С. Х. Мухаметгалиева Елабуга, Елабужский государственный педагогический университет

Вид материала

Документы

Содержание Особенности становления российского федерализма М.Л. Лебедева

Подобный материал:

• А. Ю. Чернов гоу впо «Елабужский государственный педагогический университет» г. Елабуга, 55.73kb.
• Общественно-педагогическое движение в россии на рубеже 60-х гг. XIX века: нравственно-воспитательная, 326.97kb.
• Предупреждение неуспеваемости младших подростков в процессе преподавания иностранного, 307.06kb.
• Педагогические условия коррекции интернет-аддикции у подростков 13. 00. 01 общая педагогика,, 478.29kb.
• "Философские науки", 789.13kb.
• Шуйский государственный педагогический университет как образовательная система организационно-правовое, 1568.92kb.
• Программа Региональная научно-практическая конференция школьников и студентов, посвященная, 88.33kb.
• «Нижегородский государственный педагогический университет», 633.21kb.
• «нижегородский государственный педагогический университет», 452.48kb.
• Дагестанский государственный педагогический университет, 99.38kb.

Секция 4. Разграничение полномочий между федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления


А.Р. Гапсаламов

Елабуга, Елабужский государственный педагогический университет

Особенности становления российского федерализма

(на материалах Татарстана)


В условиях современного мирового экономического кризиса приобретают особую остроту вопросы, связанные с взаимодействием центральных органов управления и регионов.

По нашему мнению, в современной России речь должна идти о создании такой модели взаимоотношения между Центром и регионами, которая бы устраивала обе стороны. В этой связи будет интересным рассмотреть становление модели взаимоотношения между Москвой и Татарстаном в 1990 – начале 2000-х гг., где наиболее четко прослеживается тенденция к созданию оптимальной структуры контроля и подчинения.

На протяжении долгого периода времени отношения между двумя указанными субъектами права строились на центристских началах. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и регионами осуществлялись жестко сверху-вниз (начиная с образования Татарской АССР, вплоть до горбачевских преобразований). На протяжении нескольких десятилетий автономная республика всецело зависела от Центра. Все важнейшие отрасли промышленности находились в ведении министерств СССР, в ведении же республик оставались только мелкие предприятия местной промышленности. Сложившаяся система, основанная на государственной собственности, централизованном планировании и распределении, лишала автономные республики права активно участвовать в руководстве социально-экономическим развитием на своей территории.

Кризис социалистической системы на рубеже 1980 – 1990-х гг. привел к перестройке экономического механизма. Согласимся с рядом исследователей [2, с.5], которые выделили в реформе несколько важнейших взаимоувязанных направлений экономической политики – это осуществление кардинальной реформы ценообразования, финансово-кредитного механизма, расширение границ самостоятельности предприятий (объединений), союзных республик, местных органов.

Претерпела изменение и система взаимоотношений Москвы и субъектов Российской Федерации. Выстраиваемая модель по-прежнему представляла иерархическую структуру, вершина которой находилась в федеральном центре. Нижестоящее звено здесь подчинялось вышестоящему, а вся цепь образовывала единую систему органов, управляющую той или иной отраслью экономики, социально-культурного строительства или административно-политической деятельности. Разветвленная сеть органов управления, охватывая территорию всей страны, связывала центр с периферией. Этому способствовала и основная функция органов государственного управления – исполнение законов и иных предписаний, идущих из Центра.

Причин сохранения руководящего контроля было несколько. Так, невозможно было разовыми мерами ликвидировать многолетнюю практику административно-командных методов управления, к тому же сложившийся достаточно жесткий контроль оставался следствием общего недостаточного уровня развития производительных сил, дефицитности ресурсов, необходимости перераспределения региональных ресурсов [2, с.234].

Однако в данной системе субъекты Федерации (республики в составе РФ) получили достаточно самостоятельную систему органов исполнительной власти, возглавляемую руководящим органом исполнительной власти республики. Органы исполнительной власти республики, с одной стороны, должны были выполнять предписания федеральных органов власти, а, с другой, являясь органами республики, осуществлять непосредственное управление соответствующей отраслью или сферой управления, подчиняются высшим органам государственной власти республики [3].

Особенно большие полномочия в этот период получила Республика Татарстан. В республике с начала 1990-х годов встала задача чрезвычайной важности – разработать основы законодательства, направленные на будущее развитии республики. Причем, речь шла не о решении каких-либо сиюминутных задач, а о создании правового поля, ориентированного на отдаленную перспективу.

Результатом данных планов явилось: принятие Верховным Советом Декларации о государственном суверенитете Татарстана (30 августа 1990 года) и Конституции республики (6 ноября 1992 года). Республика впервые за долгие годы получила полноправный статус с другими субъектами Российской Федерации.

