«Московский гуманитарный университет»
| Вид материала | Автореферат |
- «Московский гуманитарный университет», 310.16kb.
- «Московский гуманитарный университет», 322.34kb.
- «Московский гуманитарный университет», 338kb.
- «Московский гуманитарный университет», 224.78kb.
- «Московский гуманитарный университет», 323.21kb.
- «Московский гуманитарный университет», 281kb.
- «Московский гуманитарный университет», 310.18kb.
- Анархисты в политической жизни России (1903-1928 гг.), 465.83kb.
- Проблемы мотивации значений идиом русского языка, 345.44kb.
- Рабочая программа модуля / дисциплины, 303.82kb.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, дается оценка степени разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель, задачи исследования, методологическая и теоретическая основы, обосновывается научная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показывается теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования, приводится апробация результатов исследовании, указываются сведения о структуре работы.
В первой главе «Муниципальная власть в системе властеотношений», включающей четыре параграфа, рассмотрены процессы становления и развития публичной власти на местном территориальном уровне, выявлено соотношение муниципальной и государственной власти, определено правовое положение представительных органов местного самоуправление как органов публичной власти, охарактеризована организационная система муниципального образования как публично-правового образования третьего (после федерального и регионального) территориального уровня.
В первом параграфе «Концептуальные основы организации публичной власти на местном уровне: историко-теоретический аспект» утверждается, что становление местного самоуправления как публичной власти территориального публичного коллектива на ранних этапах развития общества развивалось в направлении создания и укрепления городов-общин, где город представлял собой политический центр, пригороды рассматривались как местное общинное самоуправление с относительной самостоятельностью.
Выявляются также направления развития местного самоуправления в средние века. Обосновывается, что в этот период развитие самоуправления в европейских государствах осуществлялось по двум направления: в странах Южной Европы местное самоуправление формировалось в результате «коммунальных революций», направленных на свержение власти сеньоров, что привело к постепенному утверждению коммунального самоуправления (в виде ассоциаций горожан, связанных взаимопомощью и пользующихся некоторыми свободами) и последующей его трансформации в выборное городское самоуправление с приобретением собственных властных полномочий и структуры управления.
В странах Центральной и Северной Европы городское самоуправление формировалось в результате получения городами «вольностей» от королевской или княжеской власти. Начиная с ХIII в. существенно укрепляется финансовая и хозяйственная самостоятельность городов, они наделяются правом на формирование собственных судебных органов, осуществляющих в том числе полицейские функции.
В диссертации определяется, что в современном виде местное государственное управление и местное самоуправление сформировалось в результате конституционных и муниципальных реформ конца ХVIII – начала XIX в., вызванных процессом перехода от феодальной организации к индустриальному обществу, в котором именно города стали оплотом нарождающейся буржуазии с их требованиями предоставления большей самостоятельности общинам и более крупным территориальным общностям. Автором делается вывод о доминировании в тот период идеи «свободной общины», послужившей основой концепции муниципальной автономии в европейских государствах, впоследствии трансформировавшейся в общественно-хозяйственную теорию.
В диссертации показано, что процессы урбанизации и индустриализации во второй половине XIX – начале XX в. привели к снижению изолированности и самодостаточности отдельных территорий и большей зависимости от общенационального центра в финансово-экономических вопросах, что явилось обоснованием «государственной теории» местного самоуправления. В результате местное самоуправление в конце XIX в. стало рассматриваться не как одно из естественных прав и муниципальных свобод, а как средство решения местных вопросов при осуществлении на местах общегосударственной политики, что нашло отражение в законодательстве, в том числе и российском. Вместе с тем автором раскрывается, что в странах Северной Европы и Великобритании «государственная теория» получила меньшее распространение, в связи с чем принято выделять несколько систем местного самоуправления в зависимости от влияния той или иной концепции – англосаксонскую, романо-германскую (континентальную) и иберийскую (латиноамериканскую), характеризующихся различной степенью проникновения государства в деятельность местного самоуправления.
В результате проведенного анализа процесса становления и развития местного самоуправления, выявляется цикличность его развития под влиянием государственной власти, изменение степени самостоятельности и независимости: на первоначальном этапе по мере укрепления государственности самоуправление на местах ставится в определенную зависимость от государственного аппарата; впоследствии под влиянием борьбы с абсолютизмом оно получает широкую автономию; на завершающем этапе развития (конец XIX- начало XX в. и по настоящий период) через повышение участия населения в решении государственных вопросов происходит сближение местного самоуправления со всей системой государственного управления, в результате чего местное самоуправление становится особой подсистемой публичного управления.
Во втором параграфе «Муниципальная власть как разновидность публичной власти» анализируется философско-политическая категория «власть» с позиций философского, политологического, социологического, правового подходов как зарубежных, так и российских исследователей. Определяется соотношение категорий «власть» и «публичная власть». Автор обращает внимание, что термин «публичная власть» в российской правовой науке появился сравнительно недавно и в советский период использовался как аналог термина «государственная власть». В постсоветский период в связи с введением местного самоуправления как особого вида публичной (не государственной) деятельности понятие «публичная власть» стало использоваться в более широком значении – и применительно к власти государства и его органов, и в отношении других публично-правовых образований и их органов, в том числе муниципальных образований.
