1. Понятие управления. Природа и характерные черты управления. Управление

Вид материала

Документы

Содержание Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (одобрена Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 го Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти 17. Взаимосвязь объектов и субъектов государственного и муниципального управления. Субъект, объект и содержание государственного или муниципального управления. 18. Системность государственного и муниципального управления: понятие, теоретическое и практическое значение. 19. Планирование управленческой деятельности. Содержание, формы. По предметному или функциональному признаку Другая динамическая модель

Подобный материал:

• Сущность и содержание менеджмента Понятие управления, 2088.18kb.
• Отличие управления человеческими ресурсами от управления персоналом. Методы управления., 71.53kb.
• 1. Сущность и содержание теории управления Понятие "управление". Содержание науки управления., 94.61kb.
• План семинарских и практических занятий для студентов 2 курса (набор 2010г.) на 2011-2012, 469.79kb.
• Образовательная организация, 1027.9kb.
• Задача всякого управления организация и реализация целенаправленного взаимодействия, 159.3kb.
• Контрольные вопросы к экзамену по административному праву заочное отделение (2011-2012, 42.5kb.
• Программа междисциплинарного вступительного экзамена в магистратуру по направлению, 592.45kb.
• Программа по дисциплине «Управление качеством», 44.79kb.
• Понятие менеджмента, 576.24kb.

16. Процесс совершенствования государственного и муниципального управления: цели, принципы, предмет, содержание, организация.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р)

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В 2003 - 2005 годах были приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации.

ссылка скрыта Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" определены приоритетные направления административной реформы:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
  
• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
  
• развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
  
• организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
  
• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
  

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную ссылка скрыта Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

В соответствии с ссылка скрыта Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений (далее - учреждения) и федеральных государственных унитарных предприятий (далее - предприятия), одобренные Правительством Российской Федерации.

Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).

Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.

Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.


В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.

1. Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
   
2. Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.
   
3. Необходимо разработать механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом.
   
4. Необходимо внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц.
   
5. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.
   

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов.

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента.

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом "Общественное мнение" в 2004 году в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.


В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

Необходимо повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Для этой цели разработаны настоящая Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее - Концепция) и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее - план мероприятий).


Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:

• повышение качества и доступности государственных услуг;
  

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
  
• повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
  

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

• внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
  
• разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
  
• оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
  
• повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
  
• модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
  
• формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
  

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006 - 2008 годах.

В 2005 году в рамках текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны быть заложены основы реализации этих мероприятий: подготовлены планы работы на 2006 год и последующие годы, приняты первоочередные нормативные правовые акты, начата разработка методической базы. Должна быть осуществлена координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.


17. Взаимосвязь объектов и субъектов государственного и муниципального управления.

Государственное управление состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности и отношений личности, кол­лектива, государства и общества, установлении их рациональ­ных взаимосвязей путем применения государственной власти.

Государственное управление воздействует на все стороны воспроизводства и сферы деятельности. В производственных отношениях оно во главу угла ставит формы собственности, ре­гулируя их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствования находились в равных условиях. В сфере распределения не допус­кается чрезмерная монополизация отдельными лицами или группами решающих средств производства, так как она приво­дит к поляризации богатства и бедности, подавлению личности.

Государственное управление реализуется в определенной среде: природной, экономической, социальной, международ­ной и т.д. Органы государства, должностные лица, государ­ственные служащие, осуществляя управление, должны учиты­вать все эти факторы и в той или иной степени воздействовать на них. Государственное управление - это управление не веща­ми, а прежде всего людьми. Действующим лицом в управлении всегда выступает человек.

Между тем наряду с человеком объектами государственного управления признаются территория, природа и ее ресурсы, средства и орудия труда, техника и другие вещественные эле­менты.

Субъект, объект и содержание государственного или муниципального управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью (правда, несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган — совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

Таким образом, государственное и муниципальное управление — это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах. Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по общему правилу с учетом обратных связей объект — субъект. Под влиянием обратных связей действия субъекта могут измениться.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия — не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов и т.д., за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного и муниципального управления и каждый из них — те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Для достижения разных целей используются разные способы. Техническое управление дорожным движением со стороны государственной инспекции по безопасности дорожного движения или деятельность администрации муниципального образования по ремонту школы совсем не то, что управление обществом путем принятия законов парламентом или утверждение бюджета муниципального образования его представительным органом. Управление путем принятия судебных решений отличается от управления, осуществляемого заведующим отделом администрации муниципалитета, деятельность Уполномоченного по правам человека совсем не та, что протест прокурора на незаконное решение органа местного самоуправления, и т.д.


18. Системность государственного и муниципального управления: понятие, теоретическое и практическое значение.

Система - в философском смысле - объективное единство закономерно связанных между собой элементов, предметов, явлений, а также знаний о природе и обществе.

Как построить организационную структуру государственного и муниципального управления? Прежде всего необходимо определить и развивать системообразующие ее элементы. Также следует учитывать внешние условия и факторы, находящиеся как бы вне государственного и муниципального управления. Особое значение принадлежит комплексу объективных условий.

Традиционно по объектному основанию в организационной структуре государственного и муниципального управления раз­личают «блоки» органов, занятых:

а) экономическими процес­сами и прежде всего рыночными отношениями;

б) социально-культурным развитием;

в) административно-политическим и процессами. В этом аспекте все зависит от структуры управлен­ческих потребностей управляемых объектов, человеческих ре­сурсов жизнеобеспечения, информационного обеспечения го­сударственного и муниципального управления, демократизма государственного и муниципального управления.

Не менее важное значение имеет комплекс взаимосвязанных элементов, к которым относят: цели, задачи и их реализацию: мотивацию, информационные потоки, контроль, поощрение и наказание, имеющие решающее значение для обеспечения вы­полнения целей организации. Единая организационная система выступает как внутренняя согласованность между всеми эле­ментами организации управления.

Под системой государственных и муниципальных органов, реа­лизующих управленческие функции, понимается совокупность ее федеральных, региональных (в том числе субъектов Федера­ции) и местных органов власти. Органы местного самоуправле­ния не относятся к органам государственной власти, но состав­ляют один из элементов государственного устройства, обладают властными полномочиями, которые не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномо­чий, не осуществляются от имени Российской Федерации.

Отдельные составные части (совокупности органов) системы государственных и муниципальных органов, реализующих управленческие функции, сами образуют свои системы органов, являясь тем самым подсистемами (государственных органов и муниципальных органов) этой единой системы.

Государственное управление в полной мере имеет системный характер, вследствие чего все его элементы и взаимосвязи реализуют свой потенциал, обеспечивают нужды людей, их коллективов и общностей, общества в целом лишь при согласованности и постоянном взаимодействии в единой иерархической структуре. Это и понятно, ибо любую целост­ность нельзя сохранить и развивать, если не действовать сис­темно. Но данного понимания опять же мало в нашем общест­венном и, особенно, управленческом мышлении.


19. Планирование управленческой деятельности. Содержание, формы.

Планирование управленческой деятельности означает прежде всего подготовку определенных решений и действий во имя достижения поставленных целей.

Планирование представляет собой не столько статическое, сколько динамическое явление. Другими словами, планирование - это цепь событий, следующих друг за другом в заранее определенной последова­тельности. При этом, на каждом из этапов данного процесса принимаются необходимые решения. Как видим, в отличие от статического понимания планирования как разового акта, за которым следует единственно возмож­ное решение, планирование как динамический процесс неизбежно включает в себя целую цепь т.н. промежуточных решений, каждое из которых хотя и является завершающим для данного этапа, но в то же время предваряет следующий этап планирования. На всяком этапе планирования неизбежно возникает необходимость принимать решение в пользу определенной альтернативы и, соответственно, отказываться, от иных возмож­ных вариантов действий. Итак, умение планировать неизбежно предпола­гает умение принимать решения уже в процессе планирования.

Отсюда понятна неразрывная связь между понятиями «планирование» одной стороны, и "решение", с другой. Решением принято называть созна­тельный выбор между различными, часто "конкурирующими" вариантами действий. Иначе говоря, планирующий орган (как правило, руководитель) должен уметь выбирать, по крайней мере, между двумя потенциальными и взаимоисключающими альтернативами.

Классификация планирующей деятельности возможна на различных основаниях:

По предметному или функциональному признаку различают, например, региональное планирование, транспортное планирование, планирование в области коммуникаций, планирование в области начального и среднего образо­вания, планирование в области высшего образования, планирование в области здравоохранения, планирование социальной сферы и т.п.

С другой стороны, поскольку планирование по определению предпола­гает достижение некоторой цели в будущем, то возможна и классификация планирующей деятельности и в зависимости от временного периода, на который оно направлено. Здесь принято различать три вида планирования:

(1) краткосрочное, или оперативное (до 1 года);

(2) среднесрочное, или тактическое планирование (от 1 года до 5 лет);

(3) долгосрочное, или стратегическое планирование(от 5 до 15 лет и более).

Следует подчеркнуть тенденцию планирующей деятельности к беспре­рывности. Особенно рельефно данная тенденция проявляется при такти­ческом и - тем более - стратегическом планировании. Более того, даже оперативное планирование неизбежно включает в себя (1 планирование в узком смысле;(2)принятие решения;(3)исполнение данного решения, а также (4) контроль и оценка достигнутого результата. Итак, в сфере управ­ления, "планирование" следует понимать прежде всего как динамический процесс. Такой процесс начинается задолго до планирования в узком, статическом смысле, в рамках которого планирование представляет собой однократный акт рационального оформления цели.

Планирование в динамическом понимании в тенденции беспредельно.

В специальной литературе динамический процесс планирования под­разделяют на следующие основные фазы:

1) инициальная, или вводная фаза (достаточно четкое осознание "необходимости перемен" при весьма смутном понимании путей и способов их осуществления);

2) концептуальная фаза (рациональное формулирование проблемы);

3) фаза реализации;

4) результативная фаза (пользование достигнутым результатом).

Другая динамическая модель планирования включает в себя следую­щие стадии:

(1) стадия формирования плана (стадия преформации)

(2) стадия утверждения плана (стадия формации)

(3) стадия осуществления плана (стадия реализации)

(4) стадия оценки результатов планирования

Данная модель в отличие от предыдущей позволяет более четко отграничить понятия "планирование в узком смысле" и "планирование в широком смысле".