Усе про спільні політики європейського союзу

Вид материала

Документы

Содержание Питання до обговорення Частина iv: горизонтальні політики Політика щодо регіонального розвитку

Подобный материал:

• Адаптація законодавства, 124.89kb.
• Указ президента україни про Програму інтеграції України до Європейського Союзу, 14.47kb.
• Авна політика інтеграції України до Європейського Союзу та формування нової політики, 107.81kb.
• Постанови кабінету міністрів україни зміст, 5319.12kb.
• Інструмент Європейського сусідства І Партнерства, 640.25kb.
• Яка основна мета адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу?, 6.85kb.
• Львівський національний університет імені івана франка на правах рукопису, 1144.09kb.
• З м І с т вступ 3 розділ правова природа європейського союзу, 398.05kb.
• План дій Європейського Союзу в галузі юстиції та внутрішніх справ план дій європейського, 130.74kb.
• Удк 37. 031 Ó Брюханова Н. О. Зміст освіти: аспекти вивчення, 245.11kb.

ПИТАННЯ ДО ОБГОВОРЕННЯ

1. Чи існує в умовах спільного ринку потреба в захисті прав споживачів?

2. Окресліть відповідні обов'язки держав-членів та інституцій Спільноти при виникненні загроз здоров'ю громадян.

3. Які уроки дають випадки коров'ячого сказу та виявлення забруднених діок-сином харчових продуктів?

4. Чи є необхідність формування нормативно-правової бази в сфері контрак­тних відносин на спільному ринку?

5. Порівняйте основні завдання директив про загальну безпеку товарів та про відповідальність за виробництво неякісних продуктів.


171.

ЧАСТИНА IV: ГОРИЗОНТАЛЬНІ ПОЛІТИКИ

Розділ 12. Регіональна політика

Розділ 13. Соціальна політика

Розділ 14. Податкова політика

Розділ 15. Політика щодо конкуренції

Розділ 16. Політика стосовно довкілля

У частині IV ми звернемо увагу на горизонтальні політики Союзу, на так би мовити, поставлені цілі, методи, що використовуються для їх досягнення, до яких спільно вдаються держави-члени Союзу для підтримки й розширення їхніх політик у п'яти широких галузях своєї економічної та соціально-політичної діяльності, серед яких: регіональний розвиток, соціальний поступ, оподаткування, конкуренція та захист довкілля. Всі ці спільні політики вже були задіяні на стадіях митного союзу та спільного ринку й мають невпинно розвиватися задля здійснення подальших і вищих цілей — на стадіях економічного та валютного союзу й політичної інтеграції.

Спільна регіональна політика, що здійснюється за допомогою структур­них фондів, має на меті допомогти біднішим регіонам Спільноти витримати - в умовах єдиного ринку й економічного та валютного союзу - інтенсивнішу торгівлю та конкуренцію з розвинутішими регіонами. Існування економічного та валютного союзу, за якого держави позбавлені можливості впливати на обмінний курс і в такий спосіб збалансовувати національну економіку, може завдати збитків біднішим країнам-членам, якщо не буде ефективної регіональ­ної політики, що будується навколо достатніх капіталовкладень з багатших регіонів ЄС у бідніші.

Від середини 1980-Х років Прискорення процесу європейської інтеграції спричинило суттєвий поступ у галузі спільної соціальної політики, а також у дедалі потужніших галузях професійного навчання, соціального захисту та охо­рони здоров'я й безпеки робітників. Цей процес продовжився із запроваджен­ням економічного та валютного союзу, який позбавив уряди країн-членів ба­гатьох економічних та монетарних інструментів, а отже й можливості са­мостійно розв'язувати свої соціальні проблеми. Тому Амстердамський договір називає створення високого рівня зайнятості однією з цілей Спільноти і впро­ваджує скоординовану стратегію щодо зайнятості.

Спільна податкова політика не обмежується вимогами про фіскальний нейтралітет, що їх вимагає Договір. Державам-членам вдалося замінити свої кумулятивні багаторівневі обігові податки єдиним податком на додану вартість, структуру якого вдалося якнайближче згармонізувати. Усунення податкових кордонів уможливлює зближення ставок ПДВ й акцизних зборів та робить суттєвий внесок у справу остаточного формування єдиного ринку. Із розвитком


172

економічного та валютного союзу потрібне також зближення в податках на прибутки компаній та на заощадження.

Спільна політика щодо конкуренції відіграє роль економічного регулято­ра на спільному ринку. Вона запобігає сегментації ринку, яка є неприпустимою в єдиному ринку, але яку знову можуть викликати угоди між компаніями. Вона також не дозволить транснаціональним компаніям використовувати свою панівну позицію чи монополізувати ринок, скуповуючи незалежні фірми. У пи­таннях втручання держави в економіку роль політики щодо конкуренції полягає в тому, аби обмежити державну допомогу тільки до заходів, що спрямовані на досягнення спільних цілей, вдосконалення структури виробничих механізмів Європейського Союзу, та їхнього пристосування до внутрішніх і зовнішніх змін.

Спільна політика щодо довкілля є важливим чинником якості життя гро­мадян Союзу. У європейській економіці, яка переживає структурні перетво­рення, завдання виробників політики полягає в тому, щоб уможливити без­болісне досягнення цілей зростання, які мають бути сумісними із сутнісними завданнями охорони довкілля. ЄС, справді, здійснює послідовні програми, спрямовані на стабільне зростання. Втім у справі охорони довкілля в світі ЄС не може діяти самостійно. Використовуючи свою економічну потужність, він має провадити курс на поліпшення міжнародної координації в цій галузі.


173.

