Академічний курс Підручник для вищих навчальних закладів За загальною редакцією академіка нан україни Ю. С. Шемшученка удк 349. 6 Ббк х625. 9 Е зо

Вид материала

Документы

Содержание Міжнародний трибунал з морського права Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища Міжна­родний морський і річковий арбітражний суд До актів «м'якого права» Третя Програма дій у галузі навколишнього середовища Четверта Програма дій у галузі навколишнього середовища Єдиного європейського акта Маастрихтського договору П'ята Програма дій ЄС у галузі навколишнього середовища Директива 2000/60/ЄС Європарламенту і Ради ЄС щодо створення основ для здійснення водної політики на місцевому рівні Директиву Ради 91/271 ЄЕС щодо очищення міських стоків Директива Ради 91/676 ЄЕС щодо охорони вод від забруднення нітратами, що походять від сільськогосподарських джерел Директива Ради 96/62/ЄС щодо оцінки та. менеджменту якості атмосферного повітря. Директиву Ради 96/61/ЄС про комплексні заходи щодо запобігання і контролю за забрудненням Директива Європарламенту і Ради 2001/18/ЄС щодо навмисного привнесення в навколишнє середовище генетично модифікованих організмі Директива Ради 96/82/ЄС про контроль за загрозою великих аварій у Директиву Ради 79/409/ЄЕС про охорону диких видів птахів Директива Ради 92/43/ЄЕС щодо охорони природних місць перебування дикої флори та фауни Директива Ради 75/442/ЄЕС (допов­нена Директивою Ради ЄС 91/156/ ЄЕС) щодо відходів Директиві щодо відходів ... Полное содержание

Подобный материал:

• Академічний курс Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для, 8436.32kb.
• За редакцією доктора юридичних наук, професора, академіка апрн україни О. Л. Підопригори,, 9389.19kb.
• Під загальною редакцією І. П. Голосніченка, 9649.79kb.
• Під загальною редакцією І. П. Голосніченка, 9662.11kb.
• В. С. Журавського Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для, 7110.73kb.
• На перший курс вищих військових навчальних закладів, 324.02kb.
• Гриф «Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для студентів юридичних, 3820.01kb.
• Сливка С. С47 Юридична деонтологія. Підручник. Вид. 2-е, пере-роб. І доп, 4452.28kb.
• О. Г. Мурашин Загальна теорія держави І права, 8097.86kb.
• Спецкурс для студентів вищих навчальних, 15726.17kb.

Європейського суду з прав людини як судового органу контро­лю за виконанням Європейської конвенції про захист прав і основ­них свобод людини (1950 р.). Право звернення до цього суду нале­жить як державам, так і фізичним особам. На різних стадіях роз­гляд справ здійснюють спеціально створювані органи суду: коміте­ти, палати, Велика палата. За виконанням державами рішень суду спостерігає Комітет міністрів Ради Європи. Суд знаходиться у місті Страсбурзі (Франція). У його складі є й суддя з України.

Кількість екологічних справ у Європейському суді з прав люди­ни є відносно незначною. Частково це пояснюється тим, що пра­во людини на безпечне довкілля не закріплене в Європейській конвенції про захист прав і основних свобод людини. Тому ці справи здебільшого стосуються питань землекористування. Напри­клад, у листопаді 1994 р. Суд розглянув справу «Бомартен проти Франції» про порушення частини першої ст. 6 конвенції. Суть справи полягала у тяганині з відшкодуванням збитків позивачеві, завданих внаслідок націоналізації належної йому земельної ділян-

811

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

ки. Тяганина сталася з вини Державної ради Франції, де раніше розглядався цей спір. Суд зобов'язав Францію сплатити П. Бомар-тену 100 тис. французьких франків як компенсацію моральної шкоди та 170 тис. французьких франків як відшкодування судових витрат¹.

Міжнародний трибунал з морського права є самостійним міжна­родним судовим органом. Він був утворений відповідно до ст. 287 Конвенції ООН з морського права для мирного вирішення спорів, пов'язаних із тлумаченням та застосуванням конвенції, викорис­танням морів, океанів та їх ресурсів.

Місцем перебування трибуналу є місто Гамбург (Німеччина). Трибунал має статус спостерігача в роботі Генеральної Асамблеї ООН.

Правовий статус трибуналу визначається Статутом міжнародно­го трибуналу з морського права (Додаток VI до зазначеної кон­венції). Відповідно до цього Статуту трибунал складається з колегії у складі 21 незалежного члена з-поміж осіб, які користуються ви­сокою репутацією і є визнаними авторитетами в галузі морського права. Будь-яка держава — сторона конвенції не може бути пред­ставлена у трибуналі більше ніж однією особою. У складі трибуна­лу має бути не менше трьох членів від кожної географічної групи держав, встановленої Генеральною Асамблеєю ООН.

Члени трибуналу обираються таємним голосуванням держав — учасниць конвенції на дев'ять років і можуть бути переобрані. Жо­ден з членів трибуналу не може виконувати будь-яких політичних чи адміністративних обов'язків, активно брати участь чи бути ма­теріально заінтересованим у будь-яких операціях будь-якого підприємства, яке займається розвідкою чи розробкою ресурсів моря, морського дна чи іншими видами комерційного використан­ня моря чи морського дна.

Трибунал з-поміж своїх членів обирає голову і заступника голо­ви на три роки, а також призначає секретаря та інших посадовців, необхідних для виконання судових функцій.

До компетенції трибуналу віднесено усі спори і заяви, які пере­даються йому відповідно до Конвенції ООН з морського права. Слухання справи ведеться публічно під керівництвом голови чи за-

¹ Вибрані рішення Європейського суду з прав людини (1993—2002). — X., 2003. - С. 165-168.

812

§ 6. Міжнародне екологічне судочинство

ступника голови трибуналу. Питання вирішуються більшістю го­лосів присутніх членів трибуналу. У випадку поділу голосів порівну голос голови чи заступника голови має вирішальне значення.

Рішення трибуналу має бути вмотивованим. Воно є остаточним і обов'язковим для сторін спору.

Трибунал може утворювати спеціальні камери (палати) для роз­гляду певних видів спорів. До складу такої камери входить, як пра­вило, три члени трибуналу.

Крім того, у складі трибуналу діє камера (палата) по спорах з морського дна. Вона складається з 11 членів. Камера обирає з-поміж своїх членів голову, який займає цю посаду протягом строку, на який обрана і сама камера.

Рішення, прийняте однією з камер, вважається таким, що вине­сене самим трибуналом. Виконання цих рішень забезпечується державами — учасницями конвенції так само, як і рішення вищо­го суду відповідної держави.

Крім Міжнародного трибуналу з морського права, сторони — учасниці конвенції для вирішення того або іншого спору можуть скористатися й арбітражною процедурою. Передбачений кон­венцією загальний арбітраж складається з п'яти членів. Арбітраж встановлює свою власну процедуру і забезпечує кожній стороні по­вну можливість бути заслуханою і викласти свої доводи у справі.

Рішення арбітражу приймається більшістю голосів його членів. Відсутність або утримання від голосування менше половини кількості членів не є перешкодою для винесення рішення арбітра­жем. У випадку розподілу голосів порівну голова має вирішальний голос.

Рішення арбітражу є остаточним і оскарженню не підлягає, як­що строки у спорі не зумовили певну процедуру оскарження. Рішення виконується сторонами у спорі.

Ще одним видом арбітражної процедури, передбаченим Кон­венцією ООН з морського права, є спеціальний арбітраж для роз­гляду питань тлумачення і застосування Конвенції, що стосуються рибальства, захисту і збереження морського середовища, морських наукових досліджень і судноплавства.

Спеціальний арбітраж складається з п'яти членів. Кожна сторо­на призначає двох членів із спеціального списку експертів. Цей список складається і ведеться стосовно: рибальства — ФАО; захи­сту і збереження морського середовища — ЮНЕП; морських на-

813

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

укових досліджень — Міжурядовою океанографічною комісією; судноплавства, включаючи забруднення моря з суден, — Міжна­родною морською організацією.

При розгляді даного роду спорів спеціальний арбітраж переваж­но користується тією ж процедурою, що і загальний арбітраж. Вод­ночас на прохання сторін у спорі спеціальний арбітраж може сфор­мулювати рекомендації, які, не маючи сили рішення, створюють основу для розгляду сторонами питань, які викликали спір.

Міжнародний трибунал з морського права чи відповідний арбітраж, які прийняли до розгляду справу, до винесення остаточ­ного рішення можуть вжити тимчасових заходів для забезпечення прав сторін у спорі чи запобігання шкоді морському середовищу.

Якщо ці органи у процесі розгляду справи дійдуть висновку, що вимоги сторін являють собою зловживання судовою чи арбітраж­ною процедурою або є ргіта/асіе необгрунтованими, вони не вжи­вають ніяких подальших дій у даній справі.

Крім Міжнародного трибуналу з морського права, діють і відпо­відні регіональні судові органи. До них, зокрема, належить Міжна­родний морський і річковий арбітражний суд, утворений у січні 1997 р. під егідою Міжнародної асоціації судновласників Чорно­морського басейну. До його складу входить понад ЗО арбітрів-фахів-ців з морського права з України, Росії, Туреччини, Болгарії та дея­ких інших країн. Цей арбітражний суд розглядає спори як комер­ційного, так і екологічного характеру, які мають місце між відпо­відними суб'єктами міжнародного права за встановленою арбітраж­ною процедурою. Знаходиться цей суд у місті Варні (Болгарія).

У 1994 р. була зроблена спроба утворити спеціальний міжнарод­ний судовий орган для розгляду екологічних спорів. Ініціативу в цьому виявили відомі правознавці-екологи. На установчій конфе­ренції в Мехіко у листопаді того ж року був заснований Міжнарод­ний суд екологічного арбітражу і примирення, до складу якого увійшли вчені-екологи з 24 країн.

Було затверджено і Статут суду. Відповідно до нього суд вирішує міжнародні спори з питань охорони навколишнього сере­довища і природокористування в трьох формах: а) шляхом кон­сультування заінтересованих сторін на їхнє прохання на основі юридичного аналізу конкретної ситуації; б) шляхом примирення сторін, що сперечаються, на основі ухвалення компромісного рішення спірної ситуації, що влаштовує обидві сторони; в) шляхом

814

Рекомендована література

проведення судово-арбітражного процесу за взаємною згодою сторін з винесенням рішення, яке є обов'язковим для сторін. На жаль, діяльність цього суду не одержала належного розвитку.

Останнім часом спостерігається тенденція до більш тісного співробітництва судів різних країн і міжнародних судових органів у галузі обміну досвідом розгляду справ екологічного характеру. Новою організаційною формою такого співробітництва є заснова­ний у лютому 2004 р. Форум суддів країн Європейського Союзу з на­вколишнього середовища. Його офіційно було презентовано 26 квітня 2004 р. у Європейському суді справедливості у місті Люк­сембурзі.

Форум суддів є неурядовою міжнародною асоціацією. Його чле­нами можуть бути судді країн — членів Європейського Союзу, а та­кож судді відповідних судових органів самого Європейського Сою­зу і Європейської асоціації вільної торгівлі. Керівництво ним здійснює правління, яке складається з шести суддів різних країн. Правління скликає засідання Генеральної асамблеї, до складу якої входять один чинний і один запасний суддя від кожної держави — члена Європейського Союзу.

Крім обміну досвідом, форум займатиметься також підвищен­ням кваліфікації суддів у галузі національного, європейського і міжнародного екологічного права, проведенням щорічних ко­локвіумів з відповідних питань, поширенням еколого-правової інформації тощо.

Рекомендована література

1. Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей
   средьі. — М., 1982.
   
2. Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні
   проблеми міжнародного права навколишнього середовища. —
   Львів, 2002.
   
3. Малшиева Н. Р. Гармонізація екологічного законодавства в
   Європі. — К., 1996.
   
4. Тимошенко А. С. Формулирование и развитие международно-
   го права окружающей средьі. — М., 1986.
   
5. Шемшученко Ю. С. Международно-правовая охрана окружаю­
   щей средьі. — К., 1991.
   

815

Розділ XXIII

Європейське право навколишнього середовища

§ 1. Поняття і система європейського права навколишнього середовища

Правове утворення, яке називають європейським правом, є, по суті, правом Європейського Союзу. Систему цього права станов­лять акти різних рівнів. Це, зокрема, акти так званого первинного права, тобто документи, які заклали фундамент інтеграційного утворення, яке нині має назву Європейського Союзу. Саме на їх положеннях базуються всі законодавчі акти ЄС, що приймаються для регулювання конкретних питань у різних сферах суспільного життя Співдружності. Саме вони вказують міру дозволеного і мож­ливого в правовому регулюванні на рівні ЄС та держав-членів, закріплюють інституційне забезпечення відповідної правової рег­ламентації, способи захисту правових настанов ЄС від порушень тощо.

Акти первинного права почали формуватися з другої половини 50-х років XX ст., коли були засновані три європейські співтовари­ства: Європейське економічне співтовариство, Європейське співто­вариство вугілля і сталі та Європейське співтовариство з атомної енергії. Ними є:

— Римський договір про заснування Європейського еко­номічного співтовариства 1957 р. (з 1993 р. — Договір про засну­вання Європейського співтовариства),

816

§ 1. Поняття і система європейського права навколишнього середовища

• Договір про заснування Європейського співтовариства з
  атомної енергії 1957 р. з наступними змінами, внесеними Мааст­
  рихтським договором (Договір про утворення Європейського Сою­
  зу 1992 р.), Амстердамським договором 1997 р. та Ніццьким дого­
  вором 2001 р., а також актами про приєднання;
  
• Договір про злиття 1965 р.;
  
• Договір про Європейський Союз 1992 р., зі змінами, внесе­
  ними Амстердамським договором 1997 р. та Ніццьким договором
  2001 р.;
  
• Єдиний європейський акт 1986 р.;
  
• акти про приєднання нових держав-членів.
  

У сучасний період відбуваються суттєві зміни в підходах до пра­вового регулювання діяльності ЄС. Це пов'язано з прийняттям у червні 2004 р. у Брюсселі (Бельгія) Конституції Європейського Со­юзу. 29 жовтня того ж року на саміті глав держав — членів ЄС у Римі Конституція була підписана главами усіх 25 членів Євросою-зу. Після ратифікації цього важливого акта державами він набуде чинності. На це відводиться два роки. Після цього установчі дого­вори як акти первинного права ЄС втратять чинність.

Крім установчих документів, які отримали назву «первинного» права, законодавчу базу ЄС становлять акти т. з. «вторинного» права. Серед них — акти різних типів, різної юридичної сили, різної сфери дії, різного порядку імплементації та застосування державами-членами. До актів вторинного права належать: а) нор­мативні акти обов'язкової сили, б) акти «м'якого» права; в) акти тлумачення права.

До нормативних актів обоє 'язкової сили належать:

• регламенти — правові акти ЄС прямої дії, що мають загаль­
  нообов'язкову юридичну силу для всіх держав-членів і застосову­
  ються ними безпосередньо, без транспозиції їх норм у національні
  правові системи; регламентами, зокрема, затверджуються норми
  щодо експорту та імпорту в межах співтовариства небезпечних
  хімічних продуктів; вимоги до пакування й етикетування; регла­
  ментами ж урегульовані питання впровадження в межах ЄС систем
  екологічного менеджменту та екологічного аудиту та цілий ряд
  інших відносин, регулювання яких має бути одноманітним у межах
  всього Союзу;
  
• директиви — найбільш поширений і гнучкий тип правових
  актів ЄС, який дозволяє поєднати спільну стратегію ЄС у вирі-
  

27 5-200 817

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

шенні тих чи інших питань і індивідуальний підхід кожної держави до шляхів досягнення встановленої мети; директиви визначають цілі, яких треба досягти, основні напрями і строки їх досягнення; одночасно вони вимагають транспозиції, тобто перенесення ключо­вих положень в акти внутрішнього законодавства держав-членів, якими, зокрема, визначаються й шляхи та засоби досягнення цілей і пріоритетів ЄС, закріплених у директивах; у директиві міститься вказівка на граничний термін, до перебігу якого держава-член має прийняти акт власного законодавства з відповідних питань (як пра­вило, від 18 місяців до двох років); безпосередньо директиви не застосовуються, однак у випадку неприйняття державою-членом протягом періоду, наданого для транспозиції, акта власного законо­давства Європейський суд може винести рішення щодо безпосеред­нього застосування директиви відносно такої держави;

• рішення — як і регламенти, це акти прямої дії, що не потре­
  бують транспозиції в національне законодавство держав-членів, а
  застосовуються безпосередньо адресатами, якими можуть бути як
  держави-члени, так і юридичні чи фізичні особи; на відміну від
  регламентів, дія яких поширюється на необмежене коло осіб,
  рішення, як правило, адресні, тобто адресовані обмеженому колу
  суб'єктів; крім того, в формі рішення ЄС висловлює свою позицію
  стосовно міжнародних багатосторонніх конвенцій, одночасно на­
  даючи повноваження щодо виконання формальностей по підпи­
  санню, приєднанню тощо певним особам;
  
• міжнародні договори, однією із сторін яких є Європейське
  співтовариство (після 1992 р. — Європейський Союз); ЄС є сторо­
  ною великої кількості міжнародних багатосторонніх, регіональних
  (європейських) та двосторонніх договорів екологічного спрямуван­
  ня, зокрема, таких як Конвенція про транскордонне забруднення
  повітря на великі відстані, Віденська конвенція про захист озоно­
  вого шару і Монреальський протокол про речовини, що руйнують
  озоновий шар, та багато інших; більшість з таких договорів підля­
  гають наступній ратифікації всіма державами-членами.
  

До актів «м'якого права» належать документи, що не містять конкретно-регулюючих норм, а мають на меті зорієнтувати держа­ви на відповідну лінію, напрям, стратегію поведінки, або є актами рекомендаційного характеру. Серед них виділяють:

— резолюції — документи ЄС, що приймаються з найбільш важ­
ливих політичних питань; резолюціями, зокрема, затверджуються

818

§ 1. Поняття і система європейського права навколишнього середовища

програми ЄС щодо політики й діяльності в сфері охорони навко­лишнього середовища;

— рекомендації — акти рекомендаційного характеру, що орієнту­ють держави-члени на певну лінію поведінки, на застосування пев­них методів, прийомів, засобів; зокрема, в сфері охорони навко­лишнього середовища прийнято ряд рекомендацій стосовно ме­тодів оцінки вартості забруднення в різних секторах (промисло­вості, транспорті, енергетиці тощо).

Нарешті, актами тлумачення норм права ЄС є рішення Євро­пейського суду, в яких надається офіційне роз'яснення (тлумачен­ня) відповідних правових норм ЄС. Вони не є нормативними ак­тами у власному розумінні слова, але мають значний вплив на сфе­ру правозастосування, зокрема, в галузі охорони навколишнього середовища.

В основі формування правової системи ЄС лежить досить чіткий розподіл компетенції між ЄС та державами-членами, що спирається на базовий принцип співдружності — принцип суб­сидіарності¹, згідно з яким розподіляються предмети відання ЄС, держав-членів, а також предмети спільної компетенції ЄС та дер-жав-членів. Залежно від такого розподілу в межах ЄС вирішують­ся питання правового регулювання тих чи інших відносин. Це оз­начає, що законотворчі інституції ЄС не можуть довільно брати до свого відання будь-які питання, а в кожному конкретному випад­ку мають пропускати їх «крізь сито» принципу субсидіарності.

Екологічні питання є предметом спільної компетенції ЄС та держав-членів, тому з цих питань приймаються як акти ЄС, так і акти національного законодавства. Таке твердження загального ха­рактеру однак має багато нюансів, що виявляються на практиці. Дослідники права навколишнього середовища ЄС називають принцип субсидіарності у природоохоронних відносинах «відно­сним» принципом або «юридичним принципом з гнучким змістом», який дає лише загальну орієнтацію, а ніяк не розв'язує всіх проблем. Так, стосовно розглядуваної предметної сфери прин­цип проголошує: регламентація на рівні ЄС повинна здійснювати­ся лише тоді, коли цільові настанови політики навколишнього се-

¹ Цей принцип виник у праві ЄС спершу лише в екологічній сфері і лише після Маастрихтського договору 1992 р. набув універсального характеру, стаючи інсти-туційним принципом побудови правової системи ЄС.

819

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовиша

редовища ЄС можуть бути краще реалізовані на рівні співтовари­ства, ніж у рамках окремих держав. Таке положення майже завжди вмикає механізми регулювання на рівні ЄС, коли йдеться про еко­логічні питання, що можуть вплинути на функціонування спільно­го ринку ЄС. Саме на базі такого підходу створено велику низку актів ЄС щодо етикетування небезпечних продуктів, встановлено норми вмісту свинцю в бензині; регламентація викидів автомобілів також розглядається як така, що впливає на свободу товарообігу й функціонування внутрішнього ринку ЄС.

Чинною нормою первинного права, на базі якої приймаються законодавчі рішення ЄС у галузі охорони довкілля, є ст. 130 «з» Договору про заснування ЄС (розділ VII «Навколишнє середови­ще»). Ця стаття визначає три принципи, на яких має базуватися діяльність ЄС у галузі навколишнього середовища: 1) превен-тивність; 2) переважний характер боротьби з посяганнями на на­вколишнє середовище в джерелі виникнення; 3) «забруднювач пла­тить». Сфера регулювання, що відкривається цими трьома принци­пами, є не менш широкою, ніж її напрями. Позиція законодавця в контексті цієї статті зводиться до того, що право навколишнього середовища ЄС встановлює лише мінімально дозволені рівні, що не перешкоджає державі-члену вживати більш жорстких заходів, однак за умови, що вони не суперечать цілям договору. На прак­тиці, як правило, буває дуже важко на національному рівні прий­няти екологічну норму більш жорсткої регламентації, оскільки та­ка норма, як правило, визнається перешкодою для функціонуван­ня внутрішнього ринку ЄС.

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права навколишнього середовища

Право навколишнього середовища ЄС пройшло досить склад­ний шлях становлення та розвитку. В період створення Співтова­риств охорона навколишнього середовища ще не набула статусу визнаного напряму європейської політики. Післявоєнні зусилля Європи здебільшого концентрувалися навколо реконструкції еко­номічних інституцій, забезпечення миру та безпеки, створення си­стеми економічної інтеграції.

820

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

Перші регламентаційні акти екологічного спрямування були прийняті в рамках Співтовариства в другій половині 60-х років у контексті загальних норм щодо захисту прав споживачів. Саме в цей період у праві ЄС уперше з'являються нормативні акти, що оперують поняттями «хімічно небезпечних речовин», «надактивних субстанцій» та ін., які мали безпосереднє відношення до еко­логічної сфери, хоча й приймалися для регулювання питань захи­сту прав споживачів. Єдиною нормою первинного права для регу­лювання відповідних питань протягом 20 років була ст. 100 «а» Римського договору.

Стокгольмська конференція ООН з питань навколишнього се­редовища, що відбулася в 1972 р., дала поштовх для формування самостійної політики ЄС у галузі охорони довкілля. Саме з цього часу починають розроблятись і впроваджуватись п'ятирічні Про­грами дій ЄС у галузі охорони навколишнього середовища — політичні документи, що містять декларації принципів і основних підходів, а також пріоритетних шляхів розв'язання екологічних проблем на кожні наступні п'ять років.

Дві перші такі програми (на 1973 — 1977 рр. та на 1978 — 1982 рр.) являли собою деталізований перелік заходів, яких слід вжити для боротьби із забрудненням навколишнього середовища. Саме в цих програмах було закріплено 11 базових принципів, що створили фун­дамент політики навколишнього середовища ЄС на майбутнє:

• краще запобігати, ніж лікувати;
  
• всі впливи на навколишнє середовище мають братися до ува­
  ги на найбільш ранній стадії процесу прийняття рішення;
  
• слід уникати будь-якої форми використання природних ре­
  сурсів, здатної спричинити істотну шкоду з погляду порушення
  екологічної рівноваги;
  
• належить постійно підвищувати рівень наукових знань, праг­
  нучи ефективних рішень у відповідній галузі; необхідно заохочува­
  ти наукові дослідження у цій галузі;
  
• принцип «забруднювач платить», який передбачає, що пре­
  вентивні заходи, як і заходи щодо зниження (усунення) шкідливих
  впливів, мають здійснюватися за рахунок коштів забруднювача;
  
• діяльність, здійснювана в межах однієї держави-члена, не по­
  винна викликати деградації навколишнього середовища іншої дер­
  жави;
  
• політика в галузі охорони навколишнього середовища, що
  

821

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

проводиться в державах — членах ЄС, має брати до уваги інтереси країн, що розвиваються;

• ЄС та держави-члени повинні сприяти здійсненню політики
  охорони навколишнього середовища на міжнародному та плане­
  тарному рівні, використовуючи при цьому міжнародні організації;
  
• охорона навколишнього середовища — справа кожного,
  звідси необхідність об'єднати зусилля щодо удосконалення еко­
  логічного виховання;
  
• заходи щодо охорони навколишнього середовища повинні
  вживатися на «найбільш адаптованому рівні», маючи на увазі тип
  забруднення, характер потрібних дій та географічну зону, що
  підлягає охороні (принцип «субсидіарноеті»);
  
• національні програми з охорони навколишнього середовища
  повинні бути скоординовані між собою на базі спільних довгост­
  рокових концептуальних підходів, а національні заходи не повинні
  здійснюватись ізольовано, навпаки, належить їх максимально гар­
  монізувати на рівні ЄС.
  

Незважаючи на проголошення програмами принципу превенції, основною спрямованістю екологічної політики Співтовариства у період дії перших двох програм залишалося реагування на наслідки забруднення та контроль у сфері охорони навколишнього середо­вища. Перший принцип став домінантою лише четвертої Програ­ми дій у галузі навколишнього середовища і був творчо розвину­тий п'ятою Програмою дій ЄС у галузі охорони навколишнього середовища. Слід підкреслити, що значна частина принципів охо­рони навколишнього середовища була в подальшому перенесена, якщо не текстуально, то концептуально, в Договір про створення Європейського економічного співтовариства.

Третя Програма дій у галузі навколишнього середовища (1983 — 1986 рр.) мала за мету вироблення глобальної стратегії охорони на­вколишнього середовища та природних ресурсів у Європейському Співтоваристві. У цій програмі відзначається перенесення акцентів з контролюючої діяльності на превентивні заходи щодо запобіган­ня забрудненням. Охорона навколишнього середовища стає понят­тям більш широким, що включає вже і захист Грунтів, і інтеграцію екологічного інтересу в інші секторальні політики ЄС. Відповідні зміни певною мірою торкнулися сфери сільськогосподарської діяльності, економічного розвитку регіонів, а також взаємовідно­син ЄС з третіми країнами.

822

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

Четверта Програма дій у галузі навколишнього середовища (1987 — 1992 рр.) була спрямована переважно на посилення враху­вання екологічного фактору в процесі вироблення політичної стра­тегії і тактики в різних галузях господарської діяльності. Акцент у цій програмі робився на чотири моменти:

• необхідність неухильного і ефективного застосування чинно­
  го законодавства ЄС;
  
• контроль впливу на навколишнє середовище усіх «речовин»
  та «джерел» забруднення;
  
• найкращим чином організований доступ громадськості до
  інформації та найкращі засоби інформування;
  
• створення робочих місць.
  

Але тільки з підписанням Єдиного європейського акта, що на­брав чинності 1 липня 1987 р., охорона навколишнього середови­ща нарешті набула статусу самостійного завдання європейської політики. Держави-члени формально наділили Співтовариство компетенцією в галузі прийняття спеціального законодавства що­до охорони довкілля. Відповідно до цього акта до Римського дого­вору вноситься додатковий розділ VII «Навколишнє середовище». Відповідний розділ містить досить широку регламентацію діяль­ності ЄС у галузі навколишнього середовища, яку можна розбити на три групи, що кореспондують трьом основним завданням ЄС: а) запобіганню деградації, охороні і поліпшенню якості навколиш­нього середовища; б) поєднанню заходів щодо охорони навколиш­нього середовища і щодо охорони здоров'я людини (взаємозв'язок між екологічними заходами і заходами щодо охорони здоров'я да­вало ЄС додаткову компетенцію в частині регламентації охорони здоров'я, яка раніше була віднесена лише до рівня національного регулювання держав-членів); в) забезпеченню дбайливого і раціонального використання природних ресурсів (ця цільова на­станова, що отримала розвиток в Єдиному європейському акті, да­вала змогу заходам щодо охорони навколишнього середовища вий­ти далеко за межі суто екологічних горизонтів, залучаючи до відповідної сфери регулювання інші секторальні політики).

Подальшого, більш поглибленого розвитку екологічна політика ЄС набуває з прийняттям Маастрихтського договору (1992 р.). У цьому договорі охорона навколишнього середовища названа се­ред фундаментальних напрямів політики Співтовариства, при цьо­му була відповідно доповнена ст. З Римського договору.

823

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

П'ята Програма дій ЄС у галузі навколишнього середовища була затверджена 1 лютого 1993 р. резолюцією Ради Європейських Співтовариств і представників урядів держав-членів, що зібралися під егідою Ради щодо Програми Співтовариства в частині політи­ки та діяльності в галузі охорони навколишнього середовища та сталого розвитку. На відміну від попередніх п'ятирічних програм ця програма розрахована на семирічний період і навіть накреслює певні стратегічні заходи до 2010 р. Політика ЄС на цей період як провідна ідея сприйняла концепцію сталого розвитку. Ця програ­ма накреслила стратегію діяльності ЄС у контексті планетарних процесів і спрямована на врахування не лише локальних еко­логічних ефектів, а й на можливі глобальні наслідки змін, що відбуваються в навколишньому середовищі. Вона також підкрес­лює необхідність зміни підходів до розв'язання екологічних про­блем у Європі в зв'язку з «коригуванням курсів розвитку» в країнах Центральної та Східної Європи.

Ще однією новацією п'ятої Програми дій стало розширення ко­ла суб'єктів, до яких спрямовано її положення: не лише до компе­тентних державних структур ЄС та держав-членів, як це було раніше, а й до «діючих осіб економіки», а також до громадян, оскільки, як підкреслювалось у документі, всі вони повинні поділяти відповідальність за стан навколишнього середовища. Особлива увага у програмі відводиться розширенню інструмен­тарію правової охорони навколишнього середовища залученням економічних та податкових інструментів.

Нарешті, нині чинна, шоста Програма дій ЄС у галузі навколиш­нього середовища з'явилася безпосередньо перед Всесвітньою зу­стріччю на найвищому рівні з питань сталого розвитку (Ріо + 10), що відбулася під егідою ООН у Йоганнесбурзі 26 серпня — 4 ве­ресня 2002 р. Остаточний текст шостої Програми після внесення численних поправок і доопрацювання тексту в Погоджувальному комітеті був затверджений спільним рішенням Європарламенту і Ради (а не на основі резолюції Ради Міністрів і держав-членів, як було з попередніми програмами) 22 липня 2002 р., а опублікований 10 вересня 2002 р. На відміну від попередніх програм, новий доку­мент охоплює період у 10 років, починаючи з 22 липня 2002 р. Шосту Програму дій у галузі навколишнього середовища дослідни­ки європейського права вважають провідним екологічним політич­ним документом не лише ЄС, а й усього європейського континен-

824

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

ту на найближче десятиліття. Враховуючи масштаби заходів, що передбачаються, відповідно до програми планується координувати заходи в сфері охорони навколишнього середовища не тільки дер­жав — членів ЄС, а й держав-кандидатів, а також інших країн Європи і європейських міжнародних екологічних організацій. Не­має сумнівів, що даний документ має велике значення і для Ук­раїни як учасниці європейських процесів у природоохоронній сфері.

Програмою визначені чотири ключові екологічні пріоритети, що втілюються ЄС у таких сферах, як: зміна клімату; природа і біорізноманіття; навколишнє середовище, здоров'я та якість жит­тя; природні ресурси та відходи.

Щодо кожного з пріоритетів програма містить розгорнуту стра­тегію дій для їх втілення в життя, включаючи законодавчі заходи.

Таким чином, шість програм дій у галузі навколишнього сере­довища, прийнятих у ЄС, сформулювали політико-правові переду­мови для становлення права навколишнього середовища ЄС. Вони визначали зміст і форму еколого-правових актів, що приймались Співтовариством протягом останніх ЗО років.

З набранням чинності новою Конституцією ЄС будуть створені додаткові стимули для розвитку права навколишнього середовища ЄС.

На сьогодні право навколишнього середовища ЄС спирається більш ніж на 300 правових актів, причому понад 200 з них — ди­рективи. Ці акти становлять певну систему, в рамках якої виділя­ються розділи та підрозділи. Перший розділ законодавства ЄС з на­вколишнього середовища включає загальні засади та програми з питань навколишнього середовища. В межах другого розділу регу­люються питання забруднення й інших шкідливих факторів, а са­ме: а) ядерної безпеки й радіоактивних відходів; б) охорони водних джерел і управління водами; в) моніторингу атмосферних забруд­нень; г) запобігання шумовому забрудненню; д) хімічного та інду­стріального ризику та біотехнології. Третій розділ законодавства ЄС з навколишнього середовища присвячений питанням просто­рового планування, навколишнього середовища та природних ре­сурсів. Тут окремо виділено питання: а) менеджменту та ефектив­ного використання територій та природних ресурсів; б) збережен­ня дикої фауни і флори; в) управління відходами. Нарешті, четвер­тий розділ присвячений питанням міжнародного співробітництва.

825

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

Вище ми вже розглянули основні програмні документи ЄС у га­лузі охорони навколишнього середовища, що становлять основу першого розділу відповідного законодавства.

Найбільше за обсягом екологічне законодавство ЄС міститься в другому розділі. Це переважно директиви, які безпосередньо дер-жавами-членами не застосовуються, а лише закріплюють цільові настанови і пропонують альтернативні шляхи їх досягнення держа­вами.

Спільна енергетична політика ЄС почала формуватися ще в 70-х роках XX ст., поширюючись спершу на ядерний і вугільний сектори енергетики. Ця політика значною мірою визначалась і продовжує визначатись залежністю енергетичного сектору ЄС від імпорту енергоносіїв (прогнозується, що до 2030 р. така залежність становитиме 70%). Сьогодні в ЄС ядерна енергетична політика не розглядається як спільна лінія ЄС. Відповідне питання віднесене до компетенції держав-членів, які вільно визначають масштаби і напрями розвитку ядерної енергетики. Така позиція стала причи­ною суттєвих розбіжностей у частці та структурі ядерного сектору різних держав ЄС (від 4,1% — у Нідерландах до 76% — у Франції). В експлуатації сумарно знаходяться 145 ядерних реакторів загаль­ною потужністю 122 757 МВт, що становить 26% всього вироб­ництва електроенергії ЄС.

У відповідній сфері спостерігається боротьба двох тенденцій: значна частина країн ЄС на чолі з Францією є прибічниками роз­витку атомної енергетики, що відповідає їх економічним інтере­сам; інша ж частина країн на чолі з Німеччиною та Швецією, де значний вплив мають зелені партії та рухи, прийняли політичні рішення щодо відмови в перспективі від використання атомної енергії. На тлі боротьби цих двох тенденцій ЄС затвердила Рамко­ву дослідницьку Програму Євратому на 2002—2006 рр., що охопи­ла всі ключові напрями розвитку атомної енергетики ЄС та визна­чила умови створення єдиного європейського дослідницького по­ля в сфері ядерної енергетики. Інших спільних документів ЄС пра­вового спрямування у відповідній сфері останніми роками прийня­то не було.

Метою водного законодавства ЄС визначено досягнення сталого використання водних джерел шляхом встановлення екологічно ко­ректних якісних та кількісних характеристик поверхневих та підземних вод. Законодавство ЄС передбачає комплексну систему

826

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

управління водними ресурсами, вимагаючи від держав-членів ство­рення відповідних адміністративних структур, розробки планів, здійснення моніторингу та контролю якості вод. Крім того, зако­нодавчо встановлено стандарти якості поверхневих та підземних вод, а для окремих видів водокористування (зокрема, питне водо­постачання, купання) — нормативи викидів окремих забруднюю­чих речовин (нітратів чи небезпечних речовин), технологічні стан­дарти (зокрема, для очищення міських стоків).

Так, Директива 2000/60/ЄС Європарламенту і Ради ЄС щодо створення основ для здійснення водної політики на місцевому рівні, та­кож відома як Водна рамкова директива ЄС, набрала чинності для країн ЄС у грудні 2000 р. і фактично замінила собою кілька доку­ментів ЄС, які діяли до того. Директива базується на басейновому принципі управління водними джерелами: на рівні басейнів здійснюється адміністрування і планування водної політики, ор­ганізовується моніторинг і контроль, реалізуються практичні захо­ди щодо запобігання забрудненню і ліквідації його наслідків, здійснюються заходи щодо відновлення водності тощо. Директива регламентує систему заходів не тільки щодо запобігання погіршен­ню якості водних джерел, а й ставить за мету поступове поліпшен­ня такої якості шляхом реалізації заходів щодо зниження забруд­нення вод, пом'якшення наслідків повеней і посух. Особлива ува­га приділяється запобіганню забрудненню поверхневих та підзем­них вод так званими пріоритетними речовинами, тобто такими, що становлять найбільшу загрозу для водних систем. Досягнення дер­жавами цілей політики сталого водокористування ЄС передба­чається до 2015 р.

Серед інших стовпів водного законодавства ЄС не можна не на­звати Директиву Ради 91/271 ЄЕС щодо очищення міських стоків, якою державам-членам приписується до 2005 р. налагодити на своїх територіях систему збирання й очищення рідких стоків у міських агломератах, включаючи їх вторинне очищення.

А Директива Ради 91/676 ЄЕС щодо охорони вод від забруднення нітратами, що походять від сільськогосподарських джерел, передба­чає розробку державами-членами Кодексу найкращих сільськогос­подарських практик, стрижнем якого має стати запобігання за­брудненню вод нітратами. І хоча застосування такого кодексу пла­нується на добровільних засадах, усі держави повинні передбачити систему інформування та навчання фермерів у частині застосуван-

827

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

ня відповідних сільськогосподарських практик. Держави-члени та­кож зобов'язуються вести моніторинг найбільш вразливих місць з погляду можливого забруднення нітратами (поверхневі та підземні горизонти, що є джерелами питного водопостачання, передбачу­вані місця найбільшої концентрації нітратів тощо) для визначення дієвості європейської політики.

Основною метою законодавства ЄС у галузі якості повітря й моніторингу атмосферних забруднень є поступове скорочення ви­кидів шкідливих речовин в атмосферу, що могло б забезпечити якісні характеристики повітря, придатні з погляду впливу на здо­ров'я людини. Для досягнення цієї мети в законодавстві ЄС виз­начено стандарти якості повітря, встановлено нормативи гранично допустимих викидів із джерел різних типів: стаціонарних, пересув­них, викидів у результаті поводження з речовинами та матеріала­ми. Встановлено також базові адміністративні та управлінські принципи оцінки стану навколишнього середовища, його моніто­рингу тощо.

Основним документом цієї групи є Директива Ради 96/62/ЄС щодо оцінки та. менеджменту якості атмосферного повітря. Метою цієї директиви є, по-перше, встановлення єдиних нормативів якості повітря для держав — членів ЄС, по-друге, оцінка якості повітря в державах-членах на єдиних критеріальних засадах і з до­помогою єдиних методів, отримання необхідної інформації і забез­печення доступу до неї європейської громадськості. У директиві визначено групу забруднюючих речовин, щодо яких стандарти якості мають встановлюватися так званими дочірніми директива­ми. Це діоксид сірки, двоокис азоту, тверді частки, свинець, озон, бензол, угарний газ, кадмій, миш'як, нікель, ртуть. Для всіх цих речовин у дочірніх директивах мають бути визначені як гранично допустимі нормативи, так і в міру можливості — порогові величи­ни, можливі аварійні значення, а також межі дозволених відхилень. Усі держави-члени мають розбити свою територію на зони для здійснення фактичних або розрахункових замірів якості повітря. Щодо територій, де рівень забруднення перевищує стандартний, повинні бути розроблені плани дій щодо доведення протягом пев­ного періоду стану повітря до нормативного рівня. Ці плани і ре­зультати замірів мають регулярно доводитися до відома громадсь­кості через засоби масової інформації.

Боротьба з шумовим забрудненням навколишнього середовища

828

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

відповідно до принципу субсидіарності переважно є прерогативою держав-членів. Одночасно деякі аспекти протишумового захисту належать до компетенції ЄС. Це передусім стосується шуму авто­транспортних засобів. У цій частині ключове значення має Дирек­тива Ради 70/157/ЄЕС щодо дозволених рівнів шуму від автотранс­портних засобів та систем вихлопу. Крім того, загальні вимоги що­до шуму так званих особливо зелених і безпечних вантажних авто­мобілів встановлені Директивою 70/157/ЄЕС, доповненою Директи­вою 92/97/ЄЕС і Директивою 1999/101/ЄС та Правилами ЄЕК ООН № 51-02 та КИУ 1967. Цим документом, зокрема, вимагається, щоб виробник автомобіля або його уповноважений представник у країні реєстрації автомобіля заповнив сертифікат підтвердження відповідності європейським стандартам у цій частині, а саме: для транспортних засобів потужністю до 150 кВт — 78 дБ, для транс­портних засобів потужністю понад 150 кВт — 80 дБ. Цей сер­тифікат (заповнений англійською, французькою та німецькою мо­вами) має бути завжди на борту транспортного засобу разом з бор­товим журналом. Виписується цей документ один раз для певного транспортного засобу і не потребує поновлення, крім випадків, ко­ли базові дані, що в ньому містяться, змінились.

Крім автотранспорту, на рівні ЄС обмежуються шумові харак­теристики певних побутових приладів, які комерціалізуються в ме­жах спільного ринку ЄС. У цій частині основною є Директива Ра­ди 86/594/ЄЕС щодо шумових викидів, що спричиняються приладами, які використовуються у домашньому господарстві.

Законодавство ЄС щодо хімічного та індустріального ризику має на меті забезпечення високого рівня захисту здоров'я людини та навколишнього середовища одночасно зі створенням умов для ефективного функціонування внутрішнього ринку ЄС, стимулю­ванням новаторства й конкуренції в хімічній галузі.

Серед актів відповідної групи слід передусім назвати Директиву Ради 96/61/ЄС про комплексні заходи щодо запобігання і контролю за забрудненням, відповідно до якої запроваджується комплексний підхід до запобігання екологічно несприятливій діяльності і ліквідації її наслідків, з акцентом на таких пріоритетних сферах: за­бруднення атмосферного повітря, води, утворення й розміщення відходів, використання енергії. Всі ключові види промислової діяльності, перелік яких визначений у додатку до Директиви, мають здійснюватися з дозволу компетентного органу. В дозволі повинні

829

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

міститися гранично допустимі викиди забруднюючих речовин у повітря, скиди у водні джерела, а також норми складування від­ходів, особливо стосовно тих речовин, які перераховані в додатку до Директиви. Гранично допустимі викиди (скиди) визначаються з урахуванням найкращих із доступних технологій. У дозволі мають також встановлюватися вимоги щодо моніторингу відповідності умовам дозволів діяльності відповідних об'єктів. Забезпечення ви­конання промисловими підприємствами умов дозволів на забруд­нення і контроль за цим покладається на національні компетентні органи держав-членів. Заяви підприємств про видачу дозволів на забруднення, зміст самих дозволів, а також дані моніторингу їх до­тримання є відкритими для громадськості. Відповідно до Рішення Комісії 2000/479/ЄС під егідою Єврокомісії створюється загальнодо­ступний Європейський реєстр викидів забруднюючих речовин, до якого держави-члени подають дані про викиди (скиди) та основні забруднення навколишнього середовища.

Законодавство у відповідній сфері визначає також основи кла­сифікації, правила пакування й маркування небезпечних речовин, контролю в сфері поводження з ними, обмеження торгівлі й вико­ристання певних речовин і препаратів. Основою законодавства ЄС цієї групи є дві директиви: Директива 67/548/ЄС щодо класифікації, пакування й маркування небезпечних речовин (переглядалась з 1967 р. вісім разів); Директива Ради 76/769/ЄЕС про торгівлю та викорис­тання деяких небезпечних хімічних речовин. Законодавство, зокрема, зобов'язує осіб, відповідальних за постачання хімічних речовин на ринки ЄС, класифікувати і маркувати ці речовини за їх властиво­стями (токсичність, канцерогенність тощо) з визначенням ступеня ризику відповідної речовини і заходів безпеки, що мають здійсню­ватися при користуванні нею. Всі ці речовини підлягають занесен­ню до Європейського реєстру існуючих хімічних речовин, що є предметом комерційних операцій. Щодо занесених до цього реєстру речовин встановлений спрощений порядок поставок на ринки ЄС, який зводиться до дотримання процедур пакування й маркування. Одночасно до нових хімічних речовин, які ще не включені до реєстру, існує цілий ряд додаткових вимог. По-перше, їх потенційний постачальник (виробник чи власник) повинен по­дати розширене технічне досьє щодо виробництва, використання, властивостей і форм негативного впливу речовини, а також пропо­зиції щодо її класифікації та маркування. По-друге, кожна нова

830

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

—

хімічна речовина підлягає оцінці ризику, тобто потенційної мож­ливості негативного впливу на здоров'я людей та навколишнє се­редовище. По-третє, вводяться обмеження на обіг певних кате­горій речовин у межах ЄС. Йдеться про канцерогенні речовини першої та другої категорій, мутагенні речовини, речовини, що справляють токсичний вплив на репродуктивні функції, та деякі інші. Всього обмеження накладаються на 40 речовин і 900 їх комбінацій.

Таким чином, вводиться так званий подвійний стандарт на ко­мерціалізацію в межах ЄС старих і нових хімічних речовин: щодо перших достатньо виконання вимог щодо маркування й пакуван­ня, щодо других необхідним є дотримання цілого ряду додаткових вимог і процедур.

До цього ж законодавчого блоку належать правові акти ЄС у га­лузі біотехнології, передусім Директива Європарламенту і Ради 2001/18/ЄС щодо навмисного привнесення в навколишнє середовище генетично модифікованих організмів. Директива спрямована на не­допущення потрапляння в навколишнє середовище чи торгівлі ге­нетично модифікованих організмів без заздалегідь проведеної оцінки екологічних ризиків і дозволу компетентних органів. Однак у випадку отримання відповідного дозволу на рівні ЄС держави не мають права обмежити обіг відповідних генетично модифікованих організмів на власній території, за винятком випадків отримання нової інформації щодо подібних речовин. Останнє дає підстави до призначення нової процедури оцінки екологічного ризику, яка здійснюється після інформування Єврокомісії та інших держав-членів. Крім того, Директива зобов'язує держави-члени відстежу-вати долю генетично модифікованих організмів, що потрапили до торговельного обігу. Процедура не поширюється на медичні пре­парати, що санкціоновані до застосування в ЄС. Встановлено спеціальні вимоги щодо інформування громадськості про генетич­но модифіковані організми, процедуру консультацій. Єврокомісія відповідає за інформаційний обмін про генетично модифіковані організми, що здійснюється між державами-членами, за зміст реєстрів генетично модифікованих організмів, у тому числі відкриті для громадськості реєстри територій, в яких були інтроду-ковані ці організми.

Важливе значення для мінімізації індустріальних ризиків має Директива Ради 96/82/ЄС про контроль за загрозою великих аварій у

831

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

результаті поводження з небезпечними речовинами. Відповідно до неї підприємства, на яких фактичний чи очікуваний обсяг небез­печних речовин перевищує встановлений ліміт, подає компетент­ним органам своїх країн докази того, що з їх боку було вжито всіх можливих заходів для запобігання виникненню та мінімізації наслідків великих аварій. Підприємства зобов'язані розробляти і подавати компетентним органам: повідомлення про створення підприємства/запуск процесу, що підпадає під дію відповідної ди­рективи; документи про політику підприємства щодо запобігання великим аваріям; звіт про безпеку і внутрішній план реагування на надзвичайні ситуації. Компетентні ж органи розробляють так звані зовнішні плани реагування на такі ситуації, що виходять за межі конкретного об'єкта. Вся ця інформація повинна бути відкритою для громадськості. На державах-членах лежить обов'язок визна­чення групи підприємств, на яких наслідки аварій можуть розви­ватися за принципом доміно. Запобігання великим аваріям має братися до уваги в процесі планування землекористування, особ­ливо при визначенні розміщення підприємств щодо громадських місць, житлових кварталів, транспортних магістралей, вразливих зон тощо.

Метою законодавства ЄС у сфері управління відходами є змен­шення обсягів відходів та забезпечення їх повторного використан­ня, а за неможливості — екологічно безпечне захоронення. У праві ЄС встановлено ієрархічний принцип пріоритетів щодо поводжен­ня з відходами: запобігання утворенню, повторне використання, переробка, використання як джерела енергії, захоронення. Крім того, законодавчо встановлений принцип відповідальності вироб­ника. Місце захоронення відходів має бути оптимально узгоджено з джерелом їх утворення. Нарешті, проголошено самодостатність території Європейського Союзу щодо місць захоронення відходів. Держави-члени з цією метою мають розробити взаємопов'язану інфраструктуру захоронення відходів, їх безконтрольне захоронен­ня заборонене.

Великий за обсягом блок законодавства ЄС становлять акти щодо збереження природи, охорони дикої флори та фауни.

Серед найважливіших актів цього законодавства слід назвати Директиву Ради 79/409/ЄЕС про охорону диких видів птахів, яка спрямована на запобігання скороченню популяції всіх видів диких птахів на території ЄС. Держави-члени зобов'язуються ввести

832

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

спільну систему охорони птахів і на національному рівні заборони­ти їх знищення, руйнування гнізд та навмисне турбування. Для підтримання природного рівня популяцій і відновлення біотопів передбачається створення й підтримання системи територій особ­ливої державної охорони в місцях перебування видів птахів, особ­ливо тих, що віднесені до категорії рідкісних, вразливих чи таких, що перебувають під загрозою зникнення.

Інший важливий акт відповідної групи — Директива Ради 92/43/ЄЕС щодо охорони природних місць перебування дикої флори та фауни спрямована на збереження біорізноманіття за рахунок ство­рення системи охорони місць розміщення (перебування) біологічних ресурсів ЄС. Передбачене створення загальноєвро­пейської мережі територій Маіига 2000, яка забезпечила б підтри­мання сприятливого статусу видів та місць їх знаходження в при­родному ареалі. Директивою передбачений механізм фінансової підтримки територій особливої охорони. Комісія ЄС розробляє план пріоритетних дій, а також передбачає заходи щодо спільного фінансування державами підтримки та відновлення сприятливого охоронного статусу пріоритетних біотопів і видів.

Головними правовими інструментами ЄС у сфері управління відходами є дві директиви. Це Директива Ради 75/442/ЄЕС (допов­нена Директивою Ради ЄС 91/156/ ЄЕС) щодо відходів і Директива Ради ЄС 91/689/ЄЕС (доповнена Директивою Ради 94/31/ЄЕС) щодо небезпечних відходів. Ряд інших директив ЄС спрямовані на регулю­вання потоків відходів конкретних типів (зокрема, пакувальних відходів, відпрацьованих нафтопродуктів, діоксиду титану, акуму­ляторів, автомобілів, що відпрацювали свій термін, електричних, електронних та деяких інших відходів), встановлення вимог до полігонів захоронення відходів, регулювання ввезення відходів до ЄС та їх вивезення.

У Директиві щодо відходів надається визначення відходів та здійснюється їх поділ на категорії, обов'язковий для всіх держав — членів ЄС. Крім того, Єврокомісія видає і регулярно перевидає Європейський каталог відходів {Рішення Комісії 94/3/ЄС), яким вста­новлено детальну класифікацію відходів та загальну систему їх назв. А відповідно до Рішення Ради 94/904/ЄС періодично публікується перелік небезпечних відходів. Щодо останніх запро­ваджено особливий порядок поводження, заборона змішування їх з іншими групами відходів. На всіх стадіях збирання, перевезення

833

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

та зберігання небезпечних відходів вони мають бути належним чи­ном упаковані та промарковані.

Головною інституцією, до завдань якої належить розробка про­ектів правових актів у галузі охорони довкілля та контроль за їх ви­конанням, є Дирекція ЄС з питань навколишнього середовища — одна із 36-ти дирекцій Єврокомісії.

$ 3. Адаптація екологічного законодавства України до Європейського права навколишнього середовища

Право ЄС звернене передусім до держав — членів ЄС. Вони по­винні неухильно дотримуватися правових настанов директив, рег­ламентів, рішень та інших актів ЄС, оскільки в момент вступу до цього об'єднання добровільно віддали йому частину свого суве­ренітету.

Одночасно чимало держав Європи, які на сьогодні не є члена­ми ЄС, висловили своє бажання в майбутньому вступити до цього Союзу. А однією з основних умов прийняття до ЄС нових членів є адаптація їх внутрішнього законодавства до права ЄС. При цьо­му під адаптацією розуміють систему односторонніх заходів, що вживаються державами, які мають намір вступити до ЄС, з метою приведення своїх законодавчих систем у відповідність з обоє 'язковим мінімумом законодавства ЄС. Такий обов'язковий мінімум отримав назву асаии соттипаШаіге, що у перекладі з французької означає доробок співдружності.

Цей доробок співдружності було відпрацьовано в середині 90-х років для 10 держав Центральної та Східної Європи, а також Кіпру, з якими ЄС на той час встановив відносини асоційованого член­ства.

Обсяг законодавства ЄС, з яким слід привести у відповідність еколого-правові системи держав, що готуються до вступу до ЄС, — це 70 директив (деякі з них декілька разів переглядалися, доповню­ючись «дочірніми» директивами) та 21 регламент. Серед них 36 ди­ректив та 11 регламентів (трохи більше половини) пов'язані з еко­логічною якістю продукції, її маркуванням, етикетуванням тощо, тобто такі, що впливають на функціонування спільного ринку ЄС. Слід зазначити, що саме формальне перенесення в національне за-

834

§ 3. Адаптація екологічного законодавства України до європейського ...

конодавство вимог доробку співдружності визнається недостатнім для позитивного висновку про те, що та чи інша держава гар­монізувала свою правову систему з європейською. Потрібно, щоб відповідні правові норми були впроваджені на практиці. Необхідно продемонструвати, що держава має управлінські та юридичні мож­ливості для застосування доробку співдружності. Таким чином, ме­ханізм гармонізації екологічного законодавства з правом навко­лишнього середовища ЄС має слідувати за такою схемою: розроб­ка та прийняття національних законодавчих актів, адаптованих до вимог доробку співдружності; їх практичне впровадження; приму­сові заходи до виконання встановлених вимог; можливість оцінки досягнутих результатів (ефективність законодавства).

У «Порядку денному 2000», прийнятому в ЄС, з цього приводу підкреслювалось, що не передбачається, щоб якась держава-канди-дат досягла повної відповідності доробку співдружності найближ­чим часом. Має бути розроблено реалістичні, довгострокові стра­тегії для поступової ефективної уніфікації і розпочато її реалізацію в усіх державах-кандидатах до моменту їх вступу до ЄС, зокрема в галузі боротьби з забрудненням води і повітря. В цих стратегіях ма­ють бути визначені ключові пріоритетні сфери й проблеми, завдан­ня, які мають бути вирішені до вступу в ЄС, а також графіки до­сягнення їх повного виконання в майбутньому. Забезпечення ви­конання зобов'язань слід ввести в усі договори про приєднання до ЄС. І хоча відповідний документ безпосередньо до України не спрямований, його дороговказне значення для нашої держави не викликає сумніву: з погляду визначення обсягів гармонізаційних робіт, їх основних напрямів і пріоритетів. Що ж стосується строків і конкретних етапів, то вони, безумовно, будуть встановлені Актом про приєднання, коли визріють економічні і політичні умови, оскільки відповідні акти індивідуально приймаються ЄС з кожною країною-кандидатом.

В Угоді про партнерство і співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 р. щодо України такі цілі і графіки їх досягнення не висувались, що свідчить про те, що в середньостроковій перспек­тиві ЄС не розглядає Україну як реального кандидата для вступу до ЄС. Однак з боку ЄС жодного разу не пролунало офіційних за­перечень можливості такого членства у більш віддаленій, довгост­роковій перспективі. А в Спільній стратегії Європейського Союзу

835

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

щодо України, схваленій Європейською Радою 11 грудня 1999 р., серед основних цілей відповідної стратегії визначено підтримку зміцнення співпраці між ЄС та Україною в контексті розширення ЄС.

А тому й зусилля України щодо гармонізації законодавства, в тому числі екологічного, з доробком співдружності знаходить гаря­чу підтримку з боку ЄС та його окремих інституцій.

Адаптація законодавства України до законодавства Європейсь­кого Союзу розглядається нашою державою як поетапне прийнят­тя та впровадження нормативно-правових актів України, розробле­них з урахуванням законодавства Європейського Союзу.

Державна політика України щодо адаптації законодавства фор­мується як складова частина правової реформи в Україні та спря­мовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроектування, обов'язкового врахування вимог законодавства Європейського Со­юзу при нормопроектуванні, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належних умов для інституційного, науко­во-освітнього, нормопроектного, технічного, фінансового забезпе­чення процесу адаптації законодавства.

Політико-правове та організаційне підґрунтя для проведення адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу створене Угодою про партнерство і співробітництво між Ук­раїною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-чле-нами, якою, зокрема, визначено пріоритетні напрями наближення («апроксимації» — франц.) законодавства України до законодавст­ва ЄС.

Спільною стратегією Європейського Союзу щодо України, схва­леною Європейською радою на Гельсінському саміті 11 грудня 1999 р., Європейський Союз підтримав процес економічних пере­творень в Україні та поступового наближення законодавства Ук­раїни до законодавства Європейського Союзу у визначених пріоритетних сферах.

Останніми роками в Україні прийнято чимало законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань адаптації законодавст­ва України до права ЄС. Так, Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженою Указом Президента України від 11 червня 1998 р., співробітництво у галузі охорони довкілля визнано пріоритетом державної політики та предметом підвищеної уваги громадськості в європейських державах, одним з головних

836

§ 3. Адаптація екологічного законодавства України до європейського ...

напрямів діяльності ЄС і актуальною проблемою для України, зу­мовленою не лише наслідками аварії на ЧАЕС, а й загальним ста­ном довкілля в Україні. Правовою основою співробітництва у га­лузі охорони довкілля визнано, крім Угоди про партнерство і співробітництво, також міжнародні договори та угоди щодо безпе­ки навколишнього природного середовища, сторонами яких є Ук­раїна та ЄС. У результаті співробітництво в галузі охорони довкілля має привести до створення безпечного і сприятливого для людини загальноєвропейського екологічного простору.

Програмою інтеграції України до Європейського Союзу, схваленою Указом Президента України від 14 вересня 2000 р., визначено шля­хи і темпи реалізації окремих пріоритетів на шляху наближення України до ЄС.

Указом Президента України від 30 серпня 2000 р. з метою ко­ординації діяльності органів державної влади з питань адаптації за­конодавства при Президентові України створено Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Євро­пейського Союзу.

Кабінетом Міністрів України запроваджено єдину систему пла­нування, координації та контролю за нормотворчою діяльністю і роботою з адаптації законодавства органів виконавчої влади, за­тверджено Концепцію адаптації законодавства України до законо­давства Європейського Союзу. Крім того, Кабінет Міністрів Ук­раїни щороку розробляє і затверджує план роботи з адаптації зако­нодавства, а також передбачає в проекті Державного бюджету Ук­раїни на відповідний бюджетний рік витрати на фінансування за­ходів для його виконання.

Законом України від 21 листопада 2002 р. було схвалено Кон­цепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства Ук­раїни до законодавства Європейського Союзу. А Законом України від 18 березня 2004 р. було затверджено саму програму.

Ця програма визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському кри­теріям набуття членства в Європейському Союзі. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інсти­туцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного право-творення та правозастосування.

Метою адаптації законодавства України до законодавства Євро­пейського Союзу визнано досягнення відповідності правової сис-

837

Розділ