Делается вывод о том, что публичная власть, выступая как способ организации управления делами определенного территориального публичного сообщества (коллектива), характеризуется рядом отличительных признаков: имеет особый субъект, носитель власти, каковым является народ (население) или его часть в определенных установленных границах; реализуется посредством двух основных методов – убеждения и принуждения; обладает монополией на правотворческую, правоисполнительную, правоприменительную и правоохранительную деятельность.
Автором выделяются три уровня публичной власти в Российской Федерации – федеральный, субъектов РФ, уровень местного самоуправления, который, в свою очередь, состоит из двух территориальных звеньев (поселенческого и районного) и определяются важнейшие, по его мнению, принципы, на основе которых действует механизм публичной власти – принцип социального единства власти и разграничения полномочий между различными уровнями территориального управления, с одной стороны, и принцип субсидиарности – с другой.
Отмечая общие для всех территориальных уровней публичной власти признаки, в диссертации выявляются и отличительные особенности государственной и муниципальной власти, основанные на следующих критериях: организационном, функциональном, правотворческом.
В работе также определяется наличие координационных и субординационных связей между различными уровнями публичной власти и обосновывается системное единство публичной власти в виде общегосударственной, региональной и муниципальной при доминирующей роли суверенной государственной власти.
В третьем параграфе «Организационная система муниципального образования как публично-правового образования» анализируется категория «система» применительно к местному самоуправлению, исследуются составные элементы организационной системы публично-правового образования местного уровня, рассматривается соотношение понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» с выделением их отличительных признаков.
По мнению автора, признаки муниципального образования как публично-правового образования следует сформулировать следующим образом:
- наличие собственной населенной территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление;
- реализация на данной территории принципа народовластия в прямой и опосредованной форме;
- наличие системы органов местного самоуправления, включающих две группы – обязательных, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, и органов, создаваемых в соответствии с уставом данного муниципального образования;
- право устанавливать собственную символику, отражающую исторические, национальные, географические, культурные и иные местные традиции;
- обязательное наличие устава муниципального образования и других местных правовых актов;
- собственная финансово-экономическая база, которую составляет муниципальное имущество и финансовые средства муниципального образования;
- наличие собственных предметов ведения, которые составляют установленные для данного вида муниципального образования вопросы местного значения;
- возможность осуществления отдельных государственных полномочий (безусловно – для муниципальных районов и городских округов; на основании специального закона – для других муниципальных образований).
На основе сравнительного анализа характеристик различных видов муниципальных образований, автором обосновывается положение о преимуществах статуса городского округа относительно других публично-территориальных образований муниципального уровня.
Особое внимание автор уделяет исследованию соотношения категорий «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления, в результате чего формулирует предложение законодательного изменения нормы ст. 34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» применительно к понятию «структура».
В четвертом параграфе «Представительный орган местного самоуправления – орган публичной власти» дается авторское определение представительного органа местного самоуправления, выявлена его сущность и правовая природа, определено правовое положение в системе представительных органов, действующих на территории Российской Федерации.
Автором сформулированы следующие характеристики представительного органа местного самоуправления как органа публичной власти: представительство интересов местного территориального публичного коллектива (местного сообщества); коллегиальность; ограниченный срок полномочий; формирование прямыми выборами либо косвенным порядком – путем делегирования (применительно к районному звену); реализация правотворческой функции; наличие собственной компетенции; отделение от системы представительных органов государственной власти; публично-правовая ответственность перед государством и населением, в том числе отдельных депутатов. Автор обращает внимание на то, что представительные органы государственного уровня (федерального и регионального) также несут ответственность перед населением (народом), однако, проявления подобной ответственности разняться: в отношении представительных органов государственного уровня ответственность применяется опосредованно; депутаты представительных органов местного самоуправления несут прямую ответственность в виде отзыва (в случае избирания по мажоритарной избирательной системе).
Во второй главе «Механизм формирования и деятельности представительного органа местного самоуправления в системе муниципальной власти», объединяющей четыре параграфа, охарактеризован статус местных представительных органов, проведен анализ ряда проблем их формирования, исследовано правовое регулирование организации и деятельности названных органов, выявлено сочетание публично-правовых и частно-правовых начал в механизме их функционирования, проанализированы отдельные аспекты правого статуса местного депутата.
В первом параграфе «Особенности формирования представительного органа местного самоуправления как органа публично-правового образования местного территориального уровня» исследован порядок формирования представительных органов муниципальных образований различных территориальных уровней, проанализированы достоинства и недостатки применения тех или иных избирательных систем при формировании названных органов.
Утверждается, что местные представительные органы являются единственными в системе представительных органов в Российской Федерации, при формировании которых принцип прямых выборов дополняется принципом косвенных выборов (посредством делегирования). Однако специфика формирования при этом не оказывает влияния на собственно представительный характер данных органов, реализующих в этом случае функции непрямого представительства. Местные представительные органы также отличаются тем, что в их формировании законодательством предусмотрено участие иностранных граждан и иных лиц, не допускаемых к выборам органов государственной власти. Вместе с тем в настоящее время реализация законодательно установленных положений на практике невозможна в связи с отсутствием правового механизма реализации данных норм.
