Организационно-правовые вопросы контроля, осуществляемого юридической службой Министерства обороны Российской Федерации Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Вид материала

Содержание

Глава i. понятие и сущность контрольной деятельности юридической службы министерства обороны российской федерации.

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮРИДИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1. Понятие и правовые основы контроля юридической службы Министерства обороны Российской Федерации.

Рассмотрение вопросов контрольной деятельности юридической службы невозможно без выяснения некоторых общих положений, касающихся понятия и содержания контроля как такового.

Контроль как деятельность специфического вида имеет достаточно сложную структуру и проявляется поэтому в различных аспектах.

В юридической, философской и социальной литературе можно встретить различные подходы к понятию контроля.

В наиболее широком понимании контроль рассматривается как разветвленная система государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм и определяется при этом как “социальный контроль”^¹.

Однако, даже в рамках данного определения подход к понятию контроля неоднозначен. Социальный контроль понимается в ряде случаев как:

совокупность процессов в социальной системе (обществе, группе и т.д.), посредством которых обеспечивается следование определенным “образам” деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы;
механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы;
целостная система всех социальных регуляторов: государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев и т.д..
система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров^¹.

Например, Шорина Е.В. в своей работе рассматривает контроль как относительно обособленную часть управленческой деятельности, заключающуюся в выявлении соответствия деятельности тех или иных органов и лиц поставленным перед ними задачам, результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонений от поставленных целей и способов их достижения, а также их причин^².

Помимо этого, контроль при рассмотрении его в ином аспекте можно представить как функции ряда институтов управления общественными процессами^³.

Его можно рассматривать как функцию социального управления. В этом случае контроль выступает в качестве инструмента, который обеспечивает следование процесса управления заранее установленным образцам, моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта в случае его отклонения от них.

В качестве функции государства контроль выступает как деятельность органов государства и их должностных лиц, тесно связанная с осуществлением других функций государства, и выражающаяся в системе определенных отношений с первичными отношениями, составляющими предмет воздействия со стороны контроля, т.е., является самостоятельной формой государственной деятельности.

Наконец, контроль рассматривается как функция правового регулирования. Такой подход обусловливается тем, что правовое регулирование в целом понимается как специфическая управленческая деятельность^¹, конкретные формы которой в правовом аспекте связаны с правовыми формами государственной деятельности: учредительной, правотворческой, правоприменительной (контрольно-надзорной, правоисполнительной, правоохранительной),^² что позволяет рассматривать контроль, с одной стороны, как специфическую правовую форму управленческой деятельности государственных органов, о чем уже упоминалось выше, а с другой - как организационно-юридический способ обеспечения законности в управленческой деятельности вообще и в государственном управлении в частности.

Исходя из того, что законность - это важнейший принцип государственной и общественной жизни, закрепленный в ст.15 Конституции Российской Федерации^¹ и заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполнении законов и других нормативно-правовых актов всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, становится понятной важность и необходимость существования контроля.

Понимаемый таким образом контроль предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Контроль позволяет получить информацию о состоянии законности в аппарате государственного управления, о содержании и направленности его деятельности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регулирующих те или иные общественные отношения; с его помощью должна повышаться ответственность управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей; контроль дает возможность проверить соответствие актов управления Конституции и законодательству, а в случае необходимости принять меры к восстановлению данного соответствия.

Таким образом, контроль является одним из важных и необходимых правовых средств, обеспечивающих строгое соблюдение законности в деятельности государственного аппарата.

Приведенные суждения о природе контроля при всем их различии между собой характеризуют контроль в различных аспектах его проявления, однако, в любом случае подчеркивается его тесная связь с процессом управления. И это неудивительно, поскольку эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, направляющего весь процесс исполнения к установленным идеальным требованиям.^¹

Деятельность по управлению становится научно обоснованной, когда она базируется на достоверной информации, точных расчетах, доказанных выводах, правильной оценке общественных явлений, учете общественного мнения^².

