Организационно-правовые вопросы контроля, осуществляемого юридической службой Министерства обороны Российской Федерации Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮРИДИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Контрольная деятельность юридической службы Министерства обороны Российской Федерации при подготовке и издании правовых актов органов военного управления.

Военные органы Вооруженных Сил Российской ФедерацииОрганы военного управления, осуществляя исполнительную власть в Вооруженных Силах, действуют в определенных правовых рамках, то есть на основе Конституции РФ, законов и других правовых актов, издаваемых соответствующими органами государственной власти.

Однако, законодательные акты, в силу того, что процесс их разработки и принятия осуществляется строго определенными органами и в строго определенных формах, требует значительного количества времени и достаточно трудоемок, не могут обеспечить оперативного управления. Но поскольку в повседневной жизни возникает необходимость урегулирования разнообразных общественных отношений, возникающих в процессе осуществления различных видов подготовки войск, оперативного управления ими, органы военного управления наделены правом издания различных правовых актов, в которых выражаются возложенные на данные органы государственно-властные распорядительные полномочия.

Кроме того, необходимость издания таких актов вызвана невозможностью детализации в законах и подзаконных актах органов государственной власти прав и обязанностей органов военного управления и воинских должностных лиц, а также отдельных военнослужащих, полного решения всех вопросов, касающихся жизни и деятельности войск.

Исследованию юридической природы и сущности актов управления вообще и правовых актов органов военного управления, в частности, в юридической науке уделялось достаточно большое внимание^¹. Правда, общепризнанного определения акта управления, как и акта военного управления пока не выработано. Такие акты определяются как волеизъявления, как предписания соответствующих органов, как документы, и т. д. Одно из наиболее полных определений акта управления дает Р.Ф. Васильев. Под актом управления он понимает властные волеизъявления государственных органов и других субъектов государственного управления, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы и изменяющие сферу их действия, которые совершаются в установленном порядке на основе и во исполнение законов в процессе осуществления государственного управления и действуют в форме устных велений или документов, содержащих соответствующие веления (предписания)^¹.

В свою очередь, акты военного управления могут быть определены как “выраженные в установленной форме на основе и во исполнение закона односторонние властные повеления органов военного управления в пределах их компетенции, направленные на регулирование отношений, складывающихся в процессе строительства Вооруженных Сил ..., жизни, быта и деятельности войск”^². Схожее определение дается и в учебнике Военной администрации: “Акт военного управления есть выраженное на основе и во исполнение действующего законодательства в пределах компетенции органа военного управления и в установленной для него форме его государственно-властное повеление, направленное на регулирование отношений в процессе организации военного управления, жизни, быта и деятельности войск”^³.

Несмотря на некоторое различие в определениях, их анализ позволяет установить, что акты военного управления обладают рядом признаков (характерных черт). К ним относятся:

подзаконность акта военного управления;
его правовой характер;
императивность (властность);

авторитарность (В.И.Шаш считает, что данный признак равнозначен признаку властности и особо его не выделяет^⁴). При этом он указывает на такой признак актов военного управления как:

односторонность выраженной в них воли органов военного управления.

Одним из наиболее важных признаков акта военного управления является его подзаконность, из чего вытекает такое правовое требование, предъявляемое к актам военного управления, как их законность.

Требование законности актов военного управления - широкое понятие, поэтому его принято подразделять на общие и специальные требования законности а также организационно-технические требования^¹.

К общим (т.е., предъявляемым ко всем без исключения актам военного управления) требованиям законности относятся следующие: издание акта военного управления в интересах государства и его граждан, в соответствии с законом и его целями, полномочным органом военного управления в пределах его компетенции, в порядке и форме, установленных законом.

К специальным требованиям законности причисляются дополнительные требования, которым должны отвечать некоторые акты военного управления (издание в установленный срок, с последующим утверждением вышестоящим органом и т.д.).

И, наконец, к организационно-техническим требованиям относятся требования юридической обоснованности, оперативности, конкретности актов управления, дифференцированности подхода к решению поставленных задач, краткости, а также изложения четким, ясным и доступным для понимания языком^².

Из сказанного видно, какое большое значение имеет обеспечение законности актов военного управления. Совершенно очевидна и необходимость соответствующей контрольной деятельности, поскольку именно контроль выступает, как отмечалось выше, в качестве одного из способов обеспечения законности, в том числе и законности актов военного управления.

Контроль за законностью издаваемых органами военного управления правовых актов является одним из основных направлений контрольной деятельности юридической службы Министерства обороны Российской Федерации.

О необходимости и значимости такого контроля может свидетельствовать тот факт, что, как следует из данных Главной военной прокуратуры, число опротестованных военными прокурорами и отмененных актов военного управления, не соответствующих закону, составляло в 1994 году около полутора тысяч, а в 1996 году возросло до почти двух с половиной тысяч, то есть более чем в 1,6 раза. Кроме того, резко возрос поток обращений в военные суды, связанных с неправомерными действиями органов военного управления и воинских должностных лиц. За 1994 год количество подаваемых жалоб по сравнению с 1993 годом увеличилось более чем в 30 раз. В 1994 году военными судами рассмотрена 13501 жалоба военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц Вооруженных Сил. Из них удовлетворена 11081 жалоба^¹.

Возрастает и количество приказов, опротестованных военной прокуратурой. По сравнению с 1994 годом, в 1995 году их количество возросло на 39%, а в 1996 году - более чем на 61% ^².

Необходимо отметить, что помимо осуществления контроля юридической службой используются и другие методы для обеспечения законности актов военного управления.

