Что такое госуслуга?
| Вид материала | Документы |
- Т. П. Возможно ли «объективистское» религиоведение?, 75.66kb.
- Десять нерешенных проблем теории сознания и эмоций. Эмоции, 306.48kb.
- Тема: Что такое вич? Что такое вич- инфекция? Что такое спид?, 31.26kb.
- 1. что такое нефтехимия, 823.72kb.
- Сочинение. Что такое словесный мусор?, 32.51kb.
- Для начала разберемся в базовых определениях. Разберем, что такое вычислительная сеть, 81.21kb.
- Павел Рогозин, 2063.97kb.
- Задачи: образовательные: объяснить детям, что такое пожар; познакомить со средствами, 42.31kb.
- Что такое реинжиниринг, 33.49kb.
- Наркотики – страшное зло, 13.34kb.
Реестр экземпляров процессов государственных и муниципальных услугРеестр видов госуслуг ведется. Но нужен ли реестр экземпляров процессов госуслуг? Так как любой процесс оказания госуслуги начинается с некоторого обращения гражданина и завершается выдачей некоторого итогового документа (или мотивированного отказа) – то для формального юридического учета такой реестр не требуется – достаточно вести реестр обращений граждан, а также реестр выданных документов и реестр мотивированных отказов. Однако, технологически, такой реестр требуется – так как при автоматизированном исполнении госуслуги каждый процесс получает уникальный номер, который нужен для привязки к нему иных процессов, актов межведомственного взаимодействия, а также для обеспечения контроля и мониторинга исполнения процесса. По завершении процесса, хронология процесса может сохраняться в архиве вместе с хронологией юридически значимых событий связанных с исполнением процесса – что важно в случае возможных разбирательств. Регистр частных административно-правовых отношенийКак было указано в начале данной публикации, наиболее значимым понятием отражающим смысл оказываемых госуслуг является понятие «частное административно-правовое отношение». В нормативной базе встречается большое разнообразие видов общих и частных правовых отношений. Учет типов «частных административно-правовых отношений» в виде единого сводного государственного реестра - позволит формализовать и существенно упорядочить правовое поле. В рамках решения такой задачи придется решить более общую задачу – составить реестр общих нормативно-правовых отношений. Это будут сильно взаимосвязанные реестры – так как каждое частное административно-правое отношение действует в рамках соответствующего общего нормативно правового отношения. Учет экземпляров «частных административно-правовых отношений» осуществляется в рамках ведения соответствующих государственных юридически значимых информационных ресурсов, таких как:
Реестр документов выдаваемых заявителямЦентрализованный учет типов документов предусмотрен в виде Общероссийского классификатора управленческой документации (ОКУД), утвержденного постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 № 299 с изм. Однако, для целей оказания госуслуг, ОКУД требует доработки – во-вторых, в ОКУД представлены не все типы документов, являющихся результатами тех или иных госуслуг, во-вторых, в ОКУД не разграничены выдаваемые документы от невыдаваемых. В качестве хорошей практики следует отметить «Единый реестр документов, выдаваемых заявителям органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы» (приложение 1 к постановлению Правительства Москвы от 08.06.2010 г. № 472-ПП с изм.). Важным принципом реформирования является запрет органам власти выдавать заявителям документы, непредусмотренные Единым реестром выдаваемых документов. Реестр межведомственных и внутренних документов органов исполнительной власти и уполномоченных организаций.Важно вести учет не только типов выдаваемых документов, но и внутренних/межведомственных документов. В ходе реформирования административных процессов, документы из «внешних» (т.е. выдаваемых типов) исключаются, но фактически документы никуда не исчезают – они становятся «внутренними» (межведомственными) документами, которые органы власти запрашивают друг у друга самостоятельно без привлечения заявителей – и в некоторых случаях, такие документы (ранее – выдаваемые, ныне межведомственные) делаются даже более сложными и комплексными, чем были ранее. Реестр государственных или муниципальных функцийТекущая редакция постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» (с изменениями от 2 октября 2009 г.) предполагает ведение «Сводного реестра государственных и муниципальных услуг (функций)». Постановление № 679 не разграничивает понятия «государственная услуга» и «государственная функция», в то время как Федеральный закон № 210-ФЗ выделяет «государственная услуги» как особый вид государственных функций, исполнение которых инициируется по обращению заявителей. В рамках административной реформы особый акцент делается на государственные услуги. К сожалению, все остальные госфункции, которые напрямую не связаны с госуслугами остаются без должного внимания. Однако, не стоит впадать в крайности. Безусловно, государство нужно поворачивать «лицом к гражданам». Однако, автоматизируя только фронт-офис и не автоматизировав бэк-офис, результат достигнут не будет. Например, рассмотрим градостроительный процесс. Заявителю, может быть оказана государственная услуга «выдача разрешения на строительство», однако это возможно только в случае, если до этого были выполнены государственные и муниципальные функции по разработке документов территориального планирования. А после выдачи заявителю документа «разрешение на строительство» – государство и муниципалитет осуществляют функцию по «контролю и надзору за строительством». Инвентаризация государственных функций осуществлялась на ранних стадиях Административной реформы с целью исключения излишних, дублирующих и маловостребованных госфункций. Тем не менее, работу по инвентаризации и учету государственных и муниципальных функций следует продолжать на регулярной основе. Ведение реестра государственных и муниципальных функций позволит существенно упорядочить внутреннюю деятельность органов власти. Регистр государственный и муниципальных информационных ресурсов«Перечень регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти» утвержден. распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2006 г. № 584-р (с изм.). Однако, этот перечень в настоящее время является далеко не полным (всего 40 записей). В перечне не отражено всё многообразие государственных юридически значимых информационных ресурсов, в каждом из которых учитывается соответствующий вид частных административно-правовых отношений из большого множества видов правовых отношений. Реестр государственных и муниципальных информационных системВ соответствии с Положением о регистрации федеральных государственных информационных систем, утвержденном постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 723, Реестр федеральных государственных информационных систем ведет федеральная служба – Роскомнадзор. Реестр опубликован по адресу ссылка скрыта. Для каждой зарегистрированной системы опубликован краткий паспорт на систему. В настоящее время в реестре зарегистрировано 130 федеральных информационных систем, что является хорошим показателем. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования самостоятельно ведут аналогичные реестры систем, находящиеся на эксплуатации. Однако, реестры ведутся разрозненно, по разным методологиям. Напрашивается предложение о сводном реестре государственных и муниципальных информационных систем. Цели и задачи Единого реестра государственных и муниципальных информационных систем эксплуатируемых на территории Российской Федерации:
Граждане должны быть уверены, что ни со стороны третьих лиц, ни со стороны самих операторов информационных систем, электронные документы (или, точнее, частные административно-правовые отношения, содержащиеся в централизованных государственных информационных ресурсах), которые обеспечивают реализацию конституционных прав граждан, ни при каких обстоятельствах не будут подвергаться незаконному нерегламентированному использованию или модификации. Это требует гарантированного уровня информационной безопасности государственных информационных систем и инфраструктуры информационного взаимодействия. Реестр государственных и муниципальный гражданских служащихВ настоящее время сертификаты ключей подписи выдаются физическим лицам для возможности заверения при помощи технологии ЭЦП электронных документов определенных типов – согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (с изменениями), «…сертификат ключа подписи должен содержать сведения об отношениях, при осуществлении которых электронный документ с электронной цифровой подписью будет иметь юридическое значение…». При развитии массового юридически значимого электронного документооборота, возможны ситуации, когда у должностных лиц будет слишком большое количество сертификатов ключей подписи – каждый сертификат – лишь для определенного типа документов, так как согласно Федеральному закону № 1-ФЗ: «…участник информационной системы может быть одновременно владельцем любого количества сертификатов ключей подписей. При этом электронный документ с электронной цифровой подписью имеет юридическое значение при осуществлении отношений, указанных в сертификате ключа подписи». Такая ситуация крайне не удобна для подписантов документов, так как во-первых, в многообразии сертификатов можно запутаться, во-вторых, за обслуживание каждого сертификата необходимо платить удостоверяющему центру, в-третьих, срок действия сертификатов ограничен одним годом и их нужно вовремя менять. С другой стороны, большая ответственность лежит на получателе электронного документа – так как при получении электронного документа заверенного ЭЦП, и перед исполнением значимых действий на основании сведений, содержащихся в полученном документе, получатель обязан самостоятельно проверить сертификат подписи подписанта документа, и удостовериться, что подписант это именно то лицо, которое имело полномочия подписывать документ. То есть, получателю необходимо проверить, что запись в графе сертификата подписи «сведения об отношениях, при осуществлении которых электронный документ с электронной цифровой подписью будет иметь юридическое значение» соответствуют типу полученного документа, резолюции подписанта и смыслу сведений, содержащихся в документе. Но откуда получателю может быть известно: имел ли полномочия подписант подписывать именно эту форму документа с соответствующей резолюций? В настоящее время получатели документов не имеют механизма оперативной проверки полномочий подписантов документов. Дополнительная проблема – сложность интерпретации записи «сведения об отношениях…», которая не формализована и составляется на литературном языке, следовательно, возможны неоднозначные токования этой записи со стороны получателя. Таким образом, целесообразно:
Общие принципы ведения сводных реестров учета сущностей процессов оказания государственных и муниципальных услуг1. Как было указано выше, каждый из вышеперечисленных типов реестров (госуслуг, выдаваемых документов, внутренних/межведомственных документов, госфункций, информационных ресурсов, информационных систем, должностных лиц и т.п.) должен вестись на соответствующем уровне в форме: единого федерального реестра; единых региональных реестров; единых муниципальных реестров; сводного государственного реестра, включающего соответствующие: единый федеральный реестр, единые региональные реестры и единые муниципальные реестры. 2. Указанные единые (сводные) реестры должны образовывать Единую систему сводных государственных реестров и вестись как распределенная иерархическая система, с распределенной ответственностью по уровням власти, по единым методологии, принципам и стандартам, с централизованной учетной системой, с централизованной поисковой системой и с системой разграничения доступа. 3. Указанные единые (сводные) реестры должны быть юридически значимыми информационными регистрационными ресурсами. В случае, если та или иная услуга, документ, функция, ресурс, система, орган, должностное лицо не зарегистрированы в реестре, то должно считаться, что они не существуют и имеют юридической силы. Факт вступления в юридическую силу или прекращения действия госуслуги, формы документа, госфункции, информационного ресурса, информационной системы, госоргана, должностного лица должны быть связаны с юридически значимыми записями в соответствующих реестрах. егистрация той или иной записи в едином реестре должен сопровождаться присвоением для этой записи уникального регистрационного номера, даты регистрации, срока действия регистрации. 4. Взаимные ссылки должны четко связывать записи в различных реестрах. В частности: та или иная госуслуга связана с теми или иными выдаваемыми документами; каждая госфункция – связана с определенными межведомственными и внутренними документами органов власти; каждый информационный ресурс – ведется в рамках той или иной информационной системы; каждое должностное лицо – служит в определенном органе власти и т.п. 5. На каждую запись в реестрах заводится паспорт, который содержит подробную информацию о записи. Например, паспорт госуслуги или функций содержит сведения о соответствующем административном регламенте, паспорт типа документа – содержит форму документа; паспорт информационной системы или ресурса – подробные сведения о них; паспорт организации – положение об организации (регламент деятельности), паспорт должностного лица (роли) – должностной регламент и т.п. Целями создания Единой систему сводных государственных реестров являются: благоприятные условия для межведомственного, межуровневого и межотраслевого взаимодействия, высокая степень интероперабельности государственных и муниципальных информационных систем и ресурсов; повышение эффективности и прозрачности деятельности органов власти; достижение высокого уровня целостности системы органов исполнительной власти в ходе оказания государственных услуг для граждан. 1 Стенограмма «Круглого стола» от 18 ноября 2010 года опубликована на портале Комитета по вопросам местного самоуправления ГосДумы ФС РФ по адресу: ссылка скрыта 2 Текст Аналитической записки «Детализация предложений озвученных в ходе выступления Загоруйко А.Е. на Круглом столе «Совершенствование системы оказания государственных и муниципальных услуг» в ГосДуме ФС РФ от 18 ноября 2010 года» опубликована на портале «ГосБук» по адресу: ссылка скрыта 3 Конференция CNews 31.03.2011; семинар в НИУ-ВШЭ 22.04.2011; форум ИНФОДОКУМ 29.04.2011; конференция DOCFLOW 18.05.2011. 4 С учетом: ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения», ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения» 5 Юридическая Доктрина – разработанные и обоснованные юристами положения, конструкции, идеи, принципы и суждения о праве, которые в тех или иных системах права имеют обязательную юридическую силу. (В. Касьянов, В. Нечипуренко. Социология права словарь специальных терминов, 2001 г.) 6 Примечание:«…в Российской Федерации основной формой права является нормативный правовой акт; напротив, юридическая доктрина является недопустимой(!?) формой права…» (Цитата из книги Гражданское право: учебник: в 3 т. / Е.Н. Абрамова, Н.Н. Аверченко, Ю.В. Байгушева [и др.]; под ред. А.П. Сергеева. - "РГ Пресс", 2010 г.) 7 «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (с изм.) 8 «Типовой регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», утвержден постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (с изм.) 9 Должностные регламенты регулируются статьей 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». 10 Федеральный закон № 210-ФЗ; постановления Правительства РФ от 11.11.2005№ 679, от 19.01.2005 № 30 и от 28.07.2005 № 452; статья 47 Федерального закона № 79-ФЗ 11 См. законопроект ЦСР «О стандартах госуслуг» ред. от 02.02.2005 12 Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 (с изм.) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» 13 Часть 3 статьи 1 ФЗ № 53-ФЗ «О государственном языке РФ» 14 Приказ Минобрнауки РФ от 8 июня 2009 г. № 195 15 Источник: "Applying the Levels of Conceptual Interoperability Model in Support of Integratability, Interoperability, and Composability for System-of-Systems Engineering". Andreas Tolk, Saikou Y. Diallo, Charles D. Turnitsa // Journal of Systemics, Cybernetics and Informatics, ссылка скрыта 16 Толкование термину «правовое отношение» («правоотношение»), дано в «Большом юридическом словаре» под ред. А.В. Малько, "Проспект", 2009 г. |