); на юридическую группу управления главного штаба вида Вооруженных Сил РФ возлагается правовое наблюдение за постановкой договорно-претензионной работы в управлении главнокомандующего видом Вооруженных Сил и управлениях, подчиненных главнокомандующему видом Вооруженных Сил как заместителю Министра обороны (п.16”з”), периодическое обобщение и анализ результатов рассмотрения в арбитражном суде дел по искам управлений вида Вооруженных Сил, участие в анализе претензионной работы и практики заключения договоров (п.16”и”). И, наконец, на юрисконсульта учреждения Министерства обороны (и приравненные к нему по правовому положению соответствующие подразделения юридической службы - управлений командующих (начальников) родов войск,

главных и центральных управлений Министерства обороны РФ, управлений военных округов, флотов, армий, предприятий и организаций Министерства обороны, дивизий и полков) возложено обеспечение законности при заключении договоров, визирование проектов договоров; оказание правовой помощи подразделениям учреждения в претензионной работе; консультирование работников учреждения по вопросам оформления и предъявления претензий к поставщикам; ведение по уполномочию начальника учреждения судебных и арбитражных дел; обобщение и анализ результатов рассмотрения судебных и арбитражных дел, участие в анализе договорно-претензионной работы и практики заключения договоров (п.п.19”ж”,”з”,”и”,”к”). (При этом в Наставлении по правовой работе юридическое обеспечение договорно-претензионной работы указывается в качестве функции юридической службы). Применительно к Положению о Юридической службе Министерства обороны излагаются полномочия в данной области в Положениях о конкретных подразделениях юридической службы.

Кстати, Общее положение о юротделе (бюро) в качестве задач юридической службы вышеназванную задачу не выделяет. Однако, данный нормативный акт более подробно рассматривает непосредственные полномочия юридической службы. В частности, на юридическую службу предприятия, организации возлагается организация совместно с другими структурными подразделениями работы по заключению хозяйственных договоров на предприятии, в организации, учреждении, участие в подготовке указанных договоров и визирование их (п.9”д”); юридическая служба организует и ведет претензионную работу: осуществляет методическое руководство этой работой, если она ведется другими подразделениями предприятия, организации, учреждения (п.9”е”); осуществляет контроль за соблюдением на предприятии, в организации, учреждении установленного действующим законодательством порядка приемки продукции и товаров по количеству и качеству (п.9”ж”); представляет в установленном порядке интересы предприятия, организации, учреждения в суде, арбитраже, а также в других органах при рассмотрении правовых вопросов (п.9”з”); обобщает и анализирует результаты рассмотрения судебных и арбитражных дел и совместно с другими структурными подразделениями - результаты рассмотрения претензий, практику заключения и исполнения хозяйственных договоров; представляет руководителю предприятия, организации, учреждения предложения об устранении выявленных недостатков (п.9”к”).

Однако, для подразделений юридической службы Министерства обороны такая регламентация представляется не совсем приемлемой, поскольку не все органы военного управления участвуют непосредственно в проведении договорной и претензионной работы.

Несколько по-иному данный вопрос отражен в проекте Положения о юридической службы, в пункте 5 которого в числе задач юридической службы называется правовое обеспечение хозяйственной деятельности, сохранности и рационального использования имущества, закрепленного за Вооруженными Силами.

Применительно к конкретным подразделениям юридической службы реализация данной задачи, согласно проекту, должна осуществляться через выполнение следующих функций:

- юридические направления Управления делами Министерства обороны - участие по указанию Министра обороны Российской Федерации и его первых заместителей в осуществлении защиты прав и законных интересов органов военного управления, военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил (9”ж”);

- начальник юридической службы вида Вооруженных Сил (начальники юридических служб заместителей Министра обороны, родов войск, главных и центральных управлений (управлений) Министерства обороны и Генерального Штаба Вооруженных Сил, округов, группы войск и флотов), а также помощник командующего армией (флотилией) по правовой работе, помощник командира полка по правовой работе и приравненные к ним подразделения юридической службы, юрисконсульт учреждения - правовое обеспечение договорной, претензионной и исковой работы (п.п. 11“ж”, 13”е”, 17”г”).

Применяемые для характеристики роли юридической службы в проведении договорной работы термины (от “правового обеспечения”, “организации”, “правовой помощи” и т.д. до “правового наблюдения”) позволяют сделать вывод о том, что юридическая служба не участвует, да и не должна участвовать напрямую в договорной работе. Непосредственное осуществление договорной работы возлагается на соответствующие отделы и службы органов управления. В Вооруженных Силах данной работой, как правило, занимаются так называемые заказывающие и довольствующие управления.