Розділ 12

ПОЛІТИКА ЩОДО РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ

Спільна регіональна політика провадиться паралельно з загальним про-'цесом багатонаціональної інтеграції. Хоча проголошеною метою Римсь­кого договору було зменшення розриву між різними регіонами Спільноти та ліквідація відставання в розвитку найменш сприятливих регіонів, єдиними інструментами, якими Договір наділяв спільні інституції, були позики Європейського інвестиційного банку та оцінка Європейською Комісією розміру регіональної допомоги, що її надаватимуть держави-члени, з явною метою не до­пустити, щоб держави перебивали одна одну в спробах залучення іноземних інвестицій. Поставивши за мету завершити формування єдиного ринку до 1992 року, Єдиний європейський акт (див. підрозділ 2.1.) визнав, що спільна регіональна політика може зробити вагомий внесок у поліпшення економічного й соціального гуртування Спільноти. Це було відліковою точкою для нової регіональної політики Спільноти, заснованій передусім на координуванні фінансових інструментів Спільноти, а також на координуванні національних та загальноєвропейських політик, спрямованих на допомогу регіонам, що для свого економічного розквіту потребують додаткового імпульсу. Проведена 1988 року реформа структурних фондів, що відбувалася в контексті заходів, які включали реформу спільної сільськогосподарської політики та врівноваження бюджету Спільноти, відоме як "Пакет Делора І" (див. підрозділ 3.4), призвела до ліпшої інтеграції різних дій, учинених під прапором структурних політик, і зробила свій внесок до концепції всебічної послідовної стратегії для економічного й соціального гуртування в Спільноті.

Основною метою спільної регіональної політики є зменшення нинішніх регіональних невідповідностей і запобігання подальшим регіональним дисба-лансам у ЄС шляхом передання ресурсів Спільноти проблемним регіонам. При цьому використовують фінансові інструменти Спільноти, відомі як структурні фонди. Спільна регіональна політика ЄС не має замінити національні політики. Відповідно до принципу субсидіарності (див. підрозділ 3.2) передусім держави-члени мають власними регіональними політиками розв'язувати проблеми своїх регіонів, розвиваючи інфраструктури та фінансово підтримуючи інвестиції, які зумовлюють виникнення нових робочих місць. Проте спільна регіональна політика координує національні політики, формулюючи настанови та встанов­люючи певні принципи, покликані уникнути конкуренції за отримання регіональної допомоги між державами-членами. Вона також координує різні політики та фінансові інструменти ЄС, прагнучи надати їм "регіонального виміру" і таким чином більшою мірою впливати на регіони, які найбільше по­требують уваги.


174.

Комітет регіонів, створений Маастрихтським договором для посилення ролі регіональних органів влади в інституційній системі Союзу (див. підрозділ 4.1.4), відіграє важливу роль у передбаченні регіональних тенденцій та управлінні структурними втручаннями ЄС.

12.1 Потреба в спільній регіональній політиці

Допомагаючи проблемним регіонам створювати свої інфраструктурні ме­режі, держави-члени та Союз можуть сприяти розвиткові їхніх ринків, прагну­чи загальної вигоди та ліпшої збалансованості європейської економіки в світлі майбутніх змін. Звісно, кожна держава-член провадить свою власну регіональну політику, яка загалом спрямована на сприяння розвиткові менш заможних регіонів тієї чи тієї держави-члена через передання ресурсів від регіонів заможніших. Засоби, які зазвичай використовують держави-члени для розв'язання регіональних проблем, бувають двох типів: ними можуть бути, по-перше, поліпшення інфраструктури та соціального й культурного розвитку відсталих регіонів та, по-друге, різноманітні премії, субсидії й податкові стиму­ли, що мають сприяти залученню в ці регіони приватних інвестицій. Загальною метою застосування цих заходів є створення або відновлення ліпшого регіонального розподілу економічної діяльності та щільності населення на те­риторії держави-члена. Задля цього деякі уряди також намагаються створити перешкоди для інвестування у високорозвинені регіони. Переваги таких заходів подвійні: вони сприяють переданню ресурсів до бідних регіонів і водночас стри­мують диспропорційне розширення перенаселених регіонів.

Звичайно, передусім національні органи влади мають розв'язувати проблеми своїх регіонів, розвиваючи їх інфраструктуру чи заохочуючи бізнес інвестувати в несприятливі регіони. Масштаб зусиль, яких треба докласти, щоб стимулювати економічне зростання в менш розвинених регіонах, вимагає спільного залучення й державних ресурсів, і приватних інвестицій. Регіональна допомога, коли її надають справедливо, є життєво важливим інструментом для регіонального розвитку та три­валого й збалансованого економічного розширення всередині Європейського Сою­зу. Проте враховуючи конкуренцію між різними регіонами, що може існувати в ме­жах єдиного ринку, за залучення союзних і приватних інвестицій (зокрема й від країн-партнерів), надані переваги можуть вийти далеко за компенсацію ма­теріальних труднощів, що стоять перед інвесторами в місцевостях, які треба розви­вати. Тож частина наданої допомоги просто слугуватиме взаємній нейтралізації. Національні регіональні дії були б просто дорожчими та гарантували б успішним підприємствам невиправдані прибутки. Отже, головною метою регіональної політики ЄС є координування національних регіональних політик через форму­лювання настанов і встановлення пріоритетів на європейському рівні, які ефектив­но допоможуть подолати розрив між регіонами.

Але в питаннях регіонального розвитку ЄС має також власну відповідальність. Сама суть економічної інтеграції полягає в оптимізації рин­кових механізмів на європейському р\вн\. Проте ринкова політика, заснована на певною мірою спонтанному балансі між різними економічними параметра­ми, суттєво збагачує заможні регіони. До створення спільного ринку еко-


175.

номічна діяльність, навпаки, розвивалася в національному контексті; окремі види діяльності концентрувалися в певних регіонах і були захищені від міжнародної конкуренції митними бар'єрами. З відкриттям кордонів європейських та інших іноземних (американських, японських тощо) компаній, охочих розпочати бізнес на ринку ЄС, зазвичай приваблюють європейські регіони з добре розвиненою інфраструктурою, висококваліфікованою робочою силою та найадаптованішим до їх бізнесу економічним середовищем; а це при­зводить до надто високої концентрації. Спільна регіональна політика спрямо­вана компенсувати цю тенденцію, щоб досягти збалансованішого зростання в межах спільного ринку. її цілі та механізми взаємодіють з іншими спільними політиками, особливо з соціальною, підприємницькою, сільськогосподарською, політиками щодо довкілля та щодо рибальства.

