Geum.ru

Стенограмма парламентских слушаний "Перспективы развития нормативно-правовой базы в сфере экологического страхования"

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5

В.Е.Шудегов

Спасибо, Наталья Владимировна, за очень интересный, такой системный доклад.

Коллеги, я еще раз напоминаю, что все доклады в полном объеме будут опубликованы в материалах парламентских слушаний, причем даже те доклады, которые не будут здесь сегодня нами услышаны. Если кто-то пожелает и после уже парламентских слушаний направить к нам свои материалы, мы обязательно их примем к печати, чтобы каждый мог быть услышан.

Следующее выступление сделает Комаров Андрей Викторович, председатель НП "Национальная экологическая аудиторская палата", заместитель генерального директора неправительственного экологического фонда имени Вернадского. Доклад называется "Экологический аудит как механизм оценки рисков и ущербов при экологическом страховании". Пожалуйста, 10 минут.

А.В.КОМАРОВ

Спасибо большое. Добрый день, уважаемые коллеги! Я постараюсь гораздо короче выступить. Понимаю, что задача экологического страхования достаточно специфична и сложна. В период развития рыночных отношений и роста экономического потенциала России, все более значимой роли в международных отношениях особенно актуальными становятся проблемы устойчивого экономико-экологического развития как страны в целом, так и ее регионов, где непосредственно и часто остро стоят проблемы охраны окружающей среды и природных ресурсов. Для их успешного практического решения необходимы расширение и обогащение используемых средств регулирования на основе разработки и внедрения новых элементов и инструментария, в том числе природоохранного регулирования.

Одними из наиболее эффективных современных инструментов системы экологической безопасности и экономико-экологического контроля должны стать экологическое страхование и экологический аудит.

В сегодняшней практике экологическое страхование – по сути страхование ответственности за нанесение ущерба окружающей среде. Достаточной нормативно-правовой базы оно, к сожалению, пока не имеет. Вместе с тем элементы экологического страхования, в том числе его обязательные формы, нашли свое отражение в ряде федеральных законов. Об этом подробнее уже и говорилось, и скажут еще, наверное, выступающие эксперты.

Но надо отметить, что реализация отдельных статей законодательства не получила широкого применения. И следует оценить причину такого положения. Если говорить о законодательном регулировании экологического страхования, то представляется наиболее реалистичным подготовка федерального закона, полностью регламентирующего эту сферу, за одним исключением: непосредственного определения объектов обязательного экологического страхования. Такое решение упростит согласование проекта федерального закона в различных министерствах и ведомствах, позволит внедрять экологическое страхование поэтапно, по мере готовности отдельных отраслей экономики.

Учитывая фактически отраслевое строение нормативно-правовой базы, объекты обязательного экологического страхования целесообразно определять в соответствующих законодательных актах. Собственно, так уже и происходит. Примером тому служит и закон об опасных производственных объектах, и о СРП, и Базельская конвенция, и ряд других нормативно-правовых актов.

Самостоятельного решения требует также проблема перестрахования экологических рисков. Учитывая специфичность и новизну данного вида страхования, значительные объемы страхового покрытия для российских страховщиков, это серьезная проблема.

На этапе становления этого вида страхования было бы полезно и продуктивно для развития российской экономики, ее инвестиционного потенциала создать с использованием государственных средств и гарантий, средств банковских и страховых компаний достаточно мощную всероссийскую перестраховочную систему, способную оставить эти риски на собственном удержании и не выводить страховые премии и резервы за пределы российской экономики.

Одним из реальных источников формирования, буквально в течение нескольких лет, таких финансовых резервов может служить плата за негативное воздействие на окружающую среду, взимаемая сегодня в федеральные и региональные бюджеты. Объемы сбора платежей составляют 11–12 млрд. рублей, в том числе порядка 2 миллиардов в федеральный бюджет. Это незначительная для бюджетного процесса сумма является достаточно серьезной для запуска этого перспективного эколого-экономического механизма управления экологическими рисками.

Экологическое страхование, безусловно, потенциально интересно для страховщиков и определенного круга предприятий страхователей. Но доведение этого интереса непосредственно до договорных отношений связано с решением следующих специфических задач: выявление и фиксация экологических рисков на объекте страхования, вероятностная стоимостная оценка экологических рисков, определение порядка страхования и перестрахования крупных экологических рисков, определение условий и мер по снижению экологических рисков на объекте страхования, фиксация физических объемов экологических ущербов при наступлении страхового случая, стоимостная оценка экологических ущербов, определение получателя или получателей страхового возмещения, определение процедуры урегулирования убытков, предъявление регрессных исков и прочее.