Это происходит потому, что договорная работа должна быть организационно привязана к конкретным участкам управления производственно-хозяйственной деятельностью военной организации. С этой точки зрения ее целесообразно возлагать на службы, осуществляющие оперативное управление соответствующей деятельностью.

Необходимо отметить также, что работа по оформлению и организации исполнения разнообразных хозяйственных договоров не может быть выполнена силами какого-либо одного подразделения или должностного лица. В ней участвуют финансовая, юридическая и другие службы и отделы органов военного управления. Надлежащая организация договорной работы предполагает четкое и рациональное распределение между управленческими структурами функций по разработке содержания договоров, оформлению и согласованию договорной документации, ее учету и хранению, контроль за исполнением договорных обязательств.

Исходя из нормативного регулирования и практики деятельности юридической службы можно сказать, что ее функции по участию в договорной работе можно свести, в основном, к организационным и контрольным. Причем и те, и другие тесно связаны между собой. Организационные функции находят выражение в методическом руководстве договорной работой как правовой деятельностью, осуществление которой связано с применением специальных юридических знаний, а не в координации решения всех вопросов договорной работы. Юридическая служба призвана обеспечить юридически обоснованное решение вопросов на всех стадиях договорной работы.

Как показывает практика, организационная функция находит свое воплощение в следующих формах (при этом необходимо учитывать, что воинские части, организации Министерства обороны довольно сильно отличаются друг от друга по характеру и объему проводимой в них договорной работы, поэтому приведенные ниже формы не являются исчерпывающими):
  • прежде всего, в участии юридической службы в нормотворческой деятельности, что выражается в разработке совместно с другими подразделениями, непосредственно ведущими договорную работу, приказов и директив (инструкций), регламентирующих организацию и проведение договорной работы;
  • разработка типовых бланков и форм договоров, претензий, исковых заявлений и других документов (протоколов разногласий, спецификаций и дополнительных соглашений, ответов на претензии и отзывов на исковые заявления и т.д.), а также образцов их заполнения, текстов конкретных договоров;
  • участие в разработке и осуществлении мероприятий по улучшению организации и проведения договорной работы;пример - из планов работы ЮС
  • консультирование работников, участвующих в работе по заключению договоров, в претензионной и исковой работе;
  • непосредственное представление интересов военной организации в арбитражном суде или суде общей юрисдикции;
  • проведение занятий с лицами, занимающимися договорной работой, своевременное доведение до них изменений в нормативных правовых актах, регламентирующих данную деятельность.

Контрольная функция юридической службы тесно связана с организаторской и воплощается в следующих основных формах, направленных на выявление нарушений и принятие мер к их устранению:
  • проверка законности проектов договоров, заключаемых военной организацией, и их визирование; обеспечение законности при заключении договоров;
  • проверка законности проектов претензий и других документов договорного характера, в том случае, если они готовятся не юридической службой, а другими структурными подразделениями;
  • проверки в нижестоящих органах военного управления состояния и ведения договорной работы, выявление нарушений в организации и проведении ее мероприятий;
  • доклад соответствующим командирам (начальникам) по результатам проверки для принятия мер по устранению выявленных нарушений, а также оказание необходимой помощи лицам, участвующим в проведении договорной работы.

С названными формами контрольной деятельности юридической службы связаны и другие формы ее деятельности, не относящиеся напрямую к данному направлению контроля - аналитическая работа по оценке состояния и эффективности договорной работы, а также результатов рассмотрения арбитражных (судебных) дел; контроль за законностью нормативных правовых актов, регламентирующих договорную работу (поскольку данная деятельность охватывается юридическим контролем за законностью актов военного управления).

Целью контрольной деятельности юридической службы в процессе осуществления военными организациями договорной работы будет обеспечение законности в их хозяйственной деятельности при снабжении Вооруженных Сил необходимыми материальными ресурсами.

Одними из наиболее характерных и значимых форм контрольной деятельности юридической службы при обеспечении законности в области договорной работы военных организаций является проверка законности проектов договоров, а также их визирование как правовое оформлении результатов такой проверки. Данное обстоятельство во многом сближает рассматриваемый вид контроля с юридическим контролем за законностью проектов приказов и директив. Значение этих форм деятельности юридической службы подтверждает также то, что один из разделов ежегодного доклада о состоянии правовой работы, который готовится подразделениями юридической службы в соответствии со п.16 Положения о юридической службе Министерства обороны и отражает состояние юридического контроля за законностью проектов договоров.

