Об основных направлениях налоговой реформы на 2003- 2005 годы
| Вид материала | Программа |
- Позиция торгово-промышленной палаты российской федерации об основных итогах налоговой, 400.76kb.
- «Поддельной» сикт овмöдчöминса администрация шуöм постановление, 88.74kb.
- Доклад о результатах за 2010 год и основных направлениях деятельности на 2012-2014, 256.15kb.
- Налоговой реформы. Основные ее направления были намечены, 1070.49kb.
- Доклад заместителя начальника департамента финансов, 175.18kb.
- Доклад о результатах и основных направлениях деятельности, 732.4kb.
- Доклад о результатах за 2009 год и основных направлениях деятельности на 2011-2013, 242.91kb.
- Направления государственной налоговой политики в развитии сферы торговли, 20.61kb.
- Администрация муниципального образования приуральский район постановлени, 116.29kb.
- Администрация муниципального образования приуральский район постановлени, 109.99kb.
Об основных направлениях налоговой реформы на 2003- 2005 годы.
Программа мер по реформированию налоговой системы Российской Федерации на период 2003-2005 годов направлена на достижение целей, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, реализацию Стратегии развития Российской Федерации на период до 2010 года и Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) с учетом предложений по ее обновлению, одобренных Правительством Российской Федерации 20 февраля 2002 года.
1. Текущее состояние налоговой системы
Определяя дальнейшие шаги по проведению налоговой реформы следует отметить, что наиболее важные меры из тех, которые были поставлены перед Правительством Российской Федерации и Федеральным Собранием Президентом Российской Федерации, уже были реализованы в 2000-2002 годах. Речь идет, в частности, о следующих мерах:
- отмена неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность «оборотных» налогов;
- существенное снижение налогообложения фонда оплаты труда за счет введения «плоской» шкалы налога на доходы физических лиц и снижения отчислений в социальные внебюджетные фонды с введением единого социального налога, предусматривающего регрессивную шкалу налогообложения;
- установление принципиально нового режима применения налога на прибыль организаций с резким снижением ставки этого налога;
- введение налога на добычу полезных ископаемых взамен ряда ранее существовавших платежей, ставшего важным шагом в направлении изъятия в доход государства части природной ренты, образующейся у пользователей недр;
- реформирование системы налогообложения малого бизнеса;
- отмена налога с продаж и налога на покупку иностранной валюты.
Эти, а также ряд других мер налоговой реформы, проводились в соответствии с одобренной в 2000 году Правительством Российской Федерации Программой осуществления масштабной налоговой реформы в Российской Федерации и были осуществлены в беспрецедентно короткие для мировой практики сроки.
Следствием проведенных мер стало обеспечение более равномерного распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков, изменение в положительную сторону как структуры налоговых поступлений, так и структуры поступлений налоговых платежей по основным отраслям экономики. Улучшилось администрирование уплаты налогов и сборов. Прекращена практика заключения специальных соглашений по уплате налогов с крупнейшими налогоплательщиками. Важным следствием проведенных мер стала легализация многими налогоплательщиками своих доходов, ранее скрываемых от налогообложения.
В результате проведенной за последние два года интенсивной совместной работы Правительства и Федерального Собрания было принято одиннадцать глав второй части Налогового кодекса Российской Федерации (далее Кодекс), регулирующих порядок уплаты конкретных налогов.
Важнейшим промежуточным результатом реализованных мер стало реальное снижение общей налоговой нагрузки на экономику, что стало одним из важных факторов поддержания экономического роста в стране. Динамика изменения налоговой нагрузки приведена в следующей таблице:
| | 2000 г. факт. | 2001 г. факт. | 2002 г. факт. | 2003 г бюджет |
| Отношение объема налоговых доходов к ВВП (в %) то же без учета роста цен на нефть | 33,5 31,8 | 33,9 32,0 | 32,9 30,6 | 30,7 29,5 |
Несмотря на общее снижение налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков в последние годы удалось обеспечить опережающее по сравнению с ростом валового внутреннего продукта увеличение доходной базы бюджетов всех уровней. Однако, следует учесть, что в значительной степени такое положение было обусловлено высокими мировыми ценами на нефть, что обеспечивало ежегодно получение дополнительных доходов в объеме около 2 % к ВВП. Важным источником увеличения бюджетных доходов стала ликвидация такого серьезного канала по уходу от налогообложения как использование особых условий в ЗАТО и г. Байконуре (что по экспертной оценке обеспечило единовременное увеличение доходов в 2000-2002 гг. всего на сумму около 1,6 % к ВВП). Однако на будущее этот резерв увеличения бюджетных доходов исчерпан.
2. Приоритеты налоговой реформы Российской Федерации (2003-2005 годы)
Формирование конкурентоспособной налоговой системы должно стать – в комплексе с другими направлениями реформ – одним из условий достижения устойчиво высоких показателей роста российской экономики и качественного обновления ее структуры. В связи с этим необходим определенный пересмотр приоритетов налоговой реформы с точки зрения решения этой задачи.
