Geum.ru

Доклад заместителя начальника департамента финансов

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
Доклад

заместителя начальника департамента финансов

Вологодской области А.А.Головина

по теме «Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2011 год и среднесрочную перспективу 2012-2013 годы. О предложениях по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, совершенствованию межбюджетных отношений, внесению изменений

в бюджетное и налоговое законодательство»


Уважаемые участники совещания!


В начале текущего месяца Минфином РФ в Ростове на Дону проведено совещание с руководителями финансовых органов регионов о подходах к формированию бюджета на 2011-2013 года.

Бюджет следующего трехлетия формируется в непростой ситуации – ситуации посткризисного выживания. Набранный за кризисные годы дефицит федерального бюджета должен быть сокращен, баланс бюджетных расходов и доходов восстановлен.

Основной задачей, определённой Бюджетным посланием Президента является обеспечение макроэкономической стабильности посредством бюджетной сбалансированности. Бюджетный дефицит должен последовательно снижаться.

Об этом заявил 12 июля Премьер-минисрт РФ Владимир Владимирович Путин: "Мы не можем тратить больше, чем зарабатываем. Надо последовательно сокращать бюджетный дефицит и подавлять инфляцию. И проводя такую политику, нельзя расслабляться, отходить от строгой бюджетной дисциплины".

Долг России к 2015 году увеличится до 14% ВВП. При этом, если для развитых экономик долг в 60% от ВВП считается безопасным уровнем, то для развивающейся российской экономики 20-ти процентный долг будет критическим. «Россия залезает в долги, - говорит Алексей Кудрин, - «Иного способа закрыть дефицит бюджета нет».

Ряд российских регионов также набрали в 2009 году крупные долги. У 11 регионов долг превысил 50% налоговых доходов. На совещании с руководителями финансовых органов субъектов РФ в Ростове-на-Дону заместитель министра финансов РФ Антон Германович Силуанов сообщил, что Минфин РФ намерен заключать с этими субъектами соглашения о финансовом оздоровлении.

Министерство финансов РФ проводит очень сдержанную политику в отношении наращивания расходной части федерального бюджета и планирует ежегодно снижать объем дефицита федерального бюджета. Дефицит бюджета в 2011 году будет равняться 3,6% ВВП. Причем, в течение двух следующих лет доходы будут опережающе расти над расходами, а дефицит — снижаться. Так, доходы бюджета-2011 по расчетам составят 8,1 трлн. рублей, в 2012 году — 8,5 трлн., в 2013-м — 9,1 трлн. Расходы бюджета составят 9,8 трлн. рублей, 9,9 трлн. и 10 трлн. рублей соответственно. В 2013 году дефицит должен составить 1,5% ВВП. И только к 2015 году планируется принять бездефицитный бюджет.

Уменьшение расходов федерального бюджета коснётся и межбюджетных трансфертов субъектам РФ. И эта проблема беспокоит большинство регионов – получателей дотаций.

Как складывается ситуация по Северо-Западу?

Собственная доходная база по субъектам Северо-Запада в 2010 году оценивается в объеме 536,6 млрд.руб., что несколько выше 2009 года на 52,7 млрд.руб.

В основном рост собственной доходной базы имеет Санкт –Петербург – 39,8 млрд.руб. В остальных субъектах доходная база на уровне 2009 года..

Расходная часть по субъектам составила в 2009 году 764,4 млрд.руб., дефицит 95,2 млрд.руб. В 2010 году расходы утверждены в объеме 738,4 млрд.руб., при дефиците 72 млрд.руб.

Таким образом, сокращение в 2011 году объема дотаций из федерального бюджета приведет к ещё большей несбалансированности региональных бюджетов.

Минфином рассматриваются вопросы изменения методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2011 году в части:

- изменения схемы выравнивания;

- отказа от компенсационной части;

- изменения индексов расчета налогового потенциала.

Все эти изменения приведут к сокращению объема дотаций из федерального Фонда финансовой поддержки субъектам.

На 2010 год были внесены изменения в Методику расчета налогового потенциала.

Были пересмотрены удельные веса каждого периода, в котором производится расчет показателей, характеризующих налоговый потенциал субъекта (0,25-0,30; 0,30-0,35;0,45-0,35) а также сами периоды, за которые берутся статистические показатели для расчета потенциала (2006г.; 2007г.;2008г. 5 месяцев 2009 года).

Введение в методику расчета потенциала статистических показателей на последнюю отчетную дату текущего года позволяет в значительной степени учитывать последние тенденции в экономике.

Мы предлагаем восстановить действующие до 2010 года доли отчетных периодов, за которые производится расчет показателей, характеризующих налоговый потенциал (0,25; 0,30; 0,45). Это обеспечит приближение налогового потенциала с реальным состоянием экономики.

При таком варианте на значение налогового потенциала 2011 года в меньшей степени будет оказывать 2008 год, период максимального подъема экономики, и в большей степени 2010 год, период начала восстановления экономики. Объективность и достоверность расчетов налогового потенциала повысится.

Уважаемые коллеги Вологодская область не получает дотации из Фонда финансовой поддержки. И поэтому, хотелось бы услышать ваше мнение и предложения по этому вопросу.

Теперь о некоторых важных вопросах развития собственной доходной базы регионов.

Надежды по повышению устойчивости доходов бюджетов субъектов и местных бюджетов в условиях слабых темпов роста экономики связаны с постепенным сокращением федеральных льгот по региональным и местным налогам.

На протяжении долгих лет государство оказывало серьезную поддержку многим отраслям экономики, были сохранены все льготы и в кризисный период.

В 2009 году субъекты потеряли из-за федеральных льгот 226 млрд.рублей. В Вологодской области потери составили 12% налоговых доходов консолидированного бюджета области. Основные выпадающие доходы мы имеем по наиболее значимому для региональных бюджетов налогу на имущество организаций – 168 мдрд. руб.

Поддержка на таких льготных условиях не может предоставляться длительное время.

Мы предлагаем пойти по пути отмены наиболее «разорительных» для бюджетов налоговых льгот. В минимальном варианте просим в два раза сократить льготы для предприятий естественных монополий (железнодорожного транспорта, электроэнергетики, магистральных трубопроводов), а также в отношении федеральных автомобильных дорог. Эти отрасли являются наиболее рентабельными, и даже в условиях кризиса их финансовое положение оставалось устойчивым.

Такое сокращение льгот позволит привлечь в бюджеты регионов значительные финансовые ресурсы в объеме 110 млрд.рублей. В частности, дополнительные доходы бюджета Вологодской области могут составить по оценке 2010 года 1,4 млрд.руб.

В условиях посткризисного развития экономики определяющим фактором ее восстановления являются инвестиции.

Именно поддержка инвестиций названа Президентом России приоритетной задачей как федерального, так и регионального уровня. Однако государственные инвестиции не могут стать главным источником финансирования модернизации экономики, поэтому 80% инвестиций на цели модернизации будут частными.

Государственная поддержка не может предоставляться на прежних льготных условиях в виде полного освобождения от уплаты налогов. Это приводит к невосполнимым потерям региональных бюджетов. А в условиях медленного роста доходной базы бюджетов предоставление крупномасштабных льгот становится просто невозможным.

Положительно повлияет на инвестиционный процесс без ущерба для бюджета предложенная Правительством России передача регионам права принимать решения о предоставлении инвестиционного налогового кредита по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций. Сегодня инвесторы испытывают трудности из-за недостатка финансовых ресурсов. Инвестиционный кредит сможет стать для них реальной поддержкой.

Условия кредита просты и максимально благоприятны для организаций.

Кредит дает право:

- не платить 50% налога, по которому предоставлен кредит;

- поэтапно возвращать неуплаченный налог в бюджет;

- уплачивать низкий процент за пользование денежными средствами (от ¾ до ½ ставки рефинансирования ЦБ РФ).

В отличие от банковского кредита инвестиционный кредит может быть предоставлен на длительный срок.

Однако, существуют препятствия для получения кредита. Приказом Федеральной налоговой службы определен перечень дополнительных оснований, соблюдение которых необходимо для получения кредита. Для большинства организаций эти основания не выполнимы.

Так, предприятию будет отказано в предоставлении кредита, если у него на балансе имеется движимое имущество (включая ценные бумаги), реализация которого позволит погасить более 25% суммы неуплаченного налога. По Вологодской области стоимость движимого имущества превышает налог на имущество организаций более чем в 33 раза.

Кредит также недоступен, если на балансе налогоплательщика есть дебиторская задолженность, возможная к взысканию, но меры по взысканию не приняты более одного квартала. Нет четкого перечня критериев, по которым налоговая служба признает задолженность возможной к взысканию и оценивает достаточность принимаемых предприятием мер для взыскания.

Предлагаем регламентировать процесс предоставления инвестиционного налогового кредита исключительно Налоговым кодексом и законами субъектов.

Следующая проблема – это трансформация транспортного налога.

Мы считаем преждевременным предложение Минтранса о повышении акциза на бензин и другие виды ГСМ с одновременной отменой транспортного налога.

Транспортный налог во многих регионах России направлен на укрепление доходной базы местных бюджетов. Его отмена лишит муниципалитеты, а в особенности поселения, имеющих слабо развитую доходную базу, стабильного источника поступлений.

В Вологодской области благодаря принимаемым мерам транспортный налог собирается достаточно хорошо. За последние три года уровень собираемости налога увеличился с 74 до 91 %. В 2010 году платежи по налогу возрастут практически в 2 раза в сравнении с 2007 годом, достигнув 1 млрд.рублей.

В целом и по субъектам РФ поступления транспортного налога характеризуются повышательной динамикой. За 2008 год налог вырос в 1,3 раза, за 2009 год - в 1,2 раза. В 2010 году планируемый сбор транспортного налога по регионам России составит 69 млрд.руб. , в том числе в муниципальные бюджеты – 15 млрд.руб. Данный объем сопоставим с 2/3 поступлений земельного налога и 5 кратным сбором налога на имущество физических лиц.

Перспективы дальнейшего развития налоговой базы по транспортному налогу есть. Это связано с ростом числа авто. Продажи автомобилей в России в июне выросли на 45%, то есть рынок приблизился к докризисным темпам прироста. От физических объемов продаж докризисного июня 2008 года рынок отстает всего на 13,4%. Более того, впервые с начала кризиса рынок показал совокупный прирост — за полугодие продажи увеличились на 3%. Это происходит на фоне дефицита автомобилей у дилеров. А, кроме того, применение новых методов в администрировании транспортного налога позволит пополнить бюджеты за счет привлечения задолженности по налогу.

Есть еще один важный нюанс в данном вопросе. Сейчас субъекты имеют все рычаги в регулировании объемов поступлений транспортного налога: ставки, льготы, административный ресурс. Минфин обещает субъектам РФ восполнить бюджетные потери от отмены транспортного налога за счет акцизов. Но акцизы на нефтепродукты регионы получают в виде доходов по нормативам, индивидуально установленных для каждой территории. Программой повышения эффективности бюджетных расходов планируется перевод налоговых доходов, распределяемых по дифференцированным нормативам и долям, в межбюджетные трансферты. Полагаю, что объем межбюджетного трансферта будет ниже потенциала сбора транспортного налога. И он не будет ежегодно индексироваться такими же размерами, как темпы роста транспортного налога.

Но особенную обеспокоенность вызывает проблема социальной справедливости.

Девиз идеологов отмены транспортного налога «сколько ездишь, столько и платишь» обернется тем, что расплачиваться за «новый транспортный налог» будут все: и кто является автовладельцем, и у кого нет автотранспорта.

Для того, чтобы компенсировать выпадающие доходы от отмены транспортного налога, надо будет поднять стоимость бензина на 10%. В конечном счете, цены на бензоколонках отразятся на стоимости продуктов и товаров первой необходимости.

Действующим законодательством предоставлены льготы по транспортному налогу для пенсионеров, инвалидов, участников войн. Получить льготу конечному потребителю по стоимости покупаемого бензина будет не возможно.

Ухудшится благосостояние миллионов простых автолюбителей, которые зарабатывают на жизнь в постоянных разъездах на своих маломощных автомобилях. У них существенно возрастут траты на бензин.

Отмена транспортного налога выгодна только богатым и очень богатым людям, позволяя им сэкономить на содержании мощных дорогих автомобилей.

«Дыры» в местных бюджетах будут обусловлены не только возможной отменой транспортного налога, но и другими законодательными нововведениями.

В условиях динамичного роста автопарка стабильным доходным источником бюджетов муниципальных районов и городских округов является государственная пошлина за регистрацию транспортных средств. Объем ее поступлений по субъектам РФ оценивается на 2010 год в размере 24 млрд.рублей. По сравнению с 2009 годом доходы от уплаты пошлины возрастут на 17 млрд.рублей или в 3,2 раза.

Но согласно Бюджетному кодексу с 2012 года муниципалитеты лишаются этого дохода. Причина – переход милиции общественной безопасности на финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета. С этого момента госпошлина за регистрацию транспорта автоматически становится федеральным доходом.

В целях развития доходной базы местных бюджетов предлагаем сохранить госпошлину за регистрацию транспортных средств на муниципальном уровне. Тем более, что пошлина не будет существенной добавкой для федерального бюджета. За 5 месяцев 2010 года все муниципалитеты в Российской Федерации собрали 10 млрд. рублей пошлины за регистрацию транспорта, что могло бы составить только 0,3% доходов федерального бюджета.

В рамках реформирования специальных налоговых режимов основными направлениями налоговой политики планируется упразднение единого налога на вмененный доход. Через этот источник местные администрации, регулируя налоговую нагрузку на предпринимателей, создают условия для развития и поддержки малого бизнеса с учетом особенностей экономического развития своих территорий. А, кроме того, налог занимает весомую составляющую в местных бюджетах (2% в 2009 году).

Патентная система не сможет стать альтернативой по бюджетным сборам ЕНВД ввиду низкой налоговой нагрузки. Приведу пример. В текущем году область ввела патентую систему. В тех районах и городских округах, в которых наибольшие поступления патентов, ЕНВД сократился к уровню 2009 года. А, кроме того, если вмененка обеспечивала муниципальные бюджеты равномерно в течение года квартальными доходами, то ввиду особенностей уплаты патента спланировать поступление доходов от данного источника в течение года будет затруднительно. Это приведет к разбалансировке местных бюджетов, возникновению кассовых разрывов. Поэтому подойти к вопросу отмены ЕНВД надо взвешенно, не допустив снижения доходной базы местных бюджетов.

По инициативе Президента России подготовлены поправки в Налоговый кодекс о взыскании без обращения в суд незначительных сумм налоговых долгов физических лиц (менее 1,5 тысяч рублей).

Сегодня принудительное взыскание задолженности с физических лиц допускается исключительно через суд. В результате ежегодно растет число дел по искам налоговых органов в судах общей юрисдикции. Государству просто нерентабельно взыскивать несущественную задолженность в суде. Только на одну переписку с должником затрачиваются большие суммы, зачастую превышающие размер недоимки.

Реализация президентского проекта поможет разгрузить суды и пополнить бюджеты за счет погашения недоимки крупными должниками.

Но остается нерешенным вопрос – как взыскивать долги до 1,5 тысяч рублей.

К примеру, в Вологодской области платеж по земельному налогу в расчете на 1 плательщика в среднем составляет 111 рублей. По законодательству мы имеем право взыскивать недоимку в течение 3 лет. Но даже за три года недоимка не превысит 1,5 тыс.рублей. Это позволит физическим лицам на законных основаниях уклоняться от уплаты налога.

Предлагаем наделить налоговые органы полномочиями по ликвидации таких мелких долгов через судебных приставов.

Например, если физическое лицо не уплачивает налог, налоговая инспекция направляет ему требование об уплате недоимки. Если и по требованию недоимка не погашена, руководитель налогового органа принимает решение о взыскании налога через службу судебных приставов.

В последние годы много сделано для обеспечения четкого разграничения доходных источников и расходных обязательств бюджетов каждого уровня бюджетной системы.

В соответствии с проектом Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года предусмотрено продолжить работу по разграничению полномочий и организации деятельности публично-правовых образований.

Минфином России предлагается, начиная с 2012 года, перевести финансовое обеспечение милиции общественной безопасности на федеральный бюджет с одновременной передачей на уровень субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий и сокращения межбюджетных трансфертов на уровень субъектов.

Перераспределение расходных полномочий приведет к тому, что многие субъекты (51) будут иметь отрицательный баланс.

В бюджете Вологодской области 2010 года расходы на содержание милиции общественной безопасности составляют 1,6 млрд.руб. Объем расходов по которым планируется отменить софинансирование из федерального бюджета и передать полномочия на уровень субъектов РФ составляет 1,7 млрд.руб.

Объем дополнительных расходов для Вологодской области, возникающих в результате реализации предложений Минфина России по перераспределению полномочий составит 100 млн.руб.

Для Вологодской области сумма незначительная, но сегодня беспокоит, что Минфином РФ предлагается закрепить за органами власти субъектов РФ полномочие в области содействия занятости населения.

Объем субвенции из федерального бюджета в 2010 году бюджету Вологодской области составляет 1,3 млрд.руб., в том числе социальные выплаты 0,9 млрд.руб. За счет этих средств обеспечиваются социальные выплаты безработным гражданам, стипендии обучающимся, профессиональная подготовка и переподготовка.

В настоящее время реализация данных полномочий во всех субъектах РФ осуществляется по единым правилам независимо, где проживает россиянин на северо-западе или в центральной части России.

При передаче полномочий субъектам получатели данных выплат будут находиться не в равных условиях, так как возможности доходной базы в субъектах различны.

Кроме того, на уровень субъектов предполагается передача педагогических образовательных учреждений высшего профессионального образования, передача учреждений среднего профессионального образования и образовательных учреждений Минсельхоза России.

Передача данных учреждений заставит нас проводить мероприятия по оптимизации сети этих учреждений и принимать на региональном уровне не популярные меры.

При передаче полномочий по финансированию милиции общественной безопасности на федеральный уровень предлагаем передать на уровень субъектов полномочия в области лесных отношений, регулирования и охраны водных биологических ресурсов, в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира. Эти полномочия достаточно эффективно могли бы исполняться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011-2012 годов» установлено, что не использованные по состоянию на 1 января 2010 года остатки межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в форме субвенций (за исключением субвенции на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов), субсидий (за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности), иных подлежат возврату в федеральный бюджет в течение первых 15 рабочих дней 2010 года.

По состоянию на 25 января 2010 года Вологодской областью было возвращено в федеральный бюджет 716 млн.руб., из них субсидии 460,0 млн.рублей. Подтверждена потребность в возврате остатков в сумме 277 млн.руб., из них субсидии 165,0 млн.руб. (в процессе передачи остатков было подготовлено порядка 100 уведомлений).

Необходимо, начиная с 2011 года, исключить из перечня целевых средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет, все виды субсидий. Это позволит более оперативно решать вопросы, связанные с выполнением долгосрочных государственных контрактов и социально-значимых расходных обязательств.

Практическая реализация Программных задач будет осуществляться в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ, разработанных в порядке и с учетом основных положений в соответствующих сферах.

