Бастион
| Вид материала | Документы |
- Введение, 694.32kb.
- Введение, 588.68kb.
- М. В. Ломоносова А. Б. Данилина. 1 марта 2010 г стартовал посвященный 65-летию атомной, 144.24kb.
- Программа международного семинара «Этническая политика и невоенные аспекты безопасности», 33.25kb.
- Бастион, 4874.58kb.
- Рождественские Ярмарки!, 371.71kb.
- Бастион, 6818.38kb.
- Власть, образование и наука, 4616.96kb.
- Вечерняя программа «Шарм ночного Будапешта», 233.77kb.
- Будапешт- эконом №2 ж/д до Будапешта, 95.29kb.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Федеральный уровень
Изменения федерального законодательства
Ведомости (Москва)
04.07.2006
ЗЕМЛЯ ПО-НОВОМУ.
Пожалуй, впервые в России федеральные власти смогли одновременно помочь бизнесу и муниципалитетам. Последним отдали с 1 июля 2006 г. в полное распоряжение большую часть неразграниченных государственных земель (см. федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ... " ). Это приведет к упрощению процедуры оформления земли в собственность, что благотворно скажется на ведении бизнеса в России и облегчит осуществление инвестиций. Однако в ближайшей перспективе бизнес, как это бывает со всем новым, ждут сложности переходного периода. Бесконечный кадастр
Почти пять лет, с момента вступления в действие нового Земельного кодекса РФ, продолжается неопределенность, связанная с разграничением прав собственности на землю между Федерацией, субъектами РФ и муниципалитетами. Действовавшее до 1 июля 2006 г. законодательство исходило из того, что в отношении каждого земельного участка, не находящегося в частной собственности, должен быть определен конкретный публичный собственник - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Иными словами, разграничению подлежали все земли, находящиеся в государственной собственности. Земля могла быть передана конкретным органам власти только на основании составленных и согласованных перечней земельных участков, а процедура такого согласования по каждому отдельному участку длится около года.
Процесс разграничения предполагалось завершить к 2008 г. - созданием федерального земельного кадастра. Однако, по данным Минимущества, с 2001 г. разграничено не более 5 % от общего количества государственных земель, причем все это время Федерация работала на себя: почти все разграниченные участки находятся под федеральными объектами, а муниципалитетам не досталось практически ничего. Москва и Санкт-Петербург не в счет: они всегда стояли несколько обособленно от всей России (юридически, экономически и политически). По прогнозам Минэкономразвития России, если темпы разграничения были бы сохранены, то процесс был бы завершен примерно к 2023 г. Земли, подлежащие разграничению С 1 июля 2006 г. всеобъемлющее разграничение государственной собственности на землю ушло в прошлое, теперь закреплен двойной режим публичной земельной собственности. При этом режиме одна часть земель будет иметь конкретного собственника - Российскую Федерацию, субъект Федерации или муниципальное образование, а другая часть останется в неразграниченной госсобственности. Новый закон не предусматривает "остаточного принципа", когда все специально не поименованные земли относятся к собственности определенной категории публичных образований. В новом законе закрепляется исчерпывающий перечень таких земель. С 1 июля 2006 г. отпадет необходимость в составлении и согласовании соответствующих перечней земельных участков при разграничении государственной собственности на землю. Не требуется и их последующее утверждение правительством РФ.
Процедура разграничения государственной собственности на землю по новому закону максимально упрощена: для государственной регистрации права достаточно заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. В заявлении указывается основание возникновения права собственности РФ, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок. Виза губернатора при этом уже не нужна.
Неразграниченные государственные земли До 1 июля 2006 г. распоряжение неразграниченными госземлями, в том числе предоставление земельных участков, осуществлялось органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Исключений из этого общего правила было предостаточно, что существенно затрудняло процедуру предоставления земельного участка. Новая редакция закона предусматривает лишь два исключения из общего правила: - в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов России (например, Рязань, Ярославль, Уфа), предоставление земельных участков осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что это право субъекта; - в Москве и Санкт-Петербурге предоставление земельных участков осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований. Вопрос земельной реформы - один из самых сложных и запутанных, но крайне необходимых регионам и центру. Перевод процессов разграничения земель на местный уровень - это, безусловно, большой плюс и упрощение существовавших ранее механизмов. Последние изменения, безусловно, сделают более прозрачными правила передачи земли бизнесу, помогут ускорить процесс разграничения прав собственности на землю.
Однако ситуацию в первое время осложнит отсутствие ряда подзаконных актов, например перечня необходимых для регистрации документов. Но это лишь трудности переходного периода.
Автор - управляющий партнер юридической фирмы "Пепеляев, Гольцблат и партнеры"
Андрей Гольцблат
Российская газета (Москва)
18.07.2006
ПРАВО НА МНЕНИЕ.
ВЧЕРА КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД ОГЛАСИЛ ЗАГАДОЧНОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ, ЕЩЕ БОЛЕЕ ЗАТУМАНИВАЮЩЕЕ СУДЬБУ РЕФОРМЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. Карта Кабардино-Балкарии - вот, по существу, главный предмет спора в Конституционном суде. Год назад власти субъекта Федерации приняли два новых закона - "Об административно-территориальном устройстве" КБР и "О статусе и границах муниципальных образований" в КБР, которые и оспаривались в КС. Жители поселений Хасанья, Карасу, Белая Речка, Безенги и Эльбрус благодаря принятым нормативным актам внезапно стали горожанами: органы местного самоуправления там были упразднены, и административно эти населенные пункты стали частью города Нальчик. При этом если Белая Речка и Хасанья расположены хотя бы недалеко от столицы республики (менее 60 километров), поселения Карасу примерно в 60 километрах, Безенги - в 75 километрах, зато село Эльбрус - целых 130 километров.
