Geum.ru

Стенограмма парламентских слушаний "Перспективы развития нормативно-правовой базы в сфере экологического страхования"

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5

В.Е.Шудегов

Можно выводы сделать.

А.А.ПОПОВ

Выводы хотелось бы сделать такие. Очень много рассматривалось третьими лицами, имеющими право требования по возмещению вреда, причиненного природной среде в результате аварийного загрязнения окружающей среды, должны являться федеральные, региональные органы исполнительной власти, учреждения, уполномоченные государством или субъектами для предоставления государственных интересов в области обеспечения сохранности природных объектов и рационального использования природных ресурсов.

Страховое возмещение в связи с вредом, причиненным природной среде, должно включать расходы по очистке загрязненных участков земельных ресурсов и почв, водных объектов, затраты по рекультивации земель и приведению загрязненных участков земельных ресурсов и почв в состояние, в котором они находились до аварийного загрязнения. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного в результате аварийного загрязнения, должно осуществляться на основании заключения независимых экспертов, но не более фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, согласованных с представителями учреждений, уполномоченных государством или его субъектами для предоставления государственных интересов по обеспечению сохранности природных объектов и рационального использования.

В законопроекте необходимо предусмотреть возможность осуществления выплат не только путем производства выплат третьим лицам, но и путем компенсации убытков страхователя, направленных на ликвидацию последствий загрязнения и восстановления окружающей природной среды. Страховщик должен производить выплату страхового возмещения на основании счетов и других документов, предоставляемых страхователем лишь после того, как он убедится, что действительно произведены работы по ликвидации последствий загрязнения и восстановления окружающей среды.

Основанием для окончательного урегулирования предъявленной претензии природоохранных органов должна явиться приемка землевладельцем рекультивированных земель, водных объектов, комиссий, в которые включаются представители землеустроительных, природоохранных, хозяйственных, лесохозяйственных и других заинтересованных органов.

В.Е.Шудегов

Спасибо. Уважаемые коллеги! Вот я непосредственно был в этих краях, облетали на вертолете и видели те проблемы, с которыми приходится сталкиваться на местах при разрывах нефтепроводов. Главная причина — трубы все старые, в советские времена когда-то были построены. И, конечно, нефтяники экономят деньги, чтобы заменить эти трубы, но в то же время покупают самое новейшее оборудование, чтобы постоянно заниматься ликвидацией последствий. Там и всевозможные болотные самоходы, то есть все есть, а проблема, я считаю, в основном в том, что нужно вкладывать деньги в обновление наших трубопроводов.

Следующее выступление сделает Бажайкин Анатолий Леонидович, с таким очень интересным названием "Понимание законодательства об экологическом страховании в узком и широком смысле слова". Имейте в виду, что вы у нас преподаватель Удмуртского государственного университета, а здесь у нас не студенты.

А.Л.БАЖАЙКИН

Да. Но и не только преподаватели Удмуртского государственного университета, но и доктора Московского государственного университета.

В.Е.Шудегов

Много лет работал в Удмуртском государственном университете, в том числе пять лет проректором.

А.Л.БАЖАЙКИН

Да. И я был студентом под Вашим началом в свое время, потом преподавателем. Это все правда.

Что касается заявленной темы, конечно же, распыляться на длительное время не стоит, но хотелось бы сфокусировать внимание на обтекаемость терминов "экология", "экологическое страхование". У многих в выступлениях были оттенки, что термин "экологическое страхование" должен пониматься гораздо шире, чем страхование ответственности владельцев опасных производственных объектов. Перечень, конечно, назывался в связи с эксплуатацией опасных промышленных предприятий, то есть опасных производственных объектов гидротехнических сооружений, и так далее.

Для целей написания законов, я думаю, я не вправе вас этому учить, потому что все имеют опыт, но есть определенные клише, которые связаны с анализом, выработкой правовых конструкций и классификацией видов. В результате анализа нашего законодательства и анализа законодательства других стран, в частности Германии (благо преподавателям везет, их бесплатно посылают частенько в зарубежные поездки исследовательские), можно сделать вывод, что да, нужны закон об экологическом страховании, закон об обязательном экологическом страхованию. Но что в них включать?