Во-первых, юридическая служба активно участвует в разработке правовых актов, регламентирующих нормотворческий процесс в Вооруженных Силах. Уже упоминавшиеся инструкции о порядке подготовки проектов документов, представляемых Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации, о порядке подготовки и представления на подпись проектов приказов (директив) Министра обороны Российской Федерации, и о порядке представления приказов (директив) Министра обороны Российской Федерации на государственную регистрацию (введены в действие Приказом Министра обороны Российской Федерации 1994 года №115) - разработаны Управлением делами Министерства обороны Российской Федерации. Порядок разработки, представления на подпись, издания и рассылки приказов и директив нижестоящих командиров (начальников) регламентируется аналогичными инструкциями, которые также разрабатываются соответствующими подразделениями юридической службы. В качестве примера можно привести Инструкцию о порядке подготовки, представления на подпись, издания и рассылки приказов и директив Главнокомандующего Войсками ПВО, введенную в действие приказом Главнокомандующего Войсками ПВО 1994 года №200, разработанную юридической службой войск противовоздушной обороны.

Кроме того, необходимые для издания отвечающих требованиям законности актов военного управления справочные материалы, например, такие, как ежегодно издаваемые сборники, справочники и указатели по приказам и директивам Министра обороны Российской Федерации и его заместителей, Главнокомандующих видами Вооруженных Сил, командующих (начальников) родами войск, начальников главных (центральных) управлений Министерства обороны, командующих войсками военных округов, группы войск, флотов - также разрабатываются соответствующими подразделениями юридической службы. Эта их обязанность закреплена в Положении о юридической службе Министерства обороны (п.14”з”, 16”д”).

Помимо этого, юридическая служба участвует в обеспечении подготовки проекта акта военного управления. Данная обязанность возлагается на нее соответствующими нормативными актами. Например, Правила подготовки ведомственных нормативных актов устанавливают, что юридическая служба центрального органа федеральной исполнительной власти оказывает помощь структурным подразделениям по правовым вопросам, возникающим при подготовке проекта ведомственного нормативного акта, непосредственно участвует в разработке проекта акта^¹.

Однако, подготовка проекта нормативного акта - достаточно длительный процесс, который проходит несколько стадий, к которым обычно относят:

а)разработку первоначального проекта;

б) согласование проекта;

в) проведение юридического контроля разработанного проекта.

Степень участия юридической службы в работе над проектом нормативного акта на каждой из стадий будет различаться.

Юридическая служба может участвовать в обеспечении подготовки проекта не только на последнем этапе, но и в ходе его разработки и согласования, однако, такое участие не относится напрямую к исполнению юридической службой контрольной функции, поскольку подобная деятельность осуществляется, в основном, в рамках предусмотренной Положением о юридической службе Министерства обороны обязанности дачи консультаций и справок по правовым вопросам, возникающим в деятельности органа военного управления, в том числе, например, при подготовке приказов и директив Министра обороны (п.14”д”, 16”в”, 19”б” Положения о юридической службе Министерства обороны). При этом, консультации и рекомендации, данные специалистами юридической службы, не избавляют разработчика от необходимости представлять проект нормативного акта в последующем на юридический контроль.

При подготовке первоначального варианта проекта его разработчику оказывается помощь в определении круга законов, постановлений Правительства, приказов и директив Министра обороны и других нормативных актов, относящихся к теме разрабатываемого проекта, их изучении и уяснении; выявлении всех ранее изданных приказов и директив, нормативного и ненормативного характера, регулирующих данный вопрос, их анализе и установлении имеющихся в них пробелов, необоснованного дублирования норм и других недостатков, которые необходимо устранить; в изучении соответствующего нормативного материала, регулирующего сам порядок разработки проектов актов военного управления. После же подготовки проекта юристы могут оказывать помощь непосредственному разработчику проекта в составлении перечня приказов и директив, подлежащих отменев связи с изданием разрабатываемого акта военного управления; составлении перечня изменений, которые должны быть внесены в действующие приказы и директивы; в определении круга заинтересованных органов военного управления, с которыми должен быть согласован проект, а после проведения такого согласования - по доработке проекта с учетом полученных замечаний и так далее^¹.

При этом необходимо заметить, что юрист не должен подменять собой разработчика проекта (за исключением, разумеется, тех случаев, когда разработка проекта акта военного управления возложена на юридическую службу). Он лишь оказывает необходимую помощь. В пользу такого подхода говорит и рекомендация, содержащаяся в разработанном Управлением делами Министерства обороны Российской Федерации учебно-методическом пособии: “Помощник командира (по правовой работе) оказывает исполнителям помощь в решении правовых вопросов при подготовке проектов приказов (директив). При необходимости он по решению соответствующего командира (начальника) может принимать участие в подготовке отдельных, наиболее сложных проектов приказов (директив)”^².

Если более обще подходить, то к данной деятельности в целом можно отнести и проведение инструктажей, занятий по соответствующей тематике с разработчиками и т.д.

И наконец, наиболее действенным и характерным для юридической службы способом обеспечения законности проектов актов военного управления является осуществление ею юридического контроля.

Для того, чтобы раскрыть роль подразделений юридической службы в осуществлении юридического контроля за законностью проектов актов военного управления, необходимо определить его цели и задачи, сущность и содержание, установить, какое место он занимает в процессе подготовки и издания органами военного управления правовых актов.

Обязанность по осуществлению контроля за законностью проектов актов военного управления возложена не только на подразделения юридической службы Министерства обороны, поскольку другие структурные подразделения органов военного управления проверяют проекты нормативных актов на предмет их соответствия требованиям отдельных нормативных актов, регулирующих вопросы, относящиеся к ведению данных структурных подразделений. Однако, ни по глубине, ни по другим признакам эти проверки не могут быть отнесены к юридическому контролю, который осуществляется юридической службой.

Как следует уже из самого названия - контроль за законностью проектов актов военного управления - юридический контроль осуществляется по правовым актам в процессе их разработки, согласования и перед представлением на подпись, то есть, можно утверждать, что юридический контроль имеет своим объектом не сам правовой акт, а проект правового акта.

Каков же круг проектов нормативных актов, которые могут стать объектом юридического контроля со стороны юридической службы?