Контроль позволяет получить оперативную информацию, объективно отражающую положение дел на подконтрольных объектах, соответствие их деятельности интересам государства, выявить недостатки в содержании принимаемых решений, в организации и стиле работы госаппарата, изучить качества его работников.

Без контроля нельзя обеспечить компетентность и конкретность рукововодства, то есть, управление на основе достоверной информации, располагая которой можно своевременно заметить ошибки и препятствия на пути к цели, преодолеть их, скорректировав управление, приведя его в соответствие с объективными изменениями, выработать наиболее целесообразные решения различных общих и специальных вопросов государственной жизни. Без контроля нельзя представлять реальное положение дел, а не зная реальности - невозможно видеть правильную перспективу в работе, без чего нельзя управлять.^¹

Поскольку управление - сложное явление, являющееся самостоятельной социальной функцией, его реализация возможна лишь путем практической реализации целого ряда функций, которые по разному определяются различными авторами, но среди которых, несмотря на некоторые расхождения по поводу количества и характеристики, тем не менее, обязательно присутствует функция контроля^².

Наукой управления управленческая деятельность рассматривается как процесс, имеющий циклический характер, состоящий из ряда последовательных стадий (иногда по-разному определяемых различными авторами). Но, как правило, выделяются следующие стадии: постановка цели, принятие решения, организация его исполнения, получение информации и контроль за исполнением решения^³.

В процессе контроля выявляются обоснованность поставленных целей, качество самого управленческого решения, эффективность предпринятых для его исполнения организационных мер, соответствие организации объекта целям точного выполнения полученных предписаний, эффективность деятельности кадров, исполняющих управленческое решение.

Таким образом, если связывать контроль с каждым отдельным случаем, рассматривая его применительно к конкретному управленческому решению, то он выступает как стадия управленческого цикла, а если рассматривать его по отношению к управленческой деятельности в целом, то он является необходимым атрибутом управления, его функцией^¹.

Сам по себе контроль не представляет первичной деятельности, поскольку он касается деятельности, которая осуществляется независимо от него. Он всегда выражается в системе определенных отношений с первичными отношениями, составляющими предмет контроля.^¹ Однако, производный в определенном отношении характер контроля, его тесная связь с процессом управления не означают, что контрольная деятельность не имеет своего самостоятельного значения, не является самостоятельным видом деятельности. Сущность контроля как относительно обособленной ее части состоит в наблюдении за соответствием деятельности объекта контроля программе, предписаниям, полученным от управляющего субъекта, но сбор сведений и передача управляющему органу данных о результатах наблюдений не ограничивают круг целей, стоящих перед контрольной деятельностью. Конечной целью является то, что в процессе контроля выявляются результаты воздействия субъекта на объект, допущенные отклонения от требований управленческих решений, причина этих отклонений, а также определяются пути преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы^².

Таким образом, контроль включает в себя целый ряд элеметов: это проверка, анализ фактического положения дел и сопоставление его с поставленными целями, оценка на основе полученных данных деятельности подконтрольного органа и выявление недостатков в ней, принятие мер по устранению таких недостатков.

Проверяя соответствие деятельности контролируемого объекта предписаниям, полученным от управляющего органа, контроль в ряде случаев выступает как контроль за соблюдением и правильным применением норм законодательства. Исходя из этого свойства контроля он и определяется как один из способов обеспечения законности, о чем уже упоминалось выше.^¹

Кроме того, необходимо отметить, что контролю как функции управления присуща специфическая особенность, заключающаяся в том, что эта функция проводится всеми государственными органами независимо от их основных задач и характера деятельности, которую они осуществляют^².

