I. Теоретические основы государственности

Вид материала

Документы

Содержание К внешним функциям Экономическая функция Социальная функция

Подобный материал:

• Методические указания и задания для выполнения домашних контрольных работ, 953.98kb.
• А. В. Репников консервативная концепция российской государственности москва 1999 Репников, 2553.13kb.
• «Теоретические основы налогообложения», 1177.31kb.
• Рабочая программа по дисциплине Теоретические основы электротехники Рекомендуется для, 705.4kb.
• Тематика курсовых работ: по дисциплине «Теоретические основы товароведения и экспертизы», 12.47kb.
• М. А. Теоретические основы товароведения: учебник, 71.17kb.
• Т. Ф. Киселева теоретические основы консервирования учебное пособие, 2450.86kb.
• Теоретические вопросы дисциплины «Теоретические основы электротехники»,, 28.22kb.
• Программа элективного курса «Теоретические основы органической химии», 128.29kb.
• Рабочая программа По дисциплине «Сетевые технологии» По специальности 230102. 65 Автоматизированные, 210.65kb.

К внешним функциям советского государства отно­сились:

оборона страны;

взаимопомощь и братское сотрудничество государств мировой системы социализма;

борьба за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами;

поддержка национально-освобо­дительного движения и сотрудничество с развивающи­мися странами.

Уже в названиях этих функций раскрывается их классовая направленность, поэтому нет необходимости в их подробном освещении.

С переходом страны к рыночным отношениям, сво­бодному предпринимательству и конкуренции, с признанием права каждого человека быть собственником, с проведением политической реформы и утверждением демократической государственности происходит эво­люция как внутренних, так и внешних функций госу­дарства. Современному Российскому государству при­сущи следующие внутренние функции:

политическая;

экономическая;

социальная;

экологическая;

налогообложения и финансового контроля;

охрана прав и свобод граждан, обеспечения закон­ности и правопорядка.

К внешним функциям можно отнести:

интеграцию в мировую экономику;

оборону страны;

поддержку мирового порядка;

сотрудничество с другими государствами в решении глобальных проблем современности (экологической, сырьевой, энергетической, демографической и др.).

Характеристика каждой из названных функций по­зволит раскрыть содержание деятельности Российского государства на современном этапе развития.

Касаясь политической функции, отметим, что теория государства и права до последнего времени пыталась обойтись без этого понятия. Предварительно подчерк­нем, что, безусловно, все функции государства носят политический характер, однако в политической области действует система политических институтов, учреждений, государственных и иных органов, через которые осуществляется функция народовластия. Это прежде всего:

представительные органы, выбираемые народом и полномоченные от его имени осуществлять государственную власть в стране;

органы местного самоуправления, посредством ко­торых население конкретного региона решает свои местные дела;

формы непосредственного участия народа в осу­ществлении своей власти через референдумы.

Помимо формирования органов государства и участия в решении государственных вопросов, народ дол­жен иметь возможность контролировать функционирование государственной власти и реализацию принятых решений.

С учетом сказанного содержание политической функции в демократическом обществе составляет обеспечение народовластия. Это предполагает:

1) реализацию волеизъявления народа в форме за­конодательства (правотворчества) и в иных государст­венных решениях;

2) обеспечение государственного суверенитета, оп­ределение правового положения конкретных террито­рий и управление ими;

3) создание условий для самоорганизации и самоуправления народа, формирования' демократического гражданского общества, где народу принадлежат ос­новные прерогативы в управлении собственными де­лами;

4) официальное представительство общества, т.е., будучи носителем политической власти, государство представляет собой юридическую личность, субъект права. Вместе с тем функция обеспечения народовластия означает наличие правовых отношений между го­сударством и обществом, зависимость государства от общества и ответственность перед ним;

5) защиту конституционного строя, реализуемую как специальными органами (Конституционным Судом), так и непосредственно народом путем осу­ществления права на сопротивление любой попытке насильственного изменения или устранения существу­ющего конституционного строя.

Функция государства в политической сфере имеет своей стратегической направленностью создание в России жизнеспособного демократического общества, основанного на принципиально новых устоях и имеющего собственные механизмы своей сохранности и незыблемости. А это в свою очередь означает, что в обществе должны быть обеспечены такие условия, при которых именно народ является действительным правителем страны. По образному замечанию американ­ского политолога В. Острома, «если демократия дейст­вительно занимает существенное место в развитии че­ловеческой цивилизации, то роль народа в управлении обществом должна основываться на чем-то большем, чем просто голосование на выборах»²².

Однако для осуществления подлинно народного правления одних демократических институтов недостаточно, поскольку демократические институты нередко используются в антидемократических целях. Примером служит Германия, где трижды Гитлер проводил рефе­рендумы.

Вместе с тем западные исследователи предостерегают об опасности тирании большинства, возможной в любой системе демократии. И здесь велика роль госу­дарства, которое, осуществляя политическую функ­цию, призвано исходить из разнообразия интересов в обществе, выступать в роли арбитра между этими интересами и не допускать игнорирования прав человека, интересов меньшинства во имя достижения общего блага. При этом государство:

а) устанавливает законодательные стандарты для нормативной регламентации действий и взаимоотно­шений людей, для установления определенного порядка в общественных отношениях;

б) монопольно располагает властными структурами для поддержания этого порядка (армия, силы безопас­ности, органы охраны правопорядка и др.);

в) обладает правом контроля за исполнением своих актов и решений;

г) имеет право применить общеобязательные для исполнения санкции или иные методы реагирования на нарушения правопорядка.

Однако власть государства, законы, иные специфи­ческие государственные средства воздействия на общественные отношения должны использоваться для со­здания гражданского общества, обеспечения верховенства права, конструктивного решения возникающих социальных конфликтов. Речь идет о новых взаимоот­ношениях между государством и обществом, базирую­щихся на взаимной ответственности, балансе интере­сов, общечеловеческих ценностях.

К числу таких ценностей отечественная и мировая теория и практика демократизма относят:

обеспечение в полном объеме прав человека, соот­ветствующих международным стандартам;

свободу ассоциаций и активное участие личности в общественной деятельности;

плюрализм не только в сфере идей и мнений, но и в институтах правления;

правовую защищенность гражданского общества и его структур посредством конституционного правле­ния, а также на основе соглашения и баланса интересов;

распределение государственной власти таким обра­зом, чтобы ни одна из ветвей власти не могла преступить конституционно установленные для нее пределы и каждая ветвь власти действовала бы в собственной сфере;

ответственность государства, его органов и лиц, на­деленных властными полномочиями, перед обществом, конкретными личностями за осуществление своих обязанностей;

создание независимого суда, призванного вершить правосудие в условиях равенства сторон, состязатель­ности и возможности для личности отстаивать и защищать свои права и интересы;

формирование механизмов диалога и эффективного взаимодействия государства и негосударственных структур и институтов.

Итак, деятельность государства в политической сфере чрезвычайно сложна, многогранна и, по сущест­ву, является ключевой в создании условий для эффективного выполнения других функций. Эта деятель­ность вносит в общество своеобразный климат, режим, позволяющий благоприятно развиваться другим основным направлениям деятельности государства — экономической, социальной и др.

Экономическая функция Российского государства существенно отличается от хозяйственно-организатор­ской, которая выполнялась советским государством. В условиях развития рыночных отношений, свободы предпринимательской деятельности, многообразия и равенства всех форм собственности, добросовестной конкуренции экономика развивается на основе само­регулирования. В этих условиях государство, по словам Ю.А. Тихомирова, «сбросило» с себя часть обязаннос­тей в сфере экономической функции²³.

Отход от принципов жесткой централизации в уп­равлении и от планирования в экономике требует пересмотра функционального назначения Российского государства, его воздействия на экономические отно­шения. Вмешательство государства в сферу экономики является минимальным и сводится:

а) к выработке экономической политики общества;

б) к управлению предприятиями и организациями, составляющими государственную собственность. Их круг должен быть ограничен отраслями, имеющими общегосударственное значение, например ядерной энергетикой, деятельностью в космосе, общегосударст­венным транспортом, связью и др.;

в) к установлению правовых основ рынка и ценовой политики, в частности стимулированию государствен­ными средствами предпринимательства и свободного труда, обеспечению равноправия всех форм собствен­ности, правовой защиты собственника, принятию мер для пресечения недобросовестной конкуренции (монополизма) и охраны прав потребителей от недобросо­вестных производителей;

г) к регулированию внешнеэкономических отношений государства. В частности, Федеральным законом от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»²⁴ пред­усмотрены защита государством своего экономического суверенитета, безопасности, стимулирование развития национальной экономики при осуществлении внешнеторговой деятельности и обеспечение условий для эффективной интеграции экономики России в мировую экономику.

В периоды экономических кризисов, депрессий, на переходных этапах вмешательство государства в экономику увеличивается, что характерно для современной России.

Мировой опыт свидетельствует о том, что в рыночных отношениях недостаточно лишь элементов само­регулирования, а необходимо сочетание саморегулирующих и регулируемых средств и рычагов. В качестве методов регулирования экономических отношений применяется планирование. В литературе можно найти немало аргументов как в пользу необходимости ис­пользовать планирование экономики, так и противопо­ложных позиций.

Как известно, в экономике России наблюдаются два противоположных подхода к планированию: от оценки его в качестве главной базы организации социалисти­ческой экономики до полного отказа от планирования как метода тоталитарного руководства и управления экономическими процессами, не совместимого с ры­ночными отношениями.

Вместе с тем изучение зарубежной практики орга­низации производства показывает, что процесс экономического развития не только совместим с планированием, но и практически невозможен без определения целей, механизмов их осуществления, без расчета, прогноза результатов и т.д. А это невозможно без планирования. Другое дело, что характер и содержание процесса планирования в условиях рыночных отношений претерпевают существенные изменения. В частности, планирование при рыночной экономике:

не носит жесткого характера;

оно основывается на использовании экономических методов (налогообложение, субсидии, льготное креди­тование и др.);

имеет рекомендательный характер по отношению к

частным производителям и частным собственникам;

сочетает взаимные интересы общества, государства, отдельных товаропроизводителей и др.

В экономически развитых государствах планирова­ние достаточно активно используется для организации экономических процессов. Система планирования су­ществует в Европейском экономическом сообществе, особенно в области сельского хозяйства, что способствует созданию общего рынка. Используется модель го­сударственного планирования и в Швеции, при этом она носит четко выраженную социальную направлен­ность, а также в Японии, Испании, Франции, Австра­лии и др.

Российской рыночной экономике на этапе переходного состояния государственности также целесообраз­но использовать государственное планирование для более рациональной организации производства и иных сфер жизни общества. Однако такое планирование, по мнению экономистов, должно носить рекомендатель­ный, ориентирующий характер по отношению к част­ному сектору, основываться на экономических мето­дах, иметь преимущественно горизонтальную направ­ленность, т.е. способствовать исполнению договоров, контрактов, соглашений.

Экономисты считают возможными два варианта перехода к рыночным отношениям:

так называемую шоковую терапию, предусматри­вающую формирование рынка в течение коротких сроков;

постепенную поэтапную структурную перестройку экономики, подготовленный переход к рыночным от­ношениям, регулирование государством инфляцион­ных процессов и социальную поддержку населению.

Оба варианта перехода к рыночным отношениям предполагают:

а) рост незанятых в общественном производстве людей — безработицу, которая может достигнуть, по оценкам экспертов, от 8 до 11% общих трудовых ресурсов страны;

б) резкую дифференциацию доходов населения, па­дение жизненного уровня основной массы населения;

в) разбалансированность экономики, снижение уровня дисциплины, рост цен.

Как известно, в России не реализована классичес­кая «шоковая терапия», а избран путь постепенного вхождения в рынок. Вместе с тем формирование рынка отличается рядом особенностей. Среди них:

огромные размеры страны и трудности управлен­ческого воздействия на регионы;

слабость отечественного частного сектора, затруд­няющего финансирование экономики за счет частных накоплений;

ограниченная роль иностранных инвестиций, что объясняется высоким уровнем социально-политичес­кого риска вложения капитала в нашей стране;

неразвитая система законодательства в сфере эко­номики;

отсутствие квалифицированных специалистов, способных работать в новой экономической ситуации.

Указанные обстоятельства увеличили продолжи­тельность переходного периода в России к рыночным отношениям. Между тем экономическая функция госу­дарства в переходный период и в условиях развитого рынка различна. Если при развитых рыночных отно­шениях экономическая деятельность государства ограничивается установлением «правил игры», а не ведением самой игры, то в переходный период государство выступает активным участником экономических отношений. Оно разрабатывает программы, реформирует экономику, осуществляет государственные инвестиции в ее развитие, регулирует ценовую политику и инфляционные процессы, т.е. в значительной степени управляет рынком, воздействует доступными ему методами и средствами на рыночные отношения с целью придать им определенную заданность. В качестве примера можно сослаться на Федеральный закон от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке мало­го предпринимательства в Российской Федерации»²⁵. Поддержка малого бизнеса со стороны государства ведется главным образом в следующих направлениях:

а) создание льготных условий использования фи­нансовых, материально-технических, информационных ресурсов государства, научно-технических разра­боток и технологий;

б) упрощенный порядок регистрации и лицензирования субъектов малого бизнеса;

в) льготное кредитование;

г) поддержка внешнеторговой деятельности субъектов малого предпринимательства;

д) организация подготовки, переподготовки и по­вышения квалификации кадров для малых предпри­ятий и др.

При характеристике экономической функции Рос­сийского государства следует иметь в виду, что рынок — динамичное явление, постоянно изменяю­щееся во времени. Как отмечают западные исследователи, абсолютно свободного рынка не существует.

Со времен Адама Смита считалось, что рыночной экономике присущи самоорганизованность и саморе­гулирование, а мощным фактором регулирования ры­ночных отношений служит конкуренция. Именно она определяет существование различного рода альтерна­тив, а следовательно, соперничества производителей, товаров и услуг. В то же время у производителей есть возможность тайного сговора по поводу уменьшения конкуренции, например ограничение предложения на отдельные товары и услуги и установление на те из них, которые пользуются повышенным спросом, высоких цен. Для пресечения недобросовестной конкурен­ции государство должно вводить определенного рода ограничения. К ним относится, например, антимоно­польное законодательство, направленное на запреще­ние соглашений, договоров, других действий, связанных с ограничением конкуренции, в том числе согла­шений о ценах, разделе рынков и т.д.

Антимонопольное законодательство представляет собой прямое вмешательство государства в экономичес­кие отношения, установление государственного регу­лирования рынка. Антимонопольная деятельность особенно важна для Российского государства, поскольку в условиях планового хозяйства в советский период сложилась монополизированная система экономики. Де­монополизация ее имеет не только экономическое, но и политическое значение, так как способствует реализации экономической реформы, переходу к подлин­ным рыночным отношениям и одновременно устанав­ливает правовые механизмы демонтажа администра­тивно-командных структур, принципы защиты добро­совестной конкуренции.

Одним из первых российских законов в рассматриваемой сфере стал Закон от 22 марта 1991 г. «О конку­ренции и ограничении монополистической деятель­ности на товарных рынках»²⁶. Он был направлен на:

стимулирование свободы конкуренции;

предупреждение и пресечение противоправной деятельности участников экономических процессов, нару­шающей правила ведения хозяйственной деятельности;

защиту добросовестной конкуренции.

Закон предусматривал ряд правовых средств для пресечения недобросовестной конкуренции, апробированных во многих западных государствах, в том числе в США. К такого рода средствам относятся:

запрещение отдельных видов предпринимательских соглашений, ведущих к ограничению конкуренции на рынке и к монополизации экономики;

запрещение хозяйствующим субъектам злоупотреб­лять своим доминирующим экономическим положе­нием;

принудительное разделение монополистических структур;

государственный контроль за процессами экономической концентрации и др.

Спецификой российского антимонопольного зако­нодательства, не имеющего аналогов в западном зако­нодательстве, являются ликвидация ведомственного монополизма, ограничение монополистической дея­тельности не только хозяйствующих субъектов, но и органов власти и управления. Надо отметить, что антимонопольное законодательство должно действовать при сложившемся рынке, чего нельзя сказать о нашем государстве. Отсюда слабая эффективность этого зако­нодательства, декларативность ряда его норм.

Антимонопольное регулирование относится к об­щефедеральному уровню и не входит в компетенцию субъектов Российской Федерации, Например, государственный контроль за деятельностью естественных монополий и сфер, в которых они действуют, установлен Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»²⁷.

Социальная функция Российского государства многообразна по содержанию и объему деятельности. Ее содержание определяется новыми задачами государства в социальной сфере, которые обусловлены кон­ституционным провозглашением России в качестве со­циального государства (ст. 7 Конституции Российской Федерации). Это в свою очередь вызвало эволюцию взглядов на назначение государства и направленность его социальной политики.

Главным назначением анализируемой функции яв­ляется обеспечение общественного благополучия, т.е. достойной жизни и свободного развития человека, со­здание равных возможностей для всех граждан в достижении этого благополучия.

Важной частью социальной функции является со­циальная защита тех, кто нуждается в государственной поддержке: безработных, инвалидов, пожилых, много­детных семей, сирот, детей в неполных семьях, а в условиях межнациональных конфликтов, распада СССР как единого государства к этой категории доба­вились беженцы и вынужденные переселенцы.

В социальной функции наиболее ярко выражено общесоциальное начало государства, т.е. снятие или смягчение социальных противоречий в обществе путем использования цивилизованных средств их разреше­ния; обеспечение человеку достойных условий жизни посредством гарантирования определенного объема социальных благ за счет государства.

Во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) провозглашено право каждого на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосо­стояния как самого человека, так и его семьи (ст. 25). Общепризнанным эталоном социальной защищеннос­ти личности служит гарантированный со стороны госу­дарства прожиточный минимум. В Российской Феде­рации он до сих пор законодательно не определен. И хотя существуют некоторые социальные стандарты, на­пример минимальный размер заработной платы, мини­мальный размер пенсии, с юридической точки зрения они не составляют прожиточного минимума.

С переходом к рынку, ростом инфляционного процесса социальная поддержка государством малообеспеченных граждан приобретает особую значимость. Оно обязано принимать необходимые меры социальной защиты людей от негативных последствий инфляции.

Другим важным компонентом социальной функции государства является обеспечение права каждого на свободу труда, занятости населения, миграции рабочей силы, контроля за безопасностью условий труда и соответствием их требованиям гигиены, социального обеспечения и страхования и др. Все эти проблемы предопределяются действием рыночных регуляторов и во многом новые для России. Рыночная экономика делает необходимыми, с одной стороны, отмену права каждого на получение рабочего места (права на труд), а с другой — формирование системы страхования от безработицы, подготовки и переподготовки кадров в связи с технологическими изменениями, обеспечение заня­тости. Но достижение полной занятости — идеальная цель, к достижению которой стремятся многие госу­дарства, объявившие себя социальными. Однако ни одно из них не достигло этой цели. Солее того, во всем мире в нынешних условиях отмечается рост безработицы. По данным ООН, 30% из 2,5 млрд. человек, состав­ляющих трудовые ресурсы мира, не заняты производительным трудом²⁸.

И хотя, по утверждению специалистов, не существу­ет универсального плана ликвидации безработицы, го­сударство, объявившее себя социальным, должно заботиться о том, чтобы реформы и преобразования в стране были сориентированы на потребности людей, и по возможности смягчать социальные последствия своей политики путем расширения социальных гарантий, адресной поддержки наиболее уязвимых в социальном отношении слоев населения.

На законы рынка сориентирована и сфера социального обеспечения граждан, которая призвана смягчить процесс вхождения в рыночные отношения в первую очередь малообеспеченных групп населения.

Современная судебная практика все больше поворачивается к нуждам социально уязвимых слоев населе­ния и защищает их законные интересы и права. Так, в 1995 году Серпуховской Совет ветеранов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов об­ратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой просил признать незаконным п. 14 Указания Министерства социальной защиты населе­ния № 1-5-У от 22 мая 1995 г. В данном Указании Министерство разъяснило, что участникам войны и вдовам погибших военнослужащих, получающих две пенсии, должна выплачиваться только одна компенсационная сумма, установленная в связи с ростом стои­мости жизни.

Верховный Суд Российской Федерации жалобу удовлетворил. В своем решении он отметил, что в Ука­зании Министерства социальной защиты населения № 1-5-У от 22 мая 1995 г. ограниченно толкуется ст. 7 Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» (в ред. от 5 мая 1994 г.) и тем самым нарушены законные права пенсионеров. В связи с тем, что органы исполнительной власти не обладают правом толкования зако­нов, Министерство вышло за рамки своих полномочий и приняло норму, ограничивающую социальные права конкретной категории пенсионеров²⁹.

Представляет также интерес судебная практика по спорам в области оплаты труда. В 1994 году эта катего­рия дел составила 3,5% от общего числа гражданских дел, в 1995 году — более 4%, а в 1996 году наблюдался повсеместный рост числа этих дел по всей территории страны. Суды при рассмотрении подобных дел учитывают индексацию невыплаченной заработной платы за весь период задержки, если минимальный размер заработной платы централизованно изменялся за это время³⁰.

В реализации социальной функции большое место принадлежит проведению государственной политики в области образования, культуры, здоровья граждан. В указанных сферах социальная функция осуществляется в форме государственной поддержки (финансовой, мате­риальной, программной и др.) образовательных, воспитательных, научных учреждений, а также учреждений культуры. Что касается управления, организации их работы, то они автономны и вмешательство государства здесь недопустимо. В Российской Федерации отменена государственная цензура печатных изданий, театраль­ных постановок, кинематографической продукции и т.д.

Основы государственной политики в области обра­зования закреплены в Законе Российской Федерации от 10 июня 1992 г. «Об образовании»³¹; в области защи­ты интересов граждан в охране здоровья — в Законе РСФСР от 28 июня 1991 г. «О медицинском страхова­нии граждан в РСФСР» (в ред. от 2 апреля 1993 г.)³²; в области культуры — в Основах законодательства Рос­сийской Федерации о культуре, утвержденных 9 октября 1992 г.³³, и др.

В литературе последних лет высказываются предо­стережения против того, чтобы система социальной защиты не переросла в чисто патерналистский подход, своего рода социальное иждивенчество.

Патернализм получил в отечественной юридичес­кой литературе негативную характеристику. Патерналистские меры связываются исключительно с сущест­вованием централизованной распределительной системы и совершенно отвергаются в условиях рыночной экономики. С этим трудно согласиться. Если граждане платят государству налоги на содержание его аппарата, на развитие различных программ, иные общегосударственные нужды, то гражданин вправе рассчитывать на патернализм государства, на определенную заботу о нем, на защиту и охрану в случаях социальных бедст­вий и социальной нужды. Это относится не только к отдельным людям, но и к работникам сферы науки, культуры, искусства, образования, здравоохранения, которые в условиях всеобщей коммерциализации оказались слабо защищенными наряду с теми, кто не способен трудиться — инвалидами, пенсионерами и др. Упрек в том, что патернализм влечет социальное иждивенчество, малооснователен. В обществе не так уж много претендентов на положение социальных иж­дивенцев. Такая патология в жизни общества возможна при любой ситуации, а не только при проявлении государственного патернализма.

В отношении здравоохранения и образования должен действовать государственный патернализм. Эти сферы следует освободить от рыночных механизмов. Здравоохранение должно стать общедоступным для всех, так как речь идет о главной социальной ценности — здоровье людей, образовании — потому, что затрагивает проблему интеллектуального потенциала общества.

Вряд ли можно разделить оптимизм тех, кто считает, что переход к рыночным отношениям в сфере здра­воохранения, в том числе установление многоукладности экономической базы здравоохранения, многоканальность финансирования, демонополизация, поощ­рение предпринимательства и конкуренции способны создать предпосылки для современной системы «пра­вовой» медицины и здравоохранения. Это относится и к системе образования.

На современном этапе социальный патернализм го­сударства из умозрительно-теоретической проблемы все больше превращается в жизненно-практическую. Это предполагает переход от рассмотрения государственного патернализма как сферы оправданного огра­ничения со стороны государства автономии человека, вмешательства в свободу его действий к расширению роли государства в социальной сфере. В частности, государство должно проводить конкретную социаль­ную политику в отношении социально уязвимых слоев населения, обозначив ее социальные приоритеты и четкие вехи в развитии социальной функции. Конеч­ным результатом этой политики должно стать реальное создание социального государства, способного обеспе­чить достойную жизнь каждому человеку и его свободное развитие. Постепенное накопление качества социальности, что возможно при наличии определенной материальной базы общества и по мере реализации социального патернализма государства, позволит вы­полнить те особые обязательства, которые возлагаются на государство Конституцией Российской Федерации (ст. 7).

К социальной функции государства непосредственно примыкает экологическая функция, которая обуслов­лена социальной обязанностью государства обеспечи­вать экологическое благополучие граждан и экологи­ческую безопасность страны.

В условиях ухудшения экологической обстановки в стране, ряда экологических катастроф на ее террито­рии это направление социальной политики государства приобретает самостоятельное значение. Интенсивная эксплуатация природной среды в производстве, нару­шение экологических требований, вредные последст­вия различного рода катастроф требуют постоянного вмешательства государства. Оно устанавливает право­вой режим природопользования, определяет экологи­ческие требования, условия и порядок использования природных ресурсов, сохранения, восстановления и улучшения качества природной среды, принимает меры при экстремальных экологических ситуациях, в частности проводит спасательные работы, оказывает помощь жертвам экологических бедствий и предоставляет компенсации при нанесении ущерба здоровью и имущественным интересам граждан.

Право на безопасную (благоприятную) окружаю­щую среду составляет одно из естественных фундаментальных прав человека. Это нашло закрепление в ст. 42 Конституции Российской Федерации, где зафиксиро­вано: «Каждый имеет право на благоприятную окру­жающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Данное конституционное право предполагает стро­гое соблюдение природоохранительного законодатель­ства. Между тем в обзоре Верховного Суда Российской Федерации «О практике применения судами законода­тельства, предусматривающего ответственность за на­рушение норм экологической безопасности»³⁴, указыва­ется, что за период 1990—1995 гг. общее количество осужденных за преступные посягательства на экологическую безопасность увеличилось на 166%, при этом незаконная рубка леса — на 206%, а незаконное заня­тие рыбным и другими водными добывающими про­мыслами — на 112,8%. За наиболее разрушительные по воздействию на природу и здоровье людей преступления, такие, как загрязнение водоемов, воздуха, моря вредными отходами, ежегодно осуждалось в указанный период 10—13 человек. Эти цифры не соответствуют катастрофическому положению дел с экологией на территории России.

Конституционное право человека на благоприятную окружающую среду предполагает возможность требо­вать соответствующего поведения от физических и юридических лиц, а также прибегать в необходимых случаях к помощи государства для обеспечения данного права.

Некоторые гарантии права на благоприятную окру­жающую среду предусмотрены в Законе Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружаю­щей природной среды»³⁵, которым определены обяза­тельства государства перед своими гражданами по обеспечению нормальной среды обитания. В числе га­рантий названы:

планирование и государственное нормирование ка­чества окружающей природной среды, меры по предотвращению экологически вредной деятельности, по предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;

государственное и общественное страхование граж­дан, образование резервных и иных фондов помощи, возмещение в судебном и административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения природной среды и иных вредных воздействий на нее;

государственный контроль за состоянием природ­ной среды и соблюдением природоохранительного за­конодательства, привлечение к ответственности лиц, виновных в его нарушении, и др.

Несовершенство указанной системы гарантий обу­словило определенное сопротивление со стороны бизнеса, поскольку реализация законодательства сопряжена со значительными финансовыми и материальными затратами, редко окупаемыми. Кроме того, экологические требования вызывают необходимость реорганиза­ции производства, внедрения новых технологий, что также связано с большими затратами.

Показательны в данном отношении выводы Судеб -ной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по заявлению граждан, кото­рые просили отменить Указ Президента Российский Федерации от 25 января 1995 г. № 72 «О государствен­ной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края» в части, касающейся разрешения горно-химическому комбинату приема отработанного ядер­ного топлива с зарубежных атомных электростанций.

Судебная коллегия по гражданским делам удовле­творила иск по причине отсутствия на комбинате производства для переработки ввозимых отходов. В таких условиях радиоактивные материалы должны длитель­ное время храниться на комбинате, что нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду³⁶.

В прокурорской надзорной практике имеют место случаи отмены актов главы администрации, нарушающих экологическое законодательство. Например, Вла­димирский областной суд по заявлению прокурора Владимирской области признал недействительным по -становление главы администрации «О региональном центре технического захоронения промышленных и твердых бытовых отходов». Свое решение областной суд обосновал нарушением главой администрации ст. 9 Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. «Об охране окру­жающей природной среды», Закона Российской Феде­рации от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологичес­кой экспертизе» и ряда других³⁷.

Внедрение рыночных отношений в сферу природопользования, в том числе признание частной собствен­ности на землю, введение платы за ресурсопотребление, усиление роли договоров при осуществлении природопользования и т.д., предполагает государственный контроль за пользованием всеми видами природных ресурсов. В последние годы получили распространение государственные экологические программы, финанси­руемые из федерального бюджета.

С развитием рыночных отношений, новых пред­принимательских услуг и видов торговли возросло число преступлений, связанных с браконьерством, незаконным приобретением и сбытом остродефицитной рыбной продукции. Например, по данным Астрахан­ского областного суда, обобщившего судебную практику по делам данной категории, преступный бизнес возрос на 29,5%³⁸.

За защитой своих прав на безопасную окружающую среду в судебные органы все чаще обращаются граждане и их объединения. Например, Верховный Суд Рос­сийской Федерации рассмотрел в кассационном порядке дело по искам группы граждан о признании неза­конными распоряжения мэра Санкт-Петербурга о строительстве жилого дома по проспекту Мориса Тореза и постановления правительства Москвы о предо­ставлении в пользование товарищества с ограниченной ответственностью «Компромстрой» земельного участка по Ленинскому проспекту. Истцы ссылались на то, что строительство жилых домов и отвод земельных участков приведут к ухудшению экологической обстановки. По результатам экологической экспертизы в совокуп­ности с другими доказательствами Верховный Суд Российской Федерации признал иски граждан обоснованными.

Другой пример. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила решение Пушкино-Горского районного суда Псковской области, которым было отказано в удовле­творении заявления прокурора района о признании противоречащими действующему законодательству решений Пушкино-Горского сельсовета о выделении в пределах охранной зоны Пушкинского музея-заповед­ника семи участков гражданам для строительства дачных домиков. Судебная коллегия обратила внимание на то, что районный суд руководствовался чисто фор­мальными моментами и не учел действие Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников ис­тории и культуры», запрещающего хозяйственную дея­тельность, производство земельных и строительных работ в пределах охранных зон без разрешения органов охраны памятников истории и культуры. На этом основании решение районного суда было отменено³⁹.

Несмотря на отдельные судебные дела, получившие благоприятный исход, в целом экологическая функция Российского государства хотя и приобрела правовую форму, но не получила должного масштаба, адекватного опасности экологических проблем.

Важной функцией Российского государства является функция налогообложения и финансового контроля. Ее значимость обусловлена тем, что бюджет государст­ва, как и бюджет его структурных и региональных единиц, состоит из различного рода налогов, сборов, пошлин и иных обязательных платежей. Так, Феде­ральный бюджет России на 1997 год был утвержден по доходам в сумме 434 365 млрд. рублей, из которых налоги составляли 374 649,5 млрд. рублей, т.е. значи­тельную часть бюджета.

Становление рыночной экономики позволило ис­пользовать налоги в качестве инструмента экономической и социальной политики. При этом налоги имеют направленность трех видов:

для покрытия расходов на содержание государст­венного аппарата;

для перераспределения доходов среди различных слоев и групп населения;

для обеспечения перспективного экономического и иного развития страны.

Надо подчеркнуть, что в советский период функция налогообложения рассматривалась как реализация со­ответствующих властных полномочий государства. При этом существовала фактическая незащищенность прав и интересов налогоплательщиков от произвола госу­дарственной администрации. Создание рыночных структур и нового облика российского общества диктует необходимость трактовки данной функции как специфических обязательственных отношений между госу­дарством и плательщиками налогов. И хотя этот вид отношений продолжает сохранять «вертикальный» ха­рактер, тем не менее, демократизация деятельности государства предполагает внедрение в сферу налогообложения механизмов юридической, в том числе судеб­ной, защиты прав и законных интересов налогопла­тельщиков. Иначе говоря, следует ликвидировать дисбаланс в правах и возможностях участников налоговых правоотношений.

В судебной практике такой дисбаланс в отдельных случаях устраняется. Например, Алтайский краевой суд удовлетворил иск акционерного общества «Алтай-КОКС» о признании недействительным Закона Алтайского края от 28 августа 1991 г. «О налоге для финан­сирования поддержки агропромышленного комплекса края». Свое решение суд мотивировал тем, что Законо­дательное Собрание края превысило свои полномочия, установив дополнительный налог на юридических лиц. Между тем Федеральный закон от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Россий­ской Федерации» установил исчерпывающий перечень налогов и сборов, которые могут быть утверждены органами государственной власти краев и областей. Среди них нет налога для финансирования поддержки агропромышленного комплекса⁴⁰.

Однако в спорах по вопросам налогообложения го­сударственные интересы по-прежнему превалируют. Так, в 1996 году по 93 спорам с налоговыми и таможен­ными органами, а также с Пенсионным фондом, рассмотренным в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, 77 дел были решены в пользу государства. По состоянию на 1 июня 1996 г. счет был 28:1 в пользу государства. Абсолютное большинство дел в Президиуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федера­ции рассматривалось по протестам на решения, вынесенные в пользу налогоплательщиков⁴¹.

В Российской Федерации принят ряд законов, рег­ламентирующих права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов, порядок установления и отмены налогов и других платежей, объ­екты налогообложения, льготы по налогообложению, виды налогов и контроль за взиманием налогов на территории России. Создана централизованная систе­ма государственной налоговой службы. Вместе с тем наблюдается бурный рост подзаконного нормотворчества в сфере налогообложения. Это сопровождается рядом негативных явлений. Прежде всего рыночные отношения способны эффективно развиваться только на базе устойчивой налоговой системы, чего нельзя сказать о современном налоговом законодательстве. Бесконечным изменениям подвержены не только став -ки налогов, но и объекты налогообложения. Существо­вание же системы неналоговых платежей (например, отчислений в Пенсионный фонд) подрывает принцип исключительности налогового канала мобилизации государственных средств, что снижает полезность и сози­дательную направленность рассматриваемой функции. Некоторые установленные государством налоговые льготы не являются социально оправданными, например, в отношении совместных предприятий, а также организаций, создаваемых различными общественны­ми фондами, и др.

Таким образом, налоговая функция государства нуждается в совершенствовании с тем, чтобы налого­вая «ноша» не была слишком тяжелой для средних и малоимущих слоев населения и вместе с тем была бы достаточно обоснованной с позиций общесоциальных целей демократически устроенного государства. Одновременно эта функция должна быть сориентирована на функционирование подлинного рынка. В этом плане большие надежды возлагаются на Налоговый кодекс.

Другой частью функции налогообложения является финансовый контроль. В литературе функция финансо­вого контроля выделяется в качестве самостоятельной. При этом в нее включают нередко и налогообложение.

Содержание данной функции определяется как выяв­ление и учет доходов производителей, часть доходов направляется в бюджет и предназначена для удовлетворения социальных и общегосударственных нужд. Иначе говоря, финансовый контроль сводится к отно­шениям, связанным с формированием доходной части государственного бюджета.

Указанная позиция не лишена определенной логики и обоснованности. Учитывая серьезную значимость налоговой политики современного Российского госу­дарства и ее воздействие на экономику, возможно рассматривать функцию налогообложения в тесной связи с экономической функцией и даже как ее подфункцию.

Современное финансовое право трактует финансо­вый кон Значение функции налогообложения и финансово­го контроля зависит от той роли, которую стремится играть государство в экономике, а также от того, принимает ли оно на себя в полном объеме социальную функцию, в том числе перераспределение получаемых доходов, и т.д. Российское государство, провозгласив­шее себя как правовое и социальное, должно устано­вить строгий финансовый контроль во всех сферах с целью максимальной защиты интересов общества, го­сударства, каждого человека.

Признание самостоятельности рассматриваемой функции может положительно сказаться на дальней­шем развитии российской государственности.

Переход к демократическому государству возвел в разряд приоритетных функцию защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка.

Декларацией прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. человек объявлен высшей ценнос­тью, а соблюдение и защита его прав и свобод — главной обязанностью государства. Этот принцип возведен в ранг конституционного. Конституцией Российской Федерации закреплен широкий круг основных прав и свобод человека. Они признаны в качестве неотчуждаемых, принадлежащих человеку от рожде­ния. Государство гарантирует каждому, во-первых, су­дебную защиту прав, свобод и законных интересов, во-вторых, право обращаться в международные орга­ны, если лицу отказано в защите его прав и свобод и исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 46 Конституции).

Права человека — главный критерий успеха реформ в России. Они лежат в основе политики в отношениях с другими государствами и со всем мировым сообществом. Специалисты в области международного права отмечают интернационализацию проблемы прав чело­века, перерастание ее из внутреннего дела государства в фактор международной политики и права, признание международной юрисдикции по вопросам нарушения прав человека⁴².

Обращает на себя внимание разрыв между некото­рыми конституционными положениями и реальной практикой. В частности, свобода передвижения и право свободно выбирать место пребывания и жительства, закрепленные в ст. 27 Конституции Российской Федерации, по существу, блокированы системой регистрации населения, а также отсутствием в России рынка жилья, доступного лицам со средним доходом, не говоря уже о людях, находящихся на низких ступенях социальной лестницы. Аналогичное положение сложилось в отношении ст. 59 Конституции Россий­ской Федерации, которая устанавливает воинскую обязанность российских граждан. Одновременно предус­матривается, что гражданин имеет право на замену этой обязанности альтернативной гражданской служ­бой в случае, если его убеждениям или вероисповеда­нию противоречит несение военной службы. Данное конституционное установление бездействует, посколь­ку в России не принят закон об альтернативной служ­бе. Однако в судебных решениях со ссылкой на ч. 3 ст. 59 Конституции Российской Федерации чаще всего отмечается, что отказы в замене воинской обязанности альтернативной гражданской службой противоречат конституционным правам российских граждан⁴³.

По справедливому замечанию Е.А. Лукашевой, конституционные записи о правах и свободах человека как высшей ценности, об их признании, соблюдении и защите как обязанности государства пока еще остаются декларацией.

Выполнение функции защиты прав и свобод чело­века и гражданина, обеспечения законности и право­порядка обеспечивается системой правоохранительных органов и прежде всего органами правосудия, внутренних дел, государственной безопасности. Надзор за ис­полнением законов, соблюдением законности на тер­ритории России, привлечением виновных к ответст­венности возложен на органы прокуратуры.

В числе внутренних функций государства некото­рые ученые называют идеологическую функцию. Одна­ко учитывая, что в нынешней России согласно ее Конституции признается идеологическое многообразие и «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» (ст. 13), выде­ление данной функции неправомерно. Если речь идет о государственной политике в области образования.

Содержание данной функции определяется как выяв­ление и учет доходов производителей, часть доходов направляется в бюджет и предназначена для удовлетворения социальных и общегосударственных нужд⁴⁴. Иначе говоря, финансовый контроль сводится к отно­шениям, связанным с формированием доходной части государственного бюджета.

Указанная позиция не лишена определенной логики и обоснованности. Учитывая серьезную значимость налоговой политики современного Российского госу­дарства и ее воздействие на экономику, возможно рассматривать функцию налогообложения в тесной связи с экономической функцией и даже как ее подфункцию.

Современное финансовое право трактует финансо­вый контроль как один из видов государственного контроля за образованием, распределением и использованием всех ресурсов финансовой системы. В эту систему включаются не только государственные финансы, но и ряд других институтов финансовой системы, например регулирование рынка ценных бумаг, обращения валютных ценностей, противодействие легализации незаконных доходов и др.

Перед финансовым контролем стоят следующие за­дачи:

проверка выполнения финансовых обязательств перед государством всеми субъектами финансовых правоотношений;

контроль за правильностью использования юриди­ческими лицами находящихся в их распоряжении финансовых ресурсов;

проверка соблюдения правил финансовых опера­ций;

предупреждение и устранение нарушений финансовой дисциплины.

Круг субъектов государственного финансового контроля достаточно широк. В этом качестве выступают: Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Государственная налоговая служба Российской Федерации, Государственный та­моженный комитет Российской Федерации, Федераль­ная служба России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, контро­лирующие поступление и расходование средств феде­рального бюджета и внебюджетных фондов. В этом контроле могут участвовать и негосударственные аудиторские организации.

Таким образом, в содержание рассматриваемой функции входят бюджетная деятельность, банковский контроль, регулирование валютных отношений, денеж­ной эмиссии и денежного обращения, таможенных та­рифов и т.д.

Применительно к предмету данного учебного посо­бия достаточно обозначить указанные выше принципы организации и реализации функции налогообложения и финансового контроля современного Российского государства.

Вместе с тем возникает вопрос: можно ли функцию налогообложения и финансового контроля отнести к самостоятельным функциям Российского государства или она носит обслуживающий характер по отноше­нию к экономической, социальной и ряду других функций?

Конечно, нельзя отрицать вспомогательную и во многом обслуживающую природу функции налогообло­жения и финансового контроля. Она не только тесно соприкасается с иными функциями, например право­охранительной функцией, особенно в части, которая служит обеспечению законности и правопорядка, но и направлена на установление стабильности финансовой системы государства, защиту интересов общества.

Экономическая ситуация в Российской Федерации в период реформирования общества сопровождается становлением новых финансовых институтов, приватизацией государственной собственности и одновремен­но постоянным недостатком средств, необходимых для проведения реформ и выполнения других жизненно важных функций государства. В подобной ситуации функция налогообложения и финансового контроля приобретает особое значение и может быть выделена в качестве самостоятельной. Эта функция отличается от других не только своеобразием сферы применения, но и формами и методами — проведение проверок, ревизий, установление нормативно закрепленных параметров деятельности участников финансовых правоотно­шений, мерами воздействия и др. науки, культуры, то с отменой государственной цензу­ры вряд ли правильно говорить именно об идеологической функции государства. Иначе создается впечат­ление, что государство продолжает контролировать на­званные сферы общественной жизни с позиций их соответствия определенной идеологии. Более уместно было бы говорить о деятельности государства в духовно-культурной области, если признается целесообраз­ным выделение данной сферы из социальной функции.