Geum.ru

Стенограмма парламентских слушаний "Перспективы развития нормативно-правовой базы в сфере экологического страхования"

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5

В.Е.ШУДЕГОВ

Спасибо, Анна Евгеньевна, за очень интересное сообщение. Мы надеемся, что Вы будете принимать активное участие в нашей рабочей группе по доработке закона об обязательном экологическом страховании.

Следующий доклад сделает Муткин Геннадий Александрович, заведующий лабораторией Института проблем РАН. Доклад называется: "Институциональные барьеры в развитии экологического страхования".

Г.А.МУТКИН

Уважаемые коллеги, в исторических хрониках проект закона об экологическом страховании упоминается впервые в 1994 году в материалах Комитета по экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. С тех пор он два раза не преодолевал рейтинговый барьер на заседаниях Государственной Думы. За это время было создано на его основе несколько законодательных документов, о которых здесь говорил господин Шудегов, я их не буду повторять.

На мой взгляд, есть несколько причин того, что в России не принимался и в течение двух лет не будет принят закон об экологическом страховании.

Меня просили не говорить о сегодняшнем законопроекте, поэтому я с удовольствием это делаю и скажу только о нескольких препятствиях, которые, на мой взгляд, не дают возможности принять закон об экологическом страховании.

Вероятно, в силу сложившегося механизма доступа хозяйствующих субъектов к природному капиталу действующее природоохранительное законодательство не содержит новелл об экономической мотивации снижения экологического риска. А так как экологический риск невозможно свести к нулю, поскольку он обусловлен и человеческими, и производственными, и природными факторами, то этот риск может быть хотя бы минимизирован с помощью некоторых экономических механизмов. И одним из этих механизмов является экологическое страхование.

Применение такого инструмента, как экологическое страхование, должно быть инициировано правовыми экономическими условиями. Условиями получения права на доступ к эксплуатации природного капитала является обязательство по минимизации воздействия на окружающую среду, а инструментом, сочетающим такие условия, является экологическое страхование.

Однако неоднократные попытки реализовать принципы экологического страхования в существующем экономико-правовом поле были не очень успешными. Причина неудач заключается, и это одно из главных институциональных препятствий, в отсутствии правовой регламентации экономических отношений при экологическом страховании. Эти отношения затрагивают движение финансовых потоков. Там, где есть финансовые потоки, обязательно существуют и боковые оттоки. А финансовые потоки регулируются в нашем случае, в случае, если мы рассматриваем экологическое страхование как экономические отношения, статьей 263 Налогового кодекса Российской Федерации "Расходы на обязательное и добровольное страхование имущества". На этом основании правила бухгалтерского и налогового учета не позволяют сегодня включать в издержки страхователя взносы по экологическому страхованию.

Неудачи в практике экологического страхования наводят на мысль, не нуждается ли вся природоохранная политика в качественно новом институциональном механизме доступа к эксплуатации природного капитала. Такой механизм мог бы наполнить традиционные и новые методы управления природопользованием элементами реального государственного регулирования. Реалии таковы, как это ни печально мне, представителю института проблем рынка Российской академии наук, признать, реалии таковы, что сегодня в России без государственного вмешательства невозможна ни экологизация производства, ни экологическое страхование, ни что-нибудь иное, слегка напоминающее экономический механизм управления природопользованием.

Для развития экологического страхования следует отказаться и от рыночной, и от административной догматики и согласиться с неоконсервативными взглядами. Государственное регулирование должно охватить взаимоотношения рыночных агентов в природопользовании, страховщика и страхователя.

Представляя экологическое страхование как систему экономических отношений по управлению экологическим риском, становится очевидным, что оно является одним из немногих экономических инструментов, которые позволяют привлечь в кажущуюся неприбыльной сферу охраны окружающей среды капиталы коммерческих структур. И с государственной точки зрения разумно и выгодно передать некоторые риски частному сектору. При этом надо обеспечить институциональную поддержку бизнеса, занятого сглаживанием пиковых нагрузок в экономике. Государство, устанавливая национальные ориентиры развития экономики, вырабатывает экологические императивы природоохранной политики. И одним из таких императивов должно стать экологическое страхование.

И управление частной страховой деятельностью позволяет, об этом сегодня уже много говорили, стимулировать вложение финансовых ресурсов в мероприятия по снижению экологического риска, причем, за счет формирования источников уплаты страховых взносов из дополнительных рентных доходов хозяйствующих субъектов. Для этого в разрешительных документах на любой вид хозяйственной деятельности надо ввести процедуру обязательного страхования ответственности за экологический риск. Величина страховых взносов в этом случае исключается из суммы ренты хозяйствующего субъекта. Однако чтобы страховые взносы приобрели рентный оттенок, необходимо, учитывая сегодняшнюю рентоориентированную предпринимательскую политику, вывести из тени и перераспределить рентные доходы. А для этого надо преодолеть еще один институциональный барьер в виде неэффективного устойчивого института — неэкологизированной налоговой системы России.

Практика экологического страхования, хоть и не очень удачная, все-таки дала положительный результат. Она очертила границы распространения экологического страхования. С одной стороны, степень гражданско-правовой ответственности не должна быть обременительной для страховщиков, а с другой – ее ослабление снижает привлекательность экологического страхования. Всем, думаю, понятно, что разрешение этих коллизий заложено в формах проведения экологического страхования, обязательного и добровольного.

В России, как это неудивительно, лучше всего было бы вводить экологическое страхование в обязательной форме. Но такой подход не очень согласуется с международными документами и с требованиями, например, международных стандартов в области охраны окружающей среды серии СО-14.000, которые предусматривают добровольный характер достижений тех или иных поставленных целей в охране окружающей среды.

Надо, видимо, серьезным образом менять подход к страховому бизнесу и рассматривать экологическое страхование не только как экономический инструмент регулирования хозяйственной деятельности в целях снижения экологического риска, но и как механизм, повышающий уровень, конкурентоспособность на мировом рынке. По сути дела, экологическое страхование – универсальный механизм для внедрения любого стандарта, будь это стандарт в области качества (и 9 тысяч), будь это стандарты в области охраны окружающей среды.

Политико-экономические барьеры, препятствующие развитию экологического страхования, являются в то же время достаточно мощным стимулом в расширении фундаментальных исследований в области формирования новой институциональной политики в природопользовании. Я бы мог назвать некоторые направления разработок в этой области, но, ограничивая себя по времени, скажу в заключение следующее.

Уважаемые коллеги! Один из разработчиков рассматриваемого сегодня закона Людмила Владимировна Степичева сказала мне как-то на днях, что нас мало, тех, кто радеет об экологическом страховании.

В связи с этим я хочу привести одну цитату, которая в некоторой мере опровергнет и мною разделяемое мнение, что нас много. Цитата: "Основные усилия следует сконцентрировать на внедрении системы страхования и аудита в практику природопользования". Эти слова взяты из статьи "Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики", опубликованной в 144-м томе "Записок горного института". Автором этих радетельских строк является В.В. Путин, Президент Российской Федерации. Спасибо за внимание.

В.Е.Шудегов

Спасибо за очень интересное выступление и очень лаконичное. Мы надеемся, Ваш доклад в полном объеме обязательно будет в материалах наших парламентских слушаний.

Следующее выступление сделает Соловьянов Александр Александрович, заместитель председателя Комитета по природопользованию и экологии Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. В прошлый раз Вы не дождались своего выступления, но в этот раз мы Вам даем возможность выступить в полном объеме.

А.А.СОЛОВЬЯНОВ

Большое спасибо, Виктор Евграфович.

Дорогие коллеги! Мы с вами сейчас занимаемся очень непростой проблемой, я бы сказал даже очень сложной проблемой, которая охватывает интересы природопользователей, тех, кто является разработчиками нормативно-правовых документов, тех, кто будет контролировать то, что будет происходить дальше в сфере природопользования. И здесь очень много вопросов, на которые мы до сих пор не имеем нормальных, вразумительных ответов.

Так уж случилось, что в эту проблему мне пришлось войти с середины 90-х годов и, в частности, присутствовать на том печальном событии, когда закон об обязательном экологическом страховании был снят с первого слушания в Государственной Думе. Это был, если не ошибаюсь, 1998 год. Против этого закона единым фронтом выступили представители Правительства, представитель Президента, и они цитировали в кулуарах крупных природопользователей. Все они были противниками принятия закона об обязательном экологическом страховании. Там были возражения и институционального характера, нормативно-правового характера, но также там были возражения со стороны крупных природопользователей, связанные с тем, что они абсолютно себе не представляли, чем для них будет чревато принятие такого закона.

Одной из причин, и уже об этом Геннадий Александрович Моткин сказал, был удар по налогооблагаемой базе. Если закон об обязательном экологическом страховании будет принят, то автоматически это приведет к уменьшению налогооблагаемой базы. И до сих пор в департаментах Правительства, а у меня там есть коллеги, с которыми я знаком, существует отрицательное отношение к закону об обязательном экологическом страховании именно потому, что наносится удар по налогооблагаемой базе.

Есть еще одна проблема. Мы по-настоящему сейчас с крупными природопользователями не работали, а от их участия и от их интереса в этой деятельности многое зависит. Я представляю Торгово-промышленную палату, Комитет по природопользованию и экологии. До настоящего времени мы откладывали рассмотрение вот этих документов у себя на комитете, поскольку все было достаточно сыро. Но вот то, что я сегодня услышал (а я являюсь членом рабочей группы, у нас Наталья Владимировна один из идеологов и разработчиков этих документов), – это уже документ, который можно рассматривать.

В 1992 году было еще одно крупное препятствие – это закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов. Этот закон отбивал все попытки людей, представляющих Миннауки и природоохранные ведомства, выпустить такой закон. Они сразу же говорили (а идеологом выпуска этого закона был тогда Госгортехнадзор): "У нас есть закон, который полностью перекрывает зону деятельности экологического страхования. Мы можем страховать полностью все риски, которые приводят к воздействию на окружающую среду, и поэтому дополнительный закон нам не нужен".

Сегодня то, что сказала Наталья Владимировна, показывает, что наконец мы имеем аргументы, которые можно привести природопользователям. То есть мы можем говорить уже о том, что страховыми случаями будут не аварии, не спорадические, неожиданные явления, но и постепенное загрязнение. Будут ли это эффект "домино", кумулятивные эффекты, но это то, что тоже попадает в сферу, которая будет регламентироваться этим законом. Это означает, что если такой закон будет принят, то смогут частично компенсировать свои потери природопользователи.

Если вы не в курсе дела, сейчас Братскому алюминиевому, Красноярскому алюминиевому заводам предъявлены огромные претензии за тот ущерб, который был нанесен ими окружающей природной среде. Сейчас с них требуют сумму в размерах около 100 млн. долларов в качестве компенсации за то, что они сделали в окружающей среде в результате выбросов загрязняющих веществ, содержащих такие кислые газы, как фтористый водород, в частности.

Таким образом, если эти эффекты уже можно будет страховать и чисто компенсировать, у нас появляется аргументация в пользу привлечения природопользователей в сторонники этого закона.

Поскольку в данном случае я представляю интересы природопользователей, которые хотят, чтобы их интересы не ущемлялись, а те ограничения природоохранного характера, те нормы, которые вводятся, не давили их активно, а стимулировали, то я считаю, что у нас в ближайшее время уже есть тема, которую нам следует обсуждать в комитете по природопользованию и экологии. Эта тема – введение данного закона.

У меня есть, конечно, сомнения относительно названия – обязательное экологическое страхование. Оно сразу же начинает людей пугать. Если бы это был вариант закона просто об экологическом страховании, то с введением статей, которые перечисляют особо опасные объекты для окружающей природной среды, которые нужно подвергать обязательному экологическому страхованию, может, было бы и проще.

Но Анна Евгеньевна правильно говорит, что, наверное, в наших условиях, если мы не будем "продавливать" административное регулирование, жесткое регулирование, может быть, ничего и не получится. Поэтому, несмотря на мои сомнения относительно введения в название закона слова "обязательное", наверное, его придется оставить.

Таким образом, подводя итог тому, что я говорю, я считаю, что наша задача сейчас – начало активной работы с природопользователями – с теми, которыми уже нанесен серьезный ущерб окружающей среде, и с теми, за которыми риск таких ущербов остается. Это прежде всего нефтянка, трубы, тот же печальный северный маршрут вокруг Байкала и так далее.

Поэтому в ближайшее время мы тем, кто заинтересован в этой деятельности, пришлем приглашения с предложением принять участие в рассмотрении этого материала, хорошего материала, конструктивного материала, с участием наших крупнейших природопользователей. А здесь у нас всегда принимают участие представители нефтяных компаний, газовых компаний, целлюлозно-бумажного комплекса, металлургов и так далее.

Я считаю, что пора сейчас активно вовлекать в это дело и их привлекать в качестве сторонников, объясняя им, что они из этого, скорее всего, выиграют. А как это объяснять, Наталья Владимировна нам уже сказала. Я думаю, что и Геннадий Александрович Моткин, и Анна Евгеньевна, и госпожа Степичева – все это люди, которые работают в этой системе достаточно долго и имеют накопившийся аргументативный материал для того, чтобы активно развивать эту систему.

Еще раз мне хочется пожелать, чтобы тот закон, который мы обсуждаем, или те документы, которые мы обсуждаем, они все-таки были приняты сначала на уровне Совета Федерации, а потом были поддержаны другими органами исполнительной и законодательной власти. Мы еще на жизни нашего поколения, наших детей и внуков все-таки видели, как эффективно работает этот экономический механизм. Спасибо за внимание.

В.Е.Шудегов

Спасибо, Александр Александрович, за очень интересное сообщение. Но в материалах к конференции мы готовы оба Ваши доклада (и тот, который в прошлый раз не успел прозвучать, Вы там вынуждены были уйти, и этот материал) опубликовать.

Уважаемые коллеги, только что Василию Ивановичу, руководителю Аппарата, я буквально за одну минуту до Вашего выступления сказал, что если убрать слово "обязательное" в этом законе, то закон пройдет существенно раньше, чем через два года, потому что у всех еще в памяти обязательная автогражданка. Кстати, ведь тоже выделили из общегражданской ответственности отдельный вид страхования, и, смотрите, как все пошло. Ну, где-то в некоторых регионах очень прибыльно, в некоторых, может быть, не очень, на гране банкротства, но в целом там закон работает.

Еще из своей практики хочу (просто, чтобы отвлечь немножко вас от наших серьезных разговоров) сказать, как принимаются законы в Государственной Думе и в Совете Федерации.

В Государственной Думе в зале сидит человек 50 из 450. Половина из них сидят задом наперед или стоят, некоторые боком, группами и так далее. Я докладываю закон, как автор закона по интеграции разных систем образования: школьного, профессионально-начального, среднего, чтобы в университете можно было давать все виды образования. Я говорю председателю комитета: "Как же так, форума нет, как Вы закон будете принимать?" "Виктор Евграфович, не волнуйтесь, у нас все отработано". Я докладываю. Ни одного вопроса. Оказалось, это выборщики. Как они после выступления начинают по рядам бегать, закон принимается единогласно.

В Совете Федерации все по-другому. Здесь все внимательно слушают, ну, не слушают, но все сидят на местах; если кто-то задом наперед, то Миронов сразу же делает замечание. Обычно полагаются на авторитет профильного комитета, потому что все остальные не в теме, не знают, о чем речь. Но всегда вызывает интерес, когда выступает кто-то с очень скандальной фамилией в качестве, может быть, автора закона. Я не буду здесь называть конкретных фамилий, чтобы никого не обидеть. Но если выставить кандидатуру, допустим, именно такую, то все внимательно слушают, смотрят на него. И, конечно же, в этом плане, если мы не произнесем слово "обязательное страхование", думаю, что все по-прежнему будут заниматься своими делами, и автоматически проголосуют, а уже потом опомнятся, за что проголосовали. Поэтому мы в конечном итоге с рабочей группой должны все тонкости предусмотреть, психологически и по названию все отшлифовать. Я полностью согласен с Александром Александровичем, что назовем так, а во внутрь заложим то, что хотели или то, что имели в виду. Спасибо.

с места

(Не слышно.)

В.Е.Шудегов

Конечно, нет. Следующее выступление сделает Попов Александр Анатольевич – начальник отдела по работе с корпоративными клиентами ООО "Страховое общество "Сургутнефтегаз" на тему "Опыт страхования риска загрязнения окружающей среды ООО "Страховое общество "Сургутнефтегаз". Пожалуйста.

А.А.ПОПОВ

Добрый день, уважаемые коллеги. Хотелось бы озвучить опыт страхования риска загрязнения окружающей среды ООО "Страховым обществом "Сургутнефтегаз".

ООО "Сургутнефтегаз", как добросовестный природопользователь, уже занимается добровольным экологическим страхованием, и, я думаю, успешно. Спрогнозировать точные показатели последствий аварийного загрязнения, достоверно отражающие уровень экономических потерь, вероятно, никогда не удастся, да и нет такой необходимости. Необходимо создать приемлемую для страховщиков и страхователей методику оценки причиняемых им убытков.

Для определения степени экологической опасности объекта собирается следующая информация: статистика об экологических авариях на данном предприятии за последние пять лет, данные об опасных веществах, которые производятся, используются, перерабатываются и хранятся на объекте, сведения об уровне применяемой технологии, сведения о состоянии природоохранного оборудования, данные об износе основных фондов, данные о квалификации производственного персонала. При этом источником информации служат экологические паспорта предприятий, план по предупреждению и ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, данные бухгалтерского и статистического учета, материалы обследований и другое.

Рядом регламентирующих документов определены мероприятия, которые должны предпринять эксплуатирующие предприятия, организации для предотвращения аварий и ограничения их последствий. Нефтегазодобывающие отрасли включают в разработку план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды. Это было сделано с целью усиления ответственности эксплуатирующей предприятие организации и созданию ею системы управления безопасности как важного условия эффективного и последовательного обеспечения высокого уровня безопасности на всех этапах осуществления деятельности предприятия.

Опыт эксплуатации нефтяных месторождений показывает, что максимальный экологический ущерб наносится в результате аварий, нефтегазового фонтана выброса, прорывов в промысловых нефтегазовых трубопроводах, пожаров, взрывов на ДМС, сборных пунктах. Как показывает анализ актов расследования аварий, произошедших на месторождении, наиболее частыми являются прорывы нефтепроводов. Основными факторами, определяющими величину ущерба, наносимого при загрязнении окружающей природной среды при авариях на нефтепроводах, является количество вылившейся из нефтепровода нефти и распределение ее по компонентам окружающей среды, площадь и степень загрязнения земель, площадь и степень загрязнения водных объектов, количество углеводорода, выделившегося в атмосферу.

С нашей точки зрения, анализ вероятных убытков возможно осуществить на основе оценки возможных аварий, рассматриваемых в плане по предупреждению и ликвидации разливов нефти, в плане, проходящем экспертизу и согласование в различных инстанциях Госгортехнадзора, Управлении по охране окружающей природной среды. …максимальный возможный объем разлившейся нефти и нефтепродуктов определен для трубопроводов при порыве 25 процентов от общего объема прокачки в течение 6 часов и объем нефти между запорными задвижками на порванном участке трубопроводов, для трубопроводов при проколе – 2 процента максимального объема прокачки в течение 14 дней.

Исходя из требований по разработке, в плане также определяется ожидаемая площадь разлива. При этом, взяв за основу ожидаемую площадь разлива по конкретному объекту страхования трубопровода и оценив средние затраты на восстановление одного квадратного метра нарушенных земель, водных объектов, можно оценить возможные экономические потери страхователя вследствие восстановления нарушенных земель, страховую сумму и лимит ответственности по данному объекту.

Страховым обществом "Сургутнефтегаз" добровольное экологическое страхование осуществляется в рамках правил страхования и гражданской ответственности предприятий – источников повышенной опасности. Под гражданской ответственностью в соответствии с данными правилами понимается возникшая по закону, в соответствии с действующим законодательством, или связанная с возможностью предъявления к страхователю претензий по гражданскому иску со стороны третьих лиц его обязанность возместить ущерб, причиненный окружающей природной среде в связи с загрязнением окружающей среды, земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна в результате осуществления страхователем застрахованной хозяйственной деятельности. Основной задачей страховщика при наступлении страхового случая загрязнения природопользователем, страхователем окружающей природной среды является оценка фактического размера ущерба окружающей природной среде. Основными факторами, определяющими размер фактического ущерба страхователя вследствие аварий на нефтепроводах, являются фактическая площадь и степень загрязнения земель, фактическая площадь и степень загрязнения водных объектов. На практике применяется инструментальный метод определения фактической площади и степени загрязнения. Замеры производятся специалистами Управления Росприродназора при участии природопользователя, с составлением соответствующего акта и документа, предписывающего устранить выявленные загрязнения. Урегулирование убытков осуществляется на основании заявления страхователя и предъявленных претензий органами надзора за природоохранной деятельностью. При этом запрашиваются следующие документы: акт технического расследования отказа нефтепровода, акты контрольных осмотров, ревизий, диагностики нефтепровода за период эксплуатации, паспорт нефтепровода, заверенный маркшейдером и печатью, нефтезагрязненного участка на основе топографической съемки местности с указанием площади загрязнения и границами земельного отвода трубопровода, объемы разлитой и собранной нефти, нефтешлама с указанием пунктов утилизации и приложением подтверждающей документации, оценку возможностей загрязнения водных объектов, мероприятия по локализации и ликвидации последствий загрязнения.

На основе фактически проведенных замеров по определению площади и степени загрязнения территорий, а также соответствующего предписания об устранении нарушений законодательства природопользования природоохранных органов природопользователь разрабатывает мероприятия по локализации и ликвидации последствий загрязнения с последующей разработкой проектов, программ рекультивации нарушенных земель, которые полежат обязательной экологической экспертизе. Данные мероприятия, проекты предусматривают порядок и объем проведения восстановительных работ, а также их сметную стоимость.

Страховые выплаты производятся по фактически произведенным природопользователем затратам на восстановление нарушенных земель, произведенных в соответствие с проектом или программой рекультивации. Страховщик производит выплату страхового возмещения на основании счетов и других документов, предоставляемых страхователем, и лишь после того, как он убедится, что действительно проведены работы по ликвидации последствий загрязнения и восстановления окружающей природной среды.

Сдача рекультивированных нефтезагрязненных земель производится по Регламенту, устанавливающему хозяйственные и природоохранные требования и порядок приемки земель. Приемка земель землевладельцем проводится комиссионно с параллельным отбором проб почв с рекультивированных участков для определения содержания количества нефти и хлорида. Объект считается принятым после получения положительных результатов анализов проб и утверждения перечня освидетельствованных рекультивированных земель. Основанием для окончательного урегулирования предъявленной претензии природоохранных органов является приемка рекультивированных земель. В соответствии со сложившейся практикой хотелось бы, чтобы в проекте федерального закона об обязательном страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта было…