Внутренней и внешней политики

Вид материала

Доклад

Содержание § 4. Вопросы методики социолого-правовых исследований в процессе осуществления мониторинга права § 5. Перспективы разработки методологии мониторинга права § 6. Качество закона: юридико-технические аспекты

Подобный материал:

• Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
• Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
• Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
• Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
• 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
• Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
• Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.

§ 4. Вопросы методики социолого-правовых исследований в процессе осуществления мониторинга права³⁰⁴

Правовой мониторинг – важный способ повысить социальную обусловленность правовых норм и правовых действий. При возникновении существенных деформаций в регулируемых общественных отношениях важно не просто изменить закон или правоприменительную практику, но и сделать это быстро и своевременно.

Социологические исследования как часть правового мониторинга выполняют функцию быстрой обратной связи. В условиях противоречивости, неустойчивости законодательной (правовой) базы, нестабильности правоприменительной практики общие цели, первоначально заложенные в законе, зачастую деформируются. В результате реальные цели правоприменительных действий вступают, по сути, в противоречие с намерениями законодателей, с общими положениями, фиксированными в законах, программах, основных направлениях развития социальной сферы.

Правовой мониторинг, в отличие от контроля за применением нормативных актов, имеет более выраженную социальную, управленческую составляющую. Конечной задачей правового мониторинга является предотвращение искажения тех целей, которые декларируются при принятии новых законов, адаптирование закона к реальным, часто быстро меняющимся социальным условиям.

Именно социологические исследования, дополняя иные формы сбора информации о применении законов и иных нормативных правовых актов, в первую очередь направлены на сохранение социальной целесообразности закона и действий, предпринимаемых для его реализации.

Правовое регулирование – это часть социального регулирования. Социологические исследования, в отличие от регулярных опросов, направлены на более углубленное детальное изучение социальных механизмов действия правовых регуляторов, исследование интегрированности правовых решений в более широкий круг социальных механизмов регулирования общественных отношений. Без использования социальных механизмов даже непротиворечивая правовая система не сможет закрепить (обеспечить) социально целесообразное, социально полезное поведение граждан, иных субъектов правоотношений.

Социологические исследования, включенные в систему правового мониторинга должны осуществляться по единому плану и иметь единую организационную основу. Это требует от организаторов мониторинга специальных усилий по координации и созданию единого методического обеспечения социологических исследований. В этих целях можно предложить следующее:

1. Создать при государственных органах власти Российской Федерации и ее субъектов структурные подразделения по мониторингу, осуществляющие постоянную работу по координации, планированию, организации и сведению результатов социологических исследований в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности. Следует отметить, что социологические исследования в настоящее время ведутся, как правило, фрагментарно.

При организации правового мониторинга необходимо также разрешить вопрос о социологическом обеспечении деятельности по применению закона всеми ветвями и уровнями государственной власти и местного самоуправления. Для этого необходимо предусмотреть возложение обязанностей по изучению мнения населения и проведению регулярных экспертных опросов на органы исполнительной власти и местного самоуправления. План проведения таких опросов должен утверждаться ежегодно региональным центром мониторинга, с учетом плана законопроектных работ и особенностей социально-экономической ситуации в регионе.

2. Разработать типовые процедуры, позволяющие проводить опросы населения и экспертов на всех стадиях разработки, принятия и реализации федеральных законов.

Необходимо подготовить примерную анкету для экспертов (правоприменителей) и типовую анкету для изучения отношения граждан к правовым решениям органов государственной власти и местного самоуправления.

Анкета эксперта предназначена для сбора информации