12.1.1. Пріоритетні регіони

У всіх державах-членах Європейського Союзу рівні розвитку та життєві стандарти різняться від одного регіону до іншого, і ці розриви й досі істотні в межах усього Союзу. На початку 1990-х близько 52% загального населення Союзу мешкало в проблемних регіонах. Рівень валового внутрішнього про­дукту на душу населення в десяти найбідніших регіонах Союзу становив лише близько однієї чверті від цього ж показника в найзаможніших регіонах. Рівень безробіття в десяти найгірших регіонах був майже всемеро вищим, ніж у десяти найуспішніших. Співвідношення молодих людей, які здобували професійну освіту, між різними країнами могло сягати позначки 1 до 2, співвідношення загальної інфраструктури - 1 до 3, а співвідношення грантів для проведення досліджень та застосування технологій - приблизно 1 до 7.

Від початку XXI сторіччя регіональна політика Спільноти визнає два го­ловних види "пріоритетних" регіонів і районів: регіони, які відстають у роз­витку, та райони, які потерпають від структурних труднощів. Визначення пріоритетних регіонів і районів на рівні Спільноти грунтується на спільній сис­темі класифікації регіонів, яка має назву "Номенклатура територіальних стати­стичних одиниць (НТСО)", створеній Статистичною службою Європейських Спільнот (Євростат) у співпраці з національними інститутами для ведення ста­тистики та забезпечення відповідності цих неадміністративних одиниць порівняльним економічним, соціальним, географічним показникам та показни­кам у сфері довкілля.¹

2001 року ВВП на душу населення, в перерахунку на стандартну купівельну спроможність, коливався в 211 регіонах "НТСО 2" від 53% від се­реднього в ЄС-15 (з п'ятнадцяти країн ЄС) у регіоні Греції "Дітікі Еллада" до 263% від середнього в регіоні Сполученого Королівства "Внутрішній Лондон". Кожен десятий регіон мав показник ВВП понад 125% від середнього в ЄС, водночас приблизно в кожному п'ятому регіоні показник ВВП нижчий за 75% від середнього. Показник, спільний для цих регіонів,— це зайва залежність від обмеженого кола традиційних видів економічної діяльності, які вже не можуть

1 Regulation 1059/2003, OJ L 154, 21.06.2003.


176.

забезпечувати достатнього рівня продуктивності, робочих місць і заробітку. Наслідки є спільними для всіх цих регіонів, зокрема, рівень внутрішнього вало­вого продукту нижчий за середній у Спільноті, рівень безробіття є високим, а його тривалість — великою, наявний безперервний відтік населення.

Регіони, які відстають у розвитку, котрих на жаргоні Спільноти називають регіонами, що підпадають під "мету № 1", є здебільшого регіонами, що відповідають рівню II Номенклатури територіальних статистичних одиниць (НТСО рівень II), у яких внутрішній валовий продукт на душу населення є меншим ніж 75% від середнього рівня в Спільноті. Такими є найвіддаленіші регіони (французькі за­морські департаменти, Азори, Канарські острови та Мадейра), які знаходяться на нижчому за 75% рівні, та райони з дуже низькою щільністю населення (менш ніж 8 жителів на квадратний кілометр), розташовані на північ і схід від Фінляндії та в північній частині Швеції.² Точний список регіонів, які підпадають під ціль № 1, склала Комісія, і він буде чинним протягом 7 років, починаючи від 1 січня 2000 ро­ку.³ Перед цими регіонами стоїть ціла низка перешкод: недостатня або застаріла інфраструктура — транспорт, енергетика чи телекомунікації; слабкі або застарілі промислові інфраструктури, методи виробництва яких часто неуспішні і чия про­дукція є малопридатною для місцевого ринку; сільське господарство, де превалю­ють архаїчні структури; відтік населення, зумовлений занепадом міст, та високі по­казники безробіття, особливо серед молоді й некваліфікованих або погано кваліфікованих працівників. Усі регіони, які відстають у розвитку, розташовані на периферії своєї країни та/або Європейського Союзу. Чверть населення цих регіонів живе на островах, деякі з яких є дуже маленькими (Грецькі острови) або знаходять­ся дуже далеко від серця Союзу (Канари, Азори, Мадейра, заморські департамен­ти). Це є додатковою перешкодою для розвитку, оскільки віддаленість від основних центрів економічної активності й основних центрів споживання робить їхню про­дукцію менш конкурентною, а їх самих— менш привабливими для приватних інвестицій.

До регіонів зі структурними проблемами, соціально-економічні зміни в яких підтримуються відповідно до мети № 2 структурної політики, зокрема, на­лежать: райони, які зазнають соціально-економічних змін у промисловому секторі та секторі послуг; сільські місцевості, що занепадають; проблемні урбанізовані райони та райони хронічного безробіття, які залежать від рибальства. Відповідно до регламенту, яким встановлюються загальні положення про структурні фонди (див. підрозділ 12.3), серед промислових регіонів Спільноти райони, що підпадаються під ціль № 2, представляють близько 10% населення, серед сільских районів - 5%, серед урбанізованих районів - 2%, серед районів, що спеціалізуються на рибальстві, - та 1 %. Загальне населення регіонів, які нале­жать до цілі № 2, не може перевищувати 18% загального населення Спільноти. Відповідно, Комісія встановила межу кількості населення для кожної держави-члена на основі критерію, зафіксованого в регламенті, яким встановлюються за­гальні положення про структурні фонди.<sup>4

2</sup> Regulations 1447/2001, 1448/2001 and 1452/2001, OJ L 198, 21.07.2001.

³ Decision 502/99, OJ L 194, 27.07.1999.

⁴ Decision 503, OJ LI 94, 27.07.1999.


177.

12.1.2. Економічне й соціальне гуртування Союзу

Ширший європейський ринок посилює поляризацію економічної діяльності, яка існувала ще до його створення, й таким чином прискорює процеси накопи­чування та концентрації. Якби не було вжито заходів на національному та євро­пейському рівнях, завершення формування внутрішнього ринку й надалі б спри­чинювало розширення наявних нерівностей у розподілі економічної діяльності по всій території ЄС. Ось чому Єдиний європейський акт, враховуючи бажання зме­ншити невідповідності між різними регіонами Спільноти, означив метою Спільно­ти економічне й соціальне гуртування (див. підрозділ. 2.1). На вершині єдиного ринку досягнення економічного й валютного союзу обіцяє розширення перспе­ктиви як для розвинутих, так і для менш успішних регіонів. Зменшення вартості транскордонної діяльності й усунення ризиків, пов'язаних з курсом обміну валют, може розвинути регіональну спеціалізацію та торгівлю товарами й послугами всередині Спільноти. Слабші регіони можуть дістати вигоду від спеціалізації за рахунок повнішого використання своїх переваг. Мало того, загальне розширення торгівлі більше сприятиме економічному зростанню, яке, своєю чергою, створить для відсталих регіонів сприятливі умови, щоб ті змогли наздогнати інших. 1 на­решті, підвищення мобільності капіталу, підкріплена фіксованими обмінними курсами та рух у напрямі квазіоднорідного рівня інфляції може зрівняти відсоткові ставки незалежно від рівня ризиків, що має сприяти менш розвинутим регіонам, де капіталу часто відносно мало і, отже, його вартість відносно висока.