В соответствии со ст.10 Наставления по правовой работе, подразделения юридической службы осуществляют юридический контроль проектов приказов, директив и других нормативных актов.

На начальников юридических служб, старших юрисконсультов, юрисконсультов управлений командующих (начальников) родами войск, главных (центральных) управлений Министерства обороны, управлений военных округов, округа ПВО, групп войск, флотов, учреждений, военных учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны (юрисконсультов учреждений) возложен контроль проектов приказов и других правовых актов, издаваемых учреждением (ст.19 Положения).

Действующие в Вооруженных Силах нормативные правовые акты не содержат четкого определения юридического контроля за законностью проектов актов военного управления, хотя и указывают на необходимость такого контроля.

В п.6 “Правил подготовки ведомственных нормативных актов” определяется, что подготовленный проект ведомственного нормативного акта до его подписания руководством центрального органа федеральной исполнительной власти должен быть проверен на соответствие актам законодательства Российской Федерации и завизирован руководителем юридической службы^¹.

П.5 действующего Положения о юридической службе Министерства обороны обеспечение законности при подготовке и издании приказов, директив и других нормативных актов закрепляет в числе других в качестве задач юридической службы.

При изложении функций отдельных звеньев системы юридической службы контроль за соответствием законодательству, приказам и директивам Министра обороны и ранее изданным приказам и директивам издающего правовой акт органа военного управления проектов приказов, директив и других правовых актов, издаваемых соответствующими командирами (начальниками), поставлен на первое место (п.п.14”а”, 16”а”, 18”а” Положения), что свидетельствует, во-первых, о том значении, которое придается контролю за законностью правовых актов со стороны юридической службы, а во-вторых, - о значительном объеме работы юридической службы в данном направлении.

П.10 этого же Положения возлагает на юридическую службу ответственность за соответствие действующему законодательству визируемых ими проектов приказов, директив и других документов правового характера. На юридическую службу возлагается также контроль за соответствием названным требованиям разрабатываемых органом военного управления проектов приказов и директив Министра обороны или других вышестоящих командиров (начальников) (п.п.16”б”, 19”а” Положения), и визирование проектов договоров (что, безусловно, предполагает осуществление юридического контроля за их законностью)(п.19”ж” Положения). Помимо этого, подразделения юридической службы центрального аппарата Министерства обороны участвуют в разработке и осуществляют юридический контроль проектов законодательных актов (что следует из смысла ст.ст.21,33,34 Наставления по правовой работе), проектов указов (распоряжений) Президента Российской Федерации, постановлений (распоряжений) Правительства Российской Федерации, международных договоров, а также пояснительных записок, справочных и аналитических материалов и других документов, представляемых Президенту и в Правительство Российской Федерации (п.3 Приказа Министра обороны Российской Федерации 1994 года №115; п.3 Инструкции о порядке подготовки проектов документов, представляемых Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации, введенной в действие названным приказом). Юридической службой осуществляется также контроль за соответствием законодательству материалов, представляемых на утверждение соответствующему командованию в целях списания материальных и денежных средств, а также некоторых других служебных документов.

Наставление по правовой работе устанавливает, что проект законодательного акта, приказа и директивы Министра обороны должен пройти контроль в том органе военного управления, в котором он разрабатывается^¹. В свою очередь, Инструкция о порядке подготовки и представления на подпись приказов и директив Министра обороны Российской Федерации^² предусматривает, что проекты приказов и директив Министра обороны разрабатываются главными управлениями, управлениями Генерального штаба и видов Вооруженных Сил Российской Федерации, управлениями командующих (начальников) родами войск, главными, центральными управлениями и другими центральными органами Министерства обороны Российской Федерации по указанию Министра обороны Российской Федерации, его заместителей, или, в необходимых случаях, по своей инициативе. Схожие нормы имеются в актах, изданных по данному вопросу нижестоящими органами военного управления. Например, в ст.7 Инструкции о порядке подготовки, представления на подпись, издания и рассылки приказов и директив Главнокомандующего Войсками ПВО, введенной в действие приказом Главнокомандующего войсками ПВО 1994 г. №200, устанавливается, что проекты приказов (директив) разрабатываются Главным штабом Войск ПВО, командованием родов войск, управлениями, направлениями, службами и самостоятельными отделами Управления Главнокомандующего Войсками ПВО, а также объединениями ПВО по указанию имеющих право подписывать приказы и директивы должностных лиц или в необходимых случаях - самостоятельно. Таким образом, объектом юридического контроля могут быть проекты приказов и директив вышестоящих командиров (начальников), разрабатываемых по их указанию или в инициативном порядке.

Нормативные акты, регламентирующие правовое положение конкретных подразделений юридической службы, регулируют вопросы юридического контроля за законностью проектов приказов и директив аналогичным образом, хотя формулировки, содержащиеся в данных актах, отличаются достаточным разнообразием.

К примеру, на юридическую службу Военно-Морского Флота возлагается:

контроль за соответствием законодательству, приказам и директивам Министра обороны и ранее изданным приказам Главнокомандующего Военно-Морским Флотом проектов приказов и директив Главнокомандующего Военно-Морским Флотом и других документов правового характера ..., и визирование проектов указанных документов;
проверка соответствия разрабатываемых в Управлении Главнокомандующего Военно-Морским Флотом проектов приказов и директив Министра обороны Российской Федерации законодательству ... и визирование этих проектов документов... ;
рассмотрение проектов документов, разрабатываемых в Управлении Главнокомандующего Военно-Морским Флотом для представления в органы государственной власти, на предмет соответствия их законодательству и соблюдения установленных правил оформления... ^¹.

Положение о юридической службе Управления Главнокомандующего Войсками ПВО^¹ в п.8 возлагает на юридическую службу организацию юридического контроля ... представляемых на подпись проектов приказов и директив Главнокомандующего Войсками ПВО, начальника Главного штаба Войск ПВО и других служебных документов, визирование представляемых служебных документов; проверку соответствия разрабатываемых Управлением главнокомандующего Войсками ПВО проектов приказов и директив Министра обороны Российской Федерации и начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации законодательству и ранее изданным приказам и директивам Министра обороны Российской Федерации, директивам начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации ...