Очевидно, что к решению на практике этих вопросов страховщики, как правило, не готовы, и решить большинство из них без привлечения профессиональных экологов, владеющих достаточно развитым, но зачастую противоречивым природоохранным законодательством, не смогут.

Наиболее действенным инструментом для решения указанных проблем является экологический аудит. Федеральный закон об охране окружающей среды в статье 1 определяет: экологический аудит – это комплексная, независимая, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов, нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Данный механизм достаточно универсален. Кроме его использования как консалтинговой услуги для природопользователей он может применяться и при реализации международных обязательств и соглашений в области охраны окружающей среды, при подготовке обоснований инвестиционных проектов и программ, по поручению государственных органов при осуществлении государственного экологического контроля, для обоснования экологической санации предприятий, для учета экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий или смене прав собственника, при реализации процедуры банкротства экологических субъектов, при проведении обязательного экологического страхования.

Экологический аудит, по существу, является единственным инструментом обследования предприятий страхователя при выявлении и оценке экологических рисков, подготовке договоров страхования, разработке планов превентивных мер по снижению экологических рисков, оценке ущерба при наступлении страхового случая.

Страховой экологический аудит позволяет осуществить независимую оценку состояния технологического и природоохранного оборудования на предприятиях, организациях и учреждениях. Полученная информация имеет целью установить степень потенциальной техногенной экологической опасности аудируемого предприятия и величину ущерба, нанесенного окружающей среде, гражданам и юридическим лицам в результате негативного воздействия, вследствие инцидента, аварии, техногенной, природной чрезвычайной ситуации.

Таким образом, результаты перестрахового экологического аудита должны послужить основой специалистам-андерайтерам при определении объемов страхового покрытия, выработке тарифной политики, определении перечня мероприятий, обеспечивающих соблюдение страхователем требованиям природоохранного законодательства и минимизации экологических рисков.

При наступлении страхового случая аудиторы-экологи могут провести оценку как физического, так и стоимостного объема нанесенного ущерба окружающей среде, корректности процедур фиксации предъявления исков по возмещению ущерба как контрольно-надзорными органами, так и выгодоприобретателями. Данная информация является базовой для служб регулирования убытков.

Практика проведения таких работ экологами-аудиторами уже имеется и при страховании опасных производственных объектов, и при трансграничном перемещении опасных отходов. Результаты экологического аудита представлялись также в качестве независимой оценки при рассмотрении в арбитражных судах споров по объемам нанесенного экологического ущерба и служили основой для принятия соответствующих решений.

Сегодня в рамках некоммерческого партнерства Национальной экологической аудиторской палаты и ее предшественника – Экологической аудиторской палаты на территории страны работают более 2 тысяч аттестованных аудиторов-экологов, около 200 аккредитованных экологических аудиторских организаций. Таким образом, есть кадровый потенциал, позволяющий обеспечить экспертное сопровождение страхования рисков нанесения вреда окружающей среде практически на всей территории Российской Федерации. При необходимости для аудиторов-экологов может быть оперативно организована программа повышения квалификации по основам страхового законодательства, а для страховщиков – по основам природоохранного законодательства.

Проблематика развития экологического аудита, в том числе в области системы управления экологическими рисками, также будет обсуждаться на международной конференции развития экологического аудита в Российской Федерации в современных условиях, которая пройдет в Президент-отеле 7-го числа. Так что заинтересованных специалистов приглашаю. Надеюсь, что по результатам обсуждения ряд озвученных в данном докладе предложений будет поддержан участниками и найдет свое отражение как в рекомендациях парламентских слушаний, так и при доработке проекта федерального закона об экологическом страховании.

В заключение хотелось бы сказать, прозвучала здесь несколько раз инициатива, связанная с созданием ассоциации страховщиков, я думаю, что это дело крайне перспективное по одной простой причине: экологический аудит – это процесс также очень плохо урегулированный, но то, что в свое время экологи-аудиторы и эти организации объединились в профессиональное объединение, в Экологическую аудиторскую палату, позволило и на определенных этапах экологический аудит запустить. И, например, на сегодняшний момент в программе среднесрочного социально-экономического развития Российской Федерации на 2006–2008 годы задача, связанная с внедрением экологического аудита в контрольно-надзорную деятельность, стоит, а экологического страхования нет. Наверное, если такого объединения заинтересованных людей в развитии экологического страхования не произойдет, ситуация будет меняться медленнее, чем если такое объединение состоится. Успехов вам, а мы с вами будем сотрудничать.

В.Е.Шудегов

Спасибо, Андрей Викторович, обязательно учтем Ваши ценные предложения.

Следующей выступит Данилина Анна Евгеньевна, главный специалист страховой компании "Согласие", на тему "Экологическое страхование в России: анализ практики и нормативно-правовой базы". Пожалуйста, 10 минут.

А.Е.ДАНИЛИНА

Добрый день, уважаемые дамы и господа. Я представляю страховую компанию "Согласие". Мне также оказана честь представлять интересы Ассоциации страховщиков топливно-энергетического комплекса, поскольку я представляю в рабочей группе также и эту организацию.

Мой доклад посвящен более детальному анализу существующей нормативно-правовой базы Российской Федерации в области экологического страхования. Как известно, любой новый разрабатываемый федеральный закон должен базироваться уже на существующей законодательной и нормативной базе. Поэтому мне хотелось бы дать определение, что такое экологическое страхование, как оно дано именно в существующем федеральном законе.

Базовым федеральным законом, естественно, является Федеральный закон № 7 "Об охране окружающей природной среды". Согласно статье 18 этого закона под экологическим страхованием понимается страхование, которое осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. В том же законе в статье 1 дано определение экологического риска. Экологический риск – это вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Поэтому отсюда уже ясно: ограничение видов хозяйственной деятельности, которые подпадают под действие экологического страхования, и в то же время ограничение видов самого экологического страхования, то есть это страхование, связанное с нанесением ущерба окружающей природной среде. Так диктует действующее федеральное законодательство.

Этим же федеральным законом закреплены две формы проведения экологического страхования – обязательное и добровольное.

Обязательное страхование в силу существующих законодательных норм (это Гражданский кодекс и федеральный закон об организации страховой деятельности в Российской Федерации) может быть введено только при наличии специального закона, который устанавливает условия и порядок страхования.

Таким образом, обязательное экологическое страхование в России может быть введено только после принятия специального закона об обязательном экологическом страховании. И поэтому в настоящее время в России экологическое страхование осуществляется исключительно в добровольной форме, в соответствии с правилами экологического страхования, утвержденными страховыми компаниями, имеющими соответствующие лицензии Минфина на этот вид страхования, а также действующим российским законодательством.

Но надо сказать, что страхование экологических рисков осуществляется также в контексте страхования гражданской ответственности, установленной рядом федеральных законов для отдельных категорий хозяйствующих субъектов. В частности, это известный федеральный закон № 116-ФЗ о промышленной безопасности опасных производственных объектов, который предусматривает обязательное страхование для организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, и предусматривает наряду со страхованием ответственности за вред, причиненный третьим лицам, также страхование вреда, причиненного окружающей природной среде.

Уже упоминался закон о соглашениях о разделе продукции, который предусматривает страхование инвесторов, участвующих в разработке недр. В законе об охране окружающей природной среды предусмотрена обязательность предоставления финансовых гарантий объектами нефтегазодобывающих производств. Но надо сказать, что практически реализовано только требование закона № 116-ФЗ о промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Надо сказать, что именно для этих категорий хозяйствующих субъектов страхование необходимо для осуществления хозяйственной деятельности, а сам вид страхования является добровольным, поэтому страхование носит как бы добровольно-принудительный характер. А для остальных видов хозяйствующих субъектов страхование экологических рисков носит чисто добровольный характер.

Надо отметить, что как в договорах экологического страхования, так и в договорах страхования гражданской ответственности опасных производственных объектов предусмотрено страхование экологических рисков только на случай аварийного загрязнения окружающей среды. Страхование ответственности собственников ранее загрязненных территорий – ретроспективное страхование экологических рисков, а также рисков постепенного загрязнения в настоящее время в России отсутствует. И в то же время, учитывая, что установленная законом продолжительность сроков возможного предъявления исков о нарушении природоохранного законодательства – 20 лет, данные виды экологического страхования могут представить большой интерес для защиты имущественных интересов предприятий природопользователей.

Надо сказать, что в России отсутствует также и страхование экологических рисков, связанных с негативным воздействием чрезвычайных ситуаций природного характера.

Теперь как регламентируется существующими нормативными документами величина страховых сумм. При заключении договоров добровольного экологического страхования величина страховых сумм, то есть мера ответственности страховых компаний за возмещение вреда окружающей среде, определяется по договоренности между страховщиком и страхователем. И в этом случае, как показывает опыт нашей страховой компании, а также ряда других компаний, страховщику приходится учитывать целый ряд факторов, влияющих на величину возможного экологического ущерба.

