«Московский гуманитарный университет»
| Вид материала | Автореферат |
- «Московский гуманитарный университет», 310.16kb.
- «Московский гуманитарный университет», 338kb.
- «Московский гуманитарный университет», 224.78kb.
- «Московский гуманитарный университет», 751.11kb.
- «Московский гуманитарный университет», 323.21kb.
- «Московский гуманитарный университет», 281kb.
- «Московский гуманитарный университет», 310.18kb.
- Анархисты в политической жизни России (1903-1928 гг.), 465.83kb.
- Проблемы мотивации значений идиом русского языка, 345.44kb.
- Рабочая программа модуля / дисциплины, 303.82kb.
На правах рукописи
БАСКАКОВА
Наталья Михайловна
Конституционно-правовой статус
Контрольно-счетной палаты субъекта
Российской Федерации
Специальность 12.00.02 —
конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва — 2008
Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин ННОУ «Московский гуманитарный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Габричидзе Борис Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук
Городецкий Петр Григорьевич
кандидат юридических наук
Грудцына Людмила Юрьевна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Московский городской
университет управления
Правительства Москвы»
Защита состоится 14 февраля 2008 г. в 16 час. в на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «____» ____________ 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации государственно-правовой контроль за законностью, эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств осуществляют, в числе прочих органов, контрольно-счетные палаты субъектов РФ.
Практика функционирования контрольно-счетных палат субъектов РФ (берущая свое начало с середины 90-х гг. XX в.) показывает, что их конституционно-правовой статус не может быть оценен пока как целостный, непротиворечивый и проработанный с концептуальной точки зрения. К единому пониманию юридической природы контрольно-счетных палат субъектов РФ не пришли и конституционалисты. Спектр взглядов по данному вопросу колеблется от рассмотрения контрольно-счетных палат в качестве структурной части аппарата законодательной (представительной) власти субъекта РФ до придания им общеправового статуса четвертой (контрольной) власти. Между тем установление оптимального, системно-согласованного конституционно-правового статуса региональных контрольно-счетных палат является необходимой основой совершенствования правового регулирования всего механизма государственного финансового контроля в субъектах РФ.
Определение конституционно-правового статуса, существование и функционирование контрольно-счетных органов субъектов РФ является обязательным элементом управления публичными финансовыми средствами, условием построения правового государства, поскольку государственный бюджет, формируемый налогоплательщиками, образует финансовую основу существования государственно-организованного социума.
Под влиянием произошедших изменений в полной мере сформировалась потребность в качественно новых институтах государственного финансового контроля. К таким изменениям можно отнести коренные преобразования отношений собственности и, соответственно, переход от командного к опосредованному государственному регулированию экономических и социальных процессов; переустройство политической системы общества на основе принципов разделения властей с соответствующим разграничением компетенции законодательных и исполнительных органов власти, в том числе в бюджетной сфере; новые взаимоотношения между центральными и региональными органами власти и управления на основе принципа федерализма с соответствующим разделением функций контроля финансовых потоков. Соответственно, и финансовый контроль, осуществляемый Контрольно-счетной палатой субъекта РФ, являясь этапом бюджетного процесса и важнейшей функцией государственного управления социально-экономическим развитием конкретного региона, требует своего совершенствования и определения конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.
Задача резкого повышения эффективности всей системы государственного управления ныне нерешаема вне формирования качественно новой, дееспособной системы государственного финансового контроля, имеющей четкую структуризацию и функциональную ориентацию — как по вертикали, так и по горизонтали, эффективно работающей в субъекте РФ. Все это потребовало создания принципиально новых институтов (структур) государственного финансового контроля, а именно: контрольно-счетных органов (счетных палат) федерального и регионального уровня, преимущество которых как субъектов государственного финансового контроля определяется такими признаками как: реальная независимость, комплексность подхода к объектам контроля, «деформализация контроля» с постоянным развитием аналитического и рекомендательного начала своей деятельности, особое внимание к системе «обратных связей» контроля и управления; тенденция к установлению партнерских отношений с другими контролирующими инстанциями и пр. Не случайно практика создания региональных контрольно-счетных органов получила быстрое развитие в субъектах РФ, где эти институты сразу заняли важное место в реализации региональной политики в области бюджета, налогов, финансов, управления государственным имуществом.