На сегодняшний день закон об экологическом страховании должен включать в себя ту классификацию видов, которая рассматривает под объектами экологической защиты совокупность таких объектов, как земля, почва, вода и атмосферный воздух. И, соответственно, рассматривает под экологическими рисками не только риски техногенного характера, но и природного. Мы же говорим только о страховании ответственности виновных, тех субъектов, которые известны. А как же быть, если вред был причинен в результате каких-то землетрясений, наводнений, других факторов природного характера? К тому же, на сегодняшний день цивилистика пошла по пути, в статье 130-й, (уже давно пошла, с 1995 года) по пути придания природным объектам статуса имущества, вещей. И в 130-й статье Гражданского кодекса это четко перечисляется, где говорится о западных водных объектах, об участках лесного фонда, о земельных участках, о древесно-кустарниковой растительности и так далее – о том, что может быть застраховано. Хотя объектом страхования является и имущественный интерес, связанный с риском утраты, гибели или повреждения этих вещей, имущества. То есть, я думаю, вы меня понимаете, к чему я подвожу. То есть закон об экологическом страховании, на мой взгляд, должен включать в себя в рамках классификации видов не только страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде (но об этом я тоже скажу, что это тоже обтекаемый термин, он ни к чему не приведет), но и включать страхование природных объектов от рисков именно природного характера.

Пожалуйста, есть примеры. В Финляндии при лицензировании разработки участков лесного фонда страхуется ответственность лесопользователей и, соответственно, закладываются обязанность страховать этот имущественный интерес, связанный с риском утраты, гибели, повреждения этого имущества (потому что, если он во время не срубил, он потерял и доход), и остальные моменты экономического характера. И Геннадий Александрович у нас не раз говорил о том, что экологическое страхование должно быть экономическим методом охраны окружающей среды.

Кроме этого, в Китае, хоть мы немножко кривимся при произнесении названия этого государства, но их имперские амбиции приводят тоже действительно к разумному результату – они страхуют такие объекты, как памятники природы, определенные объекты в рамках особо охраняемых природных территорий и так далее. Я вдаваться в это не буду, я просто хочу сказать, что не надо пытаться убрать это слово "обязательное экологическое страхование", то есть "обязательное". Просто экологическое страхование должно включать в себя классификацию видов.

Теперь вернемся к наиболее востребованному на сегодняшний день виду страхования, как обязательное страхование ответственности владельцев опасных производственных объектов гидротехнических сооружений, объектов радиационной безопасности. Правда, эту статью в законе об использовании атомной энергии благополучно отменили, еще меньше осталось у нас норм, о которых мы можем говорить, а потом их скомпилировать в рамках закона. Все меньше и меньше их становится, а мы говорим о новом законе. Конечно, это своевременно. Но как можно страховать ответственность владельца источника повышенной опасности на случай причинения вреда окружающей среде? Это аллегоричный какой-то, аморфный термин. Окружающая среда включает в себя определенные природные компоненты. И вот в Германии тоже была процедура принятия закона. Где-то начиная с 60-х годов их тоже интересовали вопросы экологии, защиты, экономического стимулирования охраны окружающей среды и они страховали эту ответственность в рамках такого вида страхования, как страхование ответственности владельцев предприятий опасных производственных объектов. То есть то, что у нас сейчас существует в рамках федерального закона, мы к этому пришли, не в 60-х годах пришли, а в 1997 году.

Вы почитайте дефиницию в этом законе, там же написано, что страхуются имущественные интересы, не только связанные с загрязнением окружающей среды, но еще имущественные интересы, связанные с причинением вреда жизнью и здоровью, имуществу физических и юридических лиц. Вы понимаете, на окружающую среду там денег не остается, тем более в свете того, что ангажированная Ростехнадозором структура, которая, в частности, в Удмуртской Республике, заполняет декларации промышленной безопасности, многие из нее являются страховыми агентами, и чем менее опасен объект будет при декларации, тем больше они получат, и тем меньше, так скажем, заплатит владелец источника повышенной опасности. Я много могу моментов частных рассказать, но мы все-таки говорим о самом законе.

Сейчас в Германии мы пришли к чему? Не мы, извините, какой-то космополитизм. Они пришли к чему? К принятию закона об экологическом страховании, но не об экологическом страховании, а о страховании окружающей среды. То есть он бывает …(говорит по-немецки). Но они включают в рамках этого закона страховую ответственность на случай причинения вреда, как все мы говорим, окружающей среде. Что такое окружающая среда? Человек тоже часть окружающей среды со своими шаловливыми ручонками. Но я должен отметить, что у них все это регулируется отдельными локальными страховыми продуктами. То есть правила страхования об ответственности за причинение вреда водам (загрязнение вод), атмосферного воздуха, почвам. И мы в этом законе должны прописать конкретно, а не распылять в рамках окружающей среды.

Виктор Евграфович тоже четко отметил позицию, что именно закон должен быть об обязательном страховании ответственности на случай причинения вреда водам, атмосферному воздуху, почвам и состоять не только из одного закона, должна быть правовая подоплека как минимум с трех документов, иначе нормативно-правовые акты не будут работать. Это сам закон об этом виде страхования, и, соответственно, в силу нашего менталитета это, конечно, обязательной должно быть формой, потому что пока гром не грянет, наш мужик не перекрестится. То есть мы с вами, мужики, не перекрестимся. Соответственно, это должны быть постановления Правительства об утверждении страховых тарифов и об утверждении правил страхования обязательного данного вида.

Можно долго на эту тему разговаривать, очень интересная тема. Но хотелось бы основы правовые заложить в закон грамотно сейчас.

В.Е.Шудегов

Спасибо, Анатолий Леонидович. Я думаю, что в следующий раз вы у нас и выскажете также мнение студентов по отношению к этому закону. Мы мнение руководителей предприятий, как бы потенциальных загрязнителей, конечно же, знаем, они отрицательно относятся. Вот молодежь, мне кажется, вполне могла бы поддержать. Они как-то более у нас революционные.

Следующее выступление сделает Людмила Владимировна Степичева. Сегодня несколько раз ссылались, как на классика, на Вас. Мы с большим удовольствием выслушаем Ваше сообщение об общих подходах к отбору видов и объектов хозяйственной деятельности для целей экологического страхования.

Л.В.СТЕПИЧЕВА

Виктор Евграфович, Лариса Николаевна Мукина очень просила извиниться за то, что она не может приехать из Петербурга, она приболела. Но свое время она передарила мне, если такое возможно.

Уважаемые коллеги! Я хотела бы напомнить вам и нам всем, что сегодня речь идет не об обычном страховании, а о страховании экологическом, то есть о таком, реализация которого повлияет на жизнь наших будущих поколений. Любые виды человеческой деятельности могут оказать разнообразное вредное воздействие на окружающую природную среду и привести к возникновению вещественной энергетической нагрузки, превышающей порог устойчивости среды к внешнему воздействию.

И если естественный порядок вещей на земле человека не устраивает, он меняет этот порядок в нужную ему сторону. При этом пострадать может любой организм, любой ландшафт или любая ландшафтная система и в целом вся биосфера. В ней действует принцип Ле Шателье, характеризующий устойчивость системы. Поскольку вся хозяйственная деятельность человека направлена на преобразование биосферы, то, достигнув порога антропогенного воздействия, начиная с которого принцип Ле Шателье перестает работать, биоты и окружающая среда начнут терять свою устойчивость. А при современных тенденциях хозяйственного воздействия на окружающую природную среду естественная биота может быть полностью уничтожена, а биосфера разрушена.

Я не пугаю вас, я просто хочу отметить, что Всемирная хартия природы, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1982 году и подписанная Россией, отмечает, что любая форма жизни является уникальной, какой бы ни была ее полезность для человека. В связи с этим любая деятельность, способная нанести ущерб природной или окружающей человека среде, в случае принятия решения об осуществлении этой деятельности должна вестись таким образом, чтобы свести к минимуму и компенсировать ее возможные вредные последствия.

Такой компенсационный механизм заложен в формируемую нами сегодня в России систему экологического страхования, включающую в себя предупреждение негативного воздействия, ликвидацию последствий такого воздействия и восстановления природной среды.

Поэтому основным принципом экологического страхования, как мы его трактуем в широком смысле – как компенсационного и защитного механизма в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды (на что обратил внимание сегодня господин Бажайкин), должна стать всеобщность страхования ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде, что означает сплошной охват страхованием субъектов хозяйственной и иной деятельности, которые могут прямо или косвенно негативно влиять на окружающую природную среду.

Причем форма страхования может быть любой, и в том числе добровольной, и частично обязательной. Наталья Владимировна хорошо показала систему экологического страхования, где вот этот законопроект, о котором мы сегодня говорили, занимает лишь одну из семи частей, которые сегодня мы предполагаем разработать.

И совсем не факт, что все остальные части должны быть тоже обязательны. С целью формирования перечня видов деятельности, подлежащих экологическому страхованию, нами проанализировано российское и зарубежное природоохранное законодательство и нормативно-правовые документы в сфере экологической безопасности.

Второй слайд. В отдельных нормативно-правовых документах этого законодательства приведены те или иные, в зависимости от задачи, документы перечней видов деятельности, которые могут оказать негативное влияние на окружающую природную среду. Подборка этих документов сделана у вас в пакете документов в раздаточном материале. На слайде вы видите ряд законов, которые имеют такие перечни. Это Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Это проекты технических регламентов об экологической безопасности, это нормативный документ, Директива ЕС 2004 года об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде. Это Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года и ряд законопроектов, в том числе модельный закон "Об обязательном экологическом страховании для стран СНГ", законопроекты об обязательном экологическом страховании, которые были разработаны за эти 15 лет.

Пожалуйста, слайд 3. Федеральным законом "Об охране окружающей среды" определено 13 видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут оказывать негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности (на слайде 4 и 5 вы увидите) выделено 33 группы объектов и видов деятельности.

В последних вариантах проектов разрабатываемого технического регламента об экологической безопасности выделены виды деятельности, влияющие на экологическую безопасность на основании введенного в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД).

В директиве ЕС об экологической ответственности проведена группировка видов экологически опасной деятельности по 12 группам. Это слайды 6 и 7. Перечни экологически опасных видов деятельности в этих документах составлены экспертным путем на основании действующей законодательной базы.

Нам представлялось целесообразным для отбора видов деятельности под задачу экологического страхования определить общие признаки их выделения с последующей возможной классификацией по степени опасности для окружающей среды. В связи с тем, что количество видов деятельности, оказывающих негативное воздействие, может быть значительно больше, чем то, которое мы на сегодня отобрали, с нашей точки зрения, не имеет смысла перечислять их все, так как всегда найдется вид деятельности или их комбинация, которые мы не предусмотрели.

Поэтому необходимо было уйти от чрезмерной спецификации, присущей разрабатываемым техническим регламентам, к унификации, чтобы общее понятие заранее вбирало в себя возможные даже в будущем частности. Такой подход был нами использован при отборе видов деятельности объекта для целей экологического страхования.

Основным признаком для отбора был взят признак регламентированности той или иной деятельности, зафиксированной нормативно-правовыми актами действующего законодательства. Мы представили себе все поле хозяйственной деятельности, внутри него определили виды, которые регламентируются действующим российским и международным законодательством в природоохранной сфере, сфере ресурсопользования и экологической безопасности.

Восьмой слайд, будьте добры. В первую очередь в наш перечень попали виды деятельности и объекты, являющиеся основными источниками негативного воздействия на окружающую природную среду. Атмосферный воздух, поверхностные и подземные водные объекты, водосборные площади, недра, почва, земли, являющиеся источниками шума и вибрации или электромагнитного и ионизирующего излучения, а также иных видов негативного воздействия.

В данную категорию попали субъекты хозяйственной деятельности, которые получают в органах, специально уполномоченных в сфере охраны окружающей природной среды и природных ресурсов, разрешение или согласование в связи с негативным воздействием этих видов деятельности. В том числе это объекты, подлежащие государственному экологическому контролю на основании постановления Правительства от 2002 года № 777, объекты, отнесенные к типовым видам опасных производственных объектов для целей регистрации в Государственном реестре на основании приказа Федеральной службы по Ростехнадзору от 2006 года № 389, объекты, осуществляющие в природоохранных органах согласование лимитов на выбросы, сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, а также лимитов на размещение отходов в производстве и потреблении. Это регулируется статьями федеральных законов об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, о внутренних морских водах, терморе, о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне, Водным кодексом, Земельным кодексом. Также сюда попали объекты, осуществляющие платежи за негативное воздействие на окружающую среду, – регулируются постановлением Правительства 632 от 1992 года. А также объекты, требующие проведения оценки воздействия на окружающую среду при представлении в природоохранные органы документации на строительство и получающие заключение Государственной экологической экспертизы. Они регулируются Федеральным законом "Об экологической экспертизе" и положением об оценке воздействия.

Будьте добры, девятый слайд. К следующей группе нами отнесены виды деятельности и объекты по обращению с особо экологически опасными веществами и организмами. Сюда вошли виды деятельности с озоноразрушающими веществами, в том числе и содержащую их продукцию, генетически модифицированными организмами, пестицидами, гербицидами, средствами защиты растений, особенно запрещенными международным законодательством, виды деятельности, связанной с производством электрооборудования или обращением товаров, содержащих полихлориновые бифинилы, обращение радиоактивных веществ и продукции, в том числе радиоактивных отходов, и обращение высокотоксичных опасных отходов.

К следующей группе отнесены виды деятельности и объекты, имеющие трансграничный масштаб негативного воздействия, осуществляющие в природоохранных органах согласование трансграничного перемещения опасных отходов, материалов, веществ, в том числе озоноразрушающих веществ и продукции, их содержащей. Регулируются статьями Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой, законом об отходах, Монреальским протоколом к Венской конвенции об охране озонового слоя и другими.

К четвертой группе отнесены виды деятельности и объекты, которые могут оказывать масштабное негативное воздействие на окружающую среду, не связанные с процессами загрязнения.

В следующую группу отнесены виды деятельности, осуществляемые в особо чувствительных с экологической точки зрения районах или вблизи них, в законодательно установленных защитных или охранных, или зеленых зонах с ограниченным режимом природопользования, на охраняемых природных территориях, в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне, питьевых, рыбохозяйственных водоемах, а также иные виды деятельности, которые могут нанести урон биологическому разнообразию или краснокнижным видам фауны и флоры.

Эта деятельность регулируется Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", Конвенцией о защите Черного моря, Международной конвенцией по защите Балтийского моря, Федеральным законом "Об охране озера Байкал", Конвенцией о биологическом разнообразии и Красными книгами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Слайд 10, будьте добры.

В следующую группу вошли виды деятельности по использованию или изъятию природных ресурсов, осуществляемые субъектами хозяйственной деятельности – природопользователями, которые получают в специально уполномоченных в этой сфере органах разрешение или согласование в связи с осуществлением данных видов деятельности, в том числе осуществляющих согласование квот на вылов рыбы и добычу биоресурсов в реках и акваториях пресных и морских водоемов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне; осуществляющих платежи за пользование животным миром и получающие лицензию на добычу или отлов в соответствии с законом о животном мире; осуществляющих платежи за пользование недрами и получающих лицензию на добычу полезных ископаемых в соответствии с законом о недрах и о континентальном шельфе; осуществляющих заключение соглашения о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции"; осуществляющих платежи за пользование водными объектами и заключение договоров на водопользование в соответствии с Водным кодексом; осуществляющих заключение договоров аренды участков лесного фонда или получение лесорубочного билета-ордера в соответствии с Лесным кодексом. Также объекты, получающие разрешение на использование природных лечебных ресурсов: минеральных вод и лечебных грязей, рапы лиманов и озер в соответствии с Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

В следующую группу вошли виды деятельности, на которые распространяется техническое регулирование в области экологической безопасности.

В восьмую группу попали виды деятельности, имеющие многолетний опыт регулирования в природоохранной зарубежной и российской практике.

В девятой группе отобраны виды деятельности, ущерб от которых может быть подсчитан на основании разработанных и утвержденных в установленном порядке либо просто разработанных методик оценки потенциального вреда, причиняемого компонентам окружающей природной среды.

Этими вышеперечисленными признаками описан круг видов деятельности, регламентируемых нормативными документами в природоохранной сфере, в сфере ресурсопользования и экологической безопасности. Наиболее опасные виды деятельности могут регламентироваться одновременно разными документами, в связи с чем внутриописанные области, виды деятельности как бы накладываются друг на друга, что позволяет довольно четко установить виды деятельности для экологического страхования. Таким образом, экспертным путем на основании действующей нормативно-правовой базы, а также зарубежного и российского опыта отбора был составлен перечень потенциально опасных для окружающей среды объектов и видов хозяйственной деятельности для осуществления экологического страхования. Он включает 17 категорий видов деятельности, объектов с учетом степени опасности для окружающей среды. Перечень их дан в раздаточных материалах.

Будьте добры, 11-й и 12-й слайды.

Перечь потенциально опасных для окружающей среды объектов и видов деятельности Наталья Владимировна частично называла, но вы у себя в раздаточных материалах можете это посмотреть. Спасибо за внимание.