Претензий к властям Кабардино-Балкарии у местных жителей много: они лишились статуса сельских жителей, еще - возможности выращивать скот, потому что отрезаны от пастбищных и сенокосных угодий, еще - появились загадочные межселенные территории, захватившие почему-то те участки, которые плотно соседствуют с курортной зоной в Приэльбрусье, но более всего их возмущает принятие законов без учета их мнения. Представители властей субъекта Федерации упорно настаивали на улучшении жизни новых горожан, а в обосновании своей позиции среди прочих аргументов привели заключение думского комитета о том, что упразднение муниципальных образований не является преобразованием и выяснение мнения населения не требуется. Решение, по данным источников "РГ" , принималось пятью голосами судей против четырех - то есть одним голосом, и ожидается, что к тексту определения, возможно, будет два особых мнения. Тем не менее Конституционный суд фактически отложил решение вопроса, порекомендовав заявителям поточнее сформулировать свои жалобы. Судьи указали, что новая ситуация в республике сложилась не только на основании местных законов, но и благодаря нормам Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". "Это означает, что разрешение вопроса о том, нарушено ли право на местное самоуправление положениями законов Кабардино-Балкарской Республики, ц данном случае невозможно без проверки соответствующих норм федерального закона, которые заявителями ни в жалобах в КС, ни в заседаниях КС не оспаривались" , - попеняли заявителям судьи в тексте отказного определения. Фактически это означает, что, переписав жалобу с учетом вышеупомянутого закона, жители кабардино-балкарской столицы могут вновь обратиться в КС (это намерение они и высказали, покидая зал). Однако второе основание, послужившее еще одной опорой для отказа, не может не вызывать некоторого недопонимания. Позиция заявителей, настаивающих на необходимости учитывать мнение населения при определении границ территорий, у конституционных судей поддержки не нашло, по мнению судей, Конституционный суд "не наделен полномочием проверять вынесенное другим судом решение по конкретному делу с точки зрения соблюдения в этом деле конституционного права". Правда, до сих пор изучение дел, рассматривавшихся Верховным судом РФ или Высшим арбитражным судом РФ ранее, конституционных судей не смущало. "Мне лично не очень понятна позиция, я считаю, что мы могли этот вопрос решить, по крайней мере, в отношении кабардино-балкарского закона, - пояснил судья КС Анатолий Кононов, - я считаю, что просто испугались". Он уточнил, что в федеральном законе действительно есть некоторое противоречие в том, как следует учитывать мнение населения: в начале нормативного акта указана необходимость учитывать, а в переходных положениях нет ни слова о том, в каких формах следует учитывать мнение населения. Тем не менее, по словам Кононова, КС неоднократно высказывался по этому поводу и самой адекватной формой называл референдум. ***
Кабардино-Балкарии главный предмет спора в Конституционном суде
Анна Закатнова
Коммерсантъ (Москва)
18.07.2006
Конституционный суд выбрал из двух зол третье.
Отказавшись проверять административное устройство КБР Конституционный суд (КС) вчера прекратил производство по проверке двух законов Кабардино-Балкарской республики (КБР), регулирующих ее административное деление. По мнению судей, чтобы оценить эти правовые акты, нужно проверить федеральный закон о местном самоуправлении, но для этого необходима новая жалоба. Заявители считают, что КС "искусственно затягивает процесс", и видят в этом "большую политику". В обнародованном вчера определении суда констатируется, что проверить конституционность республиканских законов "Об административно-территориальном устройстве КБР" и "О статусе и границах муниципальных образований в КБР" нельзя без проверки соответствующих норм федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Но поскольку авторы жалобы - депутаты местных советов и главы администраций нескольких населенных пунктов Кабардино-Балкарии - не просили проверить нормы федерального законодательства, а КС по собственной инициативе этого делать не может, то производство по делу было прекращено. Другими словами, судьи фактически предложили заявителям написать новую жалобу, в которой должны фигурировать уже не только законы КБР, но и федеральный закон о местном самоуправлении. Представитель заявителей директор московского Центра правовой поддержки местного самоуправления Марина Якутова вчера подтвердила "Ъ", что в ближайшее время займется подготовкой соответствующей жалобы.
Напомним, поводом для обращения в КС стал тот факт, что после принятия упомянутых законов в феврале 2005 года четыре населенных пункта КБР лишились статуса самостоятельных муниципальных образований и были включены в состав города Нальчик. Кроме того, по всей республике прилегающие к поселениям земли были переведены в статус межпоселенческих территорий, что вывело их из-под контроля местных властей и лишило местные бюджеты существенной части доходов. В частности, межпоселенческой территорией стали пастбища и сенокосные угодья, традиционно используемые местными жителями, и зона рекреационного развития - склон Эльбруса. С учетом того, что после принятия в 2003 году нового закона о местном самоуправлении споры о нарезке границ муниципальных образований возникали во многих регионах России (только до Верховного суда РФ дошло около 300 таких исков), исход "кабардино-балкарского дела" мог оказать существенное влияние на ход муниципальной реформы. По мнению госпожи Якутовой, признание правоты заявителей стало бы "переворотом": "Норма федерального закона, разрешающая субъектам самостоятельно перекраивать границы муниципальных образований, перестанет действовать, и ни одно муниципальное образование невозможно будет ликвидировать без согласия жителей, которые обычно этого не хотят". С другой стороны, признание законов КБР конституционными дало бы в руки властей субъектов РФ весомые козыри в нынешних и будущих спорах о нарезке муниципальных границ.
Однако, оказавшись перед необходимостью выбрать одно из двух зол, Конституционный суд выбрал третье, фактически самоустранившись от принятия решения. При этом не вполне понятно, почему эта жалоба вообще была принята к рассмотрению: если заявители оспаривают "ненадлежащий" правовой акт, КС обычно отказывает в рассмотрении запроса еще на стадии предварительного изучения документов. Но в данном случае жалоба была не только официально принята к рассмотрению, но и изучена с участием сторон в публичном заседании в середине июня. Судя по всему, сами судьи тоже осознавали шаткость своих аргументов: как стало известно "Ъ", решение о прекращении рассмотрения дела было принято с минимальным перевесом - пятью голосами против четырех. При этом двое судей намерены выступить с особым мнением. В частности, судья Анатолий Кононов заявил вчера журналистам, что КС не должен был самоустраняться от этой проблемы. "Я считаю, что мы могли этот вопрос решить, по крайней мере в отношении Кабардино-Балкарии", - подчеркнул господин Кононов. Что же касается подачи новой жалобы, то она проблемы заявителей вряд ли решит. Ведь их претензии связаны именно с трактовкой федеральных норм кабардино-балкарскими депутатами. А сам федеральный закон, содержащий лишь рамочные нормы, сомнений в его конституционности до сих пор не вызывал, что, видимо, и подтвердит КС в случае принятия к рассмотрению обновленной жалобы по "кабардино-балкарскому делу".
Более того, отказ КС от рассмотрения этого дела можно приравнять к признанию упомянутых законов КБР "временно конституционными" - ведь до тех пор, пока вопрос не решен по существу, оспоренные нормы продолжают действовать. С этим согласна и Марина Якутова. "Это не очень хороший знак для муниципальной реформы в целом, - признала она. - Здесь чувствуется большая политика. Это более чем странная позиция КС, искусственное затягивание процесса".
ЮРИЙ ЧЕРНЕГА
Время новостей (Москва)
18.07.2006
Сами мы не местное самоуправление.