Научная привлекательность темы диссертации обусловливается также наметившейся в мире тенденцией эволюции правового положения контрольно-счетных органов, ведущей к усилению их конституционно-правового статуса и роли в современной системе счетных органов, ведущей к усилению их роли в системе государственного управления. Обращение к исследованию конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ связано, в том числе, с нерешенностью проблем правового регулирования ряда элементов статуса этого органа, например, таких, как объем полномочий и механизм их реализации в контрольной деятельности, взаимодействие с государственными органами власти субъекта РФ, порядка формирования состава и правового положения ее должностных лиц.
Законодательство субъектов РФ, регулирующее статус счетных палат, не единообразно в определении юридической природы данных органов. Поэтому актуально обобщение практики функционирования контрольно-счетных органов в различных организационно-правовых формах, выявление наиболее эффективных способов правового установления отдельных элементов их конституционно-правового статуса.
Степень научной разработанности проблемы. Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к вопросу о конституционно-правовом статусе Контрольно-счетной палаты субъекта РФ. Интерес к проблемам определения конституционно-правового статуса и современной организации контрольно-счетных органов имеет объективные причины, он связан с формированием новой правовой системы в субъектах РФ, проведением реформ в публично-правовой и социально-экономической сферах.
Научно-теоретическую основу исследования составляют труды ведущих российских юристов, работающих в области конституционного права, таких как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, О.Н. Булаков, А.В. Малько, К.С. Гаджиев, Ю.А. Дмитриев, В.В. Журавлев, А.И. Ковлер, Е.И. Колюшин, И.А. Конюхова, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, А.П. Любимов, В.Д. Мазаев, Л.А. Окуньков, О.Г. Румянцев, Е.А. Соломатина, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Е.Ю. Черкашин, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
Тема диссертационного исследования относится к числу малоизученных в современной науке конституционного права. Отдельного монографического исследования конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ до сих пор нет, хотя отдельные элементы их правового положения освещались в научных работах по финансовому праву.
В качестве теоретической основы использованы исследования по правовому регулированию системы и структуры государственного аппарата, системы органов государственной власти субъекта РФ, статуса отдельных государственных органов, принципа разделения властей, а именно работы Н.А. Богдановой, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, В.В. Гошуляка, С.А. Денисова, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, Б.М. Лазарева, В.И. Лафитского, А.Ф. Малого, В.В. Невинского, М.С. Осавелюка, В.А. Савицкого, М.С. Саликова, П.П. Смирнова, Б.А. Страшуна, Д.Л. Суркова, Г.Н. Чеботарева, Л.M. Энтина и др.
О правовом статусе, полномочиях, деятельности и финансово-экономическом обосновании тенденций развития Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов РФ известны труды Н.В. Варламова, Е.Ю. Грачевой, Л.М. Карапетяна, В.В. Клочкова, В.В. Маклакова, Л.А. Морозовой, Ф.Х. Мухаметшина, Е.Н. Мысловского, А.В. Подколзина, О.Г. Румянцева, П.М. Силинова, Э.Д. Соколовой, Е.А. Соломатиной, С.В. Степашина, Э.В. Тадевосяна, Е.Ю. Черкашина, Г.Л. Чудновского, А.Ю. Якимова и др.
В России фундаментальные исследования в области государственного финансового контроля и связанных с ним экономических и правовых разработок проводились в разное время многими учеными, такими как П.Д. Баренбойм, Н.А. Боброва Ф.Ф. Бутынец, Э.А. Вознесенский, Н.Г. Кондраков, Е.А. Кочерин, Ю.И. Лейбо, С.П. Опенышев, В.Г. Пансков, М.С. Студеникина, Т.И. Тарасов, В.Н. Шеметов и др.
Среди диссертационных работ, посвященных исследованию конституционно-правового статуса контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ, особо следует выделить работы А.Е. Алехина, А.Е. Коршунова, А.Г. Петрусенко, Н.Д. Погосяна, О.В. Роньжиной, Д.Н. Усатова, С.О. Шохина.
Целью исследования является определение конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ и выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства о деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
— уточнение понятия и конституционно-правовой природы системы органов государственной власти субъектов РФ и определение места в ней Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;
— изучение полномочий, порядка образования и деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;
— исследование системы законодательного регулирования правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;
— выявление и анализ правового механизма и особенностей реализации Контрольно-счетной палатой субъекта РФ своего статуса;
— изучение и систематизация основных задач и принципов деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;
— исследование и научный анализ порядка и видов деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;
— выявление особенностей взаимодействия Контрольно-счетной палаты субъекта РФ с другими контрольными и правоохранительными органами;
— выявление и изучение перспектив развития законодательства о деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере определения конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.
Предметом исследования являются нормы конституционного и финансового права, формирующие основы конституционно-правового статуса, устанавливающие полномочия, порядок образования и деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать природу конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Предметное интервьюирование 15 специалистов (аудиторов и работников аппарата) Счетной палаты РФ на тему: «Система органов государственного финансового контроля и место в ней Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов РФ», выявившее современные тенденции (факторы), формирующие основы правового статуса контрольно-счетного органа в России (март-апрель 2006 г.).
2. Исследование в виде опроса 36 специалистов 6 контрольно-счетных палат субъектов РФ (Московской, Ленинградской, Курской, Ростовской, Читинской и Новосибирской областей) на тему: «Полномочия, порядок образования и деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ: преодоление трудностей», результатом которого стало выявление негативных факторов, препятствующих эффективной деятельности контрольно-счетных палат в некоторых субъектах РФ (август-сентябрь 2006 г.).
3. Исследование в виде опроса 20 специалистов Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации (ГИАС КСО), обеспечивающей единое информационное, нормативно-правовое и методологическое пространство контрольно-счетных органов РФ, и 12 сотрудников Научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ (НИИ СП) на тему: «Порядок и виды деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ», выявившее основные направления и систематизировавшее виды деятельности региональных контрольно-счетных органов РФ (апрель 2007 г.).
4. Предметное интервьюирование 6 аудиторов (членов коллегии) Контрольно-счетной палаты Калужской области на тему: «Тенденции и перспективы развития законодательства о Контрольно-счетной палате Калужской области», выявившее возможности и пути устранения существующих законодательных лакун в сфере деятельности Контрольно-счетной палаты конкретного субъекта РФ (октябрь 2007 г.).
5. Изучение архивных материалов (отчетов и результатов проверок финансово-хозяйственной деятельности органов государственной власти) контрольно-счетных палат 5 субъектов Российской Федерации (г. Москва, Республика Хакасия, Калужская, Новосибирская и Читинская области) за 2000-2006 гг. (октябрь-ноябрь 2007 г.).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых исследований, посвященных формированию конституционно-правового статуса контрольно-счетной палаты субъекта РФ и определению ее места в системе органов государственной власти субъектов РФ, а также выявлению системы законодательного регулирования правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ и перспектив развития законодательства о деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.
Диссертантом сформулировано понятие, конституционно-правовая природа и место Контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъекта РФ, выявлены и систематизированы основные задачи и принципы деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ, обоснована необходимость принятия поправок в ст. 10 и 11 Конституции РФ и проекта Федерального закона «О системе государственного финансового контроля в Российской Федерации», предусматривающего создание системы двухуровневого государственного финансового контроля в целях реформирования системы государственного финансового контроля в России.
В работе изучены порядок и виды деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ, особенности ее профессионального взаимодействия с другими контрольными и правоохранительными органами, а также выявлены и проанализированы перспективы развития законодательства о деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
1. Вывод о том, что Контрольно-счетная палата субъекта РФ является созданным на уровне субъекта РФ самостоятельным государственным органом регионального финансово-бюджетного контроля, обеспечивающим единую систему контроля за исполнением всеми государственными органами и учреждениями субъекта РФ бюджета субъекта РФ, формированием и использованием целевых бюджетных фондов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ.
2. Вывод о том, что полномочия контрольно-счетных палат субъектов РФ следует условно классифицировать на три вида:
1) контрольно-ревизионные:
— организация и проведение оперативного контроля за надлежащим исполнением бюджета субъекта РФ;
— проведение комплексных ревизий, тематических проверок и обследований по отдельным разделам и статьям бюджета субъекта РФ;
— контроль за целевым и эффективным использованием региональных финансовых ресурсов;
2) экспертно-аналитические:
— подготовка и представление заключений по результатам экспертизы проектов бюджета субъекта РФ, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, целевых программ, договоров и соглашений с органами государственной власти России;
— проведение аудита эффективности использования государственных средств в субъекте РФ;
— исследование и оценка нарушений в бюджетном процессе, подготовка и внесение в законодательный (представительный) орган субъекта РФ и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ предложений по устранению выявленных нарушений и отклонений;
3) организационно-технические:
— формирование проекта годового плана работы Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;
— обеспечение членов контрольно-счетной палаты субъектов РФ (председателя, его заместителей, аудиторов палаты) материально-технической базой для осуществления ими своих полномочий;
— привлечение к проведению контрольных и иных законных мероприятий необходимых специалистов.
3. Вывод о том, что систему законодательного регулирования правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ образуют:
А) федеральные нормативные правовые акты:
— Конституция РФ 1993 г. (ст. 15, 101-103);
— Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., Звездный городок, Московская область);
— Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;
Б) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (например, Закон г. Москвы от 1 ноября 1995 г. № 23-73 «О Контрольно-счетной палате Москвы», Закон Калужской области от 26 марта 1999 г. № 3-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Калужской области»);
В) локальные акты контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации (например, Регламент Контрольно-счетной палаты Курской области, утвержденный постановлением Курской областной Думы от 26 октября 1999 г. № 483-II ОД; Регламент Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия, утвержденный приказом Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия от 15 сентября 2006 г. № 1).
4. Заключение о том, что основные задачи Контрольно-счетной палаты субъекта РФ следует условно классифицировать на три блока:
1) экспертно-аналитические:
— финансовая экспертиза проектов законов, а также нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ;
— анализ выявленных отклонений от показателей областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, подготовка предложений, направленных на их устранение;
— определение эффективности и целесообразности использования областной собственности;
2) контрольно-правовые:
— организация и осуществление контроля за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов органами государственной власти и местного самоуправления;
— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;
3) информационные:
— представление законодательному органу и главе (губернатору, мэру) субъекта РФ информации о результатах и рекомендациях, данных в ходе проводимых контрольных мероприятий.
5. Вывод о том, что законодательство о Контрольно-счетной палате субъекта РФ позволяет выделить основные принципы ее деятельности:
а) законности (точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства);
б) объективности (строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения);
в) независимости организационной, функциональной и финансовой;
г) системности (разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования);
д) гласности (открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности);
е) ответственности (добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям);
ж) соблюдения профессиональной этики (соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов требованиям к государственным и муниципальным служащим).
6. Вывод о том, что в процессе реализации своих задач Контрольно-счетная палата субъекта РФ осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, а также обеспечивает единую систему контроля за исполнением бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, что предусматривает:
— организацию и проведение оперативного контроля за исполнением бюджета субъекта РФ и комплексных тематических проверок;
— экспертизу проектов бюджета субъекта РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ;
— подготовку и представление заключений в законодательный орган и главе (губернатору, мэру) субъекта РФ по отчету об исполнении бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ в отчетном году;
— подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти субъекта РФ;
— разработку и представление законодательному органу и главе (губернатору, мэру) субъекта РФ предложений по устранению нарушений и совершенствованию бюджетно-финансовой системы субъекта РФ.
7. Заключение о том, что процедура взаимодействия Контрольно-счетной палаты субъекта РФ с другими контрольными и правоохранительными органами законодательно закрепляется в соответствующем законе субъекта РФ и осуществляется по нескольким взаимосвязанным направлениям:
1) на нормативно-правовой основе:
— взаимодействие с контрольно-счетными органами (палатами), входящими в систему государственного финансового контроля (Счетной палатой РФ и контрольно-счетными палатами субъектов РФ), с Ассоциацией контрольно-счетных органов РФ;
— взаимодействие с иными контрольными органами (федеральными и региональными): Главным управлением Центрального банка РФ по субъекту РФ, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов РФ по субъекту РФ, Управлением Федеральной налоговой службы по субъекту РФ, Управлением федерального казначейства по субъекту РФ, органами финансового контроля муниципальных образований;
— взаимодействие с органами исполнительной власти субъекта РФ;
— взаимодействие с правоохранительными органами РФ;
2) на договорной (коммерческой) основе:
— привлечение (приглашение) для участия в проводимых ею мероприятиях негосударственных аудиторских служб, отдельных частных специалистов.
8. Вывод о необходимости в целях повышения статуса, полномочий и гарантий деятельности органов государственной контрольной власти закрепления на конституционном уровне четвертой (контрольной) власти, в связи с чем следует внести дополнения в следующие статьи Конституции РФ:
— статью 10 изложить в новой редакции: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную и контрольную. Органы законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти самостоятельны»;
— часть 1 статьи 11 изложить в новой редакции: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, контрольные органы Российской Федерации».
Ввиду невозможности осуществления процедуры пересмотра и дополнения главы 1 Конституции РФ (ст. 135) возникает необходимость созыва Конституционного Собрания, разработки и принятия им проекта новой Конституции России.
9. Заключение о том, что организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетно-финансовыми потоками со стороны контрольно-счетных палат субъектов РФ настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию российской системы государственного финансового контроля, а именно:
— принятия Федерального закона «О системе государственного финансового контроля в Российской Федерации», предусматривающего создание двухуровневой системы государственного контроля: органы государственного финансового контроля законодательной власти; муниципальный финансовый контроль;
— приведения методологической и методической базы государственного финансового контроля в соответствие с современными российскими условиями, достижениями международной науки и практики;
— внедрения информационных технологий с целью сокращения затрат на делопроизводство, повышения информационного взаимодействия контрольно-счетных палат субъектов РФ между собой;
— повышения уровня организации бухгалтерского, бюджетного, налогового учета в связи с тем, что отчетные документы являются главными объектами государственного финансового контроля.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, освещают и переосмысливают юридическое содержание конституционного статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ, во-вторых, выявляют теоретико-правовые особенности содержания и механизм реализации Контрольно-счетной палатой субъекта РФ своего статуса, в-третьих, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплин «Конституционное право Российской Федерации» и «Финансовое право».
Предложения автора по принятию поправок в ст. 10 и 11 Конституции РФ (в целях повышения статуса, полномочий и гарантий деятельности органов государственной контрольной власти) и проекта Федерального закона «О системе государственного финансового контроля в Российской Федерации», предусматривающего создание системы двухуровневого государственного финансового контроля, способствуют реформированию системы государственного финансового контроля в России; позволят упростить и систематизировать нормативно-правовое регулирование системы государственного финансового контроля (на федеральном и региональном уровнях); создать определенную базу как для дальнейших научных исследований в области определения конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ, так и для деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Научные положения, являющиеся частью диссертации, могут быть полезны для дальнейшего уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы как в рамках проводящейся в России правовой реформы, так и в аспекте совершенствования российского законодательства в области государственного финансового контроля, а также могут быть использованы в теоретических и прикладных научных исследованиях.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся определения конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ, могут способствовать повышению эффективности работы как органов государственной власти субъектов РФ, так и всей российской системы государственного финансового контроля.
Системный и грамотный подход российского законодателя к механизму государственного финансового контроля на уровне субъектов РФ во многом способствует повышению эффективности реализации Контрольно-счетной палатой субъекта РФ своего конституционно-правового статуса. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий, а также преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Финансовое право» и «Основы государственного управления», служить основой для дальнейших научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в трех научных публикациях автора; выступлениях на конференциях и семинарах: ежегодной международной научно-практической конференции "Проблемы теории и юридической практики в России" (г. Самара, 2 марта 2006 г.), всероссийской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых "Актуальные проблемы в праве XXI века" (г. Москва, 29 апреля 2006 г.), межрегиональной конференции молодых ученых "Актуальные вопросы публичного права" (г. Екатеринбург, 14 октября 2006 г.), региональной научно-практической конференции "Проблемы правоприменения в современной России" (г. Омск, 6 апреля 2007 г.), международной студенческой научной конференции "Правовая система, гражданское общество и государство" (г. Львов, 10-12 мая 2007 г.), всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы юридической науки в условиях развития современной России" (19 мая 2006 г., г. Нижний Новгород); практической деятельности диссертанта в должности аудитора Контрольно-счетной палаты Калужской области; преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации» и «Финансовое право» в Международной академии предпринимательства и Калужском филиале Российского государственного гуманитарного университета.
Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Излагаются методики проведения исследования, полученные в его результате теоретические и практические выводы и предложения.
Первая глава диссертации называется «Контрольно-счетная палата субъекта Российской Федерации в механизме государственной власти субъектов Российской Федерации». В ней исследуются конституционно-правовая природа системы органов государственной власти субъектов РФ, место в ней контрольно-счетных палат субъектов РФ, их полномочия, порядок образования и деятельности, а также система законодательства о правовом статусе контрольно-счетных палат субъектов РФ.
В первом параграфе первой главы («Конституционно-правовая природа системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и место в ней Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации») разъясняется, что региональный законодатель закрепляет статус контрольно-счетной палаты модели следующими предписаниями: в законе указывается на положение счетной палаты как одного из основных органов законодательного органа; председателем счетной палаты может быть избран только депутат регионального парламента; палата не наделяется правами юридического лица, финансируется по смете парламента и не обладает элементами самостоятельности и организационной обособленности.
Счетная палата РФ наряду с контрольно-счетными палатами субъектов РФ должна быть не просто государственным органом, как это вытекает из смысла закона, а органом государственной власти, т.е. обладать властными полномочиями по отношению к подконтрольным органам и должностным лицам. Чтобы придать больший вес решениям Счетной палаты РФ и повысить общую эффективность ее деятельности, необходимо наделить ее правом приостанавливать исполнение тех решений, по которым ею направлено предписание, до тех пор, пока не будет получен мотивированный ответ.
Внешние органы законодательного органа представляют собой структуры, которые образованы при законодательном органе. Внешние органы не входят ни в аппарат парламента, ни в его основные подразделения, состоящие из депутатов. Статус счетной палаты как органа «парламентского института» представляет нечто среднее между положением структурного подразделения законодательного органа и статусом самостоятельного органа государственной власти. По ряду элементов своего статуса контрольно-счетная палата как бы «не дотягивает» до положения самостоятельного органа. Данная модель предполагает существование в структуре государственного аппарата некоего образования, состоящего из собственно законодательного органа, его рабочего аппарата и нескольких внешних, вспомогательных, «ассоциированных» органов. Вспомогательными органами, наделенными государственно-властными полномочиями и входящими в систему «законодательный орган», следуя этой логике, можно признать и уполномоченного по правам человека и другие совещательные, координационные структуры, создаваемые при региональном парламенте.
Устанавливающее систему органов государственной власти и статус счетных палат конституционное законодательство субъектов РФ представляет собой практику «прочтения» региональным законодателем норм федерального законодательства. Анализ регионального конституционного законодательства показывает, что счетные палаты субъектов РФ по их нормативно-фактическому статусу можно разбить на четыре типа: структурное подразделение аппарата законодательного органа власти субъекта РФ; внутренний орган законодательного органа государственной власти субъекта РФ; внешний орган законодательного органа государственной власти субъекта РФ; самостоятельный орган государственной власти субъекта РФ.
Конституционно-правовой статус Контрольно-счетной палаты субъекта РФ закрепляется конкретными нормативными предписаниями субъекта РФ, в том числе, наделением палаты правами юридического лица и рядом элементов организационной обособленности. «Прикрепляют» контрольно-счетный орган к парламенту права последнего утверждать структуру и штаты палаты, утверждать регламент, определять объекты проверки на год, назначать новый состав счетной палаты в случае избрания депутатского корпуса нового созыва и др.
Во втором параграфе первой главы («Полномочия и порядок образования Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации») делается вывод о том, что Конституция РФ 1993 г. не содержит каких-либо указаний (предписаний) относительно возможной структуры контрольно-счетных палат субъектов РФ. Такое положение объясняется необходимостью освещения данного вопроса в соответствующих законах субъектов РФ.
Основные полномочия контрольно-счетных палат субъектов РФ распространяются на все государственные органы и учреждения субъекта РФ, обеспечивая единую систему контроля за исполнением бюджета субъекта РФ, формированием и использованием целевых бюджетных фондов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
В работе обоснован вывод о необходимости установления подотчетности контрольно-счетной палаты субъекта РФ региональному законодательному органу, что предполагает предоставление отчета контрольно-счетной палаты субъекта РФ об эффективности организации собственной деятельности и результатах проведенных контрольно-ревизионных мероприятий. Оценка отчета контрольно-счетной палаты субъекта РФ включает в себя два элемента: признание удовлетворительности (или неудовлетворительности) деятельности счетной палаты и признание удовлетворительными (или неудовлетворительными) результатов финансово-бюджетной деятельности исполнительных и иных органов региональной государственной власти. Также необходимо наделить контрольно-счетной палаты субъекта РФ правом законодательной инициативы по вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса и эффективности управления региональной государственной собственностью.
В третьем параграфе первой главы («Система законодательного регулирования правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации») акцентируется внимание на том, что правовой основой деятельности счетных и контрольно-счетных палат на уровне субъектов РФ являются Бюджетный кодекс РФ (гл. 26, ч. 2 ст. 265), их уставы, региональные законы о контрольно-счетной палате, иные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов.
Финансовой основой деятельности счетных и контрольно-счетных палат субъектов РФ являются средства региональных бюджетов, предусмотренные по разделу "Государственное управление и местное самоуправление" функциональной классификации расходов бюджета отдельной строкой.
Правовое положение Контрольно-счетной счетной палаты субъекта РФ как части аппарата регионального парламента закрепляется законодателем в нормах: о наименовании контрольно-счетного органа; о замещении должностными лицами счетной палаты должностей государственной службы в аппарате законодательного органа; о финансировании деятельности палаты по смете законодательного органа; об утверждении регламента контрольно-счетного органа, структуры, штатного расписания постановлением законодательного органа власти субъекта РФ. Однако нормы Бюджетного кодекса РФ не совсем укладываются в рамки теоретической модели «счетная палата субъекта Российской Федерации — структурное подразделение аппарата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации».
Вторая глава диссертации называется «Правовой механизм реализации конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации». В ней исследуются задачи и принципы, порядок и виды деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ, а также особенности ее взаимодействия с другими контрольными и правоохранительными органами, и перспективы развития законодательства о деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.
В первом параграфе второй главы («Основные задачи и принципы деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации») делается вывод о том, что в настоящее время государственный финансовый контроль в субъектах РФ все еще находится в процессе становления. Это связано с рядом причин. Прежде всего, важно то, что существовавшая ранее система государственного контроля, в том числе, и в финансовой сфере, в ходе радикальных экономических реформ 1990-х гг. была разрушена, потеряла способность к эффективному функционированию. Оставшиеся элементы этой системы (например, в рамках внутриведомственного аппарата контроля) ныне в большинстве случаев не способны эффективно осуществлять функции государственного финансового контроля в качественно изменившейся институциональной и экономической среде.
Контрольно-счетные палаты субъектов РФ на сегодняшний день пока еще не занимают своего особого и достойного места в структуре единой государственной власти РФ, а в системе разделения властей (на федеральном и региональном уровне) не в полной мере играют роль конституционного института законодательной (представительной) власти субъектов РФ.
По своей сути Контрольно-счетная палата субъекта РФ является демократическим органом государственной власти, призванным исполнять свои обязанности на основе соблюдения принципов законности, объективности, полной независимости и ответственности за их выполнение непосредственно перед законодательным органом государственной власти субъекта РФ и Конституцией РФ, а также гласности.
Во втором параграфе второй главы («Порядок и виды деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации») делается вывод о том, что в процессе реализации своих задач Контрольно-счетная палата субъекта РФ осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, а также обеспечивает единую систему контроля за исполнением бюджета субъекта РФ бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, что предусматривает:
— организацию и проведение оперативного контроля за исполнением бюджета субъекта РФ;
— проведение комплексных тематических проверок по отдельным разделам и статьям областного бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;
— экспертизу проектов областного бюджета, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, областных программ и других документов, затрагивающих вопросы областного бюджета;
— подготовку и представление заключений в законодательный орган и главе субъекта РФ по отчету об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ в отчетном году;
— подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти субъекта РФ;
— разработку и представление в законодательный орган и главе субъекта РФ предложений по устранению нарушений и совершенствованию бюджетно-финансовой системы субъекта РФ.
Контрольно-счетная палата субъекта РФ осуществляет контроль за поступлением в бюджет субъекта РФ средств, полученных от: распоряжения областным имуществом (приватизации, продажи); от управления объектами областной собственности, паями, долями, акциями организаций, являющимися областной собственностью. Контрольно-счетная палата субъекта РФ проводит экспертизу и дает заключения по:
— бюджетному посланию главы субъекта РФ, проекту закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, обоснованности доходных и расходных статей бюджета субъекта РФ, размеру дефицита бюджета субъекта РФ, размеру государственного долга субъекта РФ;
— проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение законодательного органа субъекта РФ.
В третьем параграфе второй главы («Особенности взаимодействия Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации с другими контрольными и правоохранительными органами») делается вывод о том, что взаимодействие контрольно-счетной палаты субъекта РФ с другими контрольными и правоохранительными органами вызвано необходимостью наиболее эффективной реализацией осуществляемых палатой основных задач на основе установленных законом принципов ее деятельности.
В вопросе наведения правопорядка в области финансово-бюджетных отношений и привлечения к ответственности виновных лиц перспективной представляется идея о более активном задействовать в данном процессе контрольно-счетных палат субъектов РФ. Формами такого участия по нашему мнению могут стать: 1) предоставление возможности сотрудникам палаты (аудиторам, ревизорам, инспекторам) право участвовать в предварительном расследовании и на суде в качестве специалистов (экспертов) в области вопросов их ведения; 2) закрепить право составлять административные протоколы по вопросам ведения палаты; 3) коллегия контрольно-счетной палаты должна иметь право рассматривать административные протоколы, составленные ее работниками; 4) выносимые контрольно-счетной палатой представления по результатам контрольных мероприятий должны стать основанием для проведения внутреннего расследования на проверенном объекте и привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности; 5) наделить контрольно-счетную палату правом самостоятельно обращаться в судебные органы с гражданскими исками в защиту нарушенных интересов региона.
В своей деятельности Контрольно-счетная палата субъекта РФ взаимодействует со Счетной палатой РФ, Ассоциацией контрольно-счетных органов РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ, Главным управлением Центрального банка РФ по субъекту РФ, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов субъекта РФ, Управлением Федеральной налоговой службы по субъекту РФ, Управлением федерального казначейства субъекта РФ, другими правоохранительными органами, органами финансового контроля муниципальных образований.
При проведении контрольной деятельности в пределах своей компетенции Контрольно-счетная палата субъекта РФ вправе приглашать для участия в проводимых ею мероприятиях представителей государственных контрольных органов субъекта РФ, а также на договорной основе — негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов. Отчеты о результатах проверок представляются на рассмотрение коллегии Палаты аудиторами, ответственными за их проведение.
В четвертом параграфе второй главы («Перспективы развития законодательства о деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации») делается вывод о том, что преимущество контрольно-счетных органов (счетных палат) федерального и регионального уровня как новых субъектов (структур) государственного финансового контроля определяется такими признаками как: реальная независимость, комплексность подхода к объектам контроля, «деформализация контроля» с постоянным развитием аналитического и рекомендательного начала своей деятельности, особое внимание к системе «обратных связей» контроля и управления; тенденция к установлению партнерских отношений с другими контролирующими инстанциями и пр.
Не случайно практика создания региональных контрольно-счетных органов получила быстрое развитие в субъектах РФ, где эти институты сразу заняли важное место в реализации региональной политики в области бюджета, налогов, финансов, управления государственным имуществом. Организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетно-финансовыми потоками со стороны контрольно-счетных органов РФ и ее субъектов совместно с другими контролирующими органами настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в России.
Совершенствование законодательства, направленное в целом на повышение статуса, основ и гарантий деятельности Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов РФ, и надлежащее исполнение федерального бюджета должны осуществляться посредством внесения коренных изменений и существенных дополнений в ныне действующую Конституцию РФ, чтобы создать необходимые правовые барьеры, исключающие возможность повсеместно и на всех уровнях использовать государственные бюджетные средства и объекты государственной собственности не по целевому назначению.
Необходимо в целях повышения статуса, полномочий и гарантий деятельности органов государственной контрольной власти закрепления на конституционном уровне четвертой (контрольной) власти, в связи с чем следует внести дополнения в следующие статьи Конституции РФ:
— статью 10 изложить в новой редакции: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную и контрольную. Органы законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти самостоятельны»;
— часть 1 статьи 11 изложить в новой редакции: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, контрольные органы Российской Федерации».
Ввиду невозможности осуществления процедуры пересмотра и дополнения главы 1 Конституции РФ (ст. 135) возникает необходимость созыва Конституционного Собрания, разработки и принятия им проекта новой Конституции России.
В нынешних российских условиях действуют факторы, ограничивающие действенность государственного финансового контроля в России. Основные из них заключаются в том, что в настоящее время в России: 1) отсутствует четкая и полная нормативно-правовая база, и даже само определение государственного финансового контроля в бюджетно-финансовом законодательстве; 2) организационная структура органов государственного финансового контроля не достаточно полно отражает специфику государственного устройства РФ; 3) законодательно не закреплены статус органов государственного финансового контроля РФ и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе; 4) отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что порождает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности; имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля; 5) органы контроля слабо взаимодействуют, наблюдается разобщенность в политике и приоритетах деятельности контрольных органов; 6) отсутствует единая информационная база; 7) отсутствует единый методологический подход к процессу осуществления контроля. Отсутствие законодательного определения ревизии и контроля ущемляет интересы юридических лиц и права граждан.
В заключении содержатся основные положения и выводы проведенного исследования.
По теме исследования автором опубликованы следующие работы:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:
1. Баскакова Н.М. Конституционно-правовая природа системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и место в ней Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации // Современное право. — 2007. — № 10(1). — 0,5 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
2. Баскакова Н.М. Система законодательного регулирования правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации // Право и жизнь. — 2007. — № 116(11). — 1,2 п.л.
3. Баскакова Н.М. Полномочия, порядок образования и деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации // Право и жизнь. — 2007. — № 117(12). — 0,6 п.л.