Проанализировав использование различных избирательных систем в муниципальных образованиях различных типов, автор пришел к выводу о нецелесообразности использования только пропорциональной избирательной системы в малочисленных сельских поселениях. В этой связи сформулировано предложение законодательного установления критериев допустимости использования пропорциональной избирательной системы.
В диссертации показано, что на современном этапе развития местного самоуправления очевидна тенденция к отказу от использования прямых выборов при формировании представительных органов муниципального района. Основным фактором этого процесса явилась коллизия норм Федерального закона № 131-ФЗ в части соблюдения представительства от каждого поселения на территории района не более двух пятых от общей численности депутатов районного органа (п.2 ч. 4 ст. 35) и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о правилах нарезки избирательных округов (примерно равных по численности населения с учетом установленных законодательством допустимых отклонений) (п.4 ст. 18). В связи с практической невозможностью совмещения названных требований законов из-за различия плотности населения в городах и сельских поселениях, входящих в состав района, с целью устранения указанной коллизии и сохранения возможности формирования районного представительного органа выборным путем предлагается ввести принцип представительства поселений в районном представительном органе пропорционально числу избирателей.
Во втором параграфе «Правовое регулирование организации и деятельности представительного органа местного самоуправления» рассмотрены вопросы организационной структуры представительного органа местного самоуправления, выделены как общие для всех представительных органов в Российской Федерации формы работы, так и присущие только представительным органам местных территориальных публичных коллективов.
Отмечая особую значимость сессий среди выделяемых форм организации работы, предлагаются определенные критерии для их классификации: по срокам проведения – очередные, внеочередные, чрезвычайные; по порядку проведения – открытые, закрытые; по месту проведения – выездные, невыездные; по кругу участников – пленарные и заседания в комитетах (комиссиях). Автором поддержано введение в отдельные муниципальные акты понятия «чрезвычайная сессия» на основании отличий от внеочередной сессии как по способам организации ее проведения, так и по обстоятельствам, в связи с которыми она проводится.
В научной литературе с учетом возложенных задач принято выделять три основные функции комитетов (комиссий) представительных органов местного самоуправления: подготовительную, организаторскую, контрольную. Автором поддержана данная классификация.
В диссертации выявлена необходимость соответствия той или иной внутренней структуры и схемы организации деятельности местного представительного органа определенным целям: обеспечению эффективного представительства населения в данном органе и отражения его интересов; повышению качественного уровня нормотворчества; обеспечению своевременного и эффективного решения вопросов местного значения.
В третьем параграфе «Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления» раскрываются различные аспекты правового положения депутата муниципального представительного органа.
В диссертации устанавливается, что правовой статус депутата определяется следующими качественными характеристиками: 1) это выборное лицо, избранное посредством прямых либо косвенных (представительный орган муниципального района) выборов; 2) является представителем интересов всего населения муниципального образования (не только тех, кто голосовал за него на выборах, но и тех, кто голосовал против или вообще не участвовал в выборах); 3) действует как от имени представительного органа в целом, так и от своего собственного имени в качестве депутата (при запросах, внесении предложений, заявлений, выражении особого мнения и т.д.); 4) несет ответственность перед населением, в результате которой в порядке отзыва его полномочия могут быть прекращены досрочно; 5) имеет определенные гарантии и ограничения, вытекающие из его статуса депутата.
В работе проведено исследование характера мандата местного депутата. На основании сравнительно-правового анализа положений федерального и регионального законодательства формулируется вывод о сочетании признаков свободного и императивного мандата с преобладанием признаков первого.
Акцентируется внимание на ведущейся в научной литературе дискуссии по вопросу количественного соотношения «профессиональных» депутатов и «депутатов-общественников». В результате исследования опыта практической и нормотворческой деятельности различных представительных органов, автор приходит к выводу, что ограничения по количеству депутатов, работающих на постоянной основе, целесообразно определять не в процентном соотношении, а долей расходов бюджетов на их заработную плату. При этом число «депутатов-профессионалов» должно устанавливаться самим муниципальным образованием с учетом закрепления положения о работе на постоянной основе председателя представительного органа, его заместителя (заместителей), руководителей постоянных комиссий и комитетов.
В четвертом параграфе «Публично-правовые и частно-правовые функции в деятельности представительного органа местного самоуправления» утверждается о возможности не только отраслевой «узкоцивилистической» трактовки юридического лица, но и его общеправового понимания, создающего методологическую основу для признания в современном российском праве категории юридического лица публичного права, в том числе и применительно к представительному органу местного самоуправления.
С точки зрения нормативно-правового регулирования и доктринального подхода обосновывается обособление понятий муниципального образования и органов местного самоуправления как субъектов гражданско-правовых отношений. Дифференциаций действий органов местного самоуправления на действия в их собственных интересах и действия в интересах муниципального образования является необходимым условием при рассмотрении того или иного аспекта конкретных правоотношений.
Обоснована неправомерность закрепления статуса представительного органа местного самоуправления, наделенного правами юридического лица, в организационно-правовой форме учреждения. В связи с этим поддерживается идея разработки и введения в законодательство правовой конструкции юридического лица публичного права и отмечается, что в сложившихся условиях положения Закона о местном самоуправлении относительно организационно-правовой формы органов местного самоуправления в виде учреждений должны применяться только с учетом публично-правовых функций названных органов.