Но при всех несомненных достижениях оставались и проблемы. Так, в действующей конституции не был определен характер отношений между исполнительными органами республиканского масштаба и системой федеральных органов, не урегулирован вопрос о том, действует ли на территории Республики Татарстан конституция или законы Российской Федерации (РФ). Все эти факты обусловили дальнейшую работу по сглаживанию противоречий между сторонами.

На федеральном уровне в этот период была проведена работа по созданию новой Конституции (1993 г.). Здесь было четко прописано, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция РФ предоставляла право республикам самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. Но опять в конституции отсутствовала глава, посвященная статусу субъектов Федерации, в том числе республик. Данный аспект обусловил необходимость заключения договора между Федерацией и ее субъектами.

Подписанный в феврале 1994 г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» впервые не только четко разграничил предметы ведения и полномочия, но и закрепил предметы исключительного ведения и полномочия Республики Татарстан (РТ). Договор восполнил, в определенной мере, пробелы Конституции РФ, касающиеся статуса республик, лег в основу Конституции Республики Татарстан. Заключенные в тот же период соглашения между Правительством РФ и Кабинетом Министров РТ были также посвящены конкретным вопросам разграничения полномочий в различных отраслях экономики, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. Все это стабилизировало ситуацию во взаимоотношениях Республики Татарстан с Российской Федерацией, расширило возможности органов исполнительной власти республики по руководству социально-экономическим развитием Татарстана.

О положительной роли данного договора говорит тот факт, что в части недропользования предполагалось совместно осуществлять полномочия и органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Республика получила возможность использовать свои природные ресурсы. И как результат данных мер нормы, предусмотренные республиканским законодательством, помогли стабилизировать добычу нефти в республике (в то время, как по России было катастрофическое падение), проводить разработку новых месторождений, сохранить рабочие места, создать конкурентную среду в нефтяной отрасли республики и в дальнейшем сформировать так называемые «точки роста» народного хозяйства, создать благоприятные возможности для реализации социально-экономических программ.

Справедливости ради следует заметить, что заключение договоров о разграничении полномочий привело как к положительным, так и отрицательным результатам. С одной стороны, договоры о разграничении полномочий учитывали не только экономические, географические и иные особенности субъекта Российской Федерации, но и позволяли более четко разграничить полномочия Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, чего не делала Конституция РФ. С другой стороны, практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий привела к тому, что большинство договоров противоречили Конституции РФ и федеральному законодательству (договор о разграничении полномочий с Республикой Татарстан, с Республикой Башкортостан). Так, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий отдельные субъекты Федерации устанавливали для себя льготы и преимущества по сравнению с другими субъектами Федерации, тем самым нарушая конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5). По мнению М.В. Глигич-Золотарева, больше всего расхождений с Конституцией Российской Федерации было у Республики Татарстан (нарушившей Конституцию Российской Федерации в 12 из 18 пунктов) [1, с.196].

Укрепление вертикали власти и приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным обусловили изменения во взаимоотношениях Центра и регионов, которые стали осуществляться с начала 2000-х годов. Субъекты Федерации, которые имели пробелы в своем законодательстве, вынуждены были подчиниться центральному руководству. Возвращаясь к республике, отметим, что в новой редакции от 19 апреля 2002 г. были учтены недостатки Конституции Республики Татарстан 1992 г., определен статус Республики как субъекта Российской Федерации и правовое положение ее государственных органов, прежде всего органов исполнительной власти, с учетом действия на территории республики Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Компетенция Татарстана как и прежде определяется через предметы ведения и полномочия ее государственных органов. Однако в Конституции республики не урегулирован вопрос о взаимоотношениях Правительства Республики с упомянутыми и другими территориальными органами министерств и ведомств Российской Федерации, действующими в РТ. В прежних конституциях говорилось, что Правительство Республики вправе координировать и контролировать деятельность этих органов, в определенных случаях приостанавливать действия издаваемых ими актов.

В 2007 году российские парламентарии опять возвратились к данной проблеме, но опять без каких-либо видимых результатов. Складывается впечатление, что руководящие лица до настоящего времени не определились как делегировать полномочия между Центром и регионами.

Опыт взаимоотношения Москвы и Республики Татарстан наглядно показывает необходимость постоянного диалога между властными структурами для налаживания общего, конструктивного диалога и нахождения компромисса в сложных вопросах взаимодействия Центра и регионов. В этой связи нам видится, что сегодня надо расширить функции субъектов РФ (и закрепить это федеральными законами) на основе совместного ведения. По ряду вопросов важно жестко разграничить полномочия Центра по отношению к субъектам Российской Федерации, включив в российскую законодательную базу принципы соразмерности бюджетных доходов расходным обязательствам, обеспечения самостоятельности в рамках собственных полномочий, возможности судебной защиты и учета особенностей субъектов РФ, а также принципов обеспечения единства системы государственных органов исполнительной власти в рамках полномочий Российской Федерации по предметам собственного и совместного ведения.


Примечания

1. 1. Глигич-Золотарева, М.В. Правовые основы федерализма/ М.В. Глигич-Золотарева. – М., 2006.
   
2. 2. Иванченко, В.М. и др. Централизм и самостоятельность: Новые пути развития хозяйственного механизма/ В.М. Иванченко, А.А. Сергеев, Л.М. Алябин и др. – М., 1990.
   
3. 3. Тарнопольский, Р. Государственное управление в федеративном государстве / Р. Тарнопольский// ссылка скрыта. – ссылка скрыта. – 2(6).
   

М.Л. Лебедева

Москва, Московский государственный университет природообустройства

Французская модель регионального развития: опыт применения в России


Россия – одно из государств, ведущее поиск методов и форм эффективного государственного управления, включающего в себе соединение интересов государства и его территориальных частей. Эти поиски начались одновременно с возникновением первых государств, и еще нигде они не приводили к взаимному удовлетворению верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур.

Проблема осложняется тем, что при ее решении почти не остается места для прямых заимствований стороннего опыта. В отличие от экономической политики, основанной на универсальных механизмах рыночной экономики, государственное устройство каждой страны, ее региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо более индивидуальны [1]. В то же время человечество выработало некоторые общие принципы и механизмы результативных действий в этой области. Задача состоит в том, чтобы адаптировать их к «месту и времени», практически использовать достижения в данной сфере научного знания в современных региональных ситуациях.

Отношения «центр-регионы» являются важной и актуальной проблемой. Ни одно государство в мире не может уйти от ответственности за территориальную целостность страны. Это – обычная норма политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренного преобразования прежних и формирования новых общественных отношений. История учит, что именно в эти периоды государства подвергаются самым сильным территориальным изменениям, и именно неуправляемые дезинтеграционные процессы обращаются неисчислимыми бедствиями для народа.

Интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития несомненен. Необходимость упорядочения государственного регулирования территориального развития вызвана событиями настоящего времени. Региональные политические исследования в настоящее время являются предметом особого интереса со стороны современной российской науки. Это оправдано возможностью сравнительного анализа региональных аспектов политических институтов, политических процессов, развития партийной структуры, элит и прочих политических институтов в рамках определенного государства.

Исследование обозначенной проблемы возможно на основе изучения двух моделей территориально-государственного устройства – федеральной и унитарной. Представляется возможным проведение сравнительного анализа федеральной (Россия) и унитарной (Франция) практик государственного регионального развития. Специфика данного сравнения состоит в самой возможности проведения данного сравнения при разности форм территориально-государственного устройства представленных государств. Форма государственного устройства представляет собой национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти.

Франция – это унитарное государство, в котором региональные политические процессы в значительной степени автономны и самодостаточны по отношению к общегосударственным, в силу чего они оказывают влияние на ход событий на уровне государства в целом. Основная черта французской модели управления – достаточно высокая степень централизации власти. Обращение к региональному развитию современной Франции позволит отечественной региональной политической науке развиваться на основе тенденций политического развития отдельно взятых стран. Соответственно, в рамках конституционного строительства – найти единственно правильную модель федеративного устройства, то есть синтезировать многообразие особенностей политического развития региональных единиц, учитывая мировой опыт территориально-государственного строительства.

Проблема отношений центральной власти и регионов имеет большую теоретическую и практико-политическую значимость в развитии региональной и сравнительной политологии, занимает важное место в истории государственного управления. В этой связи очевидна актуальность разработки некой модели региональной политики, применение которой с учетом особенностей и соответственно специфики определенной политической системы возможно в рамках конкретного государственного устройства. Вместе с тем данная проблема представляется недостаточно исследованной, более того – актуально теоретическое осмысление ряда проблем, относящихся к практике региональных политических процессов.

Франция – одна из стран, которую можно определить понятием «территориально гетерогенная страна». В административном отношении Франция разделена на 22 региона, 96 департаментов и 36 700 коммун (из них 5 300 городских коммун, которые занимают всего 16% территории метрополии, но проживают в них 74% населения), 4 заморских округа с особым статусом.

В начале 80-х гг. ХХ века во Франции были приняты законы о самоуправлении, в основу которых положены принципы децентрализации (передачи значительных полномочий на места) и деконцентрации (распределения полномочий между различными ветвями власти). Особенностью системы регионального управления и местного самоуправления в этой стране является сочетание функций государственного управления на местах и функций местного самоуправления в органах власти.

В современной Франции сложилась трехуровневая система местного самоуправления, включающая регионы, департаменты и коммуны. В коммунах население избирает мэра и совет коммуны. В департаментах – генеральный совет; в регионах – региональный совет. Эти советы избирают председателей. Комиссар самого большого департамента является одновременно и комиссаром региона – региональным комиссаром республики, который контролирует уже функции территориальных подразделений министерств на уровне всего региона. Все указанные выше «этажи власти» находятся под контролем национального правительства. Однако особенность Франции в том, что представители государственной администрации присутствуют только в крупных территориальных образованиях, начиная с департамента. Чиновники государственной администрации наблюдают за деятельностью органов местного самоуправления; сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней (например, муниципалитеты участвуют в выборах сената, для чего в каждом департаменте страны создается специальная коллегия выборщиков, в состав которой входят делегаты, избираемые муниципальным советом).

Таким образом, на уровне регионов и департаментов совмещаются принципы самоуправления (совет, председатель совета, администрация) и управления из центра (комиссар республики) [2]. Французскую модель самоуправления характеризует наличие на местном уровне специального должностного лица, которое от имени центрального правительства контролирует деятельность органов местного самоуправления. Во Франции четко проявляется политическое «давление» регионов на центр, поэтому региональный фактор становится определяющим в некоторой степени в политическом развитии страны.

В целом, следует заметить, что региональное управление французского государства строится на основе сочетания государственного управления от лица назначаемых чиновников (комиссаров республики, супрефектов и пр.) и самоуправления, предоставленного выборным органом [3].

Становление местного самоуправления в России осуществляется также на основе континентальной модели, принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны. Эта система обнаруживает в себе ряд проблем таких, как нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации, удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр.

Взаимодействие центра и регионов относится сегодня к числу жизненно важных для России проблем. Проблема интересов является ключевой в сфере государственного управления. Правильное отражение интересов, поиск их согласованности, балансировка полномочий позволяет выстроить следующие модели отношений «центр-регионы» [4, с.92]:

Модели отношений	Описание основных параметров
Уровень влияния центра	Структура интересов	Процедуры принятия решений
Доминирование	Повсеместный, всеобъемлющий	Отсутствие конфликтов в условиях доминирования центра	Решение центра без согласования с регионами
Влияние	Высокий, но не всеобъемлющий	Стратегические интересы центра. Выраженная и ограниченная сфера региональных интересов	Центр способен влиять на собственные решения региональных властей, не затрагивая сугубо региональных интересов
Соприсутствие	Высокий в ограниченной сфере	Сосуществование и тщательное разграничение интересов	Политический договор
Взаимодействие	Влияние через сотрудничество	Взаимозависимость и взаимодополняемость	Позитивные процедуры согласования. Компромиссы.
Отстраненность	Низкий и невыраженный	Отсутствие выраженных интересов центра и недопущение вмешательства со стороны местных властей	Контролируется местными властями при отсутствии чрезвычайных обстоятельств

Властные структуры регионов становятся реальными субъектами преобразований. Они призваны обеспечивать решение не только местных, но и общефедеральных задач. Необходимы новые технологии контроля над ситуацией в регионах и создание механизмов, исключающих появление авторитарных режимов.

Понимание природы местного самоуправления вызывает многочисленные дискуссии. Поднимается вопрос о самой возможности реорганизации основ управления на местах. Согласно Конституции РФ принцип горизонтального разделения властей дополняется вертикальным делением на уровни: федеральный (центр), субъекты федерации (регионы) и муниципальный (муниципальные образования) [5]. Поскольку местное самоуправление выделяется как уровень, оно обособлено от государственно-властного механизма. Проблема решается через согласование предметов ведения, полномочий и ответственности всех уровней власти – федерального, регионального и местного, обеспечение реального единства власти.

Местное самоуправление должно стать институтом гражданского общества, условием конструктивной его трансформации. Демократическое правовое государство, верховенство закона, самоуправление являются основными целями гражданского общества в России. Их достижение позволит говорить о гражданине и государстве как равных субъектах политического права.

Необходим вариант структурного обустройства страны, максимально нейтрализующий существующие противоречия современной модели российского федерализма, изучение опыта воздействия начал централизации на развитие местного самоуправления.


Примечания

1. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза/ Отв. ред. А.Г. Гранберг. – М.: Экономика, 2000.

2. Courlet Claud.Territoires et regions. – Paris, 2001.

3. Ravanel Jean. La reforme des collectivites locales et des regions. – Paris, 1984.

4.Зотова, З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия/ Под общ. ред. С.А. Попова. – М.: ИКФ «Омега-Л», 2001.

5.Конституция РФ// Российская газета. – 1993. – № 237.

6. Собрание Законодательства РФ. – 2007. – №1 (1 ч.). – ст.1.