Однако, хотя контроль и необходим в любой области общественной деятельности, он важен не сам по себе, поскольку не является самоцелью, а нужен для обеспечения качественного выполнения принятых решений. В связи с этим, поскольку контроль не представляет, как уже было отмечено, первичной деятельности, а проводится применительно к конкретному предметному содержанию, то формы и методы контроля, объем контрольной деятельности различаются в зависимости от того, в какой сфере или отрасли управления, каким контролирующим органом они осуществляются, какое место занимает данный орган в общей системе управления.^¹

Кроме того, поскольку контроль рассматривается как функция управления, ему самому присущи ряд функций. Среди них можно выделить следующие:

Во-первых, это функция коррекции. Как отмечал В.Г. Афанасьев, контроль - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д., выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, сотрудники органов контроля определяют пути коррегирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления неправильностей, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы^². Контроль должен не только устанавливать

определенные отклонения в процессе исполнения управленческих решений от идеальной модели, но и обеспечивать, в случае наличия таких отклонений возврат к заданным параметрам. Т.е., контрольный процесс включает в себя две группы действий - выявление фактического состояния дел (как правило, в ходе проведения различных проверок) и принятие мер по выявленным результатам.^¹ Данное замечание весьма важно, поскольку контрольная деятельность не ограничивается лишь деятельностью по сбору той или иной информации, она связана с анализом полученной информации, ее оценкой по заранее установленным критериям, констатацией выполнения или невыполнения полученных заданий, выявлением причин нарушений и лиц, их допустивших, выработкой и принятием мер по их устранению.

Во-вторых, с функцией коррекции в определенной мере связана охранительная функция контрольной деятельности, которая направлена на пресечение неправомерных действий лиц, виновных в нарушениях, повлекших недостатки в деятельности контролируемого органа, и привлечение их к тем или иным видам юридической ответственности. Для реализации данной функции необходимо либо тесное взаимодействие контрольных органов с правоохранительными органами, либо наделение их необходимым объемом соответствующих полномочий.

И, наконец, можно выделить предупредительную функцию контроля, поскольку наиболее желаемым и эффективным является все-таки предупреждение нарушений, а не ликвидация их последствий. Предупреждение нарушений достигается во время проведения непосредственно контрольной деятельности и выявления в ходе нее таких нарушений; в ходе анализа данных недостатков и реализации предпринятых по результатам контроля мер по их устранению, и кроме того, в ходе целенаправленной профилактической работы, которая должна проводиться контрольными органами.

Иногда контроль рассматривают как один из принципов деятельности^¹. Представляется, что это не совсем правильно. Под принципами деятельности обычно подразумеваются определенные основополагающие положения, идеи, определяющие, например, как должны образовываться и действовать органы государства, как можно осуществить те или иные мероприятия. Но контроль фактически не является руководящей идеей, это уже деятельность, которая сама осуществляется на основе определенных принципов и определенными методами. Данный аспект в понимании контроля указывает на то, в какой форме протекает деятельность органов государства, каковы ее характер и последствия.

Поскольку контроль неразрывно связан с процессом управления вообще и с государственным управлением в частности, он, естественно, является составной частью военного управления.

Чтобы выделить элементы или составные части системы контроля, действующей в Вооруженных Силах РФ, необходимо определить критерии, по которым данные элементы будут различаться между собой.

Система таких критериев сложилась достаточно давно и несколько варьируется в различных работах в зависимости от особенностей взглядов авторов на данную проблему.^¹

Скажем, М.С. Студеникина подразделяет контроль на виды по следующим основаниям:

- в зависимости от органов, наделенных правом производства контроля - на контроль представительных органов, органов государственного управления, суда и прокуратуры (хотя применительно к прокуратуре речь должна идти о надзоре, который в силу своей специфичности, является самостоятельным видом деятельности в государстве, поскольку в соответствии с законом^², он осуществляется от имени Российской Федерации Прокуратурой РФ, которая в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами и т.д.);

- по характеру деятельности она подразделяет контроль на общий и специализированный;

- в зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта производится проверка - на контроль предварительный (превентивный), текущий и последующий;

- исходя из взаимосвязи контролирующего и подконтрольного субъектов, контроль подразделяется ею на внутренний (внутриведомственный) и внешний (надведомственный).^¹

Профессор Н.И. Кузнецов, рассматривая систему контроля в Вооруженных Силах, выделяет ее составные части по следующим признакам:

- по объему контрольных функций (контрольных полномочий, охвату сфер подконтрольной деятельности) - на контроль всесторонний (органов общей компетенции), охватывающий все сферы деятельности подконтрольного субъекта и проводимый контролирующими органами с практически неограниченной контрольной компетенцией, и специализированный, осуществляемый по одному или узкому кругу вопросов и в тех сферах деятельности Вооруженных Сил, где требуются специализированные познания и навыки для определения положения дел на подконтрольных субъектах;

- по соотношению времени осуществления контроля и времени совершения контролируемых операций (по времени) - на предварительный, проводимый до совершения контролируемыми органами предполагаемых действий, затрат и направленный на предупреждение возможных незаконных и нецелесообразных действий; текущий, связанный с осуществлением контрольных действий в ходе самого процесса реализации намеченных мероприятий; и последующий, выражающийся в проверках, направленных на установление законности и целесообразности уже совершенных подконтрольным субъектом действий;

- по отношению субъектов контрольной и контролируемой деятельности - на контроль внутриведомственный, осуществляемый органами и должностными лицами, входящими в систему Министерства обороны, и надведомственный, проводимый органами, независимыми от военного ведомства и не входящего в его систему;

- по целям и задачам контрольной деятельности - на виды в зависимости от конкретного содержания деятельности субъекта контроля и характера деятельности подконтрольного органа.

- по характеру и полномочиям органов, осуществляющих контроль, он подразделяется на государственный и общественный^¹

Кроме того, профессор Н.И. Кузнецов, как представляется, совершенно справедливо рассматривает как разновидность специализированного контроля деятельность федеральных надзоров России, поскольку она по своей сути связана с осуществлением контроля по узкому кругу вопросов или в какой-либо одной сфере государственного управления.^¹

Используя приведенные выше критерии, контрольную деятельность в Вооруженных Силах в общем можно представить в виде следующей системы.

Для Вооруженных Сил РФ в связи со спецификой их предназначения, организации и деятельности в большей степени характерен государственный контроль в его различных разновидностях. Он осуществляется непосредственно федеральными органами государственной власти Российской Федерации (либо специально создаваемыми ими для этих целей контрольно - надзорными органами, например, государственными надзорными органами); некоторыми центральными федеральными органами исполнительной власти; непосредственно органами военного управления (либо специально созданным в масштабах военного ведомства контрольно - ревизионным аппаратом).

Осуществляемый данными органами контроль в Вооруженных Силах можно подразделить на несколько достаточно самостоятельных направлений.

Во-первых, это государственный надведомственный и государственный внутриведомственный контроль.

Государственный надведомственный контроль осуществляется, как следует из его названия, органами, не входящими в систему военного ведомства, ему не подчиненными, от него не зависящими и носящими общегосударственный характер. К числу таких органов относятся: федеральные органы государственной власти, т.е., Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, ряд федеральных органов исполнительной власти, в число которых, в частности, входят государственные надзорные органы - федеральные надзоры (государственные инспекции. Все эти органы имеют строго очерченную в законодательстве РФ компетенцию^¹.

Главой государства и Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, согласно Конституции^², является Президент Российской Федерации, который принимает решение по наиболее важным вопросам оборонной деятельности, а также контролирует выполнение таких решений.

Как правило, контроль осуществляется с помощью Главного контрольного управления Президента и ряда других органов.

Федеральное Собрание Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. В основном его контрольная деятельность ограничивается тем, что при обсуждении проектов и принятии законов, касающихся оборонных вопросов и непосредственно Вооруженных Сил, должно проводиться изучение всех необходимых вопросов. Кроме того, Федеральное собрание через Счетную палату может контролировать исполнение федерального бюджета, предусматривающего финансирование и Вооруженных Сил. Контроль Федерального собрания в данной области может осуществляться и через деятельность отдельных депутатов, в частности, через направление ими депутатских запросов в те или иные органы.

Правительство РФ осуществляет в соответствии с Конституцией исполнительную власть в Российской Федерации и, осуществляя меры по обеспечению обороны страны, принимает постановления и распоряжения по различным вопросам военного строительства, обеспечения Вооруженных Сил всеми видами материальных средств, довольствия и обеспечения личного состава и организует контроль за выполнением таких постановлений и распоряжений^¹.

Контроль федеральных органов законодательной и исполнительной власти может носить как всесторонний, так и специальный характер.

Надведомственный контроль федеральных государственных надзорных органов осуществляется, как уже было упомянуто, в соответствии с Указом Президента РФ "О государственных надзорных органах" от 12 ноября 1992 года N1355, которым определяется, что федеральный надзор России относится к центральным органам федеральной исполнительной власти и осуществляет государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения безопасности, входящих в его компетенцию, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции. Федеральные надзоры создаются Президентом РФ, действуют на основании положений о них, утверждаемых Президентом РФ. Контроль данных органов является специализированным, поскольку они имеют право контролировать деятельность других организаций независимо от их ведомственной принадлежности только по определенному специальному кругу вопросов.

Конкретные полномочия каждого контрольно-надзорного органа закрепляется в положениях о них^¹.

Еще одна составная часть государственного контроля в Вооруженных Силах - государственный внутриведомственный контроль, который осуществляется органами военного управления, а также специально для этого предназначенным контрольно-ревизионным аппаратом. По характеру контрольных полномочий органов, осуществляющих внутриведомственный контроль, он подразделяется на контроль органов общей компетенции (всесторонний) и специализированный. Всесторонний внутриведомственный контроль в Вооруженных Силах проводится непосредственно вышестоящими органами военного управления, командирами, начальниками и по их поручению специально для этого созданными структурными подразделениями в составе органов военного управления, должностными лицами. Как правило, он охватывает широкий круг проверяемых вопросов, в силу чего и является всесторонним, и в ходе его органами военного управления проводится проверка по основным направлениям жизни и деятельности войск.

Контроль командиров (начальников) во вверенных им соединениях, частях, организациях, учреждениях обусловлен их положением как органов военного управления, действующих по принципу полного единоначалия, что характеризуется личным участием командиров (начальников) в его проведении. При организации контроля в части командир опирается, на штаб и другие подчиненные ему органы

Внутриведомственный специализированный контроль охватывает однородные, специальные вопросы в деятельности войск. Он может быть подразделен на контроль довольствующих органов и служб и контроль, осуществляемый органами и должностными лицами внутриведомственного надзора.

Первый организуется и ведется практически каждой довольствующей службой, обеспечивающей войска теми или иными материально-денежными средствами. Второй - проводится органами внутриведомственного надзора, которые, в своей основе, как бы дополняют деятельность соответствующих федеральных надзоров. Главной целью и основной их задачей является осуществление надзора за соблюдением единых и общеобязательных правил в отдельных областях деятельности всеми воинскими частями и учреждениями независимо от их принадлежности к тому или иному виду Вооруженных Сил или роду войск, либо характера деятельности^¹.

Таким образом, из сказанного видно, что контрольная деятельность представляет собой важное направление деятельности органов военного управления.

Поскольку юридическая служба является одним из структурных подразделений органа военного управления (если, конечно, она имеется в штате данного органа), то она наряду с другими структурными подразделениями органа военного управления - финансовой, вещевой, медицинской и другими службами участвует в реализации функций управления, поэтому можно сделать вывод, что она имеет отношение к и к реализации контрольной функции военного управления. Особенности реализации данной функции определяются тем, что юридическая служба имеет своей целью решение правовых вопросов, возникающих в деятельности органов военного управления, правовое обеспечение всех направлений их деятельности.

На наличие у юридической службы контрольных полномочий указывают различные авторы, справедливо определяя контроль, осуществляемый юридической службой, как самостоятельную составную часть всестороннего (общего) внутриведомственного контроля^¹. Некоторые из них, правда, сводят контрольные функции юридической службы, в основном, к юридическому контролю за законностью проектов документов правового характера, принимаемых в учреждении, организации.^² Однако, из анализа основных нормативно-правовых документов к сожалению, в большей части устаревших к настоящему времени (Положение о юридической службе Министерства обороны^⁰ принято почти 25 лет назад) и не отвечающих современным условиям и требованиям, можно сделать вывод, что контрольные полномочия юридической службы гораздо шире.

Правовое положение юридической службы в настоящее время регулируется целым рядом нормативно-правовых актов. В первую очередь имеется в виду Положение о юридической службе Министерства обороны, введенное в действие Приказом Министра обороны СССР 1973 г. № 15, являющееся основным документом, регламентирующим деятельность подразделений юридической службы в масштабе всех Вооруженных Сил.

Положение в числе основных задач юридической службы определяет следующие:

укрепление законности в деятельности органов военного управления, воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны;
защита их прав и законных интересов;
содействие правовыми средствами улучшению их деятельности;
обеспечение правовыми средствами сохранности федеральной собственности;
обеспечение законности при подготовке и издании приказов, директив и других нормативных актов;
юридическое обеспечение договорно-претензионной работы.

Данные задачи, поставленные перед юридической службой, раскрываются, конкретизируются в ее функциях и полномочиях.

Наставление по правовой работе в Советской Армии и Военно-Морском Флоте^¹ в ст.10 устанавливает, что подразделения юридической службы Министерства обороны под руководством соответствующих командиров и начальников непосредственно осуществляют следующие функции:

- юридический контроль проектов приказов и директив и других нормативных актов;

- юридическое обеспечение договорно-претензионной работы;

- проверка состояния правовой работы в войсках (силах) и органах военного управления;

- справочная работа по приказам и директивам и другим нормативным актам;

- консультации и справки по правовым вопросам;

- правовая пропаганда;

- методическое руководство нижестоящими подразделениями юридической службы Министерства обороны.

Из этих функций не все относятся непосредственно к контрольной деятельности юридической службы. Однако большинство из них, хотя прямого упоминания о контроле в них нет, так или иначе связано с осуществлением контрольной деятельности, что видно при рассмотрении полномочий юридической службы. В самом деле, они предусматривают: осуществление контроля за законностью проектов приказов и других правовых актов, издаваемых соответствующими органами военного управления и должностными лицами, а в ряде случаев - и за законностью проектов правовых актов вышестоящих начальников и проектов, поступивших для согласования из других органов, что обеспечивается проведением правовой экспертизы таких проектов; обеспечение законности при заключении договоров и визирование их проектов, правовое наблюдение за постановкой договорно-претензионной работы в органах военного управления, анализ претензионной работы и практики заключения договоров - также невозможны без осуществления контрольных полномочий, поскольку данный вид деятельности юридической службы так или иначе связан с контролем за законностью и целесообразностью заключаемых договоров, их визированием, контролем за исполнением договоров и т.д.; методическое руководство нижестоящими подразделениями юридической службы, которое, в свою очередь, предусматривает осуществление контроля за выполнением нижестоящими подразделениями юридической службы методических указаний вышестоящих; проверки состояния правовой работы в подведомственных органах военного управления - связь с контролем вытекает уже из названия.

Положение о юридической службе Министерства обороны разрабатывалось в соответствии с Общим положением о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства,... предприятия, организации, учреждения^¹, в котором контрольные полномочия юридической службы закреплены более определенно. В п.10 “ж” прямо закреплено право юридической службы проверять соблюдение законности в тех органах управления, в состав которых данная служба входит, а также в подчиненных им нижестоящих организациях. К сожалению, данная норма не вошла в действующее Положение о юридической службе Министерства обороны, ни в проект нового положения о ней, разработанный в Управлении делами Министерства обороны РФ. И тот, и другой документ ограничиваются упоминанием лишь о периодических проверках состояния правовой (или юридической) работы, которая, несмотря на свою широту, все же не совпадает с понятием законности. Правовая работа может быть определена как комплекс мер, осуществляемых с использованием правовых средств органами военного управления, их юридическими службами, командирами, штабами по реализации в повседневной деятельности войск требований законодательства, государственной дисциплины, приказов и директив Министра обороны, других должностных лиц в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой готовности соединений и частей, защиты прав и законных интересов военных организаций, прав и свобод военнослужащих, лиц гражданского персонала^². Законность же в государственном управлении - это точное и неуклонное исполнение законов всеми без исключения органами управления и находящимися в их ведении или сфере их деятельности организациями^¹.

Из приведенных определений видна разница между правовой работой - т.е., в самых общих чертах, деятельностью, направленной на обеспечение законности в государственном управлении, и самой законностью. Поэтому, на наш взгляд, необходимо включение в готовящееся Положение о юридической службе нормы о контроле юридической службы за законностью. В настоящее время корректировка устаревшего Положения о юридической службе все-таки производится.

Поскольку практически каждое подразделение юридической службы действует на основании Положения (или аналогичного правового акта), утверждаемого командиром, начальником органа, в штат которого входит юридическая служба, возможно включение такой нормы в данное Положение. В качестве примера может служить Положение о юридической службе Управления Главнокомандующего Войсками противовоздушной обороны, утвержденное его приказом №3 от 11 января 1996 г. В него вошла указанная выше норма. Согласно ч.2 п.8 указанного Положения, юридическая служба Войск ПВО имеет право проверять согласно утвержденному плану или отдельному указанию Главнокомандующего Войсками ПВО соблюдение законности в административно-хозяйственной деятельности управлений, служб и самостоятельных отделов Управления Главнокомандующего Войсками ПВО, командующих объединениями ПВО, командиров соединений и частей, начальников военно-учебных заведений, предприятий, организаций и учреждений Войск ПВО. Можно заметить, что проводить проверки по по своей инициативе юридическая служба, как следует из Положения, фактически не может.

Однако, это обусловлено тем, что юридическая служба является элементом структуры органа военного управления, и ее деятельность носит вспомогательный характер, в связи с чем все ее функции, в том числе и контрольная, в своей совокупности не представляют самостоятельной функции военного управления. Юридическая служба, обеспечивая правовую сторону деятельности, участвует в реализации всех функций военного управления (организационной, координационной, контрольной), поскольку реализация всех управленческих функций осуществляется с помощью права. Естественно, что такое положение придает своеобразие контрольной функции юридической службы.

Анализируя упомянутые выше Положение о юридической службе Министерства обороны, Наставление по правовой работе, инструкции о порядке подготовки проектов документов, представляемых Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации, и о порядке подготовки и представления на подпись проектов приказов и директив Министра обороны Российской Федерации^¹, контрольные функции юридической службы в целом можно разделить на три основных направления по предметному признаку: во-первых, это контроль юридической службы за законностью нормотворческой деятельности органов военного управления; во-вторых, контроль, осуществляемый юридической службой в процессе договорной и претензионно-исковой работы военных организаций; в-третьих, контроль юридической службы за состоянием правовой работы в военных организациях.

В рамках каждого направления, в свою очередь, контрольные функции конкретизируются.

Контроль юридической службы за законностью нормотворческой деятельности органов военного управления включает в себя: контроль за законностью (правовую экспертизу) проектов приказов, директив и других правовых актов, издаваемых органами военного управления, в штат которых входит юридическая служба; участие в контроле за законностью разрабатываемых в органе военного управления, в штат которого входит данное подразделение юридической службы, проектов приказов, директив и других правовых актов вышестоящих органов военного управления; контроль за законностью проектов документов, направляемых Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации (в высшие органы); контроль за соответствием законодательству проектов нормативных актов, поступивших для согласования в орган военного управления, в штат которого входит данное подразделение юридической службы.

Контроль в процессе договорной и претензионно-исковой работы военных организаций можно подразделить на контроль в процессе заключения договоров и контроль в процессе их исполнения.

Контроль юридической службы за состоянием правовой работы в военных организациях можно подразделить на два вида: осуществляемый непосредственно в войсках, и проводимый в нижестоящих подразделениях юридической службы (в рамках методического руководства ими).

Следует отметить, что в проекте Положения о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации^¹ вводятся некоторые положения, которые в настоящее время не предусмотрены нормативными актами. Например, на юридическую службу предполагается возложить контроль за проведением работ по подготовке законопроектов и их правовую экспертизу; контроль за соответствием нормам международного права и Конституции РФ разрабатываемых или поступающих в Министерство обороны из других министерств и ведомств проектов международных договоров и других документов, по вопросам, касающимся интересов Вооруженных Сил; правовую экспертизу документов, представляемых командирам (начальникам) на утверждение в целях списания с учета материальных и денежных средств. Кроме того, методическое руководство нижестоящими подразделениями юридической службы заменяется на руководство по специальным вопросам. Однако, данные изменения, как представляется, вполне вписываются в указанную систему.

Контроль юридической службы отличается определенной спецификой в зависимости от направлений ее деятельности, особенно в связи с тем, что юридическая служба, являясь структурным подразделением органа военного управления, основной объем своих контрольных полномочий осуществляет в его рамках. Это хорошо видно при рассмотрении форм контрольной деятельности юридической службы.

Н.И. Кузнецов формы контрольной деятельности определяет как внешне устойчивые, обычно закрепленные нормами права внешние признаки процесса контроля, его материализации, фактического проявления в действительности, и подразделяет их на две группы: формы выявления, изучения фактического состояния дел на объектах контроля и формы принятия мер по устранению вскрытых недостатков, реагирования по выявленным обстоятельствам и фактам^¹.

Применительно к юридической службе, к формам контрольной деятельности первой группы можно отнести различные проверки (например, состояния правовой работы, законности проектов актов органов военного управления, договоров и др.); ко второй группе, т.е., к формам реагирования, можно отнести сообщения в виде заключений, докладов командованию о выявленных нарушениях для принятия конкретных мер воздействия. Далее эти формы будут рассмотрены более подробно.

Таким образом, кОсуществлением юридической службой своих полномочий в рамках конкретного органа военного управления предопределяется, что, установив наличие нарушения законности, юридическая служба не вправе непосредственно отменить или каким-либо образом изменить, например, незаконные приказы и другие правовые акты, либо давать обязательные для исполнения указания. Все предложения по устранению допускаемых или уже допущенных нарушений законности докладываются соответствующему командиру (начальнику), который принимает по ним окончательное решение. Пожалуй, единственное, что полномочия юридической службы позволяют ей сделать без обращения к командованию - это отказать в визировании проекта документа правового характера в случае несоответствия его действующему законодательству, дав соответствующие разъяснения с предложениями о законном порядке разрешения рассматриваемых вопросов.

онтроль юридической службы в Вооруженных Силах является частью всестороннего (общего) внутриведомственного контроля и представляет собой многообразную, осуществляемую в определенных формах и специфическими методами повседневную, положительную, творческую организующую деятельность юридической службы Министерства обороны как функционального подразделения органов военного управления, направленную на обеспечение законности в их деятельности и использование правовых средств для укрепления воинской и трудовой дисциплины, обеспечения сохранности государственной собственности, защиты прав и законных интересов органов военного управления, воинских частей, военнослужащих и гражданского персонала.

Правовой основой такого контроля являются нормативные правовые акты, регламентирующие правовое положение и организацию деятельности как юридической службы в целом, так и отдельных ее структурных подразделений.

Правовые основы юридической службы в целом, в том числе, и по вопросам контроля, должны совершенствоваться, о чем в дальнейшем будет сказано более обстоятельно.

Blog

Содержание

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮРИДИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1. Понятие и правовые основы контроля юридической службы Министерства обороны Российской Федерации.