Если вновь обратиться к проекту Положения о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации, то можно обратить внимание, что в отличие от действующего Положения в нем значительно больше внимания уделяется вопросам юридического контроля. При этом и в действующем Положении, так и в проекте Положения на юридическую службу возлагается задача по обеспечению законности при подготовке и издании приказов, директив и других нормативных актов (п.5 Положения о юридической службе Министерства обороны), или по обеспечению законности при подготовке проектов и издании приказов, директив и других актов органов военного управления (п.5 проекта Положения о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации). Как мы видим, речь идет о контроле за законностью проектов актов военного управления, выраженных, в основном, в форме приказа или директивы. Действующее Положение эту задачу практически не конкретизирует, упоминая лишь “проекты других правовых актов” (п.19”а”). В свою очередь в проекте Положения данная задача развивается: помимо правовой экспертизы собственно проектов приказов и директив предполагается возложить на юридическую службу контроль за соответствием нормам международного права и Конституции Российской Федерации разрабатываемых или поступающих в Министерство обороны из других министерств и ведомств проектов международных договоров и иных документов по вопросам, касающимся интересов Вооруженных Сил (п.9”в”); правовую экспертизу разрабатываемых или поступивших в органы управления вида Вооруженных Сил законопроектов, проектов международных договоров и иных документов по военным вопросам (п. 11”ж”); правовая экспертиза документов, представляемых ... на утверждение в целях списания с учета пришедших в негодное состояние или утраченных материальных и денежных средств (п.п. 9”д”, 11“л”, 14”к”, 16”ж”, 20”е”). Широко используется данная терминология и в других нормативных актах, касающихся правового положения юридической службы.

Понятие документа неоднозначно и не равнозначно понятию правового акта вообще и акта военного управления в частности, поэтому употребление термина “документ“ в названных нормативных актах может привести к выводу о том, что юридическая служба должна контролировать законность всех служебных документов, которые издаются тем или иным органом военного управления. В самом деле, письменные правовые акты, как отмечает, например Р.Ф. Васильев, являются лишь одним из видов документов, они представляют собой акты-документы, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления, изменения или прекращения конкретных правоотношений^¹; помимо этого под документом в широком смысле слова понимается и то, что удостоверяет личность, и письменное свидетельство о чем-либо^². На это же обращает внимание и Кузнецов Н.И., отмечая, что акт управления не равнозначен служебному документу, имеющему юридическое значение. Акт управления обязательно либо устанавливает определенные правила поведения (нормы), либо создает, порождает административно-правовые отношения. Служебные документы таких последствий сами по себе не влекут, однако имеют определенный правовой смысл, поскольку при необходимости могут выступать как основания для издания актов управления^¹.

Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” также определяет документ предельно широко: документированная информация (документ) - зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать^². Наставление по служебной переписке и делопроизводству фактически не разграничивает акты военного управления и собственно служебные документы, относя к их числу следующие: приказ (при этом уточняется, что он является правовым актом), директиву, приказание, указание, постановление, положение, наставление, руководство, инструкцию, правила, план, отчет, доклад, донесение, протокол, акт, кинофотонегативы и позитивы, звуко- и видеозаписи,перфорированные карты и ленты, программы, алгоритмы, заявку, рапорт, телеграмму, служебное письмо, справку, предписание, командировочное удостоверение, отпускной билет и другие разработанные в установленном порядке служебные документы, причем они могут быть выполнены любым способом: написанные от руки, нарисованные, начерченные, напечатанные на машинке, изданные типографским, электрографическим или другим способом^³. Однако, несмотря на столь широкий подход к понятию документа, рассматривая контрольные полномочия юридической службы, необходимо учитывать контекст, в котором употребляется данный термин в нормативных актах, а также исходить из возможности проведения на практике юридического контроля проектов всех документов, разрабатываемых в органе управления.

Вставить положение о том, что рассматриваются именно акты документы, поскольку акты, не облаченные в документарную форму, проконтролировать невозможно, тем более, что проектов они не имеют.

Б.И.Минц, например, рассматривая обязательность проведения юридического контроля проектов, связывает данное обстоятельство с соответствием их определенным критериям:

Первым из них является уровень принимаемых документов, то есть, нормативные акты должны быть приняты на уровне всего предприятия, а не структурного подразделения, и подписаны его руководителем.

В качестве второго критерия рассматривается правовой характер принимаемых документов. Такой характер имеют, по мнению Б.И. Минца, нормативные акты - положения, инструкции, а также содержащие индивидуальные предписания приказы, в которых устанавливаются права и обязанности структурных подразделений и должностных лиц. Документы же так называемого производственного характера, разрабатываемые на базе применения технических или экономических норм, хотя и имеют правовое значение (в силу обязательности для исполнения), визироваться юрисконсультом не должны.

Наконец, третьим критерием является возможность и необходимость предварительной проверки документа при его подготовке. При этом автор отмечает, что многие документы - акты, протоколы, счета-фактуры, платежные требования и т.д., имея правовой характер, тем не менее не должны проходить юридический контроль, поскольку, во-первых, составление этих документов во многом формализовано различными требованиями, обязательными к исполнению, а сами документы проходят проверку в соответствующих органах (банк, органы транспорта и т.д.), а во-вторых, некоторые из них (например, акты приемки товаров и продукции) не могут существовать в форме проекта, поскольку данные документы составляются для подтверждения имевших место фактов и при повторной проверке удостоверить данные факты невозможно^¹. В целом (за исключением ряда оговорок, о которых будет сказано ниже) с данным мнением можно согласиться.