Конституционный суд отказался разрешать экстерриториальные конфликты Конституционный суд России отказался выступать последней инстанцией в одном из этнотерриториальных конфликтов, возникших на Северном Кавказе в связи с реформой местного самоуправления. Вчера конституционные судьи прекратили производство по жалобе граждан Кабардино-Балкарии, оспоривших новые законы своей республики, по которым их сельские населенные пункты оказались присоединены к городу Нальчик. Законы "Об административно-территориальном делении Кабардино-Балкарии" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарии" были приняты в феврале 2005 года - за несколько месяцев до смены президента в этой республике и нападения боевиков на ее столицу, случившегося 13-14 октября. По этим законам несколько селений, населенных преимущественно этническими балкарцами, оказались присоединены к муниципальному образованию Нальчик. Их жители при этом лишились статуса селян, который предполагал 25-процентную надбавку к окладам бюджетников, стали платить повышенные налоги на недвижимость, лишились сельскохозяйственных угодий, благодаря которым жили в течение всех предыдущих лет. Кроме того, они, по сути, утратили свое этническое самоуправление: балкарские анклавы, включенные в преимущественно кабардинский и русский Нальчик, автоматически потеряли какое бы то ни было политическое влияние. В прошлом году жители Хасаньи, Белой Речки и нескольких других балкарских сел, поглощенных Нальчиком после начала муниципальной реформы, попытались оспорить соответствующие республиканские законы в суде. Но Верховный суд республики принял решение не в их пользу, признав, что оспоренные нормативные акты полностью соответствуют федеральному законодательству. Тогда жители сел, в частности Хасаньи, попытались провести референдум, на котором, по данным представителей балкарской общины, большая часть селян высказалась против включения в состав Нальчика. Результаты референдума, официально не разрешенного, не были признаны республиканскими властями. После этого балкарская общественность раскололась. Часть ее, в том числе лидер общественной организации балкарцев "Алан" Суфиян Беппаев, верит обещанию нового президента Кабардино-Балкарии Арсена Канокова сохранить в республике приемлемый для всех баланс этнических интересов. Другая часть, группирующаяся главным образом вокруг лидеров сельских общин присоединяемых населенных пунктов, очень скептически относится к обещаниям властей. К слову, до налета боевиков на Нальчик именно балкарцы считались наименее благонадежной частью населения республики. Эта этническая группа составляет в КБР меньшинство, страдающее от безработицы и безземелья гораздо больше, чем другие, и пересмотр муниципальных границ только усугубил эту ситуацию. Социальное неблагополучие и символическое представительство в структурах власти подталкивало балкарскую молодежь в сторону так называемого "чистого ислама". Широко известный боевой джамаат "Ярмук", почти полностью ликвидированный силовиками за несколько месяцев до нападения на Нальчик, состоял преимущественно из балкарцев. Первые зачистки после октябрьского налета прошли также в балкарских селах, хотя среди нападавших большинство составили кабардинцы.
Отказ конституционных судей рассмотреть жалобы жителей балкарских сел на несправедливое перераспределение земель едва ли содействовал дальнейшей стабилизации в окрестностях Нальчика. Судьи, впрочем, сослались на то, что оспоренные селянами республиканские законы не противоречат федеральному закону N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". К этому закону граждане не высказали претензий. Хотя известно, что Кабардино-Балкария - отнюдь не единственное место на Северном Кавказе, где этот нормативный акт вновь вызвал к жизни этнотерриториальные конфликты, которые казались затихшими еще в первой половине 90-х годов прошлого века. Теоретически недовольные селяне могут теперь оспорить в КС сам 131-й федеральный закон, который за период после принятия и так был довольно существенно подправлен законодателями. Со своей стороны власти КБР в лице президента Канокова делают ставку на то, чтобы обеспечить равные права всем жителям вне зависимости от их этнической принадлежности, снизив, таким образом, ее значение в политической жизни. Впрочем, такие существенные ментальные перемены потребуют слишком много времени.
Иван СУХОВ
Северная Осетия (Владикавказ)
19.07.2006
Конституционный суд отклонил жалобу на реформу.
Конституционный суд России отказался рассматривать жалобу граждан Кабардино-Балкарии, протестовавших против реформы местного самоуправления. Реформа системы местного самоуправления, вызвавшая недовольство жителей Кабардино-Балкарии, курировалась нынешним полпредом президента в Южном федеральном округе Дмитрием Коза-ком, занимавшим тогда пост заместителя главы президентской администрации. В коллективном исковом заявлении, поданном в Конституционный суд гражданами Кабардино-Балкарии, содержалась просьба признать неконституционным решение провести муниципальную реформу без согласия граждан. Истцы были недовольны тем, что небольшие поселки, в которых они проживают, в рамках реформы получат статус районов Нальчика. Утрата статуса поселка, указывают истцы, приведет к ухудшению их уровня жизни " они лишатся льгот, предусмотренных для сельского населения, и земельных наделов.
Однако Конституционный суд принял решение отклонить иск кабардино-балкарцев. " Разрешение вопроса о том, нарушено ли право на местное самоуправление положениями законов КБР, в данном случае невозможно без проверки соответствующих норм названного федерального закона, которые заявителями не оспаривались ", - говорится в определении суда. Таким образом, истцам предлагается подготовить новую жалобу и обратиться в суд уже с требованием проверить положения федерального закона. В этом случае вопрос о законности включения ряда населенных пунктов Кабардино-Балкарии в черту города Нальчика может быть рассмотрен по существу. Представители группы истцов уже объявили, что работа над подготовкой нового варианта жалобы в Конституционный суд начнется в ближайшее время.
Кабардино-Балкарская правда (Нальчик)
19.07.2006
Оспаривать придется Федеральный закон
Как сообщила пресс-служба Президента и Правительства КБР, Конституционный Суд Российской Федерации своим определением от 17 июля 2006 г. прекратил производство по делу о проверке законов КБР "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике".
Конституционный Суд РФ отметил, что спорные законы были приняты в полном соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это означает, что авторы жалобы теперь должны оспаривать нормы Федерального закона N 131. Полный текст определения Конституционного Суда РФ в скором времени будет опубликован в официальных печатных изданиях Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики.
Российская газета (Москва)
20.07.2006
О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ".
Российская Федерация Федеральный закон
Принят Государственной Думой 28 июня 2006 года Одобрен Советом Федерации 7 июля 2006 года Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 40, ст. 3822; 2005, N 1, ст. 17, 25; 2006, N 1, ст. 10) следующие изменения: 1) пункт 12 части 1 статьи 15 после слов "амбулаторно-поликлинических" дополнить словами " , стационарно-поликлинических"; 2) пункт 14 части 1 статьи 16 после слов "первичной медико-санитарной помощи в" дополнить словами "амбулаторно-поликлинических, "; 3) пункт 8 части 3 статьи 50 после слов "амбулаторно-поликлинических" дополнить словами " , стационарно-поликлинических". Президент Российской Федерации В. Путин Москва, Кремль 18 июля 2006 года, N
120-ФЗ
Известия (Москва)
21.07.2006
Судья как угроза стабильности на Северном Кавказе.
"Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики (КЧР), призванный быть гарантом соблюдения прав и законных интересов людей, активно вмешивается в политику, пытаясь навязать свои политические взгляды". Это цитата из обращения к президенту России старейшин крупнейшего района республики, Карачаевского, поддержанного региональным парламентом, и одновременно суть конфликта, будоражащего КЧР. Как считают эксперты, деятельность Верховного суда республики может представлять угрозу для политической стабильности в этом регионе Северного Кавказа, граничащем с Грузией, где в любой момент может вспыхнуть вооруженный конфликт.
Противостояние ветвей государственной власти - законодательной и исполнительной с судебной - началось в КЧР еще в 2003 году, когда руководитель Верховного суда (ВС) республики Ислам Бурлаков принял участие в выборах на пост главы региона. Ярким показателем доверия людей к судебной системе КЧР стал показанный судьей результат - он набрал менее 12% голосов. Но, как тогда писали СМИ, свои политические амбиции после проигрыша на выборах судья не оставил. Не сумев занять пост главы республики, он стал активно способствовать расстановке своих людей на руководящие посты. Например, в данный момент, по мнению аналитиков газеты "Южный репортер", Бурлаков фактически установил личный контроль над столичным городом Черкесском. Путем бесконечных судебных тяжб кресло мэра города занял его протеже Петр Коротченко, участвовавший вместе с Бурлаковым в выборах 2003 года в качестве кандидата на пост вице-президента. Скорее всего, немалую роль в назначении Коротченко сыграли решения ВС КЧР. Последний конфликт подобного рода - длительное противостояние властей по поводу выборов главы крупнейшего района республики, Карачаевского. Выборы здесь состоялись еще 2 5 декабря прошлого года, и победил на них действующий глава района Эльдар Салпагаров, набравший 53, 7% голосов при явке 72%. Однако Ислам Бурлаков, по мнению аналитиков, сделал ставку на другого кандидата - депутата парламента КЧР Ислама Крымшамхалова, к слову, наделенного полномочиями "народного избранника" судебным решением. Дальнейшее развитие событий наглядно показывает, насколько глубоко судебная власть республики позволяет себе вмешиваться в сугубо политические процессы. За 6 (! ) дней до выборов была предпринята попытка снять Салпагарова с дистанции через суд, что, по нашему мнению, незаконно, а после официального оглашения итогов выборов Крымшамхалов обжаловал их в суде и был уверен, что суд вынесет решение в его пользу (! ). Неудивительно, что так и произошло - Карачаевский райсуд признал результаты выборов на двух избирательных участках недействительными. Судя по всему, предполагалось, что исключение этих данных из итоговой таблицы приведет к снижению результата Салпагарова до менее 50% голосов, что означало бы проведение повторного голосования. Но была допущена арифметическая ошибка - после исключения указанных данных избранный глава района все равно набрал больше чем 52%. Заметив ошибку, Верховный суд республики, рассматривавший затем апелляцию республиканского избиркома, который никаких нарушений, могущих повлиять на итоги данных выборов, не обнаружил, попытался исправить положение и принял определение, противоположное решению райсуда. В итоге 5 мая 2006 года на своем заседании избирком Карачаевского района выполнил решения судов и повторно признал Эльдара Салпагарова избранным главой муниципалитета. И все же, несмотря на то что постановление избирательной комиссии не обжаловано, итоги выборов снова поставлены судом под сомнение. Данные судебные решения были обжалованы в Верховном суде РФ, но возвращены без рассмотрения, т.к. не были рассмотрены Президиумом ВС КЧР, который по неизвестным причинам уже четыре месяца не принимает жалобу к рассмотрению. - Ислам Бурлаков намерен любой ценой привести к власти своего ставленника, - считают некоторые политические аналитики.
Но какова цена политической активности главы Верховного суда республики? Политическая нестабильность в приграничном районе вызывает справедливое негодование среди населения и играет на руку ваххабитам, которые используют ситуацию для достижения своих экстремистских целей. Кстати, можно предположить, почему именно сейчас Бурлаков развил столь бурную деятельность: срок его полномочий как председателя ВС КЧР заканчивается уже в 2007 году.
Обеспокоенность населения выливается в жалобы к руководству страны. На днях собрание старейшин района единогласно приняло обращение к президенту России В. Путину, председателю ВС РФ В. Лебедеву и полпреду президента в ЮФО Д. Козаку. Они считают, что "подобное давление, грубое вмешательство в процессы местного самоуправления рассматриваются как ущемление национальных прав того или иного народа". Парламент КЧР уже поддержал данное обращение, а на очередном заседании будет вновь рассматривать этот вопрос - в районе идет уже всенародный сбор подписей под соответствующим обращением. А что же федеральные власти? Видимо, руководство ВС РФ во главе с Вячеславом Лебедевым полностью устраивает сложившаяся ситуация. По крайней мере, реакции на многочисленные жалобы и обращения до настоящего времени не последовало.
ЮРИЙ КЛЮЕВ ЧЕРКЕССК
Российская газета (Москва)
26.07.2006
Определение Конституционного Суда Российской Федерации.
О прекращении производства по делу о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" в связи с жалобами ряда граждан Город Москва
17 июля 2006 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего С.П.Маврина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, B.C. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием граждан И.Х. Бозиева, У.Д. Курданова, М.Ж. Рахаева, И.С. Толгурова, их представителей - адвокатов И.А. Кучукова и Р.Б.Мамаева, а также кандидата юридических наук М.А. Якутовой, представителя Парламента Кабардино-Балкарской Республики - кандидата юридических наук А.В. Хамукова, представителя Президента Кабардино-Балкарской Республики - кандидата юридических наук З.К. Каширокова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике".