Успешность развития страны в том числе зависит от способности привлечь в экономику капитал и в этих целях необходимо обеспечить достаточный уровень доходности на вложенные инвестиции, сопоставимый с уровнем доходности в других странах. Отдача на капитал формируются с учетом разных составляющих, в том числе и с учетом совокупного уровня налоговой нагрузки. Благоприятный налоговый режим не может компенсировать факторы, определяющие низкую конкурентоспособность российской экономики (технологическую отсталость, макроэкономические проблемы, низкое качество государственных институтов, непривлекательный деловой климат), но он может и должен внести вклад в повышение отдачи на вложенный капитал, повысив тем самым относительную инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность российской экономики. Поэтому одним из приоритетов налоговой реформы должно стать создание условий, позволяющих России конкурировать на рынке капиталов и других инвестиционных ресурсов.
В настоящее время имеет место определенный дисбаланс в уровне налоговой нагрузки на сырьевой сектор и остальные отрасли экономики. Это не способствует развитию обрабатывающих отраслей и сферы услуг, не стимулирует приток инвестиций в эти отрасли. Поэтому другим приоритетом налоговой реформы должно стать выравнивание налоговой нагрузки между отраслями экономики. Рассматривая поддержку обрабатывающих отраслей и сферы услуг в числе своих первостепенных задач, Правительство Российской Федерации должно обеспечить снижение налогового бремени в отношении этих секторов (за исключением производства некоторых подакцизных товаров) при сохранении налоговой нагрузки на сырьевой сектор.
Третьим приоритетом налоговой реформы должно стать выравнивание налоговой нагрузки между отдельными хозяйствующими субъектами, занимающимися одной и той же экономической деятельностью. Различия в уровне налогообложения таких хозяйствующих субъектов создают неравные конкурентные условия для отдельных налогоплательщиков.
3. Цель, основные задачи и направления налоговой реформы (2003-2005 годы)
Основной целью дальнейших мер по проведению налоговой реформы должно стать завершение создания налоговой системы отвечающей требованиям экономического роста и финансовой стабильности. Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи.
- Первая задача – достижение минимально возможной налоговой нагрузки.
Формирование эффективной налоговой системы предполагает достижение справедливого минимально возможного уровня налоговой нагрузки, имея в виду, что налоговое бремя не должно стать препятствием на пути экономического роста. Ускорение темпов экономического роста в России не возможно без дальнейшего снижения доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством или при участии государства. Налоги являются важнейшим инструментом перераспределения общественного богатства, а, следовательно, задача по снижению доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством или при его участии, невыполнима без сокращения налоговых изъятий. Иными словами, речь должна идти о дальнейшем снижении налоговой нагрузки на обрабатывающие отрасли и сферу услуг.
Cнижение налогов в качестве фактора экономического роста эффективно только при условии проведения других институциональных и структурных преобразований. Как свидетельствует опыт стран с переходной экономикой, положительный эффект от проведения налоговых реформ возможен только в случае их синхронизации с другими более широкими экономическими преобразованиями. Налоговые реформы могут реально улучшить инвестиционный климат только одновременно с такими преобразованиями, в частности, как реформирование банковского сектора для содействия трансформации сбережений в инвестиции, преобразование естественных монополий с целью предоставления доступа к их услугам всем потребителям по рыночным ценам.
С целью избежания дефицита государственных финансовых ресурсов и снижения эффективности осуществления государством своих функций снижение налоговой нагрузки должно осуществляться только при условии относительного сокращения бюджетных расходов на основе кардинального повышения их эффективности.
- Вторая задача - реформирование системы распределения налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы.
Такое реформирование должно осуществляться одновременно с реформой межбюджетных отношений и решением вопроса финансовой обеспеченности региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований, с учетом разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, связанных с реформой местного самоуправления. В этой связи предполагается внесение в бюджетный и налоговый кодексы поправок, связанных с изменением сложившегося порядка закрепления налоговых доходов за территориальными образованиями.
Третья задача – совершенствование существующей системы взимания отдельных налогов.
Одновременно с решением вопросов общеэкономического характера следует усовершенствовать сложившуюся систему уплаты отдельных налогов и правила, регулирующие отношения по уплате конкретных налогов. Именно от того, насколько совершенной будет система, позволяющая определить объект налогообложения, налоговую базу, налоговую ставку, порядок исчисления и уплаты налога во многом зависит степень учета интересов налогоплательщика в налоговых отношениях.
Четвертая задача – улучшение системы налогового контроля и изменения системы налоговой ответственности.
Только эффективный, осуществляемый на постоянной основе налоговый контроль может обеспечить неукоснительное соблюдение налогового законодательства всеми участниками налоговых правоотношений. Поэтому реформирование налоговой системы должно сопровождаться улучшением контрольных функций специализированных органов, сведением к необходимому минимуму мер текущего налогового контроля, сосредоточением ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах, исключением возможного дублирования контрольных полномочий различными государственными органами. Необходимо, в частности, принять решения по упрощению системы учета объектов налогообложения, налогового учета (его сближения с бухгалтерским учетом) и налоговой отчетности.
Требует также совершенствования существующая система налоговой ответственности. В частности, судебный порядок взыскания санкций приводит к огромному объему налоговых споров, рассматриваемых в судах. Не всегда для эффективного рассмотрения дел в судах о привлечении лиц к налоговой ответственности необходимо судебное разбирательство. Зачастую рассмотрение дела в суде превращается в простую формальность, однако эта формальность приводит к дополнительным расходам и налогоплательщиков, и государства. Поэтому следует более четко распределить компетенцию по привлечению к налоговой ответственности между налоговыми и судебными органами. Суд должен исполнять роль органа, не привлекающего к ответственности, а органа, осуществляющего принудительное взыскание санкций. Возможно, необходимо оставить судебное разбирательство только для тех случаев, когда налогоплательщик не согласен с вынесенным решением налогового органа и отказывается от уплаты налоговых санкций.