В области транспорта и транспортной инфраструктуры одним из мероприятий заявлена разработка технических регламентов в области дорожного хозяйства.

Вместе с тем, в условиях экономического кризиса и снижения доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ расходы на дорожное хозяйство достигли критических размеров. Неуклонно растет количество дорог, не отвечающих нормативным требованиям, межремонтные сроки по которым превышают максимально допустимые нормативы, идет процесс интенсивного разрушения покрытий этих дорог.

В 2010 году расходы консолидированного бюджета Вологодской области на дорожное хозяйство уменьшены по сравнению с 2008 годом в 3,7 раза, с предыдущим годом в 2,3 раза и составляют немногим более 900 млн. рублей.

В то же время протяжённость региональных и местных дорог в Вологодской области в 5 раз превышает федеральные дороги, проходящие на территории области.

В настоящее время насчитывается около 11000 км с просроченными сроками нормативного ремонта, 94,0% региональных дорог не отвечают нормативным требованиям.

Запланированных средств крайне недостаточно на обеспечение надлежащего состояния и развития сети областных дорог.

Усугубляет ситуацию отсутствие в текущем году безвозмездной помощи из федерального бюджета.

Взамен, в федеральном бюджете субъектам РФ предусмотрены бюджетные кредиты в сумме 50,0 млрд. рублей. И где в дальнейшем взять средства на их погашение.

Необходимо внести изменения в федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов», предусмотрев в 2010 году субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку дорожного хозяйства и на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования.

Далее о финансовой обеспеченности территориальных программ ОМС.

Расчет страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения определяется как разница между стоимостью территориальной программы обязательного медицинского страхования и поступлением доходов в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования.

Программой государственных гарантий устанавливаются тарифы медицинской помощи в размерах превышающих поступления от страховых взносов и возможности региональных бюджетов по платежам за неработающее население Завышенные нормативы приводят к дефициту средств территориальных программ. Кроме того дотации на выравнивание финансирования территориальных программ рассчитываются исходя из уровня бюджетной обеспеченности. Считаем такой подход неправильным, обеспеченность бюджета региона не должна влиять на расходы территориального внебюджетного фонда.

Предлагаем Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос выделения средств из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на выравнивание территориальной программы обязательного медицинского страхования без учета уровня бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации.

Кроме того для восполнения дефицита территориальных фондов ОМС при существующих тарифах медицинской помощи предлагаем дополнить статью 22 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» следующим абзацем:

«При недостатке средств в бюджетах субъектов РФ на реализацию территориальной программы обязательного медицинского страхования Федеральный фонд обязательного медицинского страхования гарантирует покрытие дефицита средств на государственные гарантии оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, в объемах и условиях, установленных в базовой программе».

Проектом федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» предполагается установление федеральным законом минимального размера тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения и субсидий на обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации, которые предоставляются территориальным фондам.

В целях своевременного формирования законов субъектов РФ о бюджетах на очередной финансовый год и плановый период и территориальных программ государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам субъектов РФ

Предлагаем Правительству Российской Федерации при принятии проекта федерального закона «Об обязательном медицинском страховании» ускорить разработку:

- федерального закона «О минимальном размере тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование

- порядка предоставления и использования субсидий на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения.


В завершении своего выступления хочу остановиться на основном нашем документе, который регулирует бюджетный процесс в Российской Федерации – Бюджетный кодекс РФ.

За последние годы в БК внесено сотни, а можно наверно сказать и тысячи поправок и изменений. Как отметил на совещании в Ростове Бушмин Евгений Викторович – председатель Комитета по бюджету Совета Федерации Федерального Собрания РФ – работать с Кодексом стало невозможно.

В связи с чем, мы предлагаем Минфину принимать не поправки в Кодекс, а принимать Кодекс в новой редакции, переработав его в соответствии с требованиями проводимых реформ.


Спасибо за внимание.