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы ряда граждан - жителей сел Безенги, Белая Речка, Кара-су, Хасанья и Эльбрус Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционного права на местное самоуправление положениями законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения. Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Я.Сливы, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенного в заседание представителя от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации В.Н.Пирожкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации Установил:
1. Граждане И.Х.Бозиев, У.Д.Курданов и другие - жители сел Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья и Эльбрус Кабардино-Балкарской Республики в своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации просят признать противоречащими статье 131 Конституции Российской Федерации, а также ее статьям 9, 12, 15, 17, 130, 132 и 133 положения законов Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 года "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики". Согласно Закону Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" вся территория Кабардино-Балкарской Республики разграничивается между административно-территориальными единицами - городами республиканского значения и районами; территорию района образуют находящиеся в его границах населенные пункты (за исключением городов республиканского значения) и межселенная территория (статьи 5 и 6). В соответствии с приложениями N 25, 26 и 29 к данному Закону села Адиюх, Белая Речка, Кенже и Хасанья находятся в границах Нальчика - города республиканского значения. Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", закрепляя аналогичное положение (согласно его статье 1 и приложению N 1 села Адиюх, Белая Речка, Кенже и Хасанья входят в состав города Нальчик - муниципального образования, наделенного статусом городского округа), одновременно устанавливает, что по истечении трех месяцев со дня вступления этого Закона в силу указанные села как муниципальные образования и их органы местного самоуправления упраздняются (пункт 2 статьи 14).
По мнению заявителей, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и упразднение муниципальных образований и их представительных органов без учета мнения населения и представительных органов местного самоуправления нарушают право на осуществление местного самоуправления, его самостоятельность; кроме того, поскольку Кабардино-Балкарская Республика отнесена к субъектам Российской Федерации с высокой плотностью населения, выделение в ней межселенных территорий неправомерно, включение же сельских населенных пунктов в состав городского округа ведет к потере их населением статуса сельских жителей и как следствие - к потере ряда льгот, а также к лишению пастбищных и сенокосных угодий, рекреационных земель, возможности заниматься традиционным промыслом - животноводством и к нарушению права муниципальной собственности. 2. Как следует из статей 118, 120 (часть 2), 125 (часть 4), 126 и 127 Конституции Российской Федерации и пункта 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", предназначение Конституционного Суда Российской Федерации как судебного органа конституционного контроля в рамках его компетенции по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов в связи с жалобами граждан обусловливает необходимость защиты посредством конституционного судопроизводства нарушенных оспариваемым законом конституционных прав и свобод в случаях, когда они не могут быть восстановлены в рамках иных судебных процедур. Реализуя данное полномочие, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с частью третьей статьи 74, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Во взаимосвязи с положениями статьи 36 и пунктов 6, 7 и 8 части второй статьи 37 того же Федерального конституционного закона это означает, что предмет рассмотрения указывается самим заявителем как непосредственным носителем подлежащего конституционно-правовой защите интереса и не может определяться по собственной инициативе Конституционным Судом Российской Федерации, который, соблюдая баланс конституционно защищаемых ценностей, включая права и свободы других лиц, обязан действовать в рамках присущих конституционному судопроизводству имеющих высшую юридическую силу и прямое действие принципов состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации, статья 5 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ). Названные принципы обязывают Конституционный Суд Российской Федерации при проверке соответствия Конституции Российской Федерации нормативного правового акта, в том числе исходя из его места в системе правовых актов (часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ), не выходить за пределы указанного заявителем предмета обращения.
Кроме того, в силу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств (части третья и четвертая статьи 3), и не вправе проверять законность и обоснованность решений по конкретным делам, в которых были применены или подлежали применению оспариваемые нормативные положения. 2.1.Согласно части первой статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" по итогам рассмотрения жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, в том числе законом субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации может принять решение о признании закона соответствующим либо не соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, по смыслу частей второй и третьей статьи 87 данного Федерального конституционного закона, признание закона субъекта Российской Федерации противоречащим Конституции Российской Федерации хотя непосредственно и не обусловливает и оценку федерального закона, на основании которого он принят, как противоречащего Конституции Российской Федерации, однако порождает неопределенность в данном вопросе, разрешить который по собственной инициативе, без соответствующего обращения, Конституционный Суд Российской Федерации не вправе. Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" принят, согласно его преамбуле, в целях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Таким образом, составляющие предмет обращения заявителей по настоящему делу положения этого Закона Кабардино-Балкарской Республики и соответствующие положения Закона Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" находятся в неразрывной нормативной связи с закрепляющими принципы территориальной организации местного самоуправления общими нормами статей 11-13 названного Федерального закона и специальными нормами его переходных положений, содержащимися в статьях 83-85. Рассматривая дело по заявлению главы администрации села Хасанья, Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики указал в своем решении, что статья 1 и пункт 2 статьи 14 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", основанные на нормах абзацев пятого и шестого части 3 статьи 84 и пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", соответствуют в целом его положениям, подлежащим применению в данном деле, поскольку названный Федеральный закон не предусматривает необходимость наличия согласия населения при установлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации границ муниципальных образований. Это означает, что суд общей юрисдикции при разрешении конкретного дела не усмотрел противоречия между федеральным законом, в котором содержатся нормы более общего характера, и конкретизирующим эти нормы законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, правоприменительный процесс, с которым Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" связывает право граждан на обжалование в Конституционный Суд Российской Федерации примененных или подлежащих применению в их делах правовых норм и, соответственно, осуществление Конституционным Судом Российской Федерации конкретного нормоконтроля, в данном случае был основан не только на нормах законов Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", но и на нормах Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по своей правовой природе адресованных всем субъектам Российской Федерации и устанавливающих принципы местного самоуправления, которые непосредственно касаются регулирования прав в данной сфере и в силу этого закрепляются именно в федеральном законе. Таким образом, разрешение поставленного заявителями вопроса о том, нарушено ли положениями законов Кабардино-Балкарской Республики их право на местное самоуправление, в настоящем деле невозможно без проверки соответствующих норм Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституционность которых ими ни в жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации, ни в заседании Конституционного Суда Российской Федерации не оспаривалась. При таких обстоятельствах продолжение конституционного судопроизводства в данном случае означало бы не только выход за пределы определенного заявителями предмета обращения и тем самым - за пределы установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" полномочий, но и принятие Конституционным Судом Российской Федерации на себя в нарушение статьи 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации функций, не свойственных органу правосудия.
2.2. Граждане - заявители по настоящему делу утверждают, что изменение на основании законов Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, было произведено без учета мнения населения, т.е. вопреки предписанию статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Между тем согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 13 июля 2000 года N 195-0 по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68 статьи 40 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", выводы о соблюдении или несоблюдении требований статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд Российской Федерации в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон. Фактические обстоятельства, в том числе возможные нарушения статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при изменении границ территорий конкретных муниципальных образований на основании законов Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", подлежали установлению и исследованию в рамках рассмотрения дела по заявлению главы администрации села Хасанья Верховным Судом Кабардино-Балкарской Республики, и, следовательно, в процессе конституционного судопроизводства вопрос об оценке указанных обстоятельств, который, по сути, ставится заявителями перед Конституционным Судом Российской Федерации, не может быть разрешен. Иное не согласуется с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 (часть 4) и пункте 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", поскольку Конституционный Суд Российской Федерации, устанавливая, нарушено ли оспариваемым законом конституционное право заявителя, не вправе проверять, не будучи судом надзорной инстанции, вынесенное по конкретному делу судебное решение, в том числе сточки зрения обеспечения данного конституционного права.