В третьей главе «Системные связи представительного органа местного самоуправления с другими субъектами муниципальной власти», состоящей из четырех параграфов, анализируется место и роль представительного органа местного самоуправления в системе властного аппарата местного публично-территориального коллектива.
В первом параграфе «Представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования – институты представительства территориального публичного коллектива» исследуется общий представительный характер названных двух институтов, влияние способа избрания главы муниципального образования на взаимоотношения с представительным органом, определяются различные модели организации аппарата муниципальной власти в зависимости от вхождения главы муниципального образования в состав представительного либо исполнительного органов, либо совмещения указанных должностей в случаях, предусмотренных Законом о местном самоуправлении.
Отстаивается концепция представительного характера института главы муниципального образования, избранного как населением, так и из числа депутатов представительного органа. Диссертантом не поддерживаются имеющиеся в научной литературе мнения о том, что представительскую функцию наряду с представительным органом реализует только глава муниципального образования, избираемый населением.
На основании исследования системных связей субъектов муниципально-властных отношений в различных моделях организации муниципально-властного аппарата, диссертант полагает не имеющими оснований выдвигавшиеся в последнее время отдельными авторами утверждения о введении на уровне местного самоуправления принципа разделения властей в том его виде, в каком он обычно понимается по отношению к ветвям государственной власти. Более правильным представляется говорить об использование отдельных элементов названного принципа (закрепление контрольных, регулирующих функций за представительным органом, запрет на совмещение депутатского мандата (главы муниципального образования) с полномочиями муниципального служащего, запрет для главы муниципального образования возглавлять одновременно представительный орган и местную администрацию (за исключениями, установленными законом).
В диссертации указывается на тенденцию к расширению контрольных полномочий представительного органа в отношении главы муниципального образования, что подтверждают изменения, внесенные в Закон № 131-ФЗ в 2009 году, наделяющие представительный орган правом заслушивания ежегодных отчетов главы муниципального образования о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным перед ним представительным органом, и правом принятия решения об удалении его в отставку (по инициативе депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта РФ).
Во втором параграфе «Взаимодействие представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления при реализации функций публичной власти» рассмотрены взаимоотношения представительного органа и местной администрации с позиции выявления эффективности разграничения их функций.
Проанализировав формы взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, диссертант выделил четыре из них в качестве основных: 2) правовые (в сфере местного нормотворчества); 3) процедурные (взаимное участие в работе различных подразделений, определении повестки заседаний); 4) организационные (как правило, связанные с формированием органов и назначением на должности); 4) контрольные (подотчетность, финансовый контроль).
На основании проведенного анализа делается вывод о приоритете представительного органа в муниципально-властном аппарате при осуществлении функций публичной власти и одновременно отмечаются следующие тенденции. С одной стороны, повышение роли представительного органа в процессе назначения руководителя исполнительно-распорядительного органа, с другой – усиление влияния органов государственной власти субъектов РФ. Последнее относится, в частности, к вопросам назначения главы местной администрации по контракту и инициирования вопроса об удалении главы муниципального образования (главы местной администрации) в отставку. Вместе с закреплением в законодательстве жесткой структуры (системы) органов местного самоуправления, порядка их формирования, законодательного установления наименований (на уровне субъектов РФ) это, по мнению диссертанта, свидетельствует об усилении центристских начал в организации публичной власти на территории РФ.
В третьем параграфе «Представительный и контрольный органы муниципального образования: общее и особенное при осуществлении функций финансового контроля» проведен компетенционно-функциональный анализ основных направлений деятельности органов, осуществляющих функции финансового контроля в муниципальном образовании. Отмечается возможное существование в муниципальном образовании двух видов органов, осуществляющих финансовый контроль – контрольных органов, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении, и органов финансового контроля, предусмотренных Бюджетным кодексом, отличающихся как по статусу, порядку формирования, так и по своим функциям. Диссертант акцентирует внимание на том, что контрольный орган муниципального образования – это независимый в пределах своих полномочий от представительного органа и местной администрации орган местного самоуправления, а Бюджетный кодекс РФ предусматривает осуществление финансового контроля представительными и исполнительно-распорядительными органами муниципального образования (через создаваемые ими и входящие в их структуру органы) (ст. 265, 266, 270).
На основе исследования муниципального нормотворчества и практики различных муниципальных образований установлены две основные модели организационно-структурного построения института финансового контроля: самостоятельные органы финансового контроля в системе органов местного самоуправления, наделенные правами юридического лица, как это предусматривает Закон о местном самоуправлении; контрольные органы в структуре представительного органа, причем обе модели применяются и в отношении однотипных муниципальных образований на территории одного субъекта РФ.
В работе выявлены основные проблемы формирования самостоятельных контрольных органов, в результате чего к настоящему времени они действуют менее чем в половине муниципальных образований. Отмечая существующие правовые пробелы в области порядка образования названных органов, их структуры и полномочий, диссертант полагает, что с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», вступающего в силу с 1октября 2011 г. и уточнившего статус контрольно-счетного органа муниципального образования как постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля, обладающего организационной и функциональной независимостью и образуемого представительным органом, которому он подотчетен, процесс формирования названных органов получит дальнейшее развитие.