С нашей точки зрения, подходить к рассмотрению данного вопроса можно следующим образом: безусловно, юридическая служба контролирует законность проектов актов военного управления, имеющих форму приказов и директив (выделять специально инструкции, положения, уставы, наставления, руководства, курсы и т.д. вряд ли необходимо, поскольку они в большинстве своем вводятся в действие приказами соответствующих командиров (начальников) или утверждаются ими. Контроль же за законностью различных служебных документов осуществляется юридической службой в случаях, предусмотренных нормативными актами, устанавливающими обязанности юридической службы (ее конкретных подразделений), при этом во избежание неоднозначного толкования требуется более детальная проработка соответствующих правовых норм. Необходимо также отметить, что проводя юридический контроль проекта акта военного управления, юрисконсульт в ряде случаев проверяет и различные документы и материалы, которые послужили основанием для разработки данного акта. В частности, это вытекает из требований п.33 Наставления по правовой работе, который устанавливает, что окончательный текст приказа непосредственный исполнитель совместно с юрисконсультом обязан сверить с материалами, послужившими основанием для разработки проекта. К примеру, такая деятельность осуществляется юридической службой управления Главнокомандующего Восками ПВО при проверке законности материалов, которые служат основанием для издания приказов по личному составу, когда при издании приказов затрагиваются права и законные интересы военнослужащих и лиц гражданского персонала.

Таким образом, из вышесказанного можно сделать вывод, что контроль юридической службы за законностью нормотворческой деятельности органов военного управления включает в себя следующие направления:

1) контроль за законностью проектов приказов, директив и других правовых актов, а также некоторых служебных документов, издаваемых органами военного управления, в штат которых входит юридическая служба;

2) контроль за законностью разрабатываемых в органе военного управления, в штат которого входит данное подразделение юридической службы, проектов приказов, директив и других правовых актов вышестоящих начальников;

3) юридический контроль разрабатываемых в органах военного управления проектов документов, направляемых в органы государственной власти Российской федерации, к которым будут относиться:

- проекты законодательных актов;

- проекты указов (распоряжений) Президента Российской Федерации и постановлений (распоряжений) Правительства Российской Федерации;

- проекты международных договоров Российской Федерации;

- проекты других документов, представляемых в высшие органы (справочных, аналитических и др.).

4) контроль за соответствием законодательству проектов нормативных актов, поступивших для согласования в орган военного управления, в штат которого входит данное подразделение юридической службы;

5) юридический контроль проектов хозяйственных договоров и других документов в области договорной и претензионно-исковой работы.

Осуществление юридического контроля в рамках каждого из названных направлений отличается определенными особенностями, особенно это касается контроля за законностью проектов нормативных актов и других документов, представляемых в высшие органы, что объясняется особенностями целей и задач, для достижения которых готовятся данные правовые акты, определенным своеобразием порядка их разработки и принятия, структуры и содержания данных актов и т.д.^¹, в связи с чем в рамках данного исследования будут рассмотрены вопросы, касающиеся обеспечения законности только актов военного управления.

Следует, однако, отметить, что в любом случае основной формой осуществления юридического контроля будет проведение проверок законности проектов правовых актов.

Хорошо видно, что как в Положении о юридической службе Министерства обороны, так и в Положениях о ее различных структурных подразделениях нет однозначного подхода к определению контроля юридической службы за законностью актов военного управления: применяются различные термины - “юридический контроль”, “организация юридического контроля”, “проверка соответствия законодательству и ранее изданным приказам и директивам”, “рассмотрение проектов документов на предмет соответствия их законодательству” и так далее. Необходимо отметить, что еще в Общем положении о юридическом отделе (бюро) 1972 года говорится о “проверке соответствия требованиям законодательства ... проектов приказов, инструкций, положений и других документов правового характера”, а также о “контроле за их соответствием требованиям законодательства”^¹. Возможно, это было сделано из соображений чисто редакционного характера, чтобы избежать повтора одинаковых формулировок.

Издание целого ряда нормативных актов еще более разнообразило подход к понятию контроля за законностью нормативных актов. Так, Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 года “О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации”^¹ поручает Правительству Российской Федерации принять меры по обеспечению выполнения Министерством юстиции Российской Федерации функции проведения юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации^², и, кроме того, возлагает на Институт государства и права РАН проведение по поручениям Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации правовой экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных актов. Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 642 "О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации", кроме этого, возложил на Министерство юстиции Российской Федерации юридическую экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации, а также контроль за соответствием ведомственных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации^³. Утвержденные Правительством Российской Федерации “Правила подготовки ведомственных нормативных актов”, в п.7 обязали юридическую службу проверять проекты нормативных актов “на соответствие актам законодательства”^¹. По тому же пути пошло Министерство обороны Российской Федерации, где приняты нормативные акты, в которых речь идет о “правовой экспертизе на соответствие представляемых на подпись проектов приказов (директив) законодательным актам”^². Однако, определения правовой (или юридической) экспертизы ни один из нормативных актов не дает.

Определенный шаг вперед делается в проекте нового Положения о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации, которое предполагается принять взамен действующего. В примечании к п.9 данного проекта Положения дается определение термина “правовая экспертиза”, под которой понимается “определение в установленном порядке соответствия представленных проектов документов международным обязательствам, действующему законодательству и подзаконным актам, а также принятие мер по устранению выявленных нарушений”. Тем не менее, в проекте существует определенная непоследовательность в использовании данного понятия, поскольку аналогичные по содержанию действия в одних случаях называются “контролем за соответствием нормам международного права и Конституции Российской Федерации разрабатываемых или поступающих в Министерство обороны... проектов международных договоров” (п.8”ж” проекта Положения о юридической службе Вооруженных Сил РФ), а в других - “проведением правовой экспертизы разрабатываемых или поступивших в органы управления вида Вооруженных Сил ... проектов международных договоров” (п.11 “б” того же проекта).