По сравнению с проверкой проекта приказа или директивы, проверка законности проекта договора отличается определенным своеобразием, в связи с чем юрисконсульт в ходе такой проверки должен выяснить следующее:
  • изложены ли в проекте договора все существенные условия, необходимые для договоров данного вида, а также условия, необходимые для обеспечения выполнения обязательств по договору;
  • с достаточной ли полнотой и четкостью изложен текст договора, не содержит ли он формулировок, допускающих неоднозначное толкование;
  • указаны ли в проекте необходимые реквизиты сторон;
  • предусмотрены ли в проекте положения, касающиеся имущественной ответственности сторон;
  • завизирован ли проект договора соответствующими структурными подразделениями (в частности, финансовой службой);
  • выделены ли под данный договор необходимые финансовые средства.

Поскольку договор в письменной форме может быть заключен не только в форме единого документа, но и, согласно Гражданскому Кодексу РФ, путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору1, проверка таких документов, независимо от того, поступили ли они в военную организацию от контрагента от договора, или подготовлены в самой военной организации для направления контрагенту, они также должны проверяться юридической службой исходя из тех же требований.

Следует отметить, что рассмотрение вопроса о целесообразности заключаемого договора не входит в компетенцию юридической службы (Положение о юридической службе, например, говорит лишь об обеспечении законности при заключении договоров (п.19”ж”), хотя договор при полном соответствии требованиям закона по форме и содержанию может быть нецелесообразен с точки зрения в первую очередь его цены и ряда других условий (что особенно важно при крайне неудовлетворительном бюджетном финансировании Вооруженных Сил).

С этих же позиций оценивается законность заключенного договора во время проверок, проводимых юридической службой в нижестоящих органах военного управления. Отличием является то, что в ходе данной проверки, поскольку она относится уже к последующему контролю, оценивается и ход исполнения договора, в связи с чем проверке подлежат накладные, спецификации, акты приемки и другие документы, относящиеся к договорам. Например, в ходе изучения организации и состояния правовой работы в Управлении командующего войсками Московского округа ПВО комиссией Юридической службы Министерства обороны, в работе которой принимал участие автор, проверялось состояние договорной работы в продовольственной службе округа. При этом оценивались на предмет соответствия законодательству не только основные тексты договоров, но и различные связанные с ними документы, в частности, дополнительные соглашения, протоколы согласований, акты приемки поставляемой продукции, спецификации и так далее. При этом было выяснено, что ряд нарушений был допущен при подготовке текстов договоров поставки (оформленных на типовых бланках), например, делались ссылки на устаревшее законодательство, в текст были включены взаимоисключающие положения об ответственности за неисполнение условий об оплате, допускались исправления цифровых данных и т.д.. Помимо этого, при проверке спецификаций и актов приемки поставленной продукции было установлено, что примерно по 30% договоров производилась поставка не предусмотренных договором продуктов. Скажем, по договору с ООО “Горди” должна была осуществляться поставка продовольственной службе округа рыбы свежемороженой, сельди, масла растительного. Однако, прилагаемые к договору акты приемки свидетельствовали о поставке фирмой “Горди” мясных консервов. По другим договорам происходила поставка, скажем, сухого молока вместо мяса, масла и животного жира. В значительной степени подобная ситуация объяснялась не только отсутствием в штате службы юрисконсульта, но и тем, что инструкция по ведению договорной работы в продовольственной службе округа ПВО устарела, не соответствовала законодательству. То же самое относилось и к используемым бланкам договоров.

Поскольку в подавляющем большинстве случаев договор составляется в виде единого документа, контроль за законностью проектов договоров имеет ряд общих черт с контролем за законностью проектов приказов и директив. В частности, в качестве правовой формы выражения результатов контроля также выступает визирование проекта.

Использование заранее разработанных форм договоров значительно повышает уровень договорной работы. Однако, применение бланков и форм договоров требует постоянного контроля за их содержанием, поскольку все изменения в законодательстве необходимо своевременно вносить и в данные формы. В целом бланки договоров должны соответствовать следующим требованиям:
  • соответствовать нормативным требованиям;
  • обеспечивать полноту регулирования отношений сторон;
  • позволять отразить при заключении договоров особенности конкретных хозяйственных связей;
  • быть экономными, т.е. не содержать лишней информации1.

Данное обстоятельство во многом обусловливает схожесть проблем при визировании как проектов приказов и директив, так и проектов договоров. Главная из этих проблем, на наш взгляд, следующие:
  • отсутствие четкого нормативного закрепления обязательности контроля со стороны юридической службы за законностью проектов заключаемых военными организациями договоров, а также
  • запрещения заключения соответствующими должностными лицами договоров, проекты которых не прошли юридический контроль и не завизированы юридической службой;
  • отсутствие у юридической службы реальных полномочий для предотвращения заключения незаконных договоров.

При отсутствии в органе военного управления подразделения юридической службы (или при его неукомплектованности) контроль за законностью проектов договоров в должной мере не осуществляется. В определенной мере это компенсируется лишь в ходе проверок состояния правовой работы, проводимых подразделениями юридической службы вышестоящих органов военного управления (подробнее вопросы, касающиеся данных проверок, будут рассмотрены в следующем параграфе работы). Однако, само по себе наличие юридической службы еще не гарантирует осуществление необходимого контроля. К примеру, в 1994 году ни один из 1360 договоров на сумму более 2.100 миллиардов рублей, заключенных Управлением вооружения ВВС, не проверялся юридической службой на предмет соответствия законности1. В целом же по Вооруженным Силам на юридический контроль представляется от 40 до 80% проектов договоров.

Причины, по которым проекты договоров не представляются на юридический контроль, различны (зачастую это объясняется элементарной корыстной заинтересованностью должностных лиц).

Однако, если на этапе заключения договора во многих случаях исполнители игнорируют юридическую службу, не представляя проекты договоров на юридический контроль, то в при обращении воинской части в суд для защиты своих прав (как в качестве истца, так и в качестве ответчика) степень участия юрисконсульта резко возрастает, фактически весь объем работы по подготовке необходимых документов для участия в арбитражном (гражданском) процессе, а также представление интересов военной организации в суде возлагается на юрисконсульта. Причина этого, а наш взгляд, помимо того, что в нормативном порядке данная обязанность юрисконсульта закреплена более определенно (“При наличии в штатах органов военного управления и воинских частей подразделений юридической службы ее должностные лица обязаны участвовать в качестве представителей при рассмотрении дел судами”1) в следующем.

Гражданский и арбитражный процесс формализованы в гораздо большей степени, чем договорные отношения, урегулированы императивными нормами гораздо более жестко, это влечет за собой необходимость строгого следования процессуальным правилам. Законодательство, например, предъявляет к содержанию и форме искового заявления, порядку его направления суду и ответчику определенные требования, несоблюдение которых влечет различные правовые последствия (например, возвращение искового заявления - ст.108 АПК РФ1). Нужно также учитывать необходимость сбора и оценки доказательств, непосредственного участия в самом судебном разбирательстве и т.д., что крайне затруднительно при отсутствии специальных познаний в области права.

Иное положение в договорной работе. Для гражданского права, в отличие, скажем, от административного, характерен диспозитивный метод правового регулирования, что выражается, в том числе, и в преобладании в нем диспозитивных норм. Данный подход справедлив, естественно, и для правового регулирования договорных отношений (хотя на некоторые договорные отношения, например, связанные с поставками материально-технических средств для Вооруженных Сил и в целом поставками продукции для федеральных государственных нужд2, приводимые ниже положения распространяются не в полной мере, ввиду определенной специфичности таких отношений). Гражданский кодекс закрепляет принцип свободы договора. Он нашел свое выражение в следующих основных положениях:

1. Стороны свободны в заключении договора. Это означает, что стороны сами решают вопрос о том, вступать или не вступать в договорные отношения.

2. Стороны сами выбирают себе контрагента по договору.

3. Стороны сами выбирают, каким договором будут регулироваться их отношения, причем предметом их выбора может быть и договор, который не нашел отражения в законодательстве, главное - чтобы он этому законодательству не противоречил.

4. Стороны сами определяют условия договора по своему усмотрению.

Исключении составляют лишь те случаи, когда содержание соответствующего условия договора прямо предписано законом или иными правовыми актами.