Соответствующие уточнения в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации могут быть внесены в ходе рассмотрения в Государственной Думе уже внесенных Правительством Российской Федерации законопроектов, предусматривающих ряд поправок в часть первую Кодекса.
В 2003-2005 годах налоговая реформа должна продолжать развиваться по следующим основным направлениям:
- продолжение курса на дальнейшее снижение налогового бремени как одного из условий обеспечения экономического роста и диверсификации экономики;
- упрощение налоговой системы и уменьшение числа налогов, ориентация на те налоги, которые стимулировали бы мотивацию к росту прибыли, личных доходов, занятости и отказ от теневой экономической деятельности;
- усиление справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков, в том числе путем отказа от неэффективных налоговых льгот, и корректировка норм, искажающих экономическое содержание налогов;
- улучшение налогового администрирования как одного из условий повышения уровня собираемости налогов и сборов, а также снижения издержек, связанных с соблюдением законодательства о налогах и сборах.
При этом должно быть обеспечено соблюдение принципа стабильности налоговой системы, определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период, а также обеспечение прямого действия законодательства о налогах и сборах с одновременным повышением понятности и определенности при его применении налогоплательщиками.
Необходимо также постепенно смещать акцент налоговой реформы с радикальных налоговых преобразований к улучшению налогового администрирования.
Необходимым условием успешной реализации налоговой реформы должна стать нормализация процесса законотворчества по вопросам налогообложения. Необходимо исключить случаи придания налоговым нормам обратной силы, изменения концепций законопроектов при рассмотрении во втором чтении, внесения в налоговые законы норм неналогового характера.
4. Бюджетные ограничения и возможные риски при осуществлении дальнейших мер по проведению налоговой реформы
Произведенные расчеты изменения объемов налоговых доходов бюджетов в результате реализации намечаемых мер по проведению налоговой реформы (включая возможное снижение ставок единого социального налога и налога на добавленную стоимость) показали, что осуществление таких мер в полном объеме начиная с 2004 года может привести к единовременному выпадению доходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов в объеме около 440 млрд. рублей, что составляет около 3 процентов к ВВП. Очевидно, что в полном объеме такие потери не могут быть скомпенсированы за счет увеличения налоговых поступлений в результате экономического роста, а также легализации средств, укрываемых в настоящее время от налогообложения. Уменьшение обязательств бюджета в течение одного года в указанном объеме представляется нереальным.
Опыт других стран свидетельствует, что снижение налогов в большинстве случаев на первом этапе приводит к реальному уменьшению бюджетных доходов. Не исключение и наша страна. Так, реформирование начиная с 2002 года налога на прибыль организаций привело к значительному снижению доходов бюджета.
Политика в области расходов, выбранная Правительством Российской Федерации, исходит из необходимости увеличения расходов в темпах не превышающих темпов экономического роста. Вместе с тем в целях проведения налоговой реформы и снижения налогового бремени темп прироста бюджетных расходов должны быть ниже темпа прироста ВВП. Одновременно Правительство Российской Федерации определило, что достигнутый уровень непроцентных расходов не должен снижаться в реальном выражении.
В этой связи чтобы сохранить достигнутый уровень непроцентных расходов в реальном выражении расходы федерального бюджета в 2004 году должны вырасти в ценах и условиях 2004 года на 170 млрд. рублей. Если исходить из темпов экономического роста (при сохранении их уровня в размере 13 % к ВВП), то общий прирост таких расходов не должен превысить 270 млрд. рублей. При этом наиболее оптимальным приростом непроцентных расходов представляется сумма в размере 200 млрд. рублей, что составляет 12,54 % к ВВП.
Сложность задачи сдерживания роста непроцентных расходов в указанных параметрах обусловлена тем, что ранее принятые решения и обязательства требуют увеличения в 2004 году непроцентных расходов примерно на сумму 500 млрд. рублей.
В рамках проведения бюджетной политики, рассчитанной на снижение зависимости от мировой конъюнктуры цен на нефть путем создания стабилизационного фонда (в который зачисляются НДПИ, экспортные пошлины и некоторые другие доходы при цене на нефть на мировом рынке свыше 18,5 дол. за баррель), а также передачи субъектам Российской Федерации средств для компенсации отмены налога с продаж (за счет части федеральной доли акцизов на нефтепродукты и федеральной доли налогов на малый бизнес) по предварительной оценке в 2004 году уровень непроцентных расходов, обеспеченных доходами, не превышает 1733 млрд. рублей.
Справочно:
На 2003 год непроцентные расходы федерального бюджета запланированы в объеме 1702 млрд. рублей.
В случае реализации всех предлагаемых мер налоговой реформы необходимо решить задачу более серьезного сдерживания роста непроцентных расходов, чем обозначено выше. Даже сохранение непроцентных расходов в реальном выражении уже не может быть обеспечено при консервативном прогнозе уровня цен на нефть.