В четвертом параграфе «Избирательная комиссия муниципального образования как публично-властный институт в системе муниципальной власти» раскрывается специфика названного органа в системе аппарата муниципальной власти, обращается внимание на неопределенность его статуса, исследуются проблемы взаимоотношений с представительным органом местного самоуправления.
Автор отмечает, что в соответствии с нормами Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (п. 2 ст. 24) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (ч. 2 ст. 39) избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру (систему) органов местного самоуправления, но осуществляет полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения (подготовка и проведение местных выборов, референдумов, голосования по отзыву местного депутата, по вопросам изменения границ муниципальных образований и т.д. (пп.5 п.1 ст. 17 Закона о местном самоуправлении). Вместе с тем избирательная комиссия муниципального образования является составной частью системы избирательных комиссий на территории РФ, являющихся государственными органами (ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ), что подтверждается обязательным участием избирательной комиссии субъекта РФ в формировании муниципальной комиссии; обжалованием действий последней в избирательной комиссии субъекта РФ; возможностью возложения полномочий муниципальной комиссии на территориальную и наоборот (пп. 4, 7, 9 ст. 24, ст. 25, п. 4 ст. 26 Закона об основных гарантиях избирательных прав…). Данное положение предопределяет наличие безусловной взаимосвязи и элементов соподчиненности в рамках взаимоотношений «вышестоящая – нижестоящая избирательная комиссия». В связи с этим представляется возможным утверждать о бесспорном вхождении муниципальной комиссии в систему избирательной власти публичного характера. Для уточнения правового статуса избирательной комиссии муниципального образования и учитывая законодательное установление равнозначности понятий «муниципальный» и «местный» и использование на их основе словосочетаний применительно к органам местного самоуправления (п. 2 ст. 2 Закона о местном самоуправлении), предлагается использовать понятие «орган публичной власти».
В диссертации также показывается что, несмотря на осуществление муниципальной комиссией своих функций во многом в неразрывной связи с представительным органом местного самоуправления (формирование представительным органом, отчеты перед ним за расходование бюджетных средств, инициирование представительным органом возложения ее полномочий на территориальную комиссию и пр.), названная комиссия является единственным органом в системе органов местного публично-правового образования, в отношении которого представительный орган не занимает доминирующего положения.
В четвертой главе «Полномочия представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования», объединяющей четыре параграфа, раскрываются полномочия представительных органов местного самоуправления по различным направлениям, в основу которых положен критерий их отнесения (неотнесения) к категории вопросов местного значения.
В первом параграфе «Полномочия как один из элементов компетенции представительного органа местного самоуправления» с учетом различных концептуальных подходов определено соотношение категорий «полномочия», «предметы ведения», «компетенция». Автор солидарен с позицией большинства исследователей, определяющих компетенцию через совокупность предметов ведения и полномочий. В то же время, указывая на дискуссионность вопроса о содержании понятия «предметы ведения» и анализируя различные подходы, диссертант формулирует собственное видение названной категории, определяя предметы ведения муниципального образования через совокупность областей деятельности. Относительно термина «полномочия», подчеркивается, что это понятие, безусловно, относится к конкретным субъектам правоотношений, и, в первую очередь, к органам местного самоуправления и к их должностным лицам. При этом отмечается, что применительно к органам публичной власти понятие «полномочия» следует рассматривать как единое целое, т.е. в неразрывной связи прав и обязанностей, т.к. в данном случае права одновременно являются и обязанностями, необходимыми для осуществления установленных задач и функций. В этой связи диссертант приходит к выводу, что именно такая правовая конструкции послужила основанием для законодателя ввести понятие «права органов местного самоуправления», не установив соответствующих им обязанностей.
В диссертации анализируются предлагаемые в науке классификации полномочий представительных и иных органов местного самоуправления по различным критериям. На основе проведенного анализа отмечается возможность введения нового критерия классификации полномочий – по времени исполнения полномочий: постоянные полномочия, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении и отраслевых законах, и временные, предусмотренные законами о делегировании отдельных государственных полномочий и договорами между органами разноуровневых муниципальных образований (районами и поселениями). Как подчеркивается в диссертации, классификация полномочий органов местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение, учитывая основания их возникновения, финансирования и ответственности.
Во втором параграфе «Полномочия представительного органа местного самоуправления по вопросам местного значения» выявляется правовая природа и сущность вопросов местного значения, анализируется установленный законодательством перечень вопросов местного значения, по которым представительный орган муниципального образования вправе совершать юридически значимые действия.
Отмечается, что категория «вопросы местного значения» выступает первичной по отношению к категории «полномочия», устанавливает пределы собственной юрисдикции муниципального образования. В этой связи представляется исключительно важным наличие четко установленного законодательного определения данной правовой категории. Вместе с тем в законодательстве вопросы местного значения определены довольно расплывчато. Автор обращает внимание на непроработанность в Законе № 131-ФЗ указанного понятия, согласно которому, во-первых, понятие вопросов местного значения дается через сам термин «вопросы», во-вторых, формулировка «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения» предполагает отнесение к ним только узких направлений деятельности (социальных и хозяйственных). В то же время Конституция РФ и Закон № 131-ФЗ относят к вопросам местного значения и такие, которые достаточно сложно отнести к вопросам непосредственной жизнедеятельности населения.
Вопросы местного значения, как указывает диссертант, являются по существу предметами собственного ведения муниципального образования, реализуемыми за счет собственных средств местных бюджетов. Для решения этих вопросов за органами местного самоуправления должны быть закреплены полномочия, которые можно назвать собственными. «Собственные» полномочия по вопросам местного значения закреплены в ст. 17 Закона о местном самоуправлении и отраслевом законодательстве (жилищном, бюджетном, налоговом, земельном). Такие полномочия должны определяться объемом содержания вопросов местного значения. Законом о местном самоуправлении установлен открытый перечень полномочий по вопросам местного значения, наряду с ним закреплен закрытый перечень самих вопросов местного значения. Смысл данной правовой конструкции, по мнению диссертанта, состоит в том, что устанавливаемые другими законами полномочия органов местного самоуправления должны помещаться в рамки вопросов местного значения, определенных названным законом.
В диссертации критически анализируется определение вопросов местного значения одновременно и по предметному, и по функциональному критериям, что тем самым нарушает логику разграничения вопросов местного значения и полномочий по их решению. Констатируется, что нечеткость в определении вопросов местного значения и их правовой природы не позволяет установить четкие критерии разграничения компетенции в сферах публичной власти – государственной и муниципальной, что может сказаться при определении допустимых пределов правового регулирования отдельных правоотношений как муниципальными актами, так и законодательством, установлении ответственности органов местного самоуправления, определении бюджетного финансирования и т.д. В целях решения данной проблемы предлагается определить в законодательстве перечень вопросов местного значения по предметному (отраслевому) принципу, а сформулированные в ст. 17 Закона № 131-ФЗ полномочия по вопросам местного значения должны быть их функциональным продолжением.
Исследуя нормы законодательства об установленных полномочиях по решению вопросов местного значения, диссертант приходит к выводу о ведущей роли представительного органа муниципального образования в осуществлении данных полномочий, что подтверждается следующими факторами: установлены исключительные полномочия представительного органа, которые ни при каких обстоятельствах не могут быть реализованы иными муниципальными органами; отдельные полномочия могут быть реализованы только при участии представительного органа; реализация полномочий финансируется из местного бюджета, решающая роль при принятии которого принадлежит представительному органу; представительный орган осуществляет контрольные функции, в том числе и в сфере осуществления полномочий иными муниципальными органами.
В третьем параграфе «Права представительного органа муниципального образования на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения» раскрывается содержание вопросов, не вошедших в категорию вопросов местного значения, по которым органы местного самоуправления вправе осуществлять определенную юрисдикцию, определяется их сущность и правовая природа.
Названные вопросы в диссертации объединены в 2 группы: 1) вопросы государственного значения, подразделяемые на 2 подгруппы: а) вопросы, предусмотренные ч.ч. 1 ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Закона о местном самоуправлении б) вопросы, прямо не указанные в названных статьях; 2) вопросы, не отнесенные к компетенции каких-либо органов местного самоуправления или государственной власти.
Вопросы, не входящие в перечень вопросов местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, реализуются муниципальными органами исключительно на добровольной основе и за счет средств собственных бюджетов (при этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). Решение о реализации права на осуществление таких полномочий уполномочен принимать только представительный орган местного самоуправления.
Автор обращает внимание, что в первоначальной редакции Закон о местном самоуправлении исходил из принципа закрытости перечня вопросов местного значения. Органы местного самоуправления были не вправе участвовать в решении вопросов, находящихся за рамками установленного перечня вопросов местного значения и не переданных им в соответствии с законодательством отдельных государственных полномочий. В связи с изменениями в законодательстве 2005-2006 гг. возможности участия органов местного самоуправления в решении государственных задач были существенно расширены путем введения списка «прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения» при условии закрепления таких прав в отраслевых федеральных законах.
В диссертации утверждается, что отход от первоначальной концепции полномочий местного самоуправления привел к противоречивости понимания правовой природы таких полномочий. С одной стороны, Закон № 131-ФЗ определяет как государственные полномочия все те, которые не установлены этим же Законом как вопросы местного значения (следовательно, их реализации должна финансироваться из государственного бюджета). С другой стороны, он закрепляет права на осуществление полномочий, не относящихся к вопросам местного значения, за счет местных бюджетов. Подобный подход свидетельствует об отступлении от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и предоставляет легальную возможность расходования средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предметы ведения государства. Автор приходит к выводу, что установленная правовая конструкция фактически стерла грань между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, предметами ведения государственных органов и их полномочиями, что на практике приводит к необоснованным требованиям выполнения муниципальными образованиями государственных полномочий.
Для устранения выявленных проблем предлагаются следующие меры:
- исключить из числа вопросов местного значения не свойственные местному самоуправлению функции, определив, какие из возлагаемых параллельно и на государство и на муниципальные образования задач являются по своей природе государственными. Подобные функции могут возлагаться на органы местного самоуправления только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием;
- разделить вопросы местного значения на списки обязательных и факультативных, при этом в обязательный перечень должны войти вопросы, касающиеся обеспечения непосредственно жизнедеятельности муниципального образования. Вопросы из факультативного списка должны найти отражение в уставе при наличии финансовых возможностей муниципального образования;
- установить в отраслевых федеральных законах перечень полномочий по каждому вопросу, в реализации которого вправе участвовать органы местного самоуправления.