Щоправда, водночас держави-члени, які беруть участь у єврозоні, втра­чають деякі фіскальні та валютні інструменти, так само як і можливість впли­вати на курс своєї валюти. Гнучкість валютного курсу є важливим інструментом, тому що вона, врешті, дозволяє державі через девальвацію відносно безболісно компенсувати втрати міжнародної конкурентності. Вона полегшує короткотривалу корекцію валютного курсу під час загальної кризи чи кризи в окремій країні. Позбавлення можливості впливати на курси валют, отже, є важливішою втратою для менш розвинутих країн Союзу, які якраз і мають здійснювати найважливіші структурні зміни. Ці країни мусять залучати якнайбільше інвестицій і водночас якнайменше витрачати, аби відповідати Маастрихтським критеріям (див. підрозділ 7.2.1 та 7.3.2).

На додаток, ці країни можуть втратити перевагу дешевшої вартості праці. Доти, поки ринок був захищений, зарплати в певних країнах були набагато мен­шими, ніж в інших, компенсуючи в такий спосіб низьку продуктивність робочої сили, яка не була висококваліфікованою. Але в спільному ринку, а надто в еко­номічному та валютному союзі, свобода пересування робітників, ліпша інформованість у відповідних ситуаціях і вимоги профспілок поступово наближа­ють рівень доходів до того, що наявний нині в найбагатших країнах. Це можна вважати позитивним соціальним результатом, але це водночас породжує інфляційні тенденції та створює труднощі для бізнесу в зонах із низьким рівнем виробництва. Якщо такий бізнес муситиме згорнутися, робітники втратять свою роботу та підвищення їхньої платні залишиться простою ілюзією.


178.

І з економічного, і з соціального поглядів, ані найслабші країни-члени, ані Європейський Союз не можуть змиритися з ситуацією, що суттєва частина їхньої спадщини залишиться недорозвиненою саме через економічну інтеграцію. Ціною процвітання певних районів Союзу не може бути занепад чи стагнація інших. Ве­ликі невідповідності неприпустимі в Спільноті, якщо це поняття взагалі чогось варте. Мало того, невідповідності не тільки передбачають нижчу якість життя для неуспішних регіонів, а й вказують на нездатність скористатися економічними пе­ревагами, від яких може виграти весь Союз у цілому.

Беручи до уваги ці вимоги, в статті 2 Договору про Європейський Союз за­значено, що посилення економічного та соціального гуртування є фундамен­тальною ціллю Союзу. Стаття 158 (ДЄСп) уточнює, що для забезпечення сво­го загального гармонійного розвитку Спільнота розвиває та провадить дії, які сприяють посиленню його економічного й соціального гуртування, маючи на меті, зокрема, зменшення невідповідностей між високим рівнем розвитку ок­ремих регіонів і відсталістю менш розвинених регіонів та сільської місцевості. Хоча всі політики Спільноти можуть бути корисними в забезпеченні досягнення економічного та соціального гуртування, як це зазначено в статті 159 (ДЄСп), головну роль тут, звичайно, відіграють структурні фонди (ст. 161 ДЄСп). За термінологією Спільноти, "структурними фондами", або просто "фондами", є Європейський фонд регіонального розвитку (ЄФРР), Європейський соціальний фонд (ЄСФ), Європейський фонд керівництва та гарантій для сільського господарства (ЄФКГСГ) — Відділ керівництва та Фінансовий інструмент керівництва в сфері рибальства (ФІКСР).

Ситуація, в якій опиняються певні держави-члеии, вимагає від них особ­ливих зусиль для розвитку економічного та соціального гуртування і, отже, створення для них можливості відповідати критерію зближення, що є не­обхідною умовою для переходу до третього етапу економічного й валютного союзу. Одним із таких критеріїв є стримування державного дефіциту [див. підрозділ 7.3.2.]. Щоб задовольняти цю умову, менш заможні країни мусять дотримуватися дуже суворої бюджетної дисципліни. Водночас вони мають здійснювати та навіть збільшувати державні інвестиції, аби усунути різницю в рівні розвитку з іншими державами-членами.

Для усунення цієї суперечності стаття 161 (ДЄСп) та Протокол, який є до­датком до Маастрихтського договору (див. підрозділ 2.2), передбачили ство­рення Фонду гуртування. Він має фінансово підтримувати проекти в галузях довкілля й транспортної інфраструктури для транс'європейських мереж (див. підрозділ 6.8) у державах-членах, чий рівень внутрішнього валового продукту на щщ населення є меншим за 90% від середньоєвропейського (Греція, Іспанія, Португалія й Ірландія) і які реалізують програму, метою якої є вико­нання умов економічного зближення, проголошених у статті 104 ДЄСп.' З ог­ляду на умови економічного зближення, як вони визначені в статті 104 Догово­ру, та через потребу в прозорому управлінні бюджетним дефіцитом, при визна­ченні умов надання Фондом допомоги враховуються: зобов'язання держав-

4. Regulation і 164/94, OJ L 130, 25.05.1994 та Regulations 1264 і 1265/1999, OJ L 161,26.06.1999.
   

179.

членів, які отримують допомогу, стосовно надмірного державного дефіциту, Резолюція Європейської Ради про Пакт щодо стабільності та зростання (див. підрозділ 7.2.2. та 7.3.2.) та стабільність євро.

12.2. Координування національних і спільних політик

Перший складник регіональної політики Спільноти полягає в координуванні та відстеженні регіональних політик держав-членів. Стаття 87 (ДЄСп) зазна­чає, що будь-яка допомога, яка спотворює або може спотворити конкуренцію через надання підтримки певним підприємствам або виробництву певних товарів має, тією мірою, якою вона впливає на торгівлю між державами-членами, бути сумісною зі спільним ринком. Але в тій самій статті 87, параграфах 3(а) та (с), визначено, що відповідною спільному ринку можна вважати "допомогу ДЛЯ забез­печення економічного розвитку районів з украй низьким рівнем життя чи великим рівнем безробіття" і, загальніше, "допомогу для сприяння розвитку певних видів економічної діяльності або певних економічних районів, в яких така допомога не передбачає негативного впливу на умови ведення торгівлі, що суперечив би спільним інтересам". Здійснюючи моніторинг регіональної допомоги Комісія має, спираючись на економічні критерії, визначити, які регіони ЄС є менш розвинени­ми, та створити для кожного з них такий рівень інтенсивності надання допомоги, щоб допомога потрапляла до тих районів Союзу, які справді зазнають труднощів. Отож, моніторинг державної допомоги суттєво сприяє економічному й соціальному гуртуванню Союзу.

12.2.1. Координування національних регіональних політик

Поступове розширення Спільноти розширило також і його регіональне розмаїття, що призвело до потреби застосовувати нові інструменти контролю регіональної допомоги. Ось чому стаття 158 (ДЄСп) дала свіжий імпульс для досягнення більшого економічного та соціального гуртування й зазначила, що Спільнота має спробувати ліквідувати розрив між її регіонами та допомогти регіонам у менш сприятливому становищі наздогнати заможніші. У відповідь на ці вимоги 16 грудня 1997 року Комісія вирішила запровадити нові правила на­дання регіональної допомоги для застосування статті 87, пункту 3 (а та с) До­говору про ЄСп.⁶ Правила, які застосовуються протягом 2000—2006 років, визначають межі допомоги, які мають застосовуватись залежно від складності регіональних проблем; грунтуються вони на чотирьох фундаментальних прин­ципах: а) для досягнення найбільшої ефективності допомога має зосереджува­тися в найбідніших регіонах; б) загальну суму регіональної допомоги слід змен­шити та ліпше поширювати між "регіонами гуртування" (Іспанія, Греція, Пор­тугалія, Ірландія) та заможнішими регіонами; в) слід враховувати реальний вплив допомоги на рівень безробіття та, з цієї метою, визначати можливість

5 1264 і 1265/1999, OJ L

⁶ OJC212, 12.08.1988, p. 2-5.


180.

надання допомоги не тільки з огляду на обсяг інвестицій, а й також у світлі кількості створених робочих місць; та г) має існувати відповідність між мапами регіональної допомоги та тими, що використовуються для структурних фондів. Водночас Комісія вирішила запровадити багатосекторні межі регіональної допомоги для великих інвестиційних проектів, які спрямовані на зменшення зайвого рівня регіональної допомоги в капіталомістких інвестиціях.⁸

Європейська Комісія визначає сумісність чи несумісність регіональної до­помоги із засадами спільного ринку. В статті 88 (ДЄСп) зазначено, що Комісія, співпрацюючи з державами-членами, має тримати під постійним контролем усі системи допомоги, які існують у цих державах. Протягом певного часу Комісію треба повідомити про плани щодо надання чи скасування допомоги. Лержави-члени повідомляють Комісію про запропоновані обсяги регіональної допомоги, і вона або схвалює ЇХ. або BfTOCftTb ДО МИ ЗМІНИ, заЗВИЧаЙ ЗНИЖУЮЧИ їх обсяг. Зацікавлені держави-члени не можуть вживати запропонованих ними заходів доти, поки ініційована Комісією процедура не завершиться наданням остаточного рішення. Якщо протягом визначеного часу зацікавлена держава не виконує рішення, Комісія або будь-яка інша зацікавлена держава може переда­ти справу прямо до Суду, що досить часто й відбувається.

12.2.2. Координування спільних політик

Загальний регламент про структурні фонди визначає, що Комісія та держа­ви-члени мають забезпечувати сумісність діяльності фонду з іншими політиками та діяльністю Спільноти." Справді, декілька спільних політик за самою своєю природою сприяють процес інтеграції та гуртуванню. Зокрема, спільна соціальна політика суттєво впливає на трудове право, охорону здоров'я та безпе­ку на роботі, вільний рух робітників і рівні можливості для чоловіків і жінок у бідних регіонах Союзу. Науково-дослідні програми Спільноти розвивають дослідницькі потужності в слабших державах-членах, зміцнюючи їхню наукову та технологічну базу й інтенсифікуючи інноваційний та економічний розвиток. Спільна сільськогосподарська політика також позитивно вливає на гуртування, адже за її допомоги так звані "країни гуртування" отримують допомогу.

Оскільки будь-яка економічна діяльність неодмінно локалізується в одній місцевості, більшість заходів Спільноти, чи то в сільському господарстві, чи промисловості, транспорті або дослідницькій сфері, по-своєму впливові на регіональному рівні. Відповідно, регіональна політика Спільноти спрямована на забезпечення сумісності між регіональними цілями та цілями спільних політик, застосовуючи метод оцінювання регіонального впливу (ОРВ).¹" Мета оцінювання заходів Спільноти з огляду на їхній регіональний вплив полягає у виправленні будь-якого можливого негативного регіонального ефекту або ж у розвитку ефектів позитивних. У рамках співпраці всередині Спільноти наявна

⁷ OJC74, 10.03.1998.

⁸ OJC 107, 07.04.1998 and OJC 368, 22.12.2001, p. 10.

⁹ Ibid.

¹⁰ OJC 36, 09.02.1979, p. 10-11.


181.

дедалі більша стурбованість щодо стійкого розвитку міст та стану навколиш­нього середовища у містах."

Ініціативи Спільноти, про які йтиметься в наступній частині цього розділу, також відіграють роль у координуванні цілей кількох спільних політик. Ініціативи Спільноти спрямовані на: сприяння розв'язанню серйозних проблем, спричинених безпосередньо реалізацією інших політик Спільноти; сприяння реалізації політик Спільноти на регіональному рівні; сприяння розв'язанню спільних для певних категорій регіонів проблем. Зокрема, ініціатива "ІНТЕРРЕГ" (INTERREG) сприяє розширенню Союзу в напрямі країн Цен­тральної та Східної Європи, "ЛІДЕР" (LEADER) спрямована на розвиток сільської місцевості [див. підрозділ 21.5.2.], тоді як ініціативи "УРБАН" і URBAN) та "ІКВАЛ" (EQUAL) реалізують цілі спільної соціальної політики [див. підрозділ 13.5.6.].

12.3. Координування фінансових інструментів

Спільноти

Відповідно до статті 10 загального регламенту про структурні фонди , ко­ординування між різними фондами має, зокрема, здійснюватися через:

а) плани, підтримувані рамками Спільноти, операційні програми та єдині програмні документи [див підрозділ 12.3.1.];

б) моніторинг і оцінку допомоги відповідно до мети (див. підрозділ 12.3.1.); та

в) індикативні настанови, які публікує Комісія, що допомагають компетен­тним національним і регіональним органам формувати плани розвитку та здійснювати перегляд розподілу допомоги.

Аби максимізувати стимули, що виникають унаслідок застосування бюджетних ресурсів і застосовуння відповідних фінансових інструментів, допомога Спільноти, надана у формі грантів, може поєднуватися з кредитами й гарантіями Європейсько­го інвестиційного банку (ЄІБ). ЄІБ є найдавнішим інструментом регіонального розвитку: він був створений Римським договором для забезпечення збалансованого та рівного розвитку спільного ринку в інтересах Спільноти (стаття 267 ДЄСп). Майже 75% фінансування ЄІБ припадає на регіональний розвиток, хоча банк має й інші цілі, зокрема розвиток малих і середніх підприємств та транс'європейських мереж [див. підрозділ 6.8.]. ЄІБ надає суттєвий довготерміновий капітал для фінансування інфраструктурних проектів у таких галузях, як транспорт, енергетика та телекомунікації.

12.3.1. Цілі та методи структурних фондів

Відповідно до статті 159 (ДЄСп), "структурні фонди", особливо Європей­ський фонд регіонального розвитку (ЄФРР), Європейський соціальний фонд (ЄСФ), Європейський фонд керівництва та гарантій для сільського господарс-

" Decision 1411/2001, OJL91, 13.07.2001.

¹² Regulation 1260/1999, OJ L 161, 26.06.1999.


182.

тва (ЄФКГСГ) — Відділ керівництва та Фінансові інструменти для керівництва в сфері рибальства (ФЩСР) мають скоординовано брати участь у досягненні цілей економічного та соціального гуртування в Спільноті. Для цього регла­мент, яким визначено загальні положення про структурні фонди встановлює три пріоритетні цілі діяльності Фондів протягом 2000-2006 pp.¹'¹:

■ мета 1 полягає в сприянні — через ресурси, які надходять від ЄФРР, ЄСФ, ЄФКГСГ-Відділ керівництва і ФІКСР - розвиткові та структур­ному пристосуванню економічно відсталих регіонів, тобто тих, чий се­редній рівень внутрішнього валового продукту на душу населення нижчий за 75% від середнього рівня в Європейському Союзі. Майже 70% за­гальних ресурсів призначені регіонам, що підпадають під мету 1, і майже 20 відсоткам усього населення Союзу вжиті відповідно до неї заходи ма­ють піти на користь. Ця мета охоплює також найвіддаленіші регіони (французькі заморські департаменти, Азори, Мадейру та Канарські ост­рови), а також місцевості, що належали до мети 6, сформульованої відповідно до Акта про вступ Австрії, Фінляндії та Швеції;

• мета 2 полягає в сприянні - через залучення всіх чотирьох структурних фондів — економічним і соціальним перетворенням у районах, які за­знають структурних труднощів і, зокрема, районам, у яких відбуваються соціально-економічні зміни в промисловому секторі та секторі послуг, сільським районам, які занепадають, урбанізованим місцевостям, які переживають складнощі, та районам, залежним від рибальства. До цих регіонів, що представляють близько 18% населення Союзу, спрямо­вується 11,5% ресурсів;

■ мета 3 полягає в адаптації й модернізації освітніх політик і систем освіти, навчання та працевлаштування поза межами регіонів, які підпадають під дію мети 1, і створює систему координат для всіх заходів, спрямованих на розвиток людських ресурсів. Мета 3 фактично є систе­мою координат для заходів, вжитих відповідно до розділу про працев­лаштування Амстердамського договору та відповідно до Європейської стратегії працевлаштування [див. підрозділ 13.3.1.]. Відповідальність за цю мету несе тільки ЄСФ, маючи в своєму розпорядженні трохи більше від 12% структурних фондів.

Для досягнення зазначених вище цілей робота структурних фондів ґрунтується на 4 принципах: зосередженні заходів на цих цілях; програмуванні діяльності, яке втілюється в програмах багаторічного розвитку; додатковості та партнерстві. Ці специфічні принципи структурних операцій відповідають загальному принципові субсидіарності [див. підрозділ 3.2.], відповідно до якого надання допомоги є повноваженням держав-членів, якщо застосування цих повноважень не ущемлює права Комісії, особливо стосовно управління загаль­ним бюджетом Європейських Спільнот [див. підрозділ 3.4.].

Програмування діяльності означає, що організація, процеси прийняття рішень і фінансування здійснюються в кілька етапів, метою яких є реалізація на багаторічній основі спільних дій Спільноти та держав-членів для досягнення

Поліг,

¹¹ Regulation 1260/1999, OJL 161,26.06.1999.


183.

вищезазначених цілей. Додатковість означає, що дія Спільноти розглядається як додаткова до відповідної національної або є додатком до неї; вона має не за­ступати, а радше привносити додаткову цінність до національних ініціатив.

Комісія розглядає плани й дії, запропоновані державами-членами, та ви­значає, за згодою національних органів влади. Рамки підтримки Спільноти (РПС) для його структурних дій у тому чи тому регіоні. Ці Рамки охоплюють:

а) визначення стратегії та пріоритетів для спільних дій Спільноти й держав-членів; їх специфічні цілі; передбачення очікуваного впливу, економічної політики, стратегії розвитку політик щодо працевлаштування та регіо­нальних політик зацікавлених держав-членів;

б) визначення природи та тривалості операційних програм, зокрема і їх специфічні цілі та обрані пріоритети;

с) індикативний план фінансування, який визначає для кожного пріорите­ту та року розподіл фінансових обсягів, передбачених для внесення ко­жним фондом, ЄІБ — там, де це необхідно, — та іншими фінансовими інструментами.

Замість РПС Комісія може на прохання зацікавленої держави ухвалити Єди­ний програмний документ (ЄГЩ), який виробляється за спрощеною процедурою і в якому зазначені стратегічні пріоритети, програмні процедури та обсяг допомоги. Отже, ЄПД містить ту саму інформацію, яку можна знайти в рамковій та операцій­ній програмі Спільноти, а саме: а) стратегію та пріоритети для спільних національ­них і загальноєвропейських дій; б) загальний опис заходів, які плануються для реа­лізації пріоритетів; в) індикативний план фінансування та г) положення щодо реалі­зації ЄПД. ЄПД зазвичай застосовуються для мети 2 та мети 3. В окремих випадках вони застосовуються стосовно мети 1, де частка Спільноти не перевищує 1000 млн. євро. Кожен РПС або ЄПД перебуває під наглядом Моніторингового комітету, створеного державою-членом.

12.3.2. Європейський фонд регіонального розвитку

Від часу свого створення в 1975 році Європейський фонд регіонального розвитку (ЄФРР) було реформовано чотири рази - а це є свідченням і дедалі більшої відданості Спільноти регіональному розвиткові, і його великого досвіду в цьому питанні. Новий Регламент про ЄФРР характеризується істотною опе­раційною гнучкістю. Фонд може використовувати всі форми фінансової діяльності — співфінансування регіональних операційних програм, системи регіональної допомоги та великі проекти з інфраструктури й інвестицій у ви­робництво, надання глобальних субсидій для допомоги місцевим ініціативам розвитку та для підтримки надання технічної допомоги та заходів оцінювання.¹⁴

Регламент, який визначає загальні положення про структурні фонди, пере­дбачає, що основне завдання ЄФРР полягає в тому, щоб сприяти досягненню мети 1 та мети 2, що означені цим Регламентом.¹⁵ У регіонах, які підпадають під мету 1, ЄФРР може робити внесок у фінансування, інвестуючи в освіту та здо-

14. Regulation 1783/1999, OJL 213, 13.08.1999.

15. Regulation 1260/1999, OJL 161,26.06.1999.


184.

ров'я, які мають принести користь структурному пристосуванню регіону. Фонд також робить свій внесок у транскордонну, транснаціональну й міжрегіональну співпрацю ("INTERREG") та в економічне й соціальне відновлення кризових міст і приміських місцевостей ("URBAN"). Нарешті, ЄФРР робить свій внесок у фінансування інноваційних заходів, особливо досліджень, пілотних проектів та заходів з обміну досвідом [див. підрозділ 12.2.2.].

12.3.3. Ініціативи Спільноти

За межами РПС та ЄПД [див. підрозділ 12.3.2.] структурні фонди окремо чи колективно підтримують програми, які відповідають спільним інтересам і називаються ініціативами Спільноти. Якщо в основу Рамок підтримки Спіль­ноти покладено національні плани розвитку, то ініціативи Спільноти є трансна­ціональними програмами, чиї цілі однакові для всіх відповідних регіонів, адже вони спрямовані на розв'язання проблем, які мають особливе значення для Спільноти. Проте через застосування принципів співпраці та субсидіарності національні, регіональні або місцеві органи влади також беруть безпосередню участь у виробленні й реалізації ініціатив Спільноти, особливо через операційні програми, які вони подають на розгляд Комісії.

Ініціативи Спільноти є фактично операціями, що мають задовольнити інте­реси Спільноти, здійснюваними з почину Комісії на додаток до реалізованих відпо­відно до пріоритетних цілей. Після реформи структурних фондів 1999 року ці ініціа­тиви Спільноти мають зосередитися на забезпеченні транскордонної, транснаціона­льної та міжрегіональної співпраці, економічній і соціальній регенерації кризових міст та приміських місцевостей, розвитку сільських місцевостей та людських ресур­сів у контексті принципу рівних можливостей.¹⁶

Чотирма ініціативами Спільноти, які діють протягом 2000—2006 pp., є:

■ ІНТЕРРЕГ, яку фінансує ЄФРР, - займається транснаціональною й міжрегіональною співпрацею, спрямованою на підтримку гармонійного, збалансованого та стійкого розвитку зони Спільноти загалом;

■ УРБАН, яку фінансує ЄФРР, - сприяє економічному та соціальному відродженню кризових міст і приміських районів задля забезпечення стійкого розвитку урбанізованих районів [див. підрозділ 13.5.6.];

■ ЛІДЕР, яку фінансує ЄФКГСГ - Відділ керівництва, спрямована на розвиток сільських районів [див. підрозділ 21.5.2.];

■ ІКВАЛ, яку фінансує Європейський соціальний фонд, — зосереджує увагу на транснаціональній співпраці для вироблення нових засобів бо­ротьби з усіма формами дискримінації та нерівностей, пов'язаними з ринком робочої сили [див. підрозділ 13.3.2.].

¹⁶ Ibid.


185.

12.4. Висновки

Відтоді, як Договір зробив спільну регіональну політику важливим інструментом економічного й соціального гуртування, яке саме по собі не­обхідне для прогресу економічного та валютного союзу, а відтак конвергенції економік держав-членів, ЇЇ роль постійно зростала. Регіональна політика Союзу втілює ідею європейської солідарності, доповнюючи та спрямовуючи дії дер­жав-членів для досягнення балансу європейської інтеграції, від чого зискують не тільки бідні регіони, а й решта Союзу.

У світлі нової мети економічного та валютного союзу Маастрихтський до­говір, що її встановив, запровадив і систему координат, і підтримку спільної регіональної політики, передусім визначивши економічне й соціальне гуртуван­ня фундаментальною метою Союзу, створивши Фонд гуртування, Комітет регіонів і розвиваючи транс'європейські інфраструктурні мережі. Підписуючи та ратифікуючи цей договір, держави-члени визнали, що цілей економічного й валютного союзу та економічного і соціального гуртування слід досягати пара­лельно. Як зазначено в розділі про економічний і валютний союз, - він, нага­даємо, забороняє використовувати курс обміну валюти як засіб ребалансуван-ня національної економіки, — його неможливо запровадити без ефективної регіональної політики, побудованої на суттєвих переміщеннях капіталу з ба­гатших регіонів Союзу до бідніших [див. підрозділ 7.2.1. та 7.4.]. Проблема найменш заможних регіонів полягає, зокрема, в тому, щоб зусилля із стабілізації бюджету не задушили інвестиції в основну інфраструктуру, освіту й навчання, яких такі регіони потребують.

Допомага біднішим державам-членам виконати вимоги участі в еко­номічному та валютному союзі відповідає інтересам усіх держав-членів. Мало того, переміщення капіталу, здійснюване в рамках ефективної регіональної політики, є не просто подарунком для менш успішних у Союзі. Воно також відповідає інтересам багатих держав, адже так вони розвивають ринки для своєї продукції та сприяють економічному зростанню в усьому Союзі.

Зусилля Союзу з розвитку його найбідніших регіонів видаються успішними. Рівень валового внутрішнього продукту на душу населення в бідніших регіонах наближається до середнього в Спільноті. Між 1986 та 1996 pp. рівень валового внутрішнього продукту на душу населення збільшився з 41 % від середнього в ЄС до 50%, і в 25 найбідніших регіонах він збільшився з 52% до 59%. Валовий внутрішній продукт на душу населення в чотирьох "країнах гурту­вання" збільшився з 65% від середнього рівня по ЄС до 75%, і, відповідно до прогнозів, має досягти 77% в 1999. Структурна політика та політика гуртування зробили великий внесок у досягнення цих результатів. Але виграли не тільки найбідніші держави-члени. Статистика свідчить, що майже 40% усіх ресурсів, які надійшли до найбідніших регіонів, повертаються до багатих у формі придбання ноу-хау або основного устаткування. Фонд гуртування дозволив країнам, що от­римують допомогу (Іспанія, Греція, Ірландія та Португалія), досягти істотного рівня державних інвестицій у галузях транспорту та довкілля, сприяючи при цьо­му зменшенню можливого дефіциту бюджету через програми зближення, роз-


186.

роблені для підготування до економічного та валютного союзу. У будь-якому разі суттєві невідповідності зберігаються як у рівні валового внутрішнього продукту, так і в рівні безробіття, особливо між привабливішими регіонами, які відстають у розвитку, такими як великі міста й столиці, та їх сільськими віддаленими района­ми. Отож допомогу слід періодично переглядати, щоб забезпечити її зосеред­женість у регіонах, які найбільше цього потребують.

Список літератури

■ BARNIER Michel (et al.). "EU cohesion policy: challenges and responses", Intereconomics, v. 38, n. 6, November-December 2003, p. 292-310.

■ BARRY Frank, BEGG Iain (eds.). "EMU and cohesion", Journal of Common Market Studies, v. 41, n. 5, December 2003, p. 781-964.

■ BOURNE Angela. 'The impact of European integration on regional power", Journal of Common Market Studies, v. 41, n. 4, September 2003, p. 597-620.

- CAPPELEN Aadne (et al.). "The impact of EU regional support on growth and convergence in the European Union", Journal of Common Market Studies, v. 41, n. 4, September 2003, p. 621-644.

- COMMITTEE OF THE REGIONS. Regional and local powers in Europe: Education and youth, culture, public health, transeuropean networks and regional and structural policy. Luxembourg: EUR-OP*, 2003.

■ Structural policies and European territories: competitiveness, sustainable development and cohesion in Europe: from Lisbon to Gothenburg. Luxembourg: EUR-OP*, 2003.

■ The regional and local dimensions in establishing new forms of governance in Europe. Luxembourg: EUR-OP*, 2003.

■ DUPUY Claude, BURMEISTER Antje (sous la dir. de). Entreprises et territoires: les nouveaux enjeux de la proximite. Paris: Documentation franchise, 2003.

■ EUROPEAN COMMISSION. Creating Smart Systems: a Guide to Cluster Strategies in Less Favoured Regions: European Union Regional Innovation Strategies. Luxembourg: EUR-OP*, 2002.

■ FALUDI Andreas, WATERHOUT Bas. The Making of the European Spatial Development Perspective: No Masterplan. London; New York: Routledge, 2002.

■ GAGNAIRE Francois. "Politique regionale et politique de concurrence dans la. Communaute europeenne", Les Petites affiches: La Loi, annee 392, n. 78, 18 avril 2003, p. 8-15.

■ HEIDENREICH Martin. "Regional inequalities in the enlarged Europe", Journal of European Social Policy, v. 13, n. 4, November 2003, p. 313-333.

■ HERRSCEL Tasillo, NEWMAN Peter. City Regions, Policy and Planning in Europe: Towards New Regionalism? London: Routledge, 2002.

■ KEATING Michael, DESCHOUWER Kris, LOUGHLIN John. Culture, institutions, and economic development: a study of eight European regions. Northampton, MA: Edward Elgar, 2003.


187.

■ LEBRE DE FREITAS Miguel (et al.). "Convergence among EU regions, 1990-2001: quality of national institutions and "objective 1" status", Intereconomics, v. 38, n. 5, September-October 2003, p. 270-275.

■ MARTIN Carmela (et al.). "Catching up and EU accession: issues of real and nominal convergence", Empirica, v. 30, n. 3, 2003, p. 199-334.

■ RIOU Stephane. "Geographie, croissance et politique de cohesion en Europe", Revue francaise d'economie,\. 17, Janvier 2003, p. 171-220.

■ RODOKANAKIS Stavros. "Fifteen years (1988-2002) of structural funds' intervention: critical evaluation and impact on economic and social disparities among EU countries and regions", The European Union Review, v. 8, n. 1-2, March-July 2003, p. 65-105.

■ STEWART Kitty. "Monitoring social inclusion in Europe's regions", Journal of European Social Policy, v. 13, n. 4, November 2003, p. 335-356.

■ WISHLADE Fiona. Regional state aid and competition policy in the European Union. The Hague: Kluwer Law International, 2003.

*Публікації Служби офіційних публікацій Європейських Спільнот (EUR-OP*) зазвичай є всіма офіційними мовами ЄС.