Вместе с тем существует целый ряд первоочередных задач, которые необходимо осуществить в следующем году. В частности, связанных с увеличением заработной платы работникам бюджетных организаций (что потребует дополнительных расходов федерального бюджета в объеме 72 млрд. рублей), дополнительными расходами на национальную оборону и правоохранительную деятельность (свыше 100 млрд. рублей), программу развития судебной системы (10 млрд. рублей), индексацию отдельных статей расходов на уровень инфляции (свыше 15 млрд. рублей) и некоторые другие расходы социальной направленности.
Для обеспечения в 2004 году финансирования только этих минимально необходимых задач необходимы серьезные меры по дальнейшему увеличению собираемости налогов, перекрытию еще имеющихся каналов по уходу от налогообложения при условии наращивания расходов в минимальных размерах.
Дополнительным фактором, серьезно осложняющим решение задачи относительного сокращения бюджетных расходов, является предполагаемое разграничение, начиная с 2005 года, расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, связанное с проводимой в настоящее время реформой местного самоуправления. В частности, на федеральный бюджет возлагаются не финансируемые в настоящее время расходные обязательства региональных бюджетов.
Решение всех этих задач за счет ослабления бюджетной политики, использования средств стабилизационного фонда или осуществления расходов за счет дефицита бюджета, на наш взгляд, является нецелесообразным.
В складывающихся условиях оптимальными при выборе мер по дальнейшему проведению налоговой реформы должны быть взвешенные решения, которые, с одной стороны, были бы реально ощутимы бизнесом в качестве фактора облегчения налогового бремени, а с другой стороны, гарантировали бы сохранение бюджетной устойчивости как федерального, так и территориальных бюджетов.
5. Основные меры, обеспечивающие существенное снижение налоговой нагрузки
Произведенные Минфином России расчеты доходов в условиях действующего законодательства в сопоставимых условиях по среднегодовым ценам на нефть свидетельствуют о том, что доля налоговых доходов консолидированного бюджета снижается в 2004 году по сравнению с 2003 на 1,3 процентных пункта к ВВП (с учетом отмены налога с продаж), в том числе по федеральному бюджету на 0,3 процентных пункта и консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации на 1,0 процентных пункта. В случае полной компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации выпадающих доходов по налогу с продаж, доля снижения доходов федерального бюджета в ВВП составит 0,7 процентных пункта. Кроме этого, в условиях действующего законодательства 2004 года в связи с неиндексацией шкалы регрессии по ЕСН ожидается значительный дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.
Вместе с тем на заседании Правительства Российской Федерации 6 февраля 2002 г. была отмечена необходимость осуществления при проведении налоговой реформы более решительных шагов в направлении дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику, а также стимулирования экономического роста и инвестиционной активности. Одновременно, Минфину России и Минэкономразвития России было поручено провести расчеты изменений объемов налоговых поступлений в бюджетную систему страны, а также оценку влияния на финансово-экономическое состояние предприятий и экономику в целом возможного снижения ставок НДС и ЕСН. Результаты таких расчетов и оценка приведены в Приложении 1 к настоящему докладу.
В целях определения наиболее приемлемого варианта дополнительных мер Минфином России совместно с Минэкономразвития России и МНС России были проанализированы различные варианты, отличающиеся как составом предлагаемых мер, так и сроками начала их реализации. С учетом, проведенного анализа представляется наиболее оптимальным вариант, предусматривающий (помимо мер, предусмотренных в разделах 6 и 7 доклада) осуществление следующих наиболее существенных для доходов бюджетов мер:
5.1 Снижение с 2004 года основной ставки НДС с 20 до 18 %.
Предлагается снизить начиная с 2004 года основную ставку этого налога с 20 до 18 процентов при сохранении пониженной ставки (10 %) по социально значимым товарам и услугам.
По расчетам в предполагаемых макроэкономических условиях реализация только этой меры должна обеспечить в 2004 году снижение налогового бремени (с соответствующим сокращением доходной базы федерального бюджета) на сумму около 97 млрд. рублей. Это решение будет способствовать благоприятному структурному сдвигу в распределении налоговой нагрузки между секторами экономики, имея в виду наибольший выигрыш для несырьевых отраслей экономики (распределение этой суммы между отраслями приведено в Приложении 1 к докладу).
5.2. Принятие начиная с 2004 года к зачету сумм НДС , уплаченных налогоплательщиками поставщикам товаров (работ, услуг) при осуществлении капитальных вложений до окончания срока ввода объектов в эксплуатацию.
Этот вопрос в последнее время активно ставится организациями, осуществляющими крупные капитальные вложения по объектам с длительным строительным циклом. Между тем, в соответствии с действующим ныне порядком право на такой вычет возникает только после окончания строительства и принятия на баланс завершенных строительством объектов, что приводит к отвлечению из оборота средств налогоплательщиков, осуществляющих строительство. Принятие соответствующего решения обеспечит сохранение в обороте по таким организациям в 2004 году средств в объеме примерно 45 - 50 млрд. рублей.
Вместе с тем, при реализации этой меры, а также мер указанных в разделе 7 настоящего доклада нельзя не учитывать, что в настоящее время имеют место многочисленные злоупотребления, связанные с принятием к вычету сумм НДС, уплаченных поставщикам, но так и не поступившим в доход федерального бюджета. Поэтому одновременно должны быть приняты (в том числе и в законодательном порядке) решения, направленные на улучшение администрирования этого налога. В частности, следует рассмотреть целесообразность введения системы электронных счетов-фактур, также применения специальных банковских счетов для учета поступления и уплаты НДС.