В четвертом параграфе «Участие представительного органа муниципального образования в реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления» раскрываются вопросы, связанные с основаниями и порядком передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень, выявляются проблемы их реализации.
Автор показывает, что практика делегирования отдельных государственных полномочий, предусмотренная Хартией местного самоуправления, широко применяется в зарубежных странах, причем в последнее время наблюдается тенденция их увеличения в структуре компетенции местного самоуправления. Более того, в отельных государствах на конституционном уровне закреплена возможность передачи полномочий от местных органов на уровень субъектов Федерации.
В законодательстве Российской Федерации установлена следующая схема передачи отдельных государственных полномочий: федеральными законами – в части полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; региональными законами – полномочий субъектов РФ по предметам их собственного ведения, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в случаях, предусмотренных конкретными федеральными законами – полномочий РФ, переданных для осуществления субъектам РФ (делегированные полномочия).
Диссертантом поддержаны выдвигавшиеся в научной литературе предложения о корректировке перечня полномочий, подлежащих передаче на местный уровень с учетом функционального назначения местного самоуправления и механизма ответственности за осуществление делегированных полномочий. Отмечается, что жесткий административный контроль, предусмотренный законодательством за реализацию переданных полномочий, а также меры ответственности (роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования, удаление в отставку), не обоснованы, т.к. вопросы местного значения могут решаться эффективно, а делегированные полномочия передаются без учета мнения органов местного самоуправления. Учитывая, что при реализации своей компетенции, в структуру которой входит значительное число делегированных полномочий (согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» ¾ собственных полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ могут быть переданы на муниципальный уровень), органы местного самоуправления находятся в практическом подчинении органов государственной власти, выявляется несоблюдение конституционного принципа организационной обособленности местного самоуправления.
В диссертации предложены следующие меры решения указанной проблемы: изменить перечень возможных государственных полномочий, оставив только те, которые по своему функциональному назначению близки природе местного самоуправления; изъять полномочия по решению межмуниципальных задач в связи с центристским характером их решения; оставить только конкретные полномочия, а не целые направления (функции); принять федеральный закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в котором четко определить принципы наделения, порядок выдвижения инициативы о наделении полномочиями, критерии неэффективности реализации полномочий, разграничить полномочия представительных и исполнительных органов муниципальных образований по осуществлению таких полномочий.
В пятой главе «Ответственность представительного органа местного самоуправления как органа муниципальной публичной власти», объединяющей три параграфа, содержится теоретическая интерпретация основных концепций публично-правовой ответственности, выявляются критерии определения ее видов, исследуется соотношение с классическими видами юридической ответственности, определяются основания, формы и виды публично-правовой ответственности представительного органа муниципального образования.
В первом параграфе «Соотношение категорий «конституционно-правовая» и «муниципально-правовая» ответственность» с позиции теории права исследуются различные концептуальные подходы к содержанию категории «ответственность» применительно к органам публичной власти. Автор поддерживает мнения тех исследователей, которые определяют ответственность органа публичной власти, в том числе и местного самоуправления, через призму сочетания позитивного и негативного аспектов ответственности.
Вопросы наименования, природы и видовой принадлежности ответственности органов местного самоуправления в юридической науке являются достаточно дискуссионными. Институт ответственности органов публично-правовых образований также недостаточно разработан в законодательстве. Выдвигаются различные подходы к уяснению сущности такой ответственности: отдельные авторы утверждают обособленность и автономный статус муниципально-правовой ответственности; другие существование муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности отрицают, ответственность в муниципальном праве рассматривается как конституционно-правовая или ее разновидность; третьи исследователи рассматривают ответственность органов местного самоуправления вне рамок муниципально-правовых отношений, ссылаясь на их охрану нормами классических видов юридической ответственности, имеющих межотраслевой характер применения; согласно четвертому подходу ответственность субъектов муниципально-властных отношений рассматривается как специфический вид юридической ответственности, который нельзя отнести ни к одному из существующих видов ответственности, но при этом не обозначают как муниципально-правовую. Автор поддерживает приверженцев второго подхода, полагая, что публично-правовую ответственность органов местного самоуправления (в том числе представительных) следует рассматривать как разновидность конституционно-правовой. В обосновании указанной позиции диссертантом приводятся следующие аргументы: наличие мер ответственности не является необходимым признаком отрасли права (отдельные отрасли права не обладают собственной системой санкций – финансовое, земельное, природно-ресурсное); разграничение ответственности по такому критерию как соответственно перед государством или населением не является обоснованным, т.к. ответственность перед населением (часть народа) следует рассматривать как конституционно-правовую; основания и процедура ответственности органов публичной власти различных уровней не имеет принципиальных отличий, предусмотрены общие санкции в отношении государственных и муниципальных органов и их должностных лиц – роспуск представительного органа, отрешение от должности высшего должностного лица, выражение недоверия, отзыв депутата (на уровне субъекта РФ – в случае законодательного закрепления). На основании указанных положений делается вывод о существовании особого вида ответственности - публично-правовой, не подпадающей под классическое определение юридической ответственности.
Во втором параграфе «Ответственность представительного органа муниципального образования за нарушение законодательства как механизм реализации государственного принуждения» отправной точкой исследования является позиция автора, что государственное принуждение, применяемое к органам и должностным лицам публичной власти, не является разновидностью отраслевого принуждения и включает в себя ряд составляющих: конституционно-правовое принуждение, административно-правовое, гражданско-правовое, дисциплинарное, в определенных случаях – уголовно-правовое. К представительным органам местного самоуправления применимо, в основном, конституционно-правовое принуждение, особенностью которого является его реализация, как правило, не в отношении отдельных лиц (за исключением выборных), а в целом органа. Вместе с тем представительные органы и должностные лица и сами могут выступать в качестве субъектов, осуществляющих применение мер конституционно-правового принуждения в отношении иных субъектов муниципальных правоотношений (выражение недоверия, отрешение от должности главы муниципального образования, роспуск представительного органа и пр.).
В диссертации определены два основания ответственности представительного органа местного самоуправления с участием в обоих случаях органов судебной власти: 1) при принятии названным органом противоречащего Конституции РФ и законодательству правового акта; 2) за неисполнение своих функций (отсутствие проведения заседаний в течение трех месяцев). Обращается внимание на самоотстранение федерального уровня публичной власти от политической составляющей роспуска представительного органа (в отличие от прежнего Закона о местном самоуправлении). Федеральные органы в лице судебных органов ограничиваются лишь констатацией правонарушения в виде издания незаконного правового акта. При этом привлечение к ответственности местного представительного органа является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъекта РФ.
Указывая на значимость установления причин издания акта, противоречащего законодательству, и в этой связи определения субъективной стороны правонарушения, автор предлагает использовать принцип объективного вменения по аналогии с конституционным (например, отставка Правительства) и административным правом (вина юридического лица согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях). Применив указанный подход к муниципально-правовым отношениям, представительный орган местного самоуправления будет признан виновным, если он должен был выполнить возложенную на него обязанность, за несоблюдение которой законодательством РФ или субъектов РФ установлена ответственность, но им не предприняты все зависящие меры по ее выполнению.
В диссертации обращается внимание на определенные недостатки установленного механизма ответственности местного представительного органа: отсутствие такого основания ответственности как издание ненормативного правового акта, которым также может быть причинен существенный ущерб охраняемым общественным интересам; нуждается в уточнении круг субъектов РФ, обладающих правом обращения в суд с требованием об установлении факта неисполнения судебного решения о приведении акта в соответствие с законодательством представительным органом; не установлена обязанность судебных органов направлять решения об установлении факта неисполнения решения суда высшему должностному лицу субъекта РФ для исполнения им требований федерального законодательства о внесении законопроекта о роспуске местного представительного органа; не урегулирован вопрос о рассмотрении судебного разбирательства в вышестоящих инстанциях при обжаловании судебного решения.
В целях совершенствования механизма ответственности помимо устранения выявленных проблем предлагается внести изменения в процедуру роспуска представительного органа, вернувшись к прежней: после судебного решения о противоречии местного акта законодательству вместо второго судебного решения предусмотреть предупреждение со стороны государственных органов субъектов РФ (высшего должностного лица); установить невозможность применения права вето главой муниципального образования – главой местной администрации в случае внесения изменений в местный акт с целью приведения его в соответствие с законодательством, учитывая, что ответственность представительного органа наступает не за непосредственно факт издания незаконного акта, а за неприменение мер по приведению его в соответствие с законодательством.
В третьем параграфе «Ответственность представительного органа местного самоуправления перед населением» проанализированы основания и формы ответственности перед населением как в целом представительного органа, так и его отдельных депутатов. Обращается внимание на изменения в федеральном законодательстве и муниципальном правотворчестве в вопросах ответственности. Отмечается, что в основе ответственности перед населением, как и перед государством, находится публично-правовой интерес.
В диссертации рассматривается ответственность муниципального представительного органа в двояком аспекте: 1) как ответственность всего органа в целом; 2) как ответственность отдельных его членов (депутатов). Выявляются формы ответственности представительного органа и отдельных депутатов: 1) морально-политическая ответственность - отчетность перед населением, информирование и т.д.: 2) в форме наступления неблагоприятных последствий - досрочное прекращение полномочий (отзыв местного депутата, роспуск представительного органа). При этом установлены критерии для отнесения ответственности в форме роспуска местного представительного органа к ответственности перед государством и к ответственности перед населением. Основания ответственности перед государством подробно освещались в предыдущем параграфе. Роспуск как форма ответственности перед населением следует из ч. 3 ст. 45 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которой нарушение срока издания муниципального правового акта, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
На основе сравнительно-правового и формально-юридического методов исследования выявлены изменения в уставном правотворчестве муниципальных образований в вопросах отзыва местного депутата в последний период, определены общие основания отзыва: неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей; совершение действий, занятие деятельностью, несовместимой со статусом депутата; нарушение законодательства и иных правовых актов (после установления данных положений судебными органами). Обращается внимание на сохранение в некоторых уставах и такой формулировки как утрата доверия населения. Однако в отличие от предыдущего периода она обусловлена не действиями морально-этического характера, а привязывается к принятию решений (совершению действий, бездействий), противоправность которых подтверждена судом.
В заключении подводятся итоги и формулируются основные выводы диссертационного исследования.