Применение указанного положение на практике позволяет даже при отсутствии специальных познаний в области права, руководствуясь лишь определенным опытом и минимумом правовых знаний достаточно успешно заключать договоры (особенно, если используются заранее подготовленные типовые бланки, формы). Даже если такой договор и не отвечает интересам военной организации, не позволяет в случае необходимости защитить ее права, допускает неоднозначные толкования тех или иных положений, в целом он будет законен и действителен, если содержит существенные условия, необходимые для договоров данного вида. В случае, если контрагенты добросовестно исполняют свои обязательства, недостатки в правовом оформлении могут и не проявить себя. Поскольку не все договоры влекут за собой те или иные споры между контрагентами по их поводу, вышесказанное приводит к ошибочному мнению о необязательности участия юриста в контроле за законностью проекта договора. При этом не принимается во внимание, что при заключении договоров должны учитываться и опыт договорной работы, и влияние внешних обстоятельств, не зависящих от воли сторон, учет интересов и взаимодействия различных структурных подразделений в процессе заключения и исполнения договоров. Помимо этого необходимо определить оптимальный юридический порядок заключения договора, его форму и структуру, условия с учетом соблюдения интересов сторон (баланса обязательств), меры правовой защиты и прочие, не менее важные положения.

Например, если говорить о таком характерном для военных организаций договоре, как договор поставки, то можно ограничиться включением в него условий о наименовании и количестве товара, сроках поставки, а в остальном руководствоваться диспозитивными нормами ГК, которые оставляют достаточную свободу для своего толкования.

Однако, для обеспечения интересов сторон структура и содержание проекта договора поставки, например, машинно-технической продукции, как правило, не ограничиваются подобным минимумом условий. Например, И.Вахнин предлагает следующую структуру для такого договора:
  • Предмет поставки: наименование товара; ассортимент (изменения в ассортименте); количество (изменения в количестве); порядок согласования спецификаций; порядок внесений изменений в спецификацию.
  • Качество и комплектность: определение качества; определение комплектности; порядок согласования уточненных; характеристик качества и комплектности; определение гарантийного срока; порядок замены некачественной продукции.
  • Тара, упаковка и маркировка: специальные требования к упаковке и маркировке; расходы по упаковке и маркировке; порядок возврата многооборотной тары и средств пакетирования.
  • Сроки и дата поставки: срок поставки (срок договора); порядок согласования графика поставки; определение даты поставки.
  • Порядок поставки: организация перевозки; порядок передачи отгрузочных разнарядок; содержание отгрузочных разнарядок; порядок уведомлений об отгрузке; порядок передачи относящихся к товару документов; переход права собственности.
  • Сдача-приемка товара: порядок приемки по количеству; порядок приемки по качеству (испытания); вызов представителя для участия в приемке.
  • Цены и общая сумма договора: цены на продукцию; общая стоимость; скидки с цены; порядок пересмотра или корректировки цены; распределение расходов по договору.
  • Порядок расчетов: сроки оплаты; форма оплаты.
  • Освобождение от ответственности: условия о непреодолимой силе.
  • Имущественная ответственность; виды неустойки; размер неустойки.
  • Разрешение споров: случаи и порядок направления претензий; какой орган разрешает споры (арбитражная оговорка).
  • Особые условия: (сотрудничество сторон по обеспечению длительных хозяйственных связей): техническое обслуживание; обучение персонала; конфиденциальность; гарантии от претензий третьих лиц; порядок уведомления через представителей, уполномоченных сторонами для взаимодействия.
  • Заключительные положения договора: порядок изменения условий договора; реквизиты сторон1.

Безусловно, что разработка подобного проекта без участия юриста (как, впрочем, и других специалистов) невозможна.

Кроме того, необходимо учитывать, что свобода договора не означает свободу правового регулирования договорных отношений, поскольку, помимо договора, который является основным средством регулирования гражданско-правовых отношений, можно выделить еще несколько уровней регулирования, к которым будут относиться императивные нормы, действие которых стороны не вправе изменять либо отвергать условиями договора, диспозитивные нормы, применяемые лишь тогда, когда соглашением сторон не установлено иное, и обычаи делового оборота.

Для более качественного обеспечения законности договоров, заключаемых военными организациями, так же как и в случае с контролем за законностью проектов приказов и директив, необходимо включение в правовые акты, регламентирующие правовое положение подразделений юридической службы, норм, обеспечивающих большее влияние юридической службы на процесс заключения и исполнения договоров. Эти меры могут быть аналогичны предложенным в §1 настоящей главы применительно к юридическому контролю за законностью проектов актов органов военного управления.

Кроме того, для обеспечения более оперативного контроля за законностью договоров при отсутствии в органе военного управления юридической службы, возможно возложение на соответствующих командиров (начальников) обязанности представления копии заключенного договора в юридическую службу вышестоящего органа военного управления для осуществления юридического контроля.