Примечание:
Во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова от 26 марта 2000 г. создана рабочая группа по разработке комплекса вопросов, связанных с возможностью применения специальных банковских счетов для учета поступления и уплаты НДС в составе представителей МНС России, Минфина России, Банка России и Минэкономразвития России.
5.3. Снижение с 2005 года эффективной ставки единого социального налога
В целях дальнейшего ослабления налогового бремени целесообразно начиная с 2005 года серьезно снизить эффективную ставку единого социального налога (ЕСН).
В результате рассмотрения различных подходов при решении этой задачи предлагается следующий вариант такого снижения.
Снижение эффективной ставки ЕСН (включая тарифы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование) предлагается осуществить путем установления ставки ЕСН в размере 26 % для доходов до 300 тыс. рублей, в размере 10 % для доходов от 300 до 600 тыс. рублей и в размере 2 % с доходов свыше 600 тыс. рублей на одного работника. Пропорциональным образом могут быть изменены и налоговые ставки для тех категорий налогоплательщиков, которые в настоящее время уплачивают ЕСН по пониженным ставкам.
Такой подход обеспечит реальное и весьма существенное снижение ЕСН для работодателей в тех отраслях, где оплата труда невысока и которые объективно не могут воспользоваться регрессивной шкалой налогообложения для уменьшения уплачиваемой суммы налога за счет применения пониженных ставок ЕСН.
По расчетам реализация этого предложения должна привести к снижению в 2005 году эффективной ставки ЕСН примерно на 5,7 процентных пункта к фонду оплаты труда (с 30,1 % до 24,4 %), что по нашей оценке могло бы снизить поступления в 2005 году по сравнению с действующей шкалой этого налога (без учета расширения налоговой базы за счет легализации части ныне укрываемой от налогообложения заработной платы) примерно на 224 млрд. рублей, а с учетом расширения налоговой базы за счет легализации налогоплательщиками расходов на оплату труда – примерно на 194 млрд. рублей.
С учетом роста обязательств государственных социальных внебюджетных фондов дефицит средств этих фондов может составить к 2005 году примерно 340 млрд. рублей. С учетом этого в 2005-2006 годах необходимо ужесточить финансовую политику в области расходов и обеспечить более глубокие преобразования в бюджетной сфере. Кроме этого должны быть проработаны дополнительные предложения, направленные на ликвидацию дефицита государственных социальных внебюджетных фондов. Одновременно необходимо провести реформу социального и медицинского страхования.
Проект федерального закона о внесении изменений в главу Кодекса, связанных со снижением ставки ЕСН, целесообразно внести одновременно с разработкой соответствующих предложений и поправок в законодательство о пенсионном, медицинском и социальном страховании.
5.4. Дальнейшее снижение и унификация налоговой ставки НДС
В случае благоприятной финансовой ситуации в течение 2005 года возможна постановка и решение вопроса о введении начиная с 2006 года единой налоговой ставки по НДС в размере 16 процентов. Реализация только этой меры должно обеспечить в 2006 году снижение налоговой нагрузки еще примерно на 70 млрд. рублей, или около 0,4 % к ВВП.
6. Завершение в 2004-2005 годах мер, подлежащих реализации в соответствии с ранее одобренными Правительством Российской Федерации мерами по реформированию налоговой системы
Как уже было отмечено выше, налоговая реформа осуществляется в соответствии с Программой мер по реформированию налоговой системы, одобренной Правительством Российской Федерации в мае 2000 года. Эти меры носят первоочередной характер и подлежат реализации в основном с 2004 года. В результате налоговая система России по перечню применяемых налогов и широте налоговой базы должна встать на один уровень с большинством стран ОЭСР.
Предлагается, в частности реализовать следующие меры.
6.1. Отмена налога с продаж.
В целях повышения эффективности российской налоговой системы с 1 января 2004 года отменяется налог с продаж. Фискальная нагрузка этого налога усугубляется несовершенством законодательного регулирования процесса взимания этого налога, что является сдерживающим фактором развития отдельных отраслей - отраслей розничной торговли и сферы услуг.
Компенсацию выпадающих доходов региональных бюджетов, вызванных отменой налога с продаж, предполагается осуществить за счет повышения фискальной значимости налога на имущество организаций, отказа от зачисления в федеральный бюджет налоговых поступлений при использовании специальных режимов налогообложения малого бизнеса, а также передачи в региональные бюджеты части акцизов на нефтепродукты, поступающих в настоящее время в федеральный бюджет (млрд. рублей)
| | 2004 г. | 2005 г. |
| Потери региональных и местных Бюджетов в связи с отменой налога с продаж – всего | 60,6 | 64,8 |
| Компенсирующие налоги – всего в том числе за счет: - увеличение поступлений от налога на имущество организаций; - отказ от зачисления в федеральный бюджет налогов, взимаемых с малого бизнеса; - передача в региональные бюджеты части акцизов на нефтепродукты, поступающих в настоящее время в федеральный бюджет. | 56,7 18,3 11,8 26,6 | 73,7 19,8 13,6 40,3 |
6.2. Сокращение количества региональных и местных налогов и сборов
Одновременно с отменой с 2004 года налога с продаж предполагается пересмотреть перечень региональных и местных налогов и сборов, закрепленный в статьях 20 и 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В частности, необходимо отказаться от таких налогов и сборов, как сбор на нужды образовательных учреждений, целевые сборы на содержание милиции, сбор с владельцев собак, сбор за парковку автотранспорта и некоторых других. Кроме этого следует учесть, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 31 декабря 2002 г. № 191-ФЗ уже принято решение об отмене с 1 января 2004 г. сбора за уборку территорий населенных пунктов, взимаемого в 2003 году с юридических лиц в размере до 1,5 процента фонда оплаты труда.