2.3. Таким образом, принятие Конституционным Судом Российской Федерации в данном случае итогового решения в виде постановления не соответствовало бы требованиям, с которыми Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" связывают возможность осуществления конституционного судопроизводства путем конкретного нормоконтроля, а потому производство по настоящему делу подлежит прекращению. Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 68, частями первой и четвертой статьи 71 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
Определил:
1. Производство по делу о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" прекратить. 2. Настоящее Определение окончательно и обжалованию не подлежит. 3. В соответствии со статьей 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики. Определение должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации
N137-0
Президентский контроль (Информационный бюллетень) (Москва)
26.07.2006
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
1. Особенности муниципального финансового контроля Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Предметы ведения местного самоуправления закреплены в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Разграничение предметов ведения означает наделение муниципальных образований экономической и финансовой самостоятельностью. Принцип финансовой самостоятельности муниципальных образований закреплен в федеральном и региональном законодательстве, регламентирующем статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности, и уставах самих муниципальных образований. Так, в Законе Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" к полномочиям органов государственной власти республики в области местного самоуправления отнесено обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления (ст. 5).
Основу самостоятельности органов местного самоуправления составляют муниципальная собственность и местные финансы, определяемые муниципальным правом как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.
Местные финансы включают средства местного (муниципального) бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и в соответствии с действующим законодательством право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального и регионального бюджетов. Действующим законодательством дается юридическая характеристика понятия бюджета с позиции права собственности. Средства местных бюджетов отнесены к объектам муниципальной собственности (ст. 215 ч. 3 ГК РФ) соответствующих муниципальных образований. Согласно проведенным исследованиям в Российской Федерации насчитывается более 29 000 бюджетов муниципальных образований, включая бюджеты районов, городов, городских районов и округов, поселков городского типа и сельских администраций. В Удмуртской Республике 30 муниципальных бюджетов (5 бюджетов городов и 25 бюджетов районов), начиная с 2006 года - более 300 с учетом сельских поселений. Все муниципальные образования имеют самостоятельные бюджеты. Их доля в консолидированном бюджете республики с учетом безвозмездных поступлений составляет 71, 6% (2005 год), в 2002 году - 39, 6%. Муниципальные образования являются дотационными и получают финансовую помощь из бюджета Удмуртской Республики в форме дотаций и субвенций. Нормы о финансовом контроле за исполнением местных бюджетов, в том числе за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, закреплены в федеральном и региональном законодательстве и отражены в уставах муниципальных образований. Так, указанным выше Законом Удмуртской Республики (ч. 2 ст. 28) органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, контролировать его исполнение. Контрольно-экспертные полномочия органов муниципального финансового контроля закреплены в ч. 1 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ.
К сожалению, действующее законодательство не раскрывает содержание понятия "муниципальный финансовый контроль". С точки зрения науки о финансах контроль вообще рассматривается как важнейшая функция финансового управления экономическими объектами и процессами с целью проверить соответствие наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, указаниями, письмами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями. Содержание контроля заключается в осуществлении наблюдения в соответствии с поставленными задачами, правами и обязанностями субъекта управления. Основам государственного и муниципального финансового контроля посвящена глава 26 Бюджетного кодекса РФ.
Как следует из норм действующего законодательства, муниципальный финансовый контроль необходим для достижения сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов. Субъекты муниципального финансового контроля, правовые основы наделения их полномочиями, объекты муниципального финансового контроля и формы контроля обозначены в Бюджетном кодексе РФ. Кодекс регламентирует условия и формы осуществления финансового контроля представительными и исполнительными органами местного самоуправления (ст. ст. 153 и 154). В ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам, а также в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов представительные органы местного самоуправления вправе осуществлять предварительный и текущий контроль. Представительные органы местного самоуправления также осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов.
Органы местного самоуправления, исполняющие бюджеты, обязаны представлять представительным органам всю информацию по бюджетным вопросам. Последние осуществляют ведомственный контроль за исполнением бюджета. Бюджетный кодекс определяет, что органы муниципального финансового контроля создаются представительными органами местного самоуправления и осуществляют контроль за исполнением местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, муниципальных целевых программ, актов органов местного самоуправления. Полномочия органов муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом РФ и правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Контрольному органу муниципального образования во вновь принятом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ посвящена отдельная статья. Законом предусмотрено, что контрольный орган образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. При этом Федеральный закон не препятствует использованию органами местного самоуправления других форм контроля. В частности, в Удмуртской Республике муниципальный финансовый контроль осуществляется в рамках заключенных договоров и соглашений о взаимодействии между Государственным контрольным комитетом Удмуртской Республики и представительными органами местного самоуправления (ст. 4 Закона УР "О Государственном контрольном комитете в Удмуртской Республике" ). Кроме того, возможно привлечение независимых аудиторов в соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 5 ст. И). Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета. Подготовленный отчет представляется в представительный орган в форме проекта закона (решения) вместе с необходимыми документами и материалами, предусмотренными Бюджетным кодексом. До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета контрольным органом представительного органа местного самоуправления должна быть проведена внешняя проверка указанного отчета. Решение по отчету об исполнении бюджета принимается представительным органом лишь после получения результатов проверки контрольным органом. Таким образом, внутренний контроль направлен на проверку полноты поступления бюджетных средств, их целевое и эффективное расходование. Внешний контроль - это особый финансовый контроль. Он формируется и осуществляется независимо от исполнительных органов местного самоуправления представительными органами муниципальных образований.
2. Современное состояние и проблемы становления финансового контроля в муниципальных образованиях В настоящее время муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации находится на стадии становления. Это видно на примере Удмуртской Республики. Из 30 муниципальных образований орган муниципального финансового контроля создан лишь в г. Ижевске в лице Контрольной палаты при Городской думе. Экспертиза проектов местных (муниципальных) бюджетов в республике на очередной финансовый год, муниципальных целевых программ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетный процесс, относящаяся к видам деятельности муниципального финансового контроля, не осуществляется. До 2004 года не проводились и внешние проверки отчетов исполнения местных (муниципальных) бюджетов. Одна из причин слабости развития муниципального финансового контроля объясняется тем, что действующим законодательством не предусмотрен порядок его организации и применения на практике. Представительным органам местного самоуправления в условиях дефицитности муниципальных бюджетов крайне сложно изыскать дополнительные финансовые средства для создания собственных контрольных органов или привлечь аудиторские организации. Осуществление муниципального финансового контроля осложнено отсутствием общих принципов методологии контроля и обобщения имеющейся практики по контролю за муниципальными бюджетами как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.