И, как правило, такая оценка носит экспертный характер, потому что действующих методик по оценке возможного экологического вреда, которые бы были зарегистрированы в Минюсте, не существует, именно тех, которые могли бы быть использованы для целей страхования.

Отсутствие таких методик в принципе вызывает определенные затруднения при судебном разбирательстве о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, при предъявлении исков со стороны страхователей.

Кроме того, другая проблема, с которой сталкиваются российские страховщики, состоит, как уже говорилось, в отсутствии статистических данных по авариям, зарегистрированным в связи с экологическими ущербами. Кроме того, отсутствуют методики, утвержденные методические документы по оценке экологического риска. Это не позволяет страховщикам достаточно достоверно оценивать вероятность наступления страхового случая и обоснованно принимать величину страхового тарифа.

Следует сказать, что в отличие от договора страхования рисков в рамках договора добровольного экологического страхования, при страховании экологических рисков в договорах по страхованию гражданской ответственности опасных производственных объектов величина страховых сумм устанавливается, исходя из лимитов, определенных федеральном законом № 120-ФЗ.

Конечно, как уже отмечала Наталья Владимировна, эти суммы достаточно ограничены и они не могут покрывать реальный экологический ущерб.

Все-таки одна из самых сложных проблем в экологическом страховании, на наш взгляд, заключается в определении размеров экологического ущерба. В 1999 году Госкомэкологии России были подготовлены методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений. В этом документе определен порядок приведения работ по оценке вреда, расчету и обоснованию размеров убытков, а также порядок предъявления исков по вопросам возмещения нанесенного вреда.

Данные методические указания регулируют порядок определения и размер взыскания за вред, причиненный загрязнением атмосферного воздуха, водных объектов, земель, а также незаконной добычей или уничтожением биологических ресурсов.

Следует сказать, что эти методические указания были разработаны в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 632 от 1992 года "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия".

Как вы уже, наверное, знаете, в 2002 году Верховный Суд отменил это постановление, признав его незаконным, но затем уже, спустя приблизительно полгода, вновь признал его правомерность, поэтому в настоящее время эти методические указания являются действующими и, пожалуй, единственными, на которые опираются как судебные органы, так и страховщики при определении величины возможного ущерба.

Надо сказать, что кроме таких методических рекомендаций общего порядка существует и ряд нормативно-методических документов по определению размера вреда, причиненного окружающей природной среде.

Я упомяну некоторые из них. Это порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержден Роскомземом в 1993 году.

Методика определения размеров вреда, который может быть причинен жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических, юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения. Утверждена МЧС и Госгортехнадзором России в 2003 году.

Методические рекомендации по оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах. Утверждены постановлением Госгортехнадзора в 2002 году.

Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах. Утверждена Минтопэнерго в 1995 году. И еще несколько методик.

Анализ действующего федерального законодательства позволяет сделать вывод, что правовое регулирование и страхование экологических рисков в настоящее время осуществляется формально. С одной стороны, оно регулируется как специфический вид страхования, а с другой стороны, в контексте страхования гражданской ответственности в рамках других видов страхования.

При этом в отношении некоторых видов экологически опасной деятельности закреплен механизм страховой ответственности, а для большинства видов деятельности, степень экологической опасности которых также велика, данный механизм отсутствует. Правовые акты, которые регулируют отношения по замещению вреда, причиненного природоохранительному законодательству, разработаны и утверждены различными по своим функциям и задачам государственными органами. Они в значительной степени уже устарели и представляют собой плохо согласованные друг с другом документы.

Если позволите, буквально одну минуту. Я хотела бы сказать, что в принципе, если основываться на опыте европейских стран, где индустрия экологического страхования значительно более развита, то можно сделать вывод, что для того чтобы в нашей стране действительно был задействован механизм страховой защиты окружающей природной среды, необходимо введение обязательного экологического страхования, принятие жестких законодательных документов в этой области.

Развитие нормативно-правовой базы также необходимо прежде всего в области оценки возможного ущерба и экологического риска.

Необходимо усиление государственного экологического контроля, потому что это наиболее действенный механизм, чтобы предприятия задумались над необходимостью страховой защиты своих имущественных интересов и увидели в нем действительный инструмент, благодаря которому они могли бы снизить свои реальные затраты на природоохранные мероприятия.

Конечно, очень важным моментом является создание ассоциации страховщиков в области экологического страхования. Особенно важно это на ранних этапах развития системы экологического страхования, когда отсутствует еще опыт в определении страхового возмещения, в определении страховых тарифов и когда необходимо установление солидарной ответственности, поскольку величина экологических ущербов очень велика. Благодарю за внимание.