Примечание:
В результате предлагаемых мер в составе региональных налогов останутся налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. В составе местных налогов - налог на имущество физических лиц, земельный налог и налог на рекламу.
С введением в перспективе налога на недвижимость налоги на имущество организаций и на имущество физических лиц, а также земельный налог прекратят свое действие.
6.3. Реформирование системы имущественных налогов.
Имущественные налоги должны стать серьезными источниками доходов региональных и местных бюджетов, а принципы их взимания должны стимулировать эффективное использование имущества. При этом предполагается исключить запасы, затраты и нематериальные активы из объекта налогообложения по налогу на имущество организаций, существенно сократить налоговые льготы, устанавливаемые на федеральном уровне, создать условия для перехода в перспективе к налогообложению недвижимости. По налогу на имущество физических лиц предлагается пересмотреть принципы оценки имущества физических лиц для целей налогообложения, постепенный переход на рыночную оценку имущества физических лиц с одновременным снижением максимальной налоговой ставки. По земельному налогу предусматривается переход на налогообложение земельных участков исходя из кадастровой стоимости этих участков. Налог на наследования и дарения предполагается установить в качестве федерального налога, предусмотрев заметное снижение налоговых ставок и с зачислением сумм от его взимания в местные бюджеты.
Проекты соответствующих федеральных законов были подробно рассмотрены и в целом одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 27 февраля 2003 года. Эти законопроекты, доработанные с учетом предложений заинтересованных министерств и ведомств 20 марта были внесены Минфином России в Правительство Российской Федерации.
Примечание:
Учитывая необходимость завершения работы по кадастровой оценке земельных участков и по разработке и использованию методики инвентаризационной оценки объектов недвижимого имущества, принадлежащего гражданам, предполагается введение глав Кодекса, регулирующих уплату земельного налога и налога на имущество физических лиц начиная с 2005 года.
6.4. Платежи, связанные с использованием природных ресурсов.
Одной из важных задач, которая должна была быть решена в ходе налоговой реформы, является реформирование платежей, связанных с использованием природных ресурсов. В этом направлении в 2003 году Государственной Думой предполагается принятие, внесенных Правительством Российской Федерации глав Кодекса, регулирующих уплату водного налога и сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами. Кроме этого необходимо законодательное закрепление платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду. В рамках проводимой работы по реформированию лесного хозяйства в течение 2003 года должны быть подготовлены проекты законодательных актов, касающиеся системы платежей за пользование лесными ресурсами, с учетом существующего мирового опыта применения таких платежей. В целях усиления стимулирующей роли платежей за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и платежей за пользование лесными ресурсами в качестве инструмента по более бережному и рациональному использованию природных ресурсов предполагается некоторое увеличение сумм, поступающих в региональные и местные бюджеты от таких платежей, что должно стать одним из источников компенсации потерь территориальных бюджетов в связи с отменой налога с продаж.
6.5. Специальный налоговый режим при разделе продукции.
В течении весенней сессии Государственной Думой предполагается принятие внесенной Правительством Российской Федерации главы Кодекса, устанавливающей специальный налоговый режим для участников соглашений о разделе продукции (СРП). В этой главе нашли отражение особенности налогообложения при выполнении СРП в целях создания стабильных условий работы для инвесторов на весь период пользования месторождениями полезных ископаемых, а также должны быть безусловно соблюдены интересы государства при реализации указанных соглашений.
При этом, с учетом последующих обсуждений данного вопроса в Правительстве Российской Федерации для участников СРП должны быть соблюдены следующие принципиальные положения:
- вводится норма по обязательному проведению аукциона на предоставление права пользования участком недр на условиях СРП;
- применение ставки НДПИ с коэффициентом 0,5 от действующей ставки (специфической или адвалорной), а при достижении определенного уровня коммерческой добычи, который может быть установлен соглашением, ставка НДПИ применяется с коэффициентом 1;
- замена отнесения на возмещаемые затраты амортизационных отчислений на капитальные затраты с введением предельных показателей допустимых возмещаемых затрат – «cost-stop» для месторождений углеводородного сырья не более 75 процентов, а для месторождений углеводородного сырья на континентальном шельфе не более 90 процентов при «традиционном разделе». Доля государства в общем объеме произведенной продукции при «прямом разделе» должна составить не менее 32 процентов;
- отнесение на возмещаемые затраты большей части расходов по главе 25 Кодекса (с отличиями по ликвидационному фонду, уплаченным процентам и управленческим расходам);
- установление закрытого перечня уплачиваемых налогов с заменой всех других налогов разделом продукции;
- осуществление компенсации инвестору уплаченных местных налогов за счет уменьшения доли прибыльной продукции государства;
- цена реализации нефти должна устанавливаться исходя из рыночных цен, но не ниже среднего за отчетный период уровня цен сорта нефти «Юралс»;
- обеспечение стабильности системы налогообложения для участников СРП путем фиксации законодательства о налогах и сборах на дату подписания соглашения.
При этом должно соблюдаться правило, что режим СРП используется в исключительных случаях при отсутствии претендентов на разработку участков недр на условиях обычного налогового режима.
6.6. Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей
Закончена работа по переработке главы Кодекса, которой регулируется специальный налоговый режим в виде единого налога на сельскохозяйственных товаропроизводителей. Порядок взимания единого сельскохозяйственного налога, установленный в главе 26.1. Кодекса имеет ряд недостатков: этот налог применяется не для всех производителей сельскохозяйственной продукции; отсутствует добровольность при переходе на его уплату; налоговый период не учитывает сезонность данной отрасли экономики; вызывает затруднение определение размера налоговой ставки.
Предлагаемый единый налог, которым заменяется ряд действующих налогов (кроме земельного налога), предусматривается уплачивать от «чистого дохода». Данный режим предполагается устанавливать на основе добровольности его применения, возможности использования смешанными хозяйствами, а также прямого действия на всей территории Российской Федерации. По сельскохозяйственным организациям, не перешедшим на специальный режим, предлагается постепенное поэтапное увеличение ставки налога на прибыль.
6.7. Совершенствование режима применения государственной пошлины
В 2003 году Государственной Думой должна быть принята глава Кодекса, регулирующая уплату государственной пошлины (с введением в действие с 1 января 2004 года). При этом предусматривается заметное (в среднем в 2-2,5 раза) снижение размеров государственной пошлины при обращении в суды и за совершение нотариальных действий. В эту главу предполагается также включить абсолютное большинство из существующих ныне сборов, взимаемых (установленных) государственными органами на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации, министерств, ведомств, законодательных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. С вступлением в силу этой главы будут отменены существующие ныне налог на операции с ценными бумагами и налог на использование наименования «Россия» и образованных на его основе словосочетаний.
7. Дополнительные меры по реформированию налоговой системы.
Помимо упомянутых в разделе 6 мер по проведению налоговой реформы (которые ранее были одобрены Правительством Российской Федерации и проводятся по установленному графику) предлагается осуществить следующие меры:
7.1. Изменения при налогообложении добычи и реализации углеводородного сырья.
Сложившаяся в настоящее время система налогообложения характеризуется определенным дисбалансом в уровне налоговой нагрузки между сырьевым сектором и другими отраслями экономики. В частности, не до конца решена задача изъятия у сырьевого сектора части получаемых в нем доходов, имеющих рентный характер, а также обусловленных благоприятной мировой конъюнктурой цен на углеводородное сырье и продукты его переработки.
В этом направлении предлагаются следующие меры:
- предусмотреть начиная с 2004 года некоторое увеличение базовой ставки НДПИ на нефть и природный газ в качестве фактора, компенсирующего снижение налоговой нагрузки на нефтяной и газовый секторы в результате осуществления других мер по совершенствованию законодательства о налогах и сборах;
Примечание:
С учетом «выигрыша» нефтедобывающей отрасли от предполагаемого снижения основной ставки НДС базовую ставку НДПИ предлагается увеличить с 340 до 357 рублей за 1 тонну. Налоговую ставку НДПИ при добыче природного газа предлагается установить в размере 193 рублей за 1 тыс. куб. м.
- сохранить до 2011 года срок действия специфической ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) при добыче нефти;
- отменить с 1 января 2004 года акциз на природный газ с компенсацией связанных с этим потерь федерального бюджета за счет увеличения ставки таможенной пошлины при экспорте природного газа с 5 до 20 процентов, а также увеличения НДПИ при добыче природного газа. В результате обусловленная существенным различием в уровне цен газа по внутренним и внешним поставкам сверхприбыль газоторгуюших организаций будет изыматься не с помощью акциза, а с помощью, в первую очередь, экспортной пошлины. Одновременно предлагается отказаться от существующей адвалорной ставки НДПИ при добыче природного газа в пользу специфической ставки.
Учитывая, что в соответствии с бюджетным законодательством часть НДПИ поступает в бюджеты тех субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляется добыча нефти и газа, должны быть изменены в пользу федерального бюджета и пропорции зачисления этого налога при добыче углеводородов. При этом у регионов должны быть сохранены ранее получаемые ими доходы в абсолютном выражении.
7.2. Уточнения режима применения налога на прибыль организаций
Предполагается внести определенные уточнения в главу 25 Кодекса «Налог на прибыль организаций», направленные на решение отдельных вопросов, касающихся налогового учета (с целью приближения его к бухгалтерскому учету), амортизационной политики, особенностей налогообложения при страховании, доверительном управлении имуществом, и некоторых других вопросов, связанных с применением этой главы Кодекса.
Кроме этого представляется необходимым отменить с 1 января 2004 года действие налоговых льгот по налогу на прибыль организаций, решения по которым были приняты органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской федерации до 1 июля 2001 года в отношении организаций, осуществляющих инвестиционные и иные проекты по развитию соответствующих субъектов Российской Федерации.
Требует также совершенствования действующий порядок налогообложения доходов физических лиц и организаций от операций с ценными бумагами и другими финансовыми инструментами.
7.3 Усовершенствование порядка применения налога на добавленную стоимость (НДС)
В этих целях предлагается:
решить проблему применения нулевой ставки налога для налогоплательщиков, оказывающих услуги по перевозке экспортируемых и импортируемых грузов, в том числе упростить обоснование нулевой ставки по морским и автомобильным перевозкам.
- частично решить вопрос о налогообложении авансов, восстановив ранее действовавший порядок при котором исчисленный налог с авансов принимается к зачету в том же периоде, в котором осуществлена поставка, а не после фактической уплаты налога в бюджет.
7.4. Усовершенствование порядка уплаты акцизов на нефтепродукты
Произведенный в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации анализ практики применения нового режима уплаты акцизов на нефтепродукты свидетельствуют о серьезных проблемах, возникающих при применении этого режима у налогоплательщиков. Во многих случаях не обеспечивается уплата акциза по месту конечного потребления нефтепродуктов, что приводит к недопоступлению сумм на цели строительства и содержания автомобильных дорог в субъектах Российской Федерации. В связи с этим должен быть подготовлен проект федерального закона, направленный на устранение недостатков при применении нового режима уплаты акцизов на нефтепродукты.
7.4. Увеличение имущественного вычета по налогу на доходы физических лиц.
В целях стимулирования строительства и приобретения жилья населением предлагается внесение изменений в главу 23 «Налог на доходы физических лиц» Кодекса, предусматривающих увеличение начиная с 2004 года имущественного вычета с 600 тыс. рублей до 1 млн. рублей, с учетом фактически складывающихся цен на жилье в среднем по Российской Федерации.
Примечание:
Проект соответствующего федерального закона, одобренный на заседании Правительства Российской Федерации 10 апреля 2003 г., в ближайшее время должен быть направлен в Государственную Думу.
7.5. Отмена налогового контроля за расходами физических лиц.
Представляется оправданной отмена налогового контроля за расходами физических лиц, предусмотренного статьями 86.1-86.3 Кодекса. Реализация указанной меры будет способствовать привлечению в экономику дополнительных средств и одновременно позволит сэкономить государственные средства на осуществление этого контроля. В условиях действия федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» отмена налогового контроля не снижает эффективность государственного контроля за расходами физических лиц, но устраняет ненужное дублирование функций государственных органов. Предлагаемая мера может быть реализована уже в течении 2003 года.
Примечание:
Проект соответствующего федерального закона, одобренный на заседании Правительства Российской Федерации 10 апреля 2003 г., в ближайшее время должен быть направлен в Государственную Думу.
7.6. Специальный режим налогообложения для резидентов особых экономических зон, а также система налогообложения судовладельцев, эксплуатирующих суда, внесенные в Международный судовой реестр.
В качестве одного из способов повышения экономического потенциала и создания благоприятного инвестиционного климата в Российской Федерации представляется целесообразным применение механизма создания территориальных образований с особыми экономическими условиями функционирования – особые экономические зоны (ОЭЗ).
Особенностью налогообложения организаций, получивших статус резидента ОЭС, должен быть особый порядок уплаты налога на прибыль и налога на имущество, а именно: освобождение от уплаты налога на прибыль в течение трех лет по доходам, полученным от деятельности на территории этих зон, значительное снижение ставки данного налога в последующий период (вплоть до восьмого года с начала реализации инвестиционного проекта), а также освобождение от налога на имущество в отношении имущества, находящегося на территории ОЭЗ и используемого налогоплательщиком в предпринимательской деятельности, осуществляемой в рамках инвестиционного проекта.
Следует также разработать систему налогообложения судовладельцев, эксплуатирующих суда, внесенные в Международный судовой реестр, которая должна предусматривать освобождение от налога на прибыль доходов от морских перевозок, а также освобождение от уплаты налога на имущество и транспортного налога в отношении судов с установлением единого сбора, уплачиваемого в зависимости от водоизмещения судна.
7.7. Индексация специфических ставок акцизов по подакцизным товарам
В соответствии с предполагаемым на 2004-2006 гг. ростом цен на потребительские товары предполагается проведение ежегодной индексации специфических ставок акцизов по подакцизным товарам. При этом на 2004 год предлагается более высокая (на 20 %) индексация специфической составляющей ставки акцизов по табачным изделиям.
****************
По расчетам Минфина России следствием реализации всех перечисленных выше мер станет уменьшение в 2004 году общего объема доходов расширенного Правительства (включая доходы государственных социальных внебюджетных фондов) примерно на 147 млрд. рублей, что составляет около 1,0 % к ВВП, а в 2005 году по сравнению с 2004 годом – еще на 200 млрд. рублей, что соответствует примерно 1,13 % к ВВП. Если учесть, что в 2004 году даже в условиях действующего законодательства (без учета отмены налога с продаж) ожидается снижение доходов примерно на 0,9 % к ВВП, то общее снижение доходов в 2004 году составит около 1,9 % к ВВП.
Приложение 1
О влиянии на финансово-экономическое состояние предприятий и на экономику в целом предложенных мер по проведению налоговой реформы и, прежде всего, снижения ставок ЕСН и НДС.