Представительные органы в лице депутатских комиссий не в состоянии самостоятельно без привлечения специалистов в сфере экономики и финансов осуществлять экспертно-аналитическую работу по результатам исполнения бюджетов. В сложившихся условиях интересен опыт привлечения контрольно-счетных органов государственной власти регионов для внутреннего и внешнего контроля исполнения местных (муниципальных) бюджетов. В Удмуртской Республике практика взаимодействия Государственного контрольного комитета с представительными органами местного самоуправления в области осуществления муниципального финансового контроля через свои территориальные управления существует практически с первых дней создания Комитета (1996 год). В его структуре 6 территориальных управлений. Взаимодействие осуществляется в рамках заключенных соглашений о сотрудничестве на срок полномочий представительного органа муниципального образования. Согласно заключенным в 2002 году соглашениям, территориальные управления Комитета осуществляют контроль по исполнению местного (муниципального) бюджета, владению, пользованию, распоряжению муниципальной собственностью и анализ эффективности ее использования, анализ исполнения бюджетного законодательства, разрабатывают предложения по совершенствованию бюджетного процесса. Так, одним из территориальных подразделений Комитета, Игринским управлением, начиная с 1999 года, на основании обращений представительных органов местного самоуправления пяти муниципальных образований проведено 109 контрольных мероприятий, проверено 240 юридических лиц, установлено нецелевое расходование денежных средств местных бюджетов в сумме 19575, 0 тыс. руб. , неэффективное расходование средств местных бюджетов - в сумме 4387, 0 тыс. руб. По итогам мероприятий возвращено в местные бюджеты 4227, 0 тыс. руб. , или 17, 6% бюджетных средств, использованных не по назначению. Основной упор в ходе муниципального финансового контроля делается на целевое и эффективное расходование бюджетных средств, включая муниципальное имущество и земельные ресурсы. В последние годы на местном уровне со стороны должностных лиц и финансовых органов наблюдается больше ответственности по исполнению требований бюджетного законодательства. Становление муниципального финансового контроля затруднено тем, что правовые основы бюджетного процесса и контроля не разработаны на уровне самих муниципальных образований. Так, в сферу деятельности Игринского территориального управления Комитета входят 4 муниципальных образования. Из них лишь в двух приняты положения о бюджетном процессе, предусматривающие финансовый контроль и его формы. В одном муниципальном образовании действует нормативный акт, регламентирующий лишь порядок внесения, рассмотрения и принятия местного бюджета, в котором понятие "финансовый контроль" отсутствует. В муниципальном образовании "Кезский район" какие-либо нормативные акты, устанавливающие порядок составления и рассмотрения проекта бюджета, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за исполнением бюджета и утверждения отчета о его исполнении, как того требует Бюджетный кодекс РФ (ст. 9), отсутствуют. Игринским управлением наработана практика осуществления текущего финансового контроля за ходом исполнения местных (муниципальных) бюджетов. Основанием для контрольных мероприятий служат обращения представительных органов местного самоуправления и Министерства финансов Удмуртской Республики в Государственный контрольный комитет. В ходе комплексных проверок совместно с Министерством финансов сотрудниками территориального управления проверяются вопросы соблюдения бюджетного законодательства при формировании, рассмотрении и утверждении бюджета, целевого использования средств, выделенных из регионального бюджета администрациям органов местного самоуправления, а также муниципального долга и долговых обязательств. Контрольные мероприятия показали, что ни в одном муниципальном образовании органами местного самоуправления не определен порядок осуществления финансового контроля. В нарушение требований Бюджетного кодекса РФ (ст. 241) порядок представления информации исполнительных органов местного самоуправления представительным органам по оперативным, ежеквартальным и полугодовым отчетам об исполнении бюджета правовыми актами представительных органов, исключая Игринский район, не определен. Отдельные правовые акты принимаются исполнительными органами, хотя такими полномочиями Бюджетным кодексом и уставами муниципальных образований они не наделены. Так, в Кезском районе порядок предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам из бюджета муниципального образования утвержден постановлением главы администрации района. Уставом муниципального образования указанное право отнесено к полномочиям представительного органа.
При принятии бюджетов на очередной финансовый год органами местного самоуправления нарушаются принципы полноты отражения доходов бюджета и его сбалансированности. Так, в доходной части бюджетов муниципальных образований на 2005 год не были учтены доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В бюджете муниципального образования "Игринский район" прогнозируемые доходы по "Налогам на совокупный доход", "Единому сельскохозяйственному налогу, уплачиваемому организациями", всем видам "Государственной пошлины" и др. расписаны без указания статей классификации доходов бюджета (п. 1 ст. 181 БК РФ). При принятии бюджета не были учтены 6 видов доходов, общая сумма поступлений по которым по году составила 446, 0 тыс. руб.
Проекты бюджетов на очередной финансовый год исполнительными органами местного самоуправления представляются без обозначения основных направлений бюджетной и налоговой политики, прогнозов сводных финансовых балансов и консолидированных бюджетов муниципальных образований, адресных инвестиционных программ, планов развития муниципального сектора экономики, структуры муниципального долга, оценок потерь бюджетов от предоставленных налоговых льгот и оценок ожидаемого исполнения бюджетов за текущий финансовый год.
Не во всех муниципальных образованиях утвержденные бюджеты, отчеты об их исполнении, полная информация о ходе исполнения бюджета публикуются в открытой печати.
Практика работы показывает, что в конечном итоге контрольные мероприятия помогают выявлять резервы бюджетов. К ним следует отнести экономию расходов путем проведения конкурсов на размещение муниципальных заказов; аккумулирование всех доходов от операций с муниципальной собственностью на едином счете местных (муниципальных) бюджетов; предварительную экспертизу нормативно-распорядительных актов исполнительных органов местного самоуправления, помогающую предупредить необоснованное списание долгов по выданным бюджетным кредитам, арендной плате, пеням и штрафам. На основании представленной информации органы местного самоуправления получают возможность направить выявленные резервы на другие социальнозначимые мероприятия.
По результатам контрольной работы только в 2004 - 2005 гг. представительными органами местного самоуправления в четырех муниципальных образованиях были приняты 37 нормативно-правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Ими внесены изменения и дополнения в 3 нормативно-правовых акта, внесена поправка в Устав муниципального образования "Дебесский район".
3. Из опыта проведения внешних проверок отчетов исполнения бюджетов муниципальных образований
Бюджетный процесс по истечении финансового года завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. Независимость внешнего контроля от исполнительной власти позволяет обеспечить достоверность отчетной информации и степень исполнения бюджетных назначений. В нарушение бюджетного законодательства внешние проверки отчетов об исполнении бюджетов органами местного самоуправления в районах республики до 2004 года не осуществлялись. С 2004 года такие проверки проводятся территориальными управлениями ГКК УР на основании обращений представительных органов местного самоуправления ежегодно. Однако обращения поступают не от всех районных Советов, несмотря на заключенные соглашения. В проведении внешних проверок имеются свои трудности. Федеральным и региональным законодательством не дается определение понятия "внешняя проверка отчета", не разработаны общие принципы и методика ее проведения. В результате возникают трудности по определению содержания программы проверки; организационному оформлению (разделам) заключения; самой форме итогового документа (справке, акту или заключению); перечню и составу представляемых для анализа нормативных актов, документов и материалов; направлениям, формам и методам аналитической работы.
Кроме того, на уровне самих муниципальных образований нормативные акты, регламентирующие порядок подготовки, рассмотрения и утверждения отчета представительными органами местного самоуправления, не приняты. Разработка и принятие на федеральном уровне закона "Об общих принципах государственного и муниципального финансового контроля" во многом помогла бы устранить имеющиеся пробелы в этих вопросах. Тем не менее, учитывая требования Бюджетного кодекса (ст. 181) к составу показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете, к внешней проверке отчета об исполнении бюджета следует отнести анализ: нормативно-правовых актов органов местного самоуправления по бюджетно-финансовым вопросам; обоснованности внесения изменений и дополнений в решение о бюджете; договоров и соглашений с органами государственной власти; доходной базы бюджета, в том числе поступлений средств от владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; исполнения прогноза по доходам в разрезе видов поступлений; дефицита бюджета и источников его покрытия; расходов бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетов Российской Федерации; доходов и расходов целевых бюджетных фондов и муниципальных целевых программ; распределения бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов; объема безвозмездных поступлений от бюджетов других уровней; состава и структуры муниципального долга; обоснованности муниципальных гарантий и др.
Осуществляемые в ходе проверки контрольные и экспертно-аналитические мероприятия позволяют определить достоверность представленной исполнительным органом местного самоуправления информации об исполнении бюджета, целевых муниципальных бюджетных фондов, муниципальных целевых программ, своевременность и полноту исполнения бюджетных назначений, соблюдение действующего законодательства участниками бюджетного процесса. Так, сравнительный анализ плана-прогноза на 2005 год с его фактическим исполнением в разрезе конкретных хозяйствующих субъектов в муниципальном образовании "Игринский район" показал, что для экономической ситуации района характерна наметившаяся тенденция к снижению потенциала по ряду важнейших показателей, как в промышленности, так и в сельском хозяйстве. Динамика производства валового продукта за последние 5 лет позволила сделать вывод, что, несмотря на уменьшение собственных доходов бюджета района и их доли в валовом продукте в связи с централизацией доходов на федеральном и республиканском уровне, доля доходов бюджета района в общем объеме поступлений в бюджеты всех уровней за последние 3 года стабильно растет. Анализ соблюдения положений нормативно-правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс исполнительными органами местного самоуправления - администрациями районов, группируется, как правило, по направлениям: соблюдение этапов исполнения бюджета; соблюдение сроков утверждения, доведения и изменения лимитов бюджетных обязательств; факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и изменения целевой направленности их использования; исполнение обязательств о расходовании бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ и услуг на основе муниципальных контрактов, размещенных на конкурсной основе, и др. Так, внешней проверкой установлено, что в ходе исполнения бюджета Игринского района в 2005 году договор поставки горюче-смазочных материалов с ООО "Тэнко" для сельскохозяйственных организаций района и договор подряда с ГУДП УР "Игринское" по ремонту проезжей части улично-дорожной сети в п. Игра на общую сумму более 4000, 0 тыс. рублей были заключены без проведения конкурсов. В разделе "Исполнение доходов бюджета Игринского района" дан анализ структуры доходной части бюджета, в том числе исполнения разделов "Налоговые доходы" и "Неналоговые доходы" по видам поступлений. Представлен анализ безвозмездных поступлений из бюджета Удмуртской Республики (дотации, субвенции, взаимные расчеты) и источников финансирования дефицита бюджета района. Сделан вывод, что доходная часть бюджета района к уточненному плану исполнена на 94, 3%. Удельный вес собственных доходов в общем объеме поступивших доходов составил 30, 2%. Все виды безвозмездных поступлений составили 69, 8% к общему объему доходов, причем наибольшая доля поступлений приходится на субвенции - 60, 1%. Удельный вес дотаций составил 39, 6%. Увеличение доли субвенций и уменьшение доли собственных доходов в структуре бюджета района связано с разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетов Российской Федерации.
Несмотря на существенное уменьшение налогооблагаемой базы план поступления неналоговых доходов перевыполнен на 33, 5%. Дефицит бюджета в течение года не превышал предел, установленный решением о бюджете. Недоимка по платежам в бюджет района уменьшилась на 28, 5%, но продолжает оставаться высокой. Доля собственных доходов бюджета района имеет тенденцию к снижению при общем росте валового продукта. В разделе "Расходы бюджета" отдельно выделено исполнение социально значимых расходов бюджета (оплаты труда, летнего отдыха детей и др. ), а также исполнение расходной части бюджета по разделам и подразделам бюджетной классификации. Отдельно проанализированы целевой муниципальный фонд поддержки малого предпринимательства, капвложения, доходы и расходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, обслуживание муниципального долга и его структура. Сделан вывод, что уточненный план по расходам бюджета выполнен на 97, 6%. Все социально значимые расходы и большинство разделов расходной части бюджета профинансированы в пределах исполнения расходной части бюджета. Вместе с тем по отдельным разделам наблюдалась неравномерность финансирования расходов. Удельный вес капитальных расходов в общем объеме расходов составил 2%. Все долговые обязательства муниципального образования внесены в муниципальную долговую книгу. Предельный объем муниципального долга соответствует требованиям ст. 107 БК РФ. На несбалансированность бюджета оказали влияние кредиторская задолженность, муниципальный долг, элементы нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств и изменения их целевой направленности. Заключение по результатам внешней проверки отчета об исполнении бюджета имеет 15 приложений, оформленных в виде таблиц. В них показаны основные социально-экономические результаты развития муниципального образования за 2005 год, исполнение бюджета района по доходам, безвозмездные поступления, исполнение расходов бюджета по отраслям экономики и управления и социально значимым отраслям и др. , что позволяет иметь более детальное представление о ходе исполнения бюджета. Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета служит основанием для принятия представительным органом объективного решения по отчету об исполнении бюджета, представляемого исполнительным органом местного самоуправления, и оценки его деятельности.
Г. ВИШНЕВСКАЯ, начальник Игринского управления Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики