«Московский гуманитарный университет»

Вид материала

Автореферат

Содержание Научный руководитель Ведущая организация Общая характеристика работы 1 уровень (конституционный) 3 уровень (ведомственный) 4 уровень (региональный) Основное содержание работы

Подобный материал:

• «Московский гуманитарный университет», 310.16kb.
• «Московский гуманитарный университет», 322.34kb.
• «Московский гуманитарный университет», 338kb.
• «Московский гуманитарный университет», 224.78kb.
• «Московский гуманитарный университет», 751.11kb.
• «Московский гуманитарный университет», 323.21kb.
• «Московский гуманитарный университет», 310.18kb.
• Анархисты в политической жизни России (1903-1928 гг.), 465.83kb.
• Проблемы мотивации значений идиом русского языка, 345.44kb.
• Рабочая программа модуля / дисциплины, 303.82kb.

На правах рукописи


ТОПОРКОВ

Денис Иванович


Административно-правовой режим земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности


Специальность: 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва, 2008

Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин

ННОУ «Московский гуманитарный университет».


Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Габричидзе Борис Николаевич


Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Измайлов Дамир Салихович


кандидат юридических наук

Грудцына Людмила Юрьевна


Ведущая организация: АНО «Международная академия

предпринимательства» (Институт)


Защита состоится «____» ____________ 2008 г. в ____ час. в на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».


Автореферат разослан «____» ____________ 2008 г.


Ученый секретарь

кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова


Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Принятие в 2001 г. Земельного кодекса РФ положило начало новому этапу разграничения государственной собственности на землю, закрепив положения, являющиеся основой для регулирования земельных отношений, в том числе и в области установления административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также в сфере разграничения государственной собственности на землю: была закреплена воз­можность разграничения права государственной собственности на землю в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами, дано легальное определение земельного участка (п. 2 ст. 6), определены категории земель (ст. 7), их понятие, состав, правовой режим.

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» (в редакции от 30 июня 2006 г.) закрепил не только основания отнесения земельных участков к собственности соответст­вующего публичного собственника (ст. 3.1), но и установил порядок распо­ряжения такими участками (п. 10), административно-правовой режим земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Актуальность темы диссертационного исследования вызвана тем, что федеральное и муниципальное законодательство в сфере административно-правового управления землями развивается слабо, более того, до сих пор в нашей стране не разработан единый эффективный механизм административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Кроме того, нуждаются в регламентации взаимоотношения между государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями как собственниками, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу (эта проблема связана с п. «г» ст. 72 Конституции РФ), равно как и вопросы содержания права собственности на такие важнейшие объекты как земля, недра, водные и другие природные ресурсы (п. «в» ст. 72 Конституции РФ). Таким образом, в настоящее время существует большое количество теоретических правовых моделей обоснования публичной собственности. Однако ни одна из них не может считаться общепризнанной, так как не предлагает сбалансированную схему определения режима публичной собственности (отдельных ее видов).

Возникновение и формирование государственной и муниципальной собственности на землю является незавершенным процессом, реализовать который можно с развитием гражданского и земельного законодательства и рыночных реформ в экономике России. Без значительных имущественных активов и наличия правомочий собственника муниципальные образования не смогут в полном объеме удовлетворять потребности населения в разнообразных социальных услугах, развивать коммунальное хозяйство, обеспечивая полноценную интеграцию местных общин в более крупные социальные структуры.

Кроме того, проблемы законодательного закрепления правомочий муниципальной собственности на землю, реализация административно-правового механизма приобретения и распоряжения землями непосредственно связаны с расширением возможности местных общин участвовать, в лице своих законных и договорных представителей, в экономической жизни соответствующих регионов, обеспечивая рост благосостояния населения, стимулирование местного предпринимательства, расширение доходной базы бюджетов всех уровней. Тем самым, расширение гражданской правоспособности местных общин как собственников призвано способствовать необратимости рыночных преобразований всей экономической системы нашего общества и государства.

Степень научной разработанности проблемы. Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие свидетельствует о неподдельном интересе исследователей к юридической природе административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Административно-правовые основания разграничения государственной и муниципальной собственности на земли как форм публичной собственности и последствия такого разграничения в Российской Федерации исследовались в трудах таких ученых, как Ю.М. Абидов, В.А. Белов, А.Б. Борисов, М.И. Брагинский, Е.А. Васильев, Л.Л. Васина, А.В. Венедиктов, А.Г. Грязнова, С.И. Камарицкий, В.А. Кудин, О.Е. Кутафин, В.Н. Лексин, В.Д. Мазаев, В.А. Максимов, А.И. Масляев, В.П. Мозолин, А.С. Прудников, В.И. Фадеев, Р.О. Халфина, В.М. Хвостов, З.И. Цыбуленко, Г.Н. Чеботарев и др.

Правовым основам административного регулирования государственной и муниципальной собственности на землю посвящены труды таких ученых, как В.К. Андреев, В.Н. Афанасьев, А.В. Бабанов, Г.В. Барабашев, Г.Е. Быстров, Р.К. Гусев, О.Л. Дубовик, В.Н. Зуев, А.Г. Калпин, А.Г. Кокорин, С.М. Корнеев, К.А. Кудрявцева, В.В. Лаптев, М.Н. Малеина, А.А. Спиридонова, Е.Б. Султанов, Е.А. Суханов, В.А. Тарзов, Ю.А. Тихомиров, О.Е. Филатова, А.П. Фоков, Т.В. Чечелева и др.

На уровне диссертационных исследований проблемы административно-правового регулирования земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, нашли свое отражение в работах Е.М. Андреевой, С.В. Артюшина, С.Л. Бездольного, С.В. Водолагина, А.Ф. Ивлевой, Н.Б. Маловой, Т.Б. Силиной, Г.М. Умеровой, А.А. Хорева, А.М. Цирина и др.

Отдельного монографического исследования, посвященного изучению содержания и особенностей административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности в России, а также выявлению современных проблем совершенствования механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации, до сих пор нет, хотя отдельные элементы административно-правовой природы земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, освещались в научных работах по гражданскому и земельному (природоресурсному) праву.

Целью исследования является изучение юридической природы, содержания и особенностей реализации административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности; выявление административно-правового механизма приобретения и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности в России.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

- исследование оснований и порядка отнесения земель к собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;

- изучение содержания и признаков административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

- выявление соотношения административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, с административно-правовыми режимами земель иных категорий;

- изучение системы административно-правового регулирования земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

- выявление и анализ административно-правовых оснований разграничения государственной и муниципальной собственности на земли как формы публичной собственности;

- исследование особенностей государственного планирования и контроля за использованием земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

- выявление административно-правового механизма приобретения и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности;

- выявление актуальных проблем совершенствования механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности и предложение путей их решения.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере определения административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Предметом исследования являются нормы административного права, с помощью которых реализуется механизм административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить юридические особенности административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Анкетирование 24 специалистов Федерального агентства по управлению федераль­ным имуществом (Росимущества) на тему «Система правового регулирования государственной и муниципальной собственности на землю в России», выявившее проблемы разграничения государственной и муниципальной собственности на землю (ноябрь 2006 г.).

2. Исследование в виде опроса 17 сотрудников Министерства природных ресурсов РФ на тему «Определение административно-правового режима земель, находящегося в муниципальной собственности: проблемы и пути их решения», результатом которого стал вывод о том, что возникновение и формирование государственной и муниципальной собственности является незавершенным процессом, реализовать который можно с развитием законодательства и рыночных реформ (апрель 2007 г.).

3. Исследование в виде Интернет-анкетирования 65 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Проблемы совершенствования административно-правового регулирования разграничения государственной и муниципальной собственности: взгляд со стороны депутатского корпуса», выявившего основные направления законодательной работы по устранению пробелов в российском законодательстве, касающихся оснований разграничения публичных форм собственности (октябрь-ноябрь 2007 г.).

4. Изучение судебной практики по земельным спорам о принадлежности земель к государственной или муниципальной собственности, а также особенностям разграничения государственной и муниципальной собственности на землю в Российской Федерации (январь-февраль 2008 г.).

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых научных исследований, посвященных изучению юридической природы административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности в современных социально-экономических условиях развития Российской Федерации.

В работе исследуются основания и порядок отнесения земель к собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также содержание и признаки административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также его соотношение с административно-правовыми режимами земель иных категорий.

Определены современное состояние механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Обоснована четырехуровневая система законодательства об административно-правовом регулировании земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Диссертантом, в целях выявления административно-правовых оснований разграничения государственной и муниципальной собственности на землю, сделан вывод о необходимости учета разграничений в самой государственной собственности, которая разделена на две крупные и относительно автономные подсистемы - федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ.

В работе обоснована необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также предложено принятие Федерального закона «О разграничении федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и о порядке передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность».

На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:

1. Вывод о том, что административно-правовыми основаниями отнесения земель к собственности РФ и субъектов РФ являются: а) поступление в федеральную собственность или собственность субъекта РФ имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику; б) отчуждение недвижимого имущества помимо воли собственника в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится; в) разграничение государственной собственности на собственность РФ и собственность субъектов РФ;

2. Вывод о том, что административно-правовыми основаниями отнесения земель к собственности муниципальных образований являются: а) передача объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности муниципальным образованиям при приватизации государственных предприятий; б) передача имущества государственных предприятий, не подлежащего приватизации, муниципальным образованиям; в) обращение в муниципальную собственность бесхозяйных недвижимых вещей (находки, безнадзорные животные); обращение в собственность самовольной постройки в черте муниципального образования.

3. Вывод о том, что под административно-правовым режимом земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, следует понимать специфический, установленный нормативными правовыми актами, порядок деятельности уполномоченных государственных органов РФ и субъектов РФ, а также муниципальных образований в сфере определения принадлежности и порядка целевого и функционального использования землями.

4. Вывод о том, что система законодательства об административно-правовом регулировании земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, является четырехуровневой:

1 уровень (конституционный): ст.ст. 8, 9, п. "д" ст. 71, п. "г" ст. 72, 114, 130, 132, 133 Конституции РФ 1993 г.;

2 уровень (федеральный), который условно можно подразделить на два подуровня:

а) кодифицированные нормативные правовые акты РФ: Гражданский кодекс РФ (ст. 209, 214, 215); Земельный кодекс РФ (ст. 6, 7, 16, 17); Лесной кодекс РФ (ст. 19), Водный кодекс РФ (ст. 35, 36);

б) некодифицированные нормативные правовые акты РФ: федеральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации», от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», от 14 марта 1995 г. № 33-Ф3 «Об особо охраняемых территориях» и др.

3 уровень (ведомственный): подзаконные нормативные правовые акты РФ, к числу которых, в частности, относятся постановления Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности», от 29 апреля 2006 г. № 264 «О порядке пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу «Российские железные дороги», от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; письмо Рособразования от 21 ноября 2007 г. № 16-55-438ИН/02-12 «О заключении договора аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности»;

4 уровень (региональный): нормативные правовые акты субъектов РФ, к числу которых, в частности, относятся Закон Челябинской области от 28 января 1999 г. № 63-ЗО «О государственных и муниципальных землях Челябинской области»; распоряжения Правительства Москвы от 8 октября 2007 г. № 2229-РП «О передаче в федеральную собственность объектов культурного наследия федерального значения – «Комплекс Лютеранской кирхи, 1905 г., арх. Коссов В.» и «Палаты Мазепы, XVII в.» по Старосадскому пер., д. 7/10 (Колпачному пер., д. 10/7), стр. 2-4, 6-10», от 1 сентября 2006 г. № 1715-РП «Об организации комплексной жилой застройки на земельных участках, передаваемых из федеральной собственности в собственность города Москвы в рамках реализации программы по обеспечению жильем военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации» и др.

5. Для выявления административно-правовых оснований разграничения государственной и муниципальной собственности на землю необходимо учитывать разграничения в самой государственной собственности, которая разделена на две крупные и относительно автономные подсистемы - федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ. Они представляют собой два самостоятельных объекта управления с присущими им общими закономерностями, свойственными системе государственной собственности в целом, а также специфическими признаками, заключающимися, прежде всего, в особом составе участников со стороны собственника, а также в составе объектов, входящих в государственную собственность соответствующего вида.

6. Государственное планирование и контроль за использованием земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, являются основными формами организации эффективного механизма административно-правового управления данными землями, реализуемого для решения задач, стоящих перед государством и муниципалитетами, путем правильного использования земель в хозяйственной деятельности публичных образований, извлечения прибыли и направления ее в бюджеты всех уровней.

7. Вывод о том, что существующая система управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной собственности нуждается в совершенствовании с помощью: формирования реестра государственной недвижимости; законодательно урегулировать права пользователя недвижимостью и полномочия государства как собственника недвижимости (которые в настоящее время осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени); определения прав государства на объекты недвижимости.

8. Вывод о том, что в целях эффективного управления и распоряжения государственными и муниципальными землями необходимо решить следующие задачи:

а) провести полную инвентаризацию земель государственной и муниципальной собственности, разработать и реализовать систему учета земельных участков;

б) повысить эффективность управления государственными и муниципальными землями с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, осуществить детальную правовую регламентацию процессов управления землями;

в) классифицировать государственные и муниципальные земли по признакам, определяющим специфику управляющих ими субъектов и специфику самого механизма управления и распоряжения ими;

г) обеспечить контроль над использованием и сохранностью государственных и муниципальных земель;

д) обеспечить регулярные поступления доходов в бюджеты всех уровней и более эффективно использовать имеющиеся государственные и муниципальные земли.

9. Заключение о необходимости принятия Федерального закона «О разграничении федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и о порядке передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность».

В данном Законе необходимо урегулировать порядок передачи объектов, находящихся в государственной собственности (федеральной и собственности субъектов РФ), в муниципальную форму собственности и обратно. При этом целесообразно при передаче в муниципальную собственность объектов федеральной собственности, имеющих местное значение, не предусматривать согласование перечней передаваемых объектов с субъектом РФ. Согласование субъекта РФ предусматривается в отношении лишь тех объектов, которые могут быть переданы в целях обеспечения комплексного социально- экономического развития муниципальных образований.

Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, освещают и переосмысливают понятие, содержание и юридическую природу административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, во-вторых, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплин «Административное право Российской Федерации» и «Земельное право Российской Федерации».

Предложения автора по принятию Федерального закона «О разграничении федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и о порядке передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» способствуют упорядочиванию законодательства о порядке передачи объектов, находящихся в государственной собственности (федеральной и собственности субъектов РФ), в муниципальную форму собственности и обратно.

Автором последовательно доказывается, что для выявления критериев разграничения государственной и муниципальной собственности на землю необходимо учитывать разграничения в самой государственной собственности на землю, которая разделена на две крупные и относительно автономные подсистемы - федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ.

Научные положения, являющиеся частью диссертации, могут быть полезны для дальнейшего уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы как в рамках проводящейся в России административно-правовой реформы, так и в аспекте совершенствования земельного законодательства о разграничении государственной и муниципальной собственности на землю в России, а также могут быть использованы в теоретических и прикладных научных исследованиях.

Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся реализации механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также выявленные актуальные проблемы совершенствования правового регулирования административно-правового управления землями, разграничения государственной и муниципальной собственности на землю и пути их решения могут способствовать повышению эффективности работы органов государственной власти, субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий, а также преподавании дисциплин «Административное право Российской Федерации» и «Земельное право Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в трех научных публикациях автора.

Отдельные положения диссертации апробированы автором в выступлениях на конференциях и семинарах: ежегодной международной научно-практической конференции «Проблемы теории и юридической практики в России» г. Самара, 2 марта 2006 г.); международной конференции «Традиции и новации в системе современного российского права» (г. Москва, 31 марта 2006 г.); международной научной конференции «Модернизация экономики и государство» (г. Москва, 4 апреля 2006 г.); межрегиональной конференции «Актуальные вопросы публичного права» (г. Екатеринбург, 14 октября 2006 г.); всероссийской научно-теоретической конференции «Актуальные вопросы развития государственности и правовой системы в современной России» (г. Оренбург, 13 апреля 2007 г.); всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки в условиях развития современной России» (г. Н. Новгород); информационно-консультационном семинаре «Сделки с недвижимостью и проблемы государственной регистрации» (г. Москва, 4 февраля 2008 г.); всероссийской научно-практической конференции «Собственность и право собственности субъектов Российской Федерации» (г. Коломна Московской области, 16-17 мая 2008 г.).

Положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность диссертанта, а также апробированы в преподавании курса «Административное право Российской Федерации» в Международной академии предпринимательства и Московском гуманитарном университете.

Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Излагаются методики проведения исследования, полученные в его результате теоретические и практические выводы и предложения.

Первая глава диссертации называется «Юридическая природа административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности». В ней исследуются содержание, признаки, основания и порядок отнесения земель к собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также система законодательства об административно-правовом регулировании земель данной категории.

В первом параграфе первой главы («Основания и порядок отнесения земель к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований») разъясняется, что право государственной собственности на землю в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государст­вом, и право государственной собственности на землю в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь, прежде всего, состоит в том, что государство одновременно выступает и как законодатель, творец объективного права собственности, и вместе с тем осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности), распоряжения, владения, управления и пользования землей.

В объективном смысле право государственной собственности на землю представляет собой определенную совокупность правовых норм, регули­рующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению вла­деть, пользоваться и распоряжаться имуществом (землей).

В субъективном смысле под правом государственной собственности на землю рассматривается право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права. Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. Субъективное право собственности является элемен­том правоотношения собственности на землю.

Во втором параграфе первой главы («Содержание и признаки административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности») делается вывод о том, что проблема природы публичной собственности, как и муниципальной собственности, приобретает особую остроту в условиях становления многоукладного рыночного хозяйства индустриальной эпохи, когда, с одной стороны, растет количество субъектов гражданского права, относимых к дееспособным, с другой стороны, расширяются правомочия этих субъектов по участию в управлении местными делами.

Муниципальная собственность на землю представляет собой систему отношений по присвоению населением муниципального образования земель, совместному владению, пользованию и распоряжению этими землями в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы.

Право муниципальной собственности на землю представляет собой исключительное право местных сообществ осуществлять абсолютным образом правомочия владения, пользования, распоряжения и иные предусмотренные законом правомочия собственника в отношении земель непосредственно или через формируемые в соответствии с законом органы местного самоуправления и муниципальные предприятия, учреждения и организации для решения задач местного значения.

Муниципальная собственность на землю является разновидностью публичной собственности на землю, наряду с государственной собственностью на землю (собственностью Российской Федерации и ее субъектов), от которой она отличается по кругу субъектов права собственности, а также по целям формирования и использования соответствующих имущественных фондов. У государства такой целью является решение политических задач, а у муниципальных образований - решение коммунальных задач, улучшение условий жизнедеятельности местных общин, организации местного хозяйства и иных вопросов местного значения.

В третьем параграфе первой главы («Соотношение административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, с административно-правовыми режимами земель иных категорий») делается вывод о том, что федеральное законодательство по вопросам государственной и муниципальной форм собственности на землю практически развивается слабо. Нуждаются в регламентации взаимоотношения между государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями как собственниками, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу (эта проблема связана с п. «г» ст. 72 Конституции РФ), равно как и вопросы содержания права собственности на такие важнейшие объекты как земля, недра, водные и другие природные ресурсы (п. «в» ст. 72 Конституции РФ). Таким образом, в настоящее время существует большое количество теоретических правовых моделей обоснования публичной собственности на землю. Однако ни одна из них не может считаться общепризнанной, так как не предлагает сбалансированную схему определения режима публичной собственности на землю.

Способы формирования муниципальной собственности на землю можно условно разделить на две группы: общегражданские и специфические. Что касается общегражданских оснований, то муниципальные образования согласно ст. 124 ГК РФ выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Муниципальные образования в условиях рыночной экономики могут приобретать и приумножать объекты муниципальной собственности разными способами, от обычной производственной деятельности муниципальных предприятий до различного рода гражданско-правовых сделок с имуществом, прежде всего на основании договоров купли-продажи, дарения и иных сделок об отчуждении этого имущества.

Общегражданские способы приобретения земли в муниципальную собственность можно подразделить на: первоначальные и производные. По критерию возмездности можно разделить на: возмездные и безвозмездные. В зависимости от воли основания приобретения права муниципальной собственности можно классифицировать по: воле и в принудительном порядке. Последнее основание можно в свою очередь разделить по: решению федеральных органов власти; решению органов власти субъекта РФ; в силу закона; по решению суда.

В четвертом параграфе первой главы («Система законодательства об административно-правовом регулировании земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности») делается вывод о том, что все нормативные правовые акты, регламентирующие разграничение государственной и муниципальной собственности на землю, можно выделить следующие группы: 1) нормативные правовые акты, устанавливающие возможность и основа­ния разграничения государственной собственности на землю; 2) нормативные правовые акты, определяющие порядок разграничения и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области разграничения государственной собственности на землю; 3) нормативные правовые акты, регламентирующие порядок оформления прав на земельные участки, их землеустройство, кадастровый учет, государ­ственную регистрацию.

Такая классификация позволяет более полно систематизировать законо­дательство о разграничении государственной собственности на землю, вы­явить противоречия и пробелы в правовом регулировании как в каждой группе правовых актов, так и в целом. Кроме того, указанная классификация позволяет систематизировать соответствующие правоотношения, выделив их в аналогичные группы.

Земельный кодекс РФ положил начало новому этапу разграничения го­сударственной собственности на землю, закрепив положения, являющиеся основой для регулирования земельных отношений, в том числе и в области разграничения государственной собственности на землю: закреплена воз­можность разграничения права государственной собственности на землю в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами, дано ле­гальное определение земельного участка (п. 2 ст. 6), определены категории земель (ст. 7), их понятие, состав, правовой режим и др.

Вторая глава диссертации называется «Механизм административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности». В ней исследуются административно-правовые основания и механизмы приобретения и распоряжения государственными и муниципальными землями, а также актуальные проблемы совершенствования реализации такого механизма и пути их эффективного решения.

В первом параграфе второй главы («Административно-правовые основания разграничения государственной и муниципальной собственности на земли как формы публичной собственности») делается вывод о том, что различия муниципальной собственности и государственной в научной литературе проводятся по следующим основаниям:

1) по субъектам. Субъектом права государственной собственности
является народ Российской Федерации и органы государственной власти, а
субъектом права муниципальной собственности - население муниципального образования и органы местного самоуправления;

2) по объектам. Объектом права государственной собственности может быть любое имущество; объектом права муниципальной собственности - любое имущество, кроме того, что может находиться только в государственной собственности;

3) по основаниям приобретения и прекращения права собственности. Некоторые основания приобретения права государственной собственности не могут быть основаниями приобретения права муниципальной собственности (например, национализация или реквизиция);

4) по содержанию. Права собственника муниципальной собственности могут быть ограничены, например, это относится к праву распоряжения (право распоряжения государственными дотациями, входящими в местный бюджет, ограничено государственными органами).

Для выявления критериев разграничения государственной и муниципальной собственности необходимо учитывать разграничения в самой государственной собственности, которая разделена на две крупные и относительно автономные подсистемы - федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ. Они представляют собой два самостоятельных объекта управления с присущими им общими закономерностями, свойственными системе государственной собственности в целом, а также специфическими признаками.

Во втором параграфе второй главы («Государственное планирование и контроль за использованием земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности») делается вывод о том, что на основании проведенного анализа норм о возникновении, осуществлении и прекращении права муниципальной собственности представляется возможным утверждать, что законодатель конструирует ее правовой режим по аналогии с режимом государственной собственности, что не соответствует важной роли муниципальных образований в гражданском обороте и создает определенные трудности для участия в нем муниципальных предприятий.

Проблема совершенствования законодательных норм, регулирующих реализацию и прекращение права муниципальной собственности, самым непосредственным образом связана с созданием условий для улучшения хозяйственной деятельности муниципальных образований, повышение их ответственности, осуществления давно необходимых преобразований, прежде всего, в области развития местной экономики, поддержки предпринимательства.

Защита права муниципальной собственности не является субъективным правом, существующим отдельно от права муниципальной собственности или от права на местное самоуправление, а органично вписывается в содержание самого права муниципальной собственности. Эта защита обеспечивается не только деятельностью соответствующих юрисдикционных органов, но и действиями самих заинтересованных лиц (населения, органов местного самоуправления и муниципальных предприятий) в правоотношениях. Поэтому своевременными мерами по совершенствованию действующего законодательства в рассматриваемой сфере отношений представляется, дополнение ст. 14 ГК РФ пунктом 3 следующего содержания: «3. В случае участия в споре о защите гражданских прав муниципальных образований, субъектов Федерации и Российской Федерации, а также государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений, защита прав собственности осуществляется судом».

Специфической для государственных и муниципальных образований является такая форма распоряжения собственностью, как приватизация. Государственное имущество, бывшее предметом разграничения, стало и объектом последующей приватизации. Причем приватизация, с одной стороны, - это основание прекращения права государственной или муниципальной собственности, а с другой - одно из оснований возникновения права частной собственности. Приватизация как способ разгосударствления собственности в Российской Федерации существует в этом качестве уже более пятнадцати лет.

Первый опыт приватизации в России показал, что отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялось стихийно и непродуманно. Так, часто муниципальные образования, не успев стать собственником, по распоряжению сверху должны были произвести отчуждение своей собственности. Приватизация осуществлялась в условиях, когда невозможно было определить подлинную цену отчуждаемых объектов, что являлось неоправданным расточительством. Полученные от приватизации муниципальной собственности средства оказались недостаточными не только для долгосрочных инвестиций, но и для решения неотложных текущих социальных проблем.

В третьем параграфе второй главы («Административно-правовой механизм приобретения и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности») делается вывод о том, что существует острая необходимость на федеральном уровне принятия Федерального закона «О разграничении федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности и о порядке передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность». Здесь важно урегулировать порядок передачи объектов, находящихся в государственной собственности (федеральной и собственности субъектов РФ), в муниципальную форму собственности и обратно. Целесообразно при передаче в муниципальную собственность объектов федеральной собственности, имеющих местное значение, не предусматривать согласование перечней передаваемых объектов с субъектом РФ. Согласование субъекта РФ предусматривается в отношении лишь тех объектов, которые могут быть переданы в целях обеспечения комплексного социально- экономического развития муниципальных образований.

Существующая система управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной собственности нуждается в совершенствовании. Это связано с тем, что до сих пор не сформирован полностью реестр государственной недвижимости; отсутствует четкое определение прав пользователя недвижимостью; полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени; права государства на объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законном порядке.

В четвертом параграфе второй главы («Актуальные проблемы совершенствования механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, и пути их решения») делается вывод о том, что на основании проведенного анализа норм о возникновении, осуществлении и прекращении права муниципальной собственности представляется возможным утверждать, что законодатель конструирует ее правовой режим по аналогии с режимом государственной собственности, что не соответствует важной роли муниципальных образований в гражданском обороте и создает определенные трудности для участия в нем муниципальных предприятий.

Проблема совершенствования законодательных норм, регулирующих реализацию и прекращение права муниципальной собственности, самым непосредственным образом связана с созданием условий для улучшения хозяйственной деятельности муниципальных образований, повышение их ответственности, осуществления давно необходимых преобразований, прежде всего, в области развития местной экономики, поддержки предпринимательства и реформы ЖКХ.

В заключении содержатся основные положения и выводы проведенного исследования.


По теме диссертации опубликованы следующие работы:


Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Топорков Д.И. Совершенствование механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности // Современное право. 2008. № 5 (1). 0,7 п.л.


Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

2. Топорков Д.И. Государственное планирование и контроль за использованием земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности // Право и жизнь. 2008. № 122 (5). 0,6 п.л.

3. Топорков Д.И. Содержание и признаки административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности // Право и жизнь. 2008. № 123 (6). 0,5 п.л.


Подписано в печать 8.10.2008. Заказ №

Формат 60х84 1/16. Объем 1,45 п.л. Тираж 100 экз.

Издательство ННОУ «Московский гуманитарный университет»

111395, г.Москва, ул. Юности, 5/1.