Представляется, однако, что приведенная формулировка определения правовой экспертизы не совсем удачна не только по этой причине.

Во-первых, с нашей точки зрения, целесообразнее было бы использовать в данном случае термин “юридический контроль”, поскольку он более полно отражает суть рассматриваемого явления, в отличие от термина “правовая экспертиза”.

В “Словаре русского языка” С.И.Ожегова экспертиза определяется как “рассмотрение какого-либо вопроса экспертами для дачи заключения”^¹. Аналогичным образом определяется данное понятие и в Словаре иностранных слов - “исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения”^². И в том, и в другом случае в определении присутствует указание на то, что проведение экспертизы связано с дачей, представлением заключения (мотивированного заключения), в котором и фиксируются результаты экспертного исследования, его выводы. Аналогичный подход к понятию экспертизы присутствует и в уголовном и гражданском процессах^³. Более того, необходимо отметить, что для проведения экспертизы по гражданскому или уголовному делу необходимо еще и предписание полномочного органа (следователя, суда) - постановление о назначении экспертизы, в котором экспертам ставятся конкретные вопросы, разрешение которых требует специальных познаний. Задание, исходящее от специально уполномоченного государственного органа, предшествует и проведению государственной экологической экспертизы в соответствии с федеральным законом от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ^⁴. Однако, можно заметить, что проведение юридического контроля проектов нормативных актов, а также документов правового характера далеко не всегда включает в себя составление мотивированного заключения, поскольку в случае, если проект соответствует предъявляемым к нему требованиям, то он лишь визируется юридической службой, а мотивированное заключение с предложениями о законном порядке разрешения рассматриваемых вопросов составляется только в случае несоответствия проекта законодательству^¹. Какое-либо специальное предписание, оформленное в форме самостоятельного документа, на осуществление контроля за законностью конкретного проекта акта военного управления также, как правило, не издается, поскольку обязательность проведения такого контроля, круг его объектов, его порядок с той или иной степенью детализации установлены соответствующими нормативными актами. Кроме того, “принятие мер по устранению выявленных нарушений” не охватывается понятием экспертизы, как это видно из приведенных толкований данного слова. В то же время, контроль, как уже отмечалось в §1 главы 1 настоящей работы, включает в себя не только выявление фактического состояния дел, но и анализ полученной информации, ее оценку, и, в случае обнаружения отклонений от заданных параметров, принятие мер по устранению выявленных нарушений.

В связи с этим, на наш взгляд, правовую экспертизу можно рассматривать как более узкое понятие по отношению к юридическому контролю, как одну из форм его проведения в тех случаях, когда необходимо составление мотивированного заключения по результатам контроля за законностью проекта акта военного управления.

Во-вторых, описанный подход к вышеназванному определению не полностью отражает суть юридического контроля за законностью проектов актов военного управления.

Исходя из указанного определения, предлагается проверять соответствие представленных проектов документов 1) международным обязательствам Российской Федерации, 2) действующему законодательству и 3) подзаконным актам (при этом не конкретизируется, что понимается под законодательством и подзаконными актами) и в случае выявления нарушений принимать меры (какие именно меры, также не называется)по их устранению.

В приведенный перечень включены только акты, издаваемые органами законодательной и исполнительной власти. Однако, ст.10 Конституции Российской Федерации закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны^¹. Ст. 6 Федерального Конституционного Закона Российской Федерации “О судебной системе в Российской Федерации” устанавливает, что вступившие в силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации^². Безусловно, сами по себе решения суда не устанавливают правовые нормы, направленные на регулирование тех или иных правоотношений. “Существенным для судебного акта является то, то он является актом применения норм права к определенным жизненным событиям и фактам”^³. Однако, суды своим решением могут признавать нормативные правовые акты незаконными, как это было сделано, например, в отношении приказов Министра обороны Российской Федерации № 404 1993 года “О порядке заключения контрактов и увольнения военнослужащих из Вооруженных Сил Российской Федерации”, №29 1994 года и № 15 1996 года, вносящие изменения в названный приказ, и № 331 1994 года “О размерах денежной компенсации военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений”, 28 ноября 1996 года решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации признанных незаконными, поскольку в нарушение установленного порядка данные приказы, затрагивающие права и законные интересы граждан, не были представлены на государственную регистрацию и опубликованы. В данном случае признанные незаконными правовые акты, как следует из п.10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года №763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов федеральных органов исполнительной власти”^¹, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Аналогичное решение вынесено Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 22 августа 1997 г. в отношении приказов Министра обороны РФ 1994 г. №350 “О порядке назначения и выплаты в Министерстве обороны государственных пенсий, пособий и компенсаций лицам, проходящим военную службу, и их семьям” и №373; “О порядке возмещения расходов, связанных с оказаним медицинской помощи, санаторно-курортным лечением и отдыхом военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей.”; 1995 г. №135 “О порядке санаторно-курортного обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации” и №20. “О дополнительных мерах по усилению социальной защищенности личного состава Вооруженных Сил РФ” Естественно, при издании в последующем актов военного управления, в том числе, и при проведении юридического контроля их проектов, необходимо соответствующим образом учитывать данное обстоятельство.

Кроме того, вступившее в законную силу решение суда (например, о восстановлении на работе, оплате вынужденного прогула и т.д.) влечет за собой необходимость издания соответствующего акта управления (приказа), который, естественно, должен соответствовать судебному решению.

Исходя из этого, необходимо включить в понятие контроля за законностью проектов актов военного управления их проверку на предмет соответствия вступившим в законную силу и относящимся к сфере деятельности органа военного управления постановлениям федеральных судов, мировых судей (после появления данного института на практике) и судов субъектов Российской Федерации, и закрепить данную норму в Положении о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации.

Необходим также учет того, что разрабатываемый проект акта военного управления должен соответствовать ранее изданным данным органом правовым актам, если они не отменяются и не изменяются. В.И.Новоселов, отмечает, помимо этого, что правовой акт органа управления не может противоречить фактическому положению дел в тех сферах, отраслях, на тех участках исполнительно - распорядительной деятельности, которые являются в каждом конкретном случае объектом правового регулирования^¹.

В любом случае, дать развернутое определение юридического контроля в Положении о юридической службе необходимо, причем возможно более подробное, отражающее все его стороны, поскольку в документах различных звеньев юридической службы часто делаются ссылки на то, что юридический контроль проводится в соответствии с требованиями, изложенными в Положении о юридической службе, в то время, как действующее Положение такого определения не содержит, не дается его и в Инструкции о порядке подготовки и представления на подпись проектов приказов (директив) Министра обороны Российской Федерации (как и в других нормативных актах), хотя и в том, и в другом документах данное понятие активно используется.

Можно было бы предложить, исходя из сказанного, следующее определение:

Юридический контроль за законностью проектов нормативных актов, издаваемых органами военного управления - это определение в установленном порядке соответствия представленных проектов приказов, директив, а в предусмотренных нормативными правовыми актами случаях и иных документов правового характера международным договорам, действующему законодательству и иным правовым актам; ранее изданным приказам и директивам Министра обороны Российской Федерации и других вышестоящих командиров и начальников, а также приказам и директивам, изданных самим органом военного управления; вступившим в законную силу решениям судов; фактическому положению дел в тех областях военного управления, которые являются в каждом конкретном случае объектом правового регулирования, а также принятие в пределах имеющихся полномочий мер по устранению выявленных нарушений.

Исходя из сказанного, можно определить цель данного контроля. На наш взгляд, хотя объектом юридического контроля является проект акта военного управления, но поскольку сам по себе проект не имеет правового значения и разрабатывается только с целью последующего издания собственно акта военного управления, то целью будет являться обеспечение законности издаваемого акта военного управления.

Соответственно в качестве задач юридического контроля за законностью проектов актов органов военного управления можно выделить следующие:

- выявление проектов актов военного управления, не соответствующих установленным требованиям, о которых говорилось выше;

- принятие мер по устранению выявленных нарушений и недопущению представления на подпись командиру (начальнику) проектов, не соответствующих требованиям законодательства;

- установление причин, приведших к нарушениям и лиц, их допустивших;

- принятие необходимых мер к недопущению нарушений в будущем.

Все ли проекты приказов и директив должны представляться на юридический контроль? Нормативными правовыми актами данный вопрос практически не урегулирован. И Общее положение 1972 года, и Положение о юридической службе Министерства обороны, действующее в настоящее время (на которое ссылаются другие нормативные акты), говорят об этом в самой общей форме, закрепляя саму обязанность юридической службы по осуществлению такого контроля, определяя его результаты (визирование проекта или отказ в визировании в случае несоответствия его установленным требованиям), а также устанавливая ответственность юрисконсульта за соответствие визируемых им проектов приказов, директив и иных документов правового характера действующему законодательству.

Ряд изданных позднее нормативных актов частично восполняет этот пробел в нормативном регулировании деятельности юридической службы. В своей директиве Министр обороны Российской Федерации потребовал исключить представление на подпись и подписание проектов приказов и директив (в том числе по личному составу и строевой части), затрагивающих права и законные интересы военнослужащих и гражданского персонала, без предварительного осуществления правовой экспертизы¹. Однако, данное требование, содержащееся в директиве, отличается тем, что его можно толковать неоднозначно: с одной стороны, обязательность проведения правовой экспертизы устанавливается для ограниченного круга приказов и директив - только для тех, которые затрагивают права и законные интересы военнослужащих и лиц гражданского персонала; с другой же стороны, для определения того, затрагивает или нет приказ или директива права и законные интересы указанных лиц, в любом случае необходимо ознакомиться с их текстом и проанализировать содержание, т.е., фактически провести юридический контроль любого проекта. Наконец, практически все приказы или директивы, выражая во властных требованиях волю издающего их органа военного управления, в той или иной мере затрагивают права или интересы тех лиц, которым они адресованы, а также тех, на которых распространяется их действие.

Более конкретно вопрос об обязательности юридического контроля рассматривается в упоминавшемся выше учебно-методическом пособии “Организация деятельности помощника командира соединения по правовой работе и старшего юрисконсульта объединения”. В нем определяется что юридическому контролю подлежат все проекты приказов и директив командиров (начальников)^¹. Однако, говорить об обязательности этого требования вряд ли приходится, поскольку, имея рекомендательный характер, к нормативным актам учебно-методическое пособие не относится и юридической силой не обладает.

В юридической литературе данный вопрос также решается неоднозначно, хотя большинство авторов считают, что юридическому контролю должны подвергаться проекты всех без исключения локальных нормативных актов. Например, В.С. Анохин отмечает, что юрисконсульт должен предварительно просматривать и визировать все издаваемые приказы независимо от их содержания^². Эту же точку зрения поддерживает и Казимиров Е.М. и другие авторы^³. Несколько отличается подход к данной проблеме Б.И.Минца^⁴, который считает необязательным юридический контроль приказов производственного характера, о чем уже говорилось выше.

Такое разнообразие мнений можно объяснить только тем, что данная проблема четко не урегулирована в нормативном порядке.

Безусловно, необходим юридический контроль за законностью проектов всех приказов, директив и других документов правового характера, издающихся во всех органах военного управления. При этом нельзя выделять так называемые приказы “производственного”, “технического”, “оперативного”^¹ характера, поскольку они являются правовыми актами, имеют правовую форму, порождают юридические последствия (например, за неисполнение содержащихся в них предписаний могут быть применены меры ответственности). В отношении актов военного управления данный подход должен распространяться и на документы боевого управления войсками, которые подготавливаются и издаются в соответствии с требованиями Боевых уставов. Это особенно важно и в связи с тем, что на офицеров юридической службы возложены функции юридических советников^², предусмотренных ст.82 Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов^³.

На практике добиться осуществления контроля за всеми проектами приказов и директив весьма непросто, прежде всего, из-за большого объема данной работы и неукомплектованности подразделений юридической службы.

Например, юридической службой Московского военного округа в 1996 году осуществлен контроль за законностью проектов 320 приказов и директив командующего войсками округа, 586 приказов по личному составу и строевой части, а кроме этого - 135 приказов и приказаний начальника штаба округа, а также различных инструкций, положений и других документов. В общей сложности получается более 1000 проектов, т.е. - около 3-х ежедневно. Учитывая, что помимо осуществления юридического контроля юридической службой проводится работа и по другим направлениям, а также то, что в юридической службе Московского военного округа на тот период времени имелся лишь один офицер, нагрузка, связанная с осуществлением такого рода деятельности, весьма велика. Аналогичная ситуация и в других органах военного управления. По данным юридической службы войск ПВО, в 1996 году было издано 562 несекретных приказа Главнокомандующего Войсками ПВО, более 300 секретных приказов и более 100 совершенно секретных директив главнокомандующего; 490 несекретных, более 150 секретных и более 20 совершенно секретных директив начальника Главного штаба Войск ПВО. Помимо этого было издано 1622 приказа по личному составу. В общей сложности за 1996 год в Главкомате Войск ПВО издано более 3000 приказов и директив. Столь большой объем издаваемых актов военного управления при наличии в юридической службе управления Главнокомандующего всего двух офицеров-юристов приводит к тому, что приказы по личному составу не подвергаются юридическому контролю из-за отсутствия у юридической службы возможности его осуществления.

В период с декабря 1996 по ноябрь 1997 года, указанной юридической службой осуществлен юридический контроль по 367 проектам приказов и директив Главнокомандующего Войсками ПВО. При этом 207 из них были завизированы при первом предъявлении, а остальные возвращены на доработку по причине несоответствия законодательству. При этом основными недостатками были: наличие противоречащих законодательству положений - 56 проектов, а кроме того - нарушения порядка согласования с заинтересованными управлениями и службами - 68 проектов; нарушения порядка оформления приказов и приложений к ним, употребление терминов, не соответствующих терминологии, принятой в законодательстве, и т.д. - 102 проекта^¹.

Снижение количества представляемых на юридический контроль проектов правовых актов приводит к ухудшению их качества.

Например, в 1994 году юридической службой войск ПВО юридический контроль был проведен по 98 % проектов приказов и директив главнокомандующего войсками (не считая приказов по личному составу), при этом ни один из приказов не был опротестован военными прокурорами. В то же время в подчиненных войсках юридическим контролем было охвачено лишь 60% проектов приказов и директив; это привело к тому, что в тех частях, где имелись подразделения юридической службы, военными прокурорами были опротестованы 16 приказов, причем два из них прошли юридический контроль; в частях же и соединениях, где подразделения юридической службы отсутствуют или не укомплектованы, опротестовано было 118 приказов. Кроме того, 317 приказов и директив были отменены или изменены по предложению юридической службы по результатам проведенных проверок.

Снижение количества представляемых на юридический контроль проектов правовых актов приводит к ухудшению их качества. Это видно из таблицы, составленной на основе данных докладов о состоянии правовой работы в некоторых округах (на флотах), представляемых юридическими службами в Управление Делами Министерства обороны.

		Количество приказов, прошедших юридический контроль,в %		Количество приказов, на которые военными прокурорами внесены протесты или представления/из них прошедших юридический контроль		Количество приказов, отмененных по предложению юридической службы в ходе проверок/из них прошедших юридический контроль
Округ, флот	год	в управлении	в подчинен-ных частях	в управлении	в подчинен-ных частях	в управлении	в подчинен-ных частях
ПриВО	1994	99	70	-	42/-	-	28
	1995	99	73	1/-	36/-	-	11
СибВО	1994	95	95	-	48/-	-	136/-
	1995	97,9	95	-	120/-	-	156/1
МО ПВО	1994	96	40	-	10/2	-	29
	1995	95	42	-	12/1	-
МВО	1994	96	85	-	75/1	-	69
	1995	100	87	-	152/1	-	54
ТОФ	1994	62	23	-	15/1	-	23/1
	1995	49,7	39	-	58/-	-	19/1
БФ	1994	98	60	-	17/-	-	11
	1995	95	55	-	27/4	-	89
КЧФ	1994	85	75	-	12/1	-	130
	1995	85	75	-	8/-	-	12

Близкий к 95-100% уровень представления на юридический контроль проектов приказов и директив в управлениях военных округов, флотов или видов Вооруженных Сил резко уменьшает количество таких актов, опротестованных военными прокурорами или отмененных по предложению юридической службы в ходе проверок состояния правовой работы. При этом необходимо отметить, что из числа представленных на контроль проектов около трети возвращались для доработки. Отменялись же приказы, в основном изданные органами военного управления, подразделения юридической службы в которых не укомплектованы или отсутствуют, либо те из приказов, которые не прошли юридический контроль^¹.

Переходя к рассмотрению содержательной стороны юридического контроля, необходимо отметить, что она, как уже отмечалось выше, недостаточно урегулирована в нормативном порядке. Отдельные вопросы рассматриваются в Положении о юридической службе, Наставлении по правовой работе, Инструкции о порядке разработке и представлении на подпись проектов приказов и директив Министра обороны, ряде других нормативных актов. Ряд рекомендаций по данному вопросу приводится в учебно-методическом пособии “Организация деятельности помощника командира соединения по правовой работе и старшего юрисконсульта объединения”, разработанном Управлением делами Министерства обороны РФ.

В целом можно выделить следующие вопросы, которые должны быть исследованы юрисконсультом при изучении проекта акта военного управления:

Blog

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮРИДИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Контрольная деятельность юридической службы Министерства обороны Российской Федерации при подготовке и издании правовых актов органов военного управления.