I. Теоретические основы государственности

Вид материала

Документы

Содержание Глава IV Национальные аспекты развития российской государственности 1. Правовая природа российского федерализма 2. Уровни конфликтное и в межнациональных отношениях 3. Теория национально-культурной автономии и ее роль в национальной политике 4. Общенациональная идея и ее роль в консолидации российского общества

Подобный материал:

• Методические указания и задания для выполнения домашних контрольных работ, 953.98kb.
• А. В. Репников консервативная концепция российской государственности москва 1999 Репников, 2553.13kb.
• «Теоретические основы налогообложения», 1177.31kb.
• Рабочая программа по дисциплине Теоретические основы электротехники Рекомендуется для, 705.4kb.
• Тематика курсовых работ: по дисциплине «Теоретические основы товароведения и экспертизы», 12.47kb.
• М. А. Теоретические основы товароведения: учебник, 71.17kb.
• Т. Ф. Киселева теоретические основы консервирования учебное пособие, 2450.86kb.
• Теоретические вопросы дисциплины «Теоретические основы электротехники»,, 28.22kb.
• Программа элективного курса «Теоретические основы органической химии», 128.29kb.
• Рабочая программа По дисциплине «Сетевые технологии» По специальности 230102. 65 Автоматизированные, 210.65kb.

Глава IV Национальные аспекты развития российской государственности

1. Правовая природа российского федерализма

На формирование российской государственности, ее состояние и тенденции развития оказывают влияние особенности ее национальной структуры, специфика национальных отношений и государственного устрой­ства. И это понятно, так как Российская Федерация — многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме государственного устройства. Федеративное устройство России существенно отличается от классических его видов. Отсюда любое реформирование российского общества должно осмысливаться с учетом национальных особенностей народов России, ментальности ее населения.

Все это диктует необходимость постоянного внима­ния государственных властных структур к националь­ным проблемам.

В отличие от прошлого, советского периода, когда правящие круги стремились к нивелировке национальной специфики, что выражалось, в частности, в про­возглашении одной из целей социализма иллюзорной идеи сближения, а затем и слияния наций, ныне не нужно доказывать, что национальный фактор относит­ся к числу определяющих развитие российской госу­дарственности.

Процессы демократизации и обновления в нашей стране способствовали росту национального самосо­знания всех народов, ее населяющих. Это привело, в свою очередь, к национальному противостоянию народов в некоторых регионах, к межнациональным кон­фликтам. Распад Союза ССР усилил кризисную ситуа­цию в межнациональных отношениях, а неудачи и просчеты в перестроечных процессах, в реформирова­нии общества подтолкнули народы к поиску выхода из всеобщего кризиса на путях решения собственно национальных проблем в обособлении от других этносов.

Стремление к обретению политической и экономической самостоятельности, независимого государст­венно-правового статуса затронуло и Российскую Федерацию, в том числе ее автономные образования, а также административно-территориальные единицы (края, области, регионы). В преодолении кризиса на­циональных отношений большие надежды возлагались на Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. Он имел своим назначением оформить обнов­ление Российской Федерации на основе общедемокра­тических принципов.

Подписанием Федеративного договора удалось в известной мере решить некоторые вопросы националь­но-государственного характера, например, разграни­чить в общих чертах полномочия общефедеральных органов и органов субъектов Федерации в различных сферах общественной жизни, предотвратить (хотя и в неполной мере) войну федеральных законов и актов субъектов Федерации. Но Договор не снял всех про­блем в области национальных отношений.

Нынешнее конституционное закрепление федера­тивного устройства России представляет собой извест­ный компромисс различных подходов и различных точек зрения по поводу государственного устройства России.

В Конституции Российской Федерации 1993 года Россия провозглашена в качестве симметричной федерации, однако фактически таковой не является. Территориальные образования — края, области, города феде­рального подчинения ~ в качестве субъектов Россий­ской Федерации не приобрели государственного стату­са. И хотя принятие Конституции и Федеративного договора на определенном этапе несколько смягчило конфликтность отношений на национальной почве, но достигнутый национально-правовой режим отличается известной зыбкостью, непрочностью, неустойчивостью, что способно привести к нестабильности развития российской государственности. Это во многом объясняет­ся переходным характером российской государствен­ности.

В последние годы в юридической литературе дискутируется вопрос о правовой природе российского федерализма, о наиболее приемлемых моделях взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. При этом анализируются не только опыт и практика советского федерализма, но и зарубежных государств.

Начало дискуссии было положено в известной мере статьей Л.М. Карапетяна «К вопросу о «моделях» феде­рализма»⁷¹, в которой содержался критический обзор публикаций о федерации. Автор статьи выступил против пересмотра основополагающих принципов и начал федерализма как конкретной исторической формы го­сударственного устройства, полагая, что существует лишь одна модель федерализма, и отрицая возмож­ность существования его разнообразных видов или моделей.

Непохожесть российского федерализма на федера­лизм, например, Германии или США, Мексики или Бельгии, Л.М. Карапетян объясняет особенностями внутригосударственной организации, которые, однако, не меняют и не могут изменить качественной определенности федерализма как формы государственного устройства.

Ученый признает существование конституцион­ной, договорно-конституционной и договорной феде­рации, национальной и территориальной основ феде­ративных отношений, разную степень урегулированности взаимоотношений между федерацией и ее субъектами по важнейшим сферам жизнедеятельности единого государства. Это разнообразие и позволяет вычленить отдельные виды или модели федерации в пределах одного политико-правового понятия. Представляется также, что выделение моделей, разновидностей феде­ративного устройства вряд ли способно привести к «размыванию» самого понятия федерации как сложно­го союзного государства с общей конституцией, общи­ми органами власти и управления, с общей правовой системой и вместе с тем предполагающей определенную политическую самостоятельность его субъектов.

Федерация есть объединение различных территориальных или национально-государственных образова­ний, которые на основе договора, соглашения делеги­руют федеральной власти конкретные политические, экономические, социальные и другие функции, имею­щие общегосударственный характер и значимость для федеративного государства в целом. Размывание основ федерализма идет в другой плоскости, а именно: когда некоторые субъекты Федерации претендуют на особое положение в союзном государстве.

Особенно острая дискуссия развернулась в юридической литературе по вопросу о симметричной и асимметричной федерации. Здесь обозначились две поляр­ные позиции.

Сторонники одной из них признают деление феде­рации на указанные выше виды. Эту же точку зрения разделяют и некоторые государственные и политичес­кие деятели Республики Татарстан, выступившие инициаторами заключения в 1994 году Договора между Российской Федерацией и Татарстаном «О разграниче­нии предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и государственной власти Рес­публики Татарстан».

Сторонники другой позиции утверждают, что феде­рация — союз равноправных по конституционному статусу объектов, поэтому федерация может быть только симметричной. Вместе с тем круг предметов ведения и полномочий субъектов определяется их историческими и иными особенностями. Таким образом, проводит­ся различие между понятиями «статус» и «объем и характер полномочий» субъекта Федерации. Правда, признается, что полномочия производны от предметов ведения.

Такое различие ущербно в том смысле, что невоз­можно обладать одинаковым правовым статусом и одновременно иметь различный объем полномочий. Трудно также согласиться с противопоставлением понятии предметов ведения и полномочии, поскольку обладатель определенных предметов ведения не может не иметь одновременно соответствующих полномочий для претворения в жизнь того, чем обладает.

Отрицая возможность существования асимметрич­ной федерации, допускают в то же время асимметрию в предметах ведения и полномочиях субъектов федерации на основе договоров между ними и федеральными органами власти. Правда, по мнению сторонников этой позиции, такая асимметричность не доминирует над симметричностью конституционного статуса субъектов федерации, их конституционно-правовым равноправием как главным принципом федерализма.

Возникает закономерный вопрос: что входит в по­нятие правового статуса, разве не предметы ведения, полномочия, компетенция и т.д. Если они асимметричны, т.е. неодинаковы, то, как может быть одинаковым правовой статус в целом? Конечно, очень заманчиво иметь классическую, «чистую» модель федерализма (может быть, даже одну) с набором обязательных элементов, принципов, базовых начал и т.п. Однако раз­личны причины, основания для объединения народов в федеративное государство, неодинаковы у разных на­родов исторические условия их существования и развития. Все эти факторы обусловливают разнообразие видов федеративного устройства разных государств, специфику федеративных отношений, разнообразие правового статуса субъектов или иных образований в составе федерации или ее частей.

Федерация всегда выступает средством компромисса, сглаживания конфликтной ситуации, как это про­изошло в современной России, в ряде зарубежных стран, например в Бельгии, объявившей себя федера­цией в 1993 году, в Боснии, образованной в 1995 году в качестве мусульманско-хорватской федерации. Следо­вательно, каждое государство вправе выбрать для себя ту или иную разновидность федерации, соответствующую его специфике, традициям, позволяющую эффек­тивнее решать национальные, иные проблемы и обще­государственные задачи, обеспечивать рациональное управление территорией, отдельными регионами.

Есть еще один аргумент в пользу существования асимметричности. Обладание статусом субъекта феде­рации предполагает не только конкретный объем полномочий, предметов ведения и другие атрибуты само­стоятельности субъекта, но и определенные обязанности, ответственность за состояние дел на соответствую­щей территории, реальные материальные и финансо­вые возможности для развития своего региона, несения своей доли общегосударственных расходов. Не каждый регион обладает такими возможностями, поэтому целесообразно существование его не в качестве субъекта федерации, а в ином статусе. По мере же накопления определенного качественного состояния, позволяюще­го быть полноправным субъектом с высокой степенью экономической, политической, иной самостоятельности в федерации, допустим «перевод» не субъекта в положение субъекта федерации.

В литературе обосновывалась правомерность «об­ратного» перевода, т.е. преобразование субъекта федерации в обычную административно-территориальную единицу в составе другого субъекта или понижение статуса субъекта, например перевод его на положение федеральной территории, если в субъекте федерации сложилась устойчивая практика нарушения прав и свобод человека, а также ситуация неуклонного снижения уровня жизни людей по причине неконституционной политики органов власти, когда все возможности пре­вентивного характера были исчерпаны или не оправда­ли себя.

Обладание властью предполагает наличие соответ­ствующей ответственности за осуществление этой власти. Такого рода ответственность должна носить публично-правовой характер и выступать формой от­ветственности за положение дел на подведомственной территории.

Данная проблема представляется чрезвычайно ост­рой и вряд ли решаемой в современных условиях России без риска вызвать конфликтную ситуацию и даже катастрофические последствия реализации данного предложения.

В том непростом положении, в котором оказалось российское общество в результате проведения различ­ного рода реформ и особенно экономических, не может быть повинна только одна сторона — субъект федерации. В осуществлении нынешней политики виноваты власти как центральные, так и регионов. Как свидетельствуют социологические исследования, у большинства населения России сложилось негативное отношение к результатам реформ, прогрессирует тен­денция массового отчуждения народа от власти, происходит фактическое свертывание процессов становле­ния гражданского общества, в России формируется новая бюрократия, которая «обменяла старые привиле­гии на собственность и доходы от нее, а также компра­дорская буржуазия»⁷².

В такой ситуации практически невозможно осуще­ствить независимую экспертизу, на выводы которой можно было бы опереться для принятия решения о несостоятельности того или иного субъекта федерации и о несоответствии его статуса проводимой политике. Данную форму ответственности было бы целесообраз­но устанавливать в стабильном, материально благопо­лучном обществе, с высокой степенью развития ры­ночных отношений.

Нельзя считать федерациями различные объедине­ния, которые в конституциях или иных основополага­ющих актах названы таковыми, а при анализе главных черт и признаков не могут быть признаны федерациями, так как не соответствуют общепризнанным прин­ципам и свойствам этой формы государственно-терри­ториального устройства.

Безусловно, такое понимание федерации, как и набор ее признаков, представляет собой идеальную мо­дель, обобщенную характеристику. Теория государства как раз призвана вычленить такую идеальную модель, раскрыть ее типологические признаки, черты, свойст­ва. Однако в жизни эта модель неизменно будет обрастать спецификой, обусловленной историческими, на­циональными, религиозными, географическими и иными факторами.

2. Уровни конфликтное и в межнациональных отношениях

Констатируя нестабильность и даже конфликтность федеративных отношений современной России, следует отметить, что эти свойства, по-видимому, заложены в самой форме национально-государственного устройст­ва. Советская доктрина, составившая теоретическую основу этого устройства, исходила из иллюзорного пред­ставления о том, что отдельные этнические общности являются субъектами власти. Закрепление на конститу­ционном уровне определенного статуса тех или иных этнических групп (республика, автономные округа, автономная область) породило своеобразные конкурентные отношения между различными статусными группами, стремление обрести для своего этноса более высокий статус (в первую очередь статус республики). Отсюда распространение идеи этногосударственности. Переход ряда бывших автономных областей РСФСР в разряд республик — яркое тому свидетельство.

Исследование конфликтной ситуации в ряде регионов России позволяет выделить несколько уровней такой ситуации.

Прежде всего определенной конфликтностыо отли­чаются отношения федерального Центра и республик как субъектов Федерации. Процесс суверенизации, охвативший территорию России в конце 80-х — начале 90-х годов, способствовал этому. Например, Республи­ка Татарстан заявила о своем особом подходе к построению новой российской федеративной государствен­ности. Концептуальная суть этого подхода состояла в закреплении России как договорно-конституционной федерации асимметричного вида. При этом Татарстан ратовал за равноправие его не с другими субъектами, а с Российской Федерацией в целом, считая, что в Конституции Российской Федерации 1993 года заложена ограничительная трактовка понятия равноправия как единства государственной власти и невозможности для субъектов Федерации выйти за рамки, очерченные Конституцией и федеральными законами⁷³.

Другой аспект своеобразия подхода состоял в требо­вании наделения Татарстана и других республик меж­дународной правосубъектностыо, т.е. правом заключе­ния прямых международных договоров.

Асимметричность же Федерации, согласно позиции Татарстана, предполагала, что для одних субъектов —-национальных республик — сохраняется качество суверенной государственности, которые на основе двусторонних договоров между Центром и субъектом Федерации могут обладать разновеликой степенью интегрированности в Федерацию, для других субъектов — территориально-государственных и национально-государст­венных образований, не обладающих государственным суверенитетом, — качество учредителей Федерации,

Как известно, Татарстан отказался подписать Федеративный договор. Длительные и сложные переговоры увенчались 15 февраля 1994 г, заключением Договора между Российской Федерацией и Республикой Татар­стан, где были определены предметы взаимного деле­гирования полномочий между сторонами.

Аналогичная ситуация сложилась с некоторыми другими республиками в составе Российской Федера­ции. Так, Чечня не подписала Федеративный договор, а Башкортостан оговорил для себя в Договоре определенные права по бюджету и налогам. То же относится к договорам с другими республиками (Бурятией, Ка­бардино-Балкарией, Саха (Якутией) и др.), рядом об­ластей (Калининградской, Ростовской и др.).

Практика заключения договоров Российской Феде­рацией со своими субъектами оценивается в юридической литературе неоднозначно. Одни политики и уче­ные оценивают ее как позитивную, жизнеспособную и перспективную, видят в ней проявление демократиза­ции отношений между Центром и субъектами Россий­ской Федерации, другие — как определенный компро­мисс, средство преодоления центробежных тенденций, способных привести к развалу Федерации. Так, председатель Государственного Совета Татарстан В.Н. Лихачев считает договорную форму взаимоотношений субъ­ектов с Российской Федерацией новеллой в федератив­ных отношениях. Она усиливает, по его мнению, пра­вовое качество российской государственности, способ­ствует ее укреплению и вместе с тем учитывает специфику отдельных субъектов⁷⁴.

В данной ситуации важно подчеркнуть, что практи­ка заключения договоров между Российской Федера­цией и ее субъектами, несмотря на эйфорию субъектов, которым удалось оговорить для себя ряд льгот и преимуществ, ведет к неравенству субъектов между собой. Например, Республика Татарстан, как уже отмечалось, включила в Договор 1994 года положение о своей меж­дународной правосубъектности, в частности об уста­новлении межгосударственных отношений с другими странами и самостоятельном осуществлении внешне­экономической деятельности. Такого рода соглашения заключены Татарстаном с Украиной, Венгрией, Тур­цией и другими государствами.

В связи с этим возникает проблема: насколько обязательными для самой Российской Федерации являются такого рода соглашения и договоры, заключенные ее субъектами с другими государствами; должна ли она нести какую-либо ответственность за соблюдение этих соглашений ее субъектов? Это касается, в частности, экономических соглашений.

По Договору 1994 года статус Республики Татарстан определен как государства, объединенного с Россий­ской Федерацией, т.е. ассоциированного члена Феде­рации, Республика получила также уникальное право помилования осужденных, которое по Конституции Российской Федерации принадлежит только Прези­денту Российской Федерации (ст. 89).

Такое исключительное положение одного из субъ­ектов Федерации противоречит Конституции Россий­ской Федерации, согласно которой все субъекты являются равноправными (ст. 5). Договором статус Татар­стана как субъекта Федерации, по существу, отрицает­ся, поскольку ассоциированные связи с Федерацией не равнозначны отношениям субъекта Федерации. Кроме того, Татарстан по республиканской Конституции объ­явлен суверенным государством. Однако теория госу­дарственного права отрицает возможность для государ­ства, являющегося частью другого государства, обла­дать суверенитетом. Суверенитет неделим и невозмож­но существование на одной территории нескольких суверенных властей. Это создает лишь иллюзию верхо­венства власти. Согласно ст. 4 Конституции Российской Федерации суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, т.е. суверенный характер власти признается только за федератив­ным государством.

Договорные отношения между Центром и субъекта­ми Федерации не столько учитывают специфику от­дельных субъектов, сколько ломают общепризнанные каноны и устанавливают неравенство правового стату­са субъектов, а это, в свою очередь, ведет к конфликтности внутри Федерации.

Договоры между Центром и субъектами Федерации не являются новым типом федеративных отношений. Субъекты, подписавшие подобные договоры, приобре­тают иной статус по сравнению с другими субъектами и получают в результате своего рода привилегированное положение, например в области налоговых поступлений в федеральный бюджет, возврата части бюджетных средств в бюджеты субъектов и т.д. В литературе при­водились следующие данные по этому поводу. При средней по стране доле федерального бюджета в нало­говых доходах 35,2% по отдельным субъектам эта доля колебалась: от 0% — по Республике Саха (Якутия), 4,6% — по Республике Карелия до 47,8% — по Яро­славской области, свыше 45% ~ по Ульяновской и Самарской областям. Одновременно через различные виды финансовой помощи бюджетам субъектов Рос­сийской Федерации из федерального бюджета факти­чески возвращалась определенная доля федеральных налогов, полученных с их территории. При средней величине по стране 73,1% эта доля варьировалась: от 14,2% — в Ярославской области, 14,8% — в Нижего­родской области до 4690,9% — в Республике Дагестан, 2599,8% — в Республике Алтай. Таким образом, в со­ставе России есть чистые доноры, т.е. кто несет на себе основную тяжесть налоговых нагрузок⁷⁵.

Следует учитывать, что формирование современной российской государственности происходит в сложных условиях, когда изменяются ориентиры и приоритеты, а решение многих правовых вопросов подчинено не столько юридической логике, сколько политическим соображениям и пристрастиям. Договорная практика регулирования федеративных отношений в России вносит элементы неравенства в конституционно-пра­вовой статус различных субъектов и не может способ­ствовать укреплению территориальной целостности государства.

Вместе с тем система заключения договоров между Центром и субъектами Федерации — это реальность сегодняшнего дня и ее нельзя игнорировать. Но и оценивать следует адекватно. Договорная практика есть известный компромисс интересов и способ отста­ивания субъектами своих прав против диктата Центра. Тенденция развития асимметрии может стать как разрушительной, так и созидательной в современной российской государственности. Поэтому важно управлять данным процессом для достижения стабильности госу­дарственного устройства.

В договорах с отдельными субъектами Федерации отсутствует унификация во взаимном делегировании полномочий. Отсюда по-разному решаются вопросы собственности на природные ресурсы, отчислений в федеральный бюджет, международной правосубъектности и др.

Наращивание договорного процесса может привес­ти к нестабильности общества, поскольку неравнопра­вие субъектов нередко ведет к неравноправию граждан, проживающих в различных по правовому статусу регионах, А это, в свою очередь, способно вызвать неста­бильность самой российской государственности.

В этом плане заслуживает внимания обсуждение в печати вопроса о Федеративном кодексе, который дол­жен представлять собой юридический документ, сис­темно регулирующий федеративные правоотношения⁷⁶. Разработке концепции Федеративного кодекса было посвящено заседание круглого стола, организованного Комитетом Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, в ноябре 1996 года. В Кодексе предполагается сформулировать четкое понятие субъекта Российской Федера­ции, его правовой статус, определить механизм верти­кальных и горизонтальных федеративных отношений, возложить строгую политическую ответственность на Центр и субъекты федерации за единство и целост­ность страны, решить ряд других важных вопросов. Кодекс упорядочит разнобой в договорном процессе, поставит его на конкретную правовую почву, позволит унифицировать подписание договоров и соглашений, а в целом будет способствовать стабилизации федеративных отношений в России.

В печати предлагалось распространить практику договорных отношений Татарстана с Российской Феде­рацией на российско-чеченские отношения. Однако обращает на себя внимание тот факт, что документы, подписанные между Центром и чеченской стороной, носят не столько внутригосударственный, сколько международно-правовой характер, что присуще не федеративным, а, по крайней мере конфедеративным от­ношениям. Это противоречит Конституции Россий­ской Федерации, в которой закреплено: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосно­венность своей территории» (ст. 4). Принцип террито­риальной целостности государства относится к одному из основополагающих в международном праве.

Другим уровнем проявления конфликтности в рос­сийском обществе стало движение территорий и регионов (областей, краев) за равное правовое положение с республиками. Многие из этих территорий имеют полиэтнический состав и обладают большим экономическим потенциалом, широкими межрегиональными связями (Уральский район, Дальний Восток, Примо­рье, Нижегородская область и др.).

Выравнивание правового статуса всех субъектов Российской Федерации стало одной из ключевых проблем, от которой зависит региональное развитие стра­ны и которая позволяет устранить несправедливость в отношении русского населения, составляющего боль­шинство, но не имеющего своего государственного оформления.

Не останавливаясь на проблеме, в недалеком про­шлом обсуждаемой в литературе, о создании Русской республики как формы самоопределения русской нации, согласимся с мнением, что основная проблема состоит не в образовании Русской республики, а в создании действенного механизма реализации консти­туционного равноправия субъектов Российской Феде­рации, будь то республики, края, области или автономные образования. Дело вовсе не в том, что обособление русских на национальной основе не составляет исторической традиции России, а в том, что данный вопрос представляется несвоевременным и способен внести излишнюю конфликтность в общество.

Вместе с тем Русская идея как национальная идеология государство образующей нации и объединяющее начало все более привлекает внимание российской об­щественности. Русская идея стала темой обсуждения на парламентских слушаниях в 1996 году, которые про­вел Комитет Государственной Думы по геополитике с участием депутатов, членов Совета Федерации, руководителей министерств и ведомств, представителей пар­тий и движений, известных ученых и публицистов.

Еще один уровень конфликтной ситуации — личностно-бытовой между коренным и некоренным населе­нием. Именно здесь национальные отношения непо-

См.: Русская идея на языке законов России // Российская Федерация. 1996. № 24. С. 14—18. Эта тема широко обсуждалась в 1996—1997 годах на страницах журналов «Вопросы философии», «Социологические исследования», «Политические исследования» и других изданий-

средственно воздействуют на жизнь конкретных людей.

В науке и на практике все многообразие межэтни­ческой напряженности сводится только к социально-экономическим и политическим факторам, игнорируя собственно этническую их основу. Это нередко ведет к ошибкам в национальной политике. Следует согла­ситься с мнением этнографов, что определенные формы межнациональных конфликтов, в том числе на личностно-бытовом уровне, являются следствием самого существования этноплюралистического обще­ства, его многонационального состава. Следовательно, на развитие государственности, в том числе и российской, существенно влияет фактор этичности, т.е. «ге­нетическая» преемственность населяющих Россию на -родов, своеобразие их образа жизни, языка, религии, национальных ценностей, быта, культуры, традиций, мировоззрения.

Важнейшим элементом этничности является исто­рически сложившаяся национальная психология, в кото­рой отражаются индивидуальные особенности того или иного народа, его свойства, отличающие одни народы от других. Национальная психология включает определенный стиль мышления этноса, особенности его на­циональных интересов, специфику мировосприятия, отношения к другим народам. Игнорирование нацио­нальной психологии в межличностных отношениях, пренебрежение ее влиянием на бытовую и культурную жизнь этносов могут быть причиной различного рода предрассудков, национальной предубежденности, а в итоге привести к межнациональным конфликтам.

Этничность имеет и территориальный аспект, так как в ряде регионов сложились давние этно-генетические связи и взаимоотношения проживающих там наро­дов. В результате сохраняются устойчивые черты эт­ничности (Поволжье, Северный Кавказ, Дальневосточ­ный регион и др.), Такого рода территориальная этничность определяется, в свою очередь, системой групповых ценностей (идей, целей, задач, морально-нравст­венных традиций и др.), имеющих консолидирующее значение.

Межнациональные различия, противоречия и на­пряженность в отношениях являются как бы запро­граммированными. Важно воспринимать этничность как постоянный фактор, научиться жить в его условиях, а к национальным отношениям относиться как к своеобразному объекту управления, эффективность кото­рого определяется достижением консенсуса, взаимной терпимости (толерантности).

В национальных отношениях существует проблема возвращения репрессированных в сталинское время на­родов на их историческую родину.

Как известно, в конце 50-х годов были реабилити­рованы и получили разрешение возвратиться на прежнее место жительства карачаевцы (в 1956 году). В 1957 году восстановлены национальная государственность калмыков, Чечено-Ингушская Республика и принято решение о преобразовании Кабардинской АССР в Кабардино-Балкарскую. В 1964 году отменено решение о переселении немецкого народа, но его государствен­ность до сих пор не восстановлена.

Возвращение на прежнее место жительства, где длительное время проживают другие люди, проходит бо­лезненно и даже приобретает конфликтный характер. Это особенно видно на примере возвращения ингушей в Северную Осетию.

Таким образом, современные межнациональные от­ношения — сложная многоуровневая система разнооб­разных факторов. Доминирование одних из них влияет на межнациональный климат в данном регионе и в стране в целом-

Конфликтная ситуация - не единственный показатель неблагополучного развития национальных отно­шений. Но она свидетельствует о том, что существующие государственно-правовые институты не способны в полной мере разрешить цивилизованным путем со­здавшееся положение.

В настоящее время на федеральном уровне по существу отсутствуют эффективные государственно-право­вые механизмы регулирования национальных отношений и система выявления и согласования националь­ных интересов. Все это затрудняет решение межэтнических конфликтов.

Было бы ошибочным рассматривать всплеск нацио­нальных проблем в нашей стране как издержки переходного периода в развитии российской государственности, т.е. как временное явление. Опыт современных обществ зарубежных стран показывает, что националь­ный аспект — постоянный спутник развития государственности в многонациональных обществах. А Россия именно такое общество.

Национальные интересы присутствуют в любом регионе, и в зависимости от своей направленности, со­держания способны сыграть как конструктивную, так и деструктивную роль в жизни общества. Отсюда необходимость постоянного изучения государственными ор­ганами национальных интересов, учет их специфики на уровнях общегосударственном и традиционно бытовых форм реализации. Все значимые для жизни наро­дов России национальные интересы должны находить отражение в национальной политике государства, в законодательстве, обеспечиваться их балансом, учиты­ваться при их изменении на различных этапах развития государственности.

Другим ответственным моментом в национальной политике являются создание и поддержание в рабочем состоянии механизма прогнозирования напряженности в межнациональных отношениях, предотвращения в от­дельных регионах и в стране в целом конфликтной ситуации, а также эффективного разрешения уже воз­никших межэтнических конфликтов.

Надо отметить, что обострение межнациональных отношений стало своеобразной приметой времени во многих полиэтнических государствах, которые нахо­дятся сейчас в состоянии поиска новых методов и способов смягчения межнациональных конфликтов. Такого рода конфликты в Бельгии, межрасовая напряженность вплоть до 70-х годов в США, Индии и других странах свидетельствуют о том, что ни одно многона­циональное государство не гарантировано от межэтнических конфликтов, несмотря на развитые демократи­ческие институты и структуры, а также экономическое благополучие.

3. Теория национально-культурной автономии и ее роль в национальной политике

Мировой исторический опыт показывает, что одним из радикальных средств снижения напряжен­ности между национальными группами является предоставление возможности самоуправления, самоор­ганизации национальным меньшинствам, проживаю­щим в инонациональной среде. Такие этнические проблемы, как язык, образование, религия, культура и т.д., необходимо решать на уровне субъектов Российской Федерации, а не на общефедеральном уровне. Центр должен определять общую национальную политику и быть арбитром в разрешении межэтнических споров и конфликтов.

На современном этапе идет процесс переосмысле­ния теории национально-культурной автономии. Она все больше воспринимается, с одной стороны, как средство обеспечения для отдельных народов права на родной язык, традиционный образ жизни, исповедание своей религии, уникальность национальной культуры и т.д., а с другой — как возможность стабилизации наци­ональных отношений в регионе и в государстве в целом.

В 90-х годах в стране был принят ряд актов, закреп­ляющих специальные права национальных мень­шинств, составляющих основу национально-культур­ной автономии.

Среди них важное значение имеет Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»⁷⁷. В нем даются понятие наци­онально-культурной автономии, ее правовой статус, принципы и организационные основы. Законодатель­ное закрепление получили права автономии на сохранение и развитие национальной культуры, в том числе:

право создавать негосударственные театры, культурные центры, музеи, библиотеки, клубы, другие учреж­дения культуры;

организовывать творческие союзы, коллективы про­фессионального и самодеятельного искусства;

учреждать организации, занимающиеся народными промыслами и ремеслами;

издавать произведения исторической, музыкальной, фольклорной, этнографической литературы на родном языке;

создавать негосударственные образовательные уч­реждения по подготовке педагогических кадров, твор­ческих работников в области культуры;

иные права.

Пересмотр отношения к национально-культурной автономии нашел отражение и в Концепции государственной национальной политики Российской Федера­ции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909⁷⁸. Концепция содержит специальный раздел о национально-культурной автономии народов России. В нем признается многовариантность форм национально-культурного самоопределения этносов, проживающих на террито­рии России. И одной из этих форм названа национально-культурная автономия. Она рассматривается как важное средство сохранения национальными мень­шинствами своей самобытности, учета национально-культурных запросов отдельных народов.

Национально-культурная автономия способна обеспечить стабильность в национальных отношениях и вместе с тем повышает ответственность федеральных органов за осуществление государственной националь­ной политики, реальность и гарантированность нацио­нально-культурной автономии на разных уровнях — от федерального до регионального и местного.

Включение в Концепцию государственной нацио­нальной политики положений о национально-культур­ной автономии — позитивный момент в развитии рос­сийской государственности, подтверждающий намере­ние строить общество на подлинно демократической основе, уважать этническую, языковую, культурную, религиозную самобытность национальных мень­шинств, создавать условия для сохранения националь­ной специфики и обеспечивать эффективную защиту интересов и потребностей различных народов. Эта тен­денция соответствует международным документам, подписанным Россией при вступлении в Совет Евро­пы, в частности Рамочной конвенции о защите нацио­нальных меньшинств (1995 г.).

Средства реализации национально-культурной автономии могут быть различными. Среди них важная роль принадлежит органам местного самоуправления, формируемым в местах компактного проживания на­циональных меньшинств и призванным выражать ин­тересы этих этнических групп. Не меньшее значение имеет право формирования общественных объедине­ний национального характера, в том числе землячеств, общин и др. Национально-культурная автономия пред -полагает также право учреждать свои средства массовой информации, распространять информацию на род­ном языке, развивать народные промыслы и ремесла, участвовать в культурном сотрудничестве народов, ус­танавливать и поддерживать свободные контакты с представителями других государств и с международными неправительственными организациями и др.

Таким образом, национально-культурную автоно­мию не следует рассматривать как нечто второстепенное по сравнению с обретением отдельными этносами различных форм государственности. У национально-культурной автономии большие возможности для раз­вития этносов и серьезные перспективы в решении национальных проблем особенно в таком многонацио­нальном государстве, как Россия.

Вопросы межнациональных отношений не получи­ли достаточную разработку в отечественной науке. Упомянутые выше Закон от 17 июня 1996 г. и Концеп­ция государственной национальной политики Российской Федерации носят во многом декларативный ха­рактер и не формулируют новых принципов, приоритетов, соответствующих современному этапу развития российской государственности.

Обращает на себя внимание и то, что в России ни на федеральном, ни на местном уровнях нет специаль­ного органа по разрешению межнациональных споров и конфликтов.

В механизме государственно-правового разрешения внутрирегиональных конфликтов на национальной почве недопустимо использование Вооруженных Сил Российской Федерации. Применение их в исключи­тельных случаях должно быть четко оговорено в законе. Отметим, что в законодательном порядке не урегу­лированы ни деятельность сил охраны правопорядка в регионах, где происходят межнациональные конфлик­ты, ни правовая защищенность военнослужащих в по­добной ситуации. Отсутствует и правовая база по во­просам создания и функционирования негосударствен­ных вооруженных формирований, комплексного реше­ния проблем безопасности личности, общества и госу­дарства в конфликтных ситуациях.

Формирование новой модели федерализма в Рос­сии должно основываться, видимо, на действии меха­низма «сдержек» и «противовесов», способных устано­вить и поддерживать необходимое равновесие в системе федеративных отношений. Отсутствие такого механизма в советской модели федерации не позволило в ходе реформ предотвратить центробежные процессы и распад Союза ССР как федерации.

Главным критерием благополучия в федеративных отношениях является учет интересов различных народов. Любое ущемление этих интересов или пренебре­жение ими отталкивает народы от федерации. Нарушение равновесия интересов субъектов Федерации ведет к кризису федеративной системы.

Русский дореволюционный государствовед А.С. Ященко следующим образом характеризовал федеративные формы: «Они — лишь компромиссы... Форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках, очень хрупка, неустойчива и слаба; для своего более или менее нормального функционирования она требует совсем исключительного духа за­конности и привычки населения к повиновению законам и в особенности решениям беспристрастного и нейтрального суда, разрешающего конфликты между центральной и местными властями»⁷⁹.

Одной из ключевых представляется проблема суб­ординации общечеловеческих и национальных интере­сов. Каким из них должно быть отдано предпочтение?

Однозначный ответ при кажущейся простоте во­проса дать невозможно. Учитывая, что национальные чувства и интересы придают исключительную остроту развитию общества в многонациональном государстве, все зависит от конкретных условий, обстановки, обсто­ятельств, развитости общедемократических традиций и ряда иных факторов. В то же время удовлетворение национальных потребностей и интересов есть наиглавнейшая часть деятельности государства по обеспече­нию прав и свобод человека. Отсюда важно, хотя и трудно, находить баланс между этими двумя категория­ми интересов, что позволит избежать кризисного со­стояния в данных отношениях.

Таким образом, федеративные отношения требуют:

а) постоянного учета властными структурами изменяющейся обстановки в развитии национальных отно­шений;

б) поиска средств и методов, упреждающих разбалансирование интересов на разных уровнях;

в) повышенного внимания к специфическим по­требностям различных народов (язык, национальные символы, историческая память и др.);

г) выработки объединяющих народы идей и целей, обеспечивающих сохранение союзнических отношений между субъектами Федерации.

4. Общенациональная идея и ее роль в консолидации российского общества

Все чаще в последнее время отмечается необходи­мость выработки общенациональной идеи, сплачивающей все российское общество и наполняющей смыс­лом жизнь его членов. Такой глобальной идеей видится идея модернизации (осовременения) российского об­щества. При этом под модернизацией понимается процесс, «направленный на то, чтобы качество жизни российского общества, состояние и характеристики социально-экономического уклада, положение человека, государственно-правовую организацию общества и де­ятельность институтов государственности, в целом весь быт подтянуть, поднять до уровня мировых стандартов, до возможности применять «человеческое измерение» в социальной оценке самого существования россий­ского этноса»⁸⁰.

Несмотря на привлекательность данной формули­ровки, следует обратить внимание на ее нереальность, поскольку в действительности не существует ни рос­сийского этноса, ни российской нации, а есть много­национальное, полиэтническое российское общество, состоящее из разных народов, наций, национальных групп. Стремление же всех их обозначить как единую российскую нацию или этнос ведет к возрождению понятия единого советского народа, который никогда не был единой нацией, а состоял из различных народов со своими традициями, особенностями психологии и образа жизни, своими культурными, бытовыми, миро­воззренческими и иными особенностями.

Многие ученые признают необходимость объеди­няющей все народы современного российского обще­ства идеи. Но нередко она формулируется не как одна идея, а как сочетание четырех блоков идей:

1) государственности, порядка, безопасности и от­ветственности граждан;

2) защиты прав человека;

3) коллективизма, соборности, солидарности и со­циальной справедливости;

4) общности исторических судеб народов Евразии⁸¹.

Думается, что объединительными могут быть мак­симум две идеи, иначе это превращает идею в набор отдельных положений, которые будучи объявлены все приоритетными, но мало достижимыми или по крайней мере достижимыми в чрезвычайно длительное время, например утверждение социальной справедли­вости. Что касается четвертого блока, то это скорее база для объединительной идеи, чем ее элемент. Общность исторических судеб народов России — объек­тивный фактор и не зависит от волеизъявления отдельных народов или их лидеров. Кроме того, объединяющая народы идея должна быть доступна для понимания и восприятия всех людей независимо от их социального положения, образования, уровня культуры и иных факторов.

Такая же «многослойная» общенациональная идея сформулирована в философской литературе. Консолидация российского общества видится вокруг таких ключевых ценностей, как российское достоинство, процветание россиян (а не только и не столько как государственной и военной машины), готовность де­литься друг с другом, преодоление раскола через право⁸².

В данной формулировке общенациональной идеи имеются чисто психологические моменты, например готовность, делиться друг с другом. Но есть и глубокое понимание национальных интересов России: попытка вывести страну из кризисного состояния через обращение к праву, к важнейшим социальным ценностям, в частности обеспечение материального благосостояния народа.

Но с учетом высокой духовности менталитета России эта задача вряд ли сможет стать общенациональной идеей.

Очевидно, что без достижения экономической, социально-политической и духовно-нравственной ста­бильности, без опережающего развития научного, ин­теллектуального потенциала невозможно обеспечить подлинную независимость и самостоятельность России, ее процветание. Только стабильно развивающаяся, еди­ная, территориально целостная Россия может стать надежным гарантом международной безопасности.

Термин «общенациональная идея» прочно вошел в юридическую, философскую, историческую, социоло­гическую и другую литературу. При этом имеются в виду национальные интересы российского общества и государства в целом, а не отдельных наций или народов, населяющих страну. Каждое государство обладает своими национальными интересами, защита которых составляет смысл современной политики. Россия в этом смысле не отличается от других государств, поэтому наличие у нее своих национальных интересов не может быть поставлено под сомнение.

Очевидно, что даже различные народы, длительное время проживающие в одном государстве, осознают себя единой общностью, духовной целостностью. Они не могут не иметь общей идеи, которая объединяла бы их как представителей определенной цивилизации.

Общенациональная идея способна привести к об­щенациональному согласию, достижению разумного компромисса в обществе, сплотить его ради достиже­ния общей цели в развитии общества.

Национальная идея не тождественна национализму, на что неоднократно обращалось внимание в литерату­ре⁸³. Эта идея не имеет своей направленностью подчер­кивание национальной исключительности того или иного народа, «расовой чистоты» или превосходства одной нации над другой. Общенациональная или на­циональная идея представляет собой определенный тип человеческой солидарности в достижении постав -ленной цели общественного переустройства. Для современной России необходимость такой идеи очевидна: при всеобщем разочаровании результатами реформ нужна духовная мотивация для всего общества, чтобы вывести страну из кризисного состояния. Эта идея должна соединить воедино интересы государства с интересами различных слоев общества и конкретного человека.

В различные периоды развития такого многонационального государства, как Россия, меняются акценты в использовании тех или иных «сдержек» и «противо­весов», форм и приемов их взаимодействия в зависи­мости от остроты и степени противоречий в нацио­нальных отношениях. Но, несмотря на новизну и оригинальность Российской Федерации она строится на основе общецивилизационных идей и принципов и, как любой социальный процесс, поддается рационализа­ции и управленческому воздействию.

Итак, анализ сложившейся в современной России формы государственного устройства, воздействия на­циональных отношений на эту форму позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Российская Федерации по форме государствен­ного устройства — уникальное государство, существен­но отличающееся от классических моделей федерации. Это обусловлено тем, что нынешнее конституционное закрепление федеративной формы России есть известный компромисс различных подходов и точек зрения относительно природы федеративных отношений, а также служит средством сглаживания конфликтной ситуации в полиэтническом обществе.

2. Своеобразие природы российского федерализма частично определяется конфликтностью межнацио­нальных отношений. Ситуация конфликтности возни­кает главным образом на следующих уровнях:

а) в отношениях федерального Центра с республиками;

б) в движении территорий и регионов за равное правовое положение с республиками;

в) в связи с возвращением прежде репрессирован­ных народов на свою историческую родину;

г) на личностно-бытовом уровне.

Отсюда вытекает, что ответственным моментом в национальной политике Российского государства является создание механизма прогнозирования напряжен­ности в межнациональных отношениях и предотвращения конфликтной ситуации в отдельных регионах и в стране в целом. Важно также создать эффективно действующий орган разрешения межнациональных спо­ров.

3. Конфликтность в федеративных отношениях оп­ределяется и тем, что по Конституции Российской Федерации 1993 года Россия провозглашена симмет­ричной федерацией, но фактически таковой не является. Ее асимметричность обусловлена не только тем, что каждый из субъектов Федерации обладает различными материальными, финансовыми и иными возможностями, но и системой договоров, заключаемых между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами. Эти договоры придают исключительность тем или иным субъектам, ставят их в неравное правовое положение с другими субъектами. Между тем главным принципом федерализма является равноправие конституционно-правового статуса субъектов Федерации.

4. Договорная практика в государственно-правовой сфере не получила однозначной оценки в юридической науке и среди политических деятелей. Некоторые ученые и государственные деятели оценивают договорный процесс как перспективный, жизнеспособный, а договорную форму взаимоотношений Центра и субъек­тов — как новое слово в федеративных отношениях, как усиление правового качества российской государ­ственности и способ учета специфики отдельных субъектов.

Существует и прямо противоположная оценка. Согласно ей договорная практика укрепляет неравенство статуса субъектов Российской Федерации и, по существу, заменяет действие конституционных норм договорным регулированием федеративных отношений.

Важно иметь в виду, что на переходном этапе раз -вития российской государственности решение многих вопросов подчинено не столько юридической логике, сколько политическим соображениям. Вместе с тем наращивание договорного процесса ведет к нестабильности общества, так как неравноправие субъектов Федерации означает неравноправие граждан, проживаю­щих в различных по правовому статусу регионах.

5. В науке и на практике причины межэтнических конфликтов сводятся только к социально-экономическим и политическим факторам. Однако на развитие национальной государственности влияет и фактор этничности. Он определяет особенности национальной психологии, в которой отражаются своеобразие каждо­го народа, в том числе стиль мышления, национальные интересы и потребности, мировоззрение, мировос­приятие, отношение к другим народам.

Игнорирование национальной психологии может послужить причиной возникновения межэтнических конфликтов.

Этничность является постоянным фактором в меж­национальных отношениях, что необходимо учитывать при принятии государственных решений.

6. Мировой опыт показывает, что одним из ради­кальных средств снижения напряженности между на­циональными группами служит предоставление национальным меньшинствам различных форм националь­но-культурной автономии. Это обеспечивает отдель­ным народам сохранение своей самобытности - язы­ковой, религиозной, культурной и т.д.

У национально-культурной автономии большие возможности для развития этносов. В ряде случаев национально-культурная автономия может оказаться более эффективной, чем обретение той или иной формы государственности.

7. Современные межнациональные отношения — сложная многоуровневая система разнообразных фак­торов. Это требует в свою очередь:

постоянного учета властными структурами изменяющейся обстановки в развитии национальных отношении;

поиска средств и методов, упреждающих разбалансирование интересов;

повышенного внимания к специфическим потреб­ностям отдельных народов (язык, национальные сим­волы, историческая память, обычаи и др.);

выработки объединяющих народы страны идей и целей, обеспечивающих сохранение целостности общества и союзнических отношений между субъектами Федерации.

8. Консолидирующим началом в полиэтническом обществе может служить выработка общенациональ­ной идеи.

В литературе высказываются различные взгляды относительно содержания этой идеи. Вместе с тем, оче­видно, что общенациональная идея должна привести к общественному согласию, сплотить народы ради до­стижения общей цели в развитии общества.

Общенациональная идея представляет собой определенный тип человеческой солидарности. А для современной России такая идея послужит средством соединения воедино интересов государства с интересами конкретного человека и различных слоев общества.