Жилищно-коммунальное хозяйство: практическое пособие

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 21

2.2. Ситуация в сфере регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги

Главная задача экономической реформы ЖКХ состоит в переходе от бесплатного или почти бесплатного предоставления жилья и коммунальных услуг к оплачиваемому населением, с учетом его качества. Выполнение этой задачи началось с 1997 г. в условиях снижения реального уровня жизни населения, сложившейся привычки людей к бесплатному предоставлению жилья и низкой, в пределах 4%, оплаты населением коммунальных услуг. На начальном этапе реформы наблюдались коренное изменение жилищного законодательства, трансформация структуры жилищного фонда и предприятий отрасли по формам собственности, переход на договорные отношения собственников жилищного фонда и предприятий ЖКХ, совершенствование финансовых отношений в отрасли. Повышение размера оплаты жилья и коммунальных услуг сочеталось с одновременным применением мер социальной защиты населения в виде предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, антимонопольного регулирования и развития конкуренции в сфере жилищно-коммунального обслуживания.

Основными источниками финансирования организаций ЖКК в России являются*(2):

1) платежи коммерческих предприятий, пользующихся услугами ЖКХ;

2) платежи бюджетных организаций - потребителей коммунальных услуг;

3) платежи граждан - потребителей коммунальных услуг;

4) дотации федерального бюджета;

5) дотации региональных бюджетов.

Вплоть до 1991 г. платежи населения на содержание ЖКХ составляли 4%, платежи предприятий и организаций - 20%, остальными финансовыми источниками предприятий жилищно-коммунального комплекса были бюджетные, т.е. государственные, финансы. Таким образом, за потребляемые населением жилищно-коммунальные услуги расплачивалось государство. Причинами того, что фактические платежи населения оказались значительно ниже эксплуатационных издержек, стали, во-первых, экономическая политика советской власти; во-вторых, низкая платежеспособность работающего населения; в-третьих, наличие 43 категорий граждан, пользовавшихся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг в государственном и муниципальном жилищном фонде; в-четвертых, отсутствие должного контроля за установлением цен и тарифов для населения по различным видам коммунальных услуг.

За период реформы ЖКХ структура источников финансирования предприятий отрасли изменилась, и в конце 2006 г. платежи населения в составе финансов ЖКХ составили 80%. Однако проблемы оптимизации состава и структуры финансов ЖКХ пока не решены, реформирование финансовых взаимоотношений в отрасли должно быть продолжено. Предприятия ЖКХ по-прежнему остаются одним из крупнейших бюджетополучателей. Во многих городах и муниципальных образованиях расходы на ЖКХ составляют до 40% местного бюджета.

Тарифная политика в России отличается специфической "заботой о человеке": население недоплачивает за услуги, что компенсируется повышенными в 2,5-6 раз (иногда - более чем в 10 раз) тарифами для промышленных потребителей. Правда, в последнее время разница между тарифами постепенно сокращается. Так, в начале 1990-х гг. тарифы для промышленности превышали тарифы для населения в сотни раз (последние оплачивали 2% от реальной стоимости).

Действующий режим дотационного финансирования, к сожалению, изрядно расхолаживает коммунальные службы. Производителю услуг в принципе не важно, из каких источников финансируется его деятельность. Важно обеспечить полный объем финансирования, исключить имеющий место рост дебиторской задолженности. Динамика тарифов должна обосновываться не только инфляцией, ростом цен на энергоресурсы, но и затратами по модернизации и обновлению основных фондов, повышением качества услуг. Однако инвестиционная составляющая коммунальных тарифов, по оценкам специалистов, занижена в три-четыре раза.

Преобразования жилищно-коммунальной отрасли - важнейшая составляющая всего комплекса проводимых государством реформ. Трудно назвать другую отрасль, где так тесно переплелись финансовые, технические, социальные, политические аспекты, непосредственно затрагивающие интересы каждого жителя. ЖКХ - одна из наиболее затратных отраслей экономики, где крайне расточительно расходуются и потребляются вода, тепловая и электрическая

энергия, другие материальные ресурсы. Издержки предприятий, производящих коммунальные услуги, не покрываются установленными нормами и тарифами. Ценовая политика в жилищно-коммунальной сфере представляет собой регулирующий механизм между производителями, потребителями услуг и муниципальным бюджетом, который обеспечивает дотирование наиболее затратных статей отрасли, в то время как основу эффективной ценовой политики должен составить комплекс мер, стимулирующих производителей к снижению непроизводительных расходов и потерь, а потребителей - к рациональному использованию коммунальных услуг.

! Оплата коммунальных услуг в настоящее время производится по тарифам. Норматив по оплате (тариф) определяется себестоимостью услуги и установленной рентабельностью.

Общие тенденции формирования этих показателей подчинены корпоративным интересам производителя. Тариф оплаты услуг устанавливают и утверждают ОМС в зависимости от климатической зоны, национальных традиций, сложившейся культуры водопользования, санитарно-гигиенических требований, наличия энергетических и водных ресурсов, производственных мощностей и ряда других факторов. Однако сложившаяся нормативная система оплаты не позволяет учитывать реально понесенные производителем затраты, объемы фактического потребления и уровень потерь продукта в процессе его получения и доставки. Характерной особенностью коммунальных систем является существенное расхождение между объемами подачи продукта в систему, объемами его потребления и фактическими объемами оплаты услуг водопровода и канализации, тепло- и электроснабжения. Производитель не контролирует объемы фактического потребления и не может предъявлять счета за сверхнормативное использование своих услуг, а потребитель, не зная баланса по фактической подаче и фактическому потреблению, не может отказаться от оплаты сверхнормативных непроизводительных потерь и выделить объемы продукта, действительно подлежащие включению в состав себестоимости и тариф, следовательно, все потери коммунальных услуг оплачивает потребитель.

Все это свидетельствует о недостатках существующей процедуры ценообразования. Не вызывает сомнений тот факт, что эффективный анализ процессов нормирования и тарифообразования в ЖКХ должен быть основан на соотношении сложившегося уровня издержек производителей и уровня потребления конкретного вида продукции.

Проблема ценообразования в ЖКХ вызвана несовершенством существующей нормативной базы на всех уровнях власти. Система тарифного регулирования должна обеспечивать выполнение производственной и инвестиционной программ предприятия, утверждаемых на очередной период тарифного регулирования, в том числе:

стимулировать предприятия ЖКХ к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;

способствовать привлечению инвестиций в предприятия ЖКХ;

обеспечивать формирование необходимого объема финансовых ресурсов для предприятий ЖКХ;

учитывать формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей ЖКХ;

создавать механизмы снижения политизированности процесса установления тарифов на коммунальные услуги.

Одной из основных целей реформирования ЖКХ является снижение издержек на производство жилищных и коммунальных услуг, соответствующих определенным параметрам качества. Однако на конец 2006 г. не возникло финансовой заинтересованности в снижении затрат в системе ЖКХ, что автоматически (без роста платежей) увеличило бы долю оплаты населением коммунальных услуг. Увеличение тарифов на энергоресурсы и железнодорожные перевозки без одновременного приведения в соответствие тарифов на жилищно-коммунальные услуги привело к росту долгов предприятий ЖКХ перед предприятиями, поставляющими энергоресурсы. Таким образом необходимо на местах создать механизмы для регулирования тарифов естественных монополий, поскольку сегодня нет реальных и прозрачных механизмов воздействия на тарифы со стороны ОМС. Одним из механизмов регулирования роста тарифов на услуги ЖКХ является применение методики исчисления предельного процента роста тарифов в субъекте РФ*(3).

Таким образом, процесс формирования тарифов на коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.

Ценообразование в коммунальной сфере сегодня регулируется Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон о регулировании тарифов). В нем законодательно решены вопросы не только регулирования тарифов, но и надбавок к тарифам на товары и услуги коммунальных организаций. Указанный Закон разграничил полномочия всех уровней власти в области регулирования тарифов и надбавок. При этом особенно важными элементами являются:

а) для федерального уровня - определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля в области регулирования тарифов и надбавок, так как коммунальные организации в большинстве случаев являются локальными монополистами;

б) для органов государственной власти субъектов РФ:

установление системы критериев доступности для потребителей товаров и услуг коммунальных организаций;

установление тарифов на товары и услуги коммунальных организаций;

в) для органов местного самоуправления:

установление надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и на товары услуги коммунальных организаций;

осуществление расчета цен (тарифов) для потребителей.

Размер платы за коммунальные услуги - холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение и отопление рассчитывается по тарифам, установленным для организаций - поставщиков услуг в порядке, определенном Правительством РФ.

Методами регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса являются:

1) установление фиксированных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса на очередной период исходя из сложившейся себестоимости товаров и услуг этой организации в истекший период действия тарифов с учетом стоимости заложенных в производственную программу мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривающих улучшение качества производимых ею товаров (оказываемых услуг) и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры;

2) установление предельных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса, определяемых на основе анализа динамики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций коммунального комплекса;

3) индексация установленных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса в предусмотренных настоящим Законом о регулировании тарифов случаях объективных изменений условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг).

Согласно Закону о регулировании тарифов рост цен должен зависеть от ряда объективных причин, таких как изменение законодательства Российской Федерации, рост инфляции, превышающий уровень инфляции, учитываемый в расчетах при утверждении тарифов, изменение тарифов на топливно-энергетические ресурсы. В соответствии с Правилами определения условий деятельности организаций коммунального комплекса, объективное изменение которых влияет на стоимость товаров и услуг этих организаций, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24 мая 2007 г. N 316, к объективным причинам роста цен относятся стихийные бедствия, катастрофы, иные чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, военные действия, террористические акты, массовые беспорядки или изъятие в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях у организации коммунального комплекса основных фондов, если любое из этих событий в отдельности или их совокупность повлекли за собой изменение более чем на 10% финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной и (или) инвестиционной программы организации коммунального комплекса, по сравнению с финансовыми потребностями этой организации, определенными на момент утверждения соответствующей программы.

! Таким образом, можно сказать, что государство взяло под свой контроль рост цен и их индексацию на ресурсоснабжающие товары и услуги.

С вступлением в силу Закона о регулировании тарифов, которым введены предельные индексы максимально и минимально возможного изменения тарифов, ситуация с ростом стоимости и оплаты населением жилищно-коммунальных услуг стала более контролируемой. Кроме того, проводится систематический мониторинг в области тарификации жилищно-коммунальных услуг для подготовки мер государственной социальной поддержки граждан по оплате жилья и услуг ЖКХ. Прекращение дотирования предприятий ЖКХ и переход на полную оплату жилищно-коммунальных услуг населением при введении адресности и повышении эффективности мер социальной поддержки населения - вот основные задачи по преодолению последствий роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг., предусматривается, в частности, создание системы персонифицированных социальных счетов граждан для того, чтобы сделать граждан - потребителей услуг ЖКУ и предприятия ЖКХ главными участниками отношений в жилищно-коммунальной сфере. Создание системы персонифицированных социальных счетов граждан предполагает, что после зачисления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на персонифицированные социальные счета граждан эти средства становятся их собственностью. Банк осуществляет операции с данными средствами по поручению владельца социального счета. Федеральный эксперимент по переводу субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в денежные выплаты на персонифицированные социальные счета граждан показал свою эффективность. При этом полномочия по предоставлению субсидий в ряде регионов передаются от предприятий ЖКХ органам социальной защиты.

Для учета расходования ресурсов в домах собственники жилья стали устанавливать приборы учета: индивидуальные - поквартирно и общедомовые - на целый дом. В этом случае размер платы за коммунальные услуги определяется исходя из показаний счетчиков. Цель при установке приборов учета одна: показать экономию энергии и в результате платить за коммунальную услуги исходя не из нормативов потребления, а из собственной или коллективной экономии. Но не всегда приборы учета устанавливать выгодно: бывают случаи, когда энергии набегает гораздо больше, чем по нормам потребления, и тогда жильцы вынуждены переплачивать.

! Прежде чем решить, поставить ли индивидуальный прибор учета на горячее, холодное водоснабжение, газоснабжение, стоит проконсультироваться со специалистом, посоветоваться с жильцами домов, где такие приборы учета давно функционируют.

Если тарифная политика уже несколько лет активно регулируется (в частности, федеральными и региональными стандартами), то по упорядочению нормативов потребления такой системной работы не ведется. Достаточно жесткое регулирование тарифов при бесконтрольности объема потребления услуг, игнорировании методических основ расчета нормативов (в частности, разработанных Институтом экономики ЖКХ) привело к существенному завышению нормативов, перерасходу ресурсов на производство услуг. В результате среднее потребление воды в России возросло до 310 и более литров в сутки на человека. Между тем в странах Балтики, где одномоментно были введены реальные тарифы для населения, водопотребление составляет 90 литров в сутки на человека, в странах Европы - 120-150 литров в сутки. Кстати, европейский опыт дает нам примеры регулируемого ценообразования в секторе жилищно-коммунального обслуживания. Так, в ФРГ в период послевоенного восстановления был введен институт так называемых "справедливых рыночных цен". До сих пор в Германии действует в том или ином виде процедура согласования коммунальных тарифов путем переговоров между поставщиками жилищно-коммунальных услуг и ассоциациями арендаторов (представителями потребителей) при участии депутатского корпуса.

Плата за наем, содержание и ремонт жилого помещения устанавливается в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства, и рассчитываются исходя из занимаемой общей площади квартиры. Тарифы на содержания жилья устанавливаются ОМС и зависят от уровня благоустройства дома и коммуникаций. Например, тариф на содержание и ремонт дома будет увеличиваться в зависимости от наличия лифта, мусоропровода, центрального отопления, слива и т.д. Размер платы на содержание и ремонт жилья в жилом доме при непосредственной форме управления домом должен утверждаться на общем собрании собственников жилья. В случае если в доме созданы ТСЖ либо ЖК, размер обязательных платежей может устанавливаться также на общем собрании или на собрании уполномоченных организацией лиц, например членами правления ТСЖ. Если за домом закреплена управляющая организация, то здесь размер оплаты содержания и ремонта жилья определяется в зависимости от тарифов, установленных ОМС, например, городской Думой, и как правило, не выходит за рамки этих тарифов и устанавливается на срок не менее чем один год, в то время как в домах с другими формами управления эти показатели могут быть выше или ниже установленных тарифов и меняться хоть каждый месяц в зависимости от проведения намеченных работ по благоустройству дома.

Плата за наем жилья, которая является доходом собственника муниципального жилья, в рыночных условиях определяется соотношением спроса и предложения на конкретное жилье. В переходный период базовая величина платы за наем должна быть дифференцирована в зависимости от качества и местоположения жилья.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жильем:

- 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек;

- 42 кв. м - на семью из двух человек;

- 33 кв. м - на одиноко проживающих граждан.

Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья рассчитывается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг: содержания и ремонта жилья, включая капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение, канализацию, газоснабжение, электроснабжение, с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся по экономическим районам Российской Федерации предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. Данный стандарт ежегодно пересматривается, и изменение величины федерального стандарта осуществляется с учетом общего уровня инфляции.

Плата за содержание и ремонт жилого помещения включает в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Содержание такого имущества в соответствии с требованиями законодательства является главным критерием для установления платы за содержание и ремонт жилого помещения вне зависимости от того, к какому жилищному фонду оно относится. Понятие общего имущества определяется в ч. 1 ст. 36 ЖК РФ и включает в себя не только помещения многоквартирного дома, не являющиеся частями квартир, но и земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иными объектами, предназначенными для обслуживания, эксплуатации и благоустройства дома.

Несмотря на отсутствие специального федерального закона, регулирование вопросов содержания жилищного фонда является достаточно развитым. Оно представлено как нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти (включая ГОСТы, СНиПы и т.д.), так и актами, принимаемыми органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Ориентирами в данной сфере могут служить:

1) Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170;

2) Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда МДК 2-04.2004, утвержденное Госстроем России 1 января 2004 г.

Данные документы детально регламентируют необходимые виды работ по содержанию жилищного фонда (включая придомовую территорию), сроки и порядок их производства.

Перечни видов работ по содержанию жилищного фонда приведены в приложении 5.

Blog

Жилищно-коммунальное хозяйство: практическое пособие

2.2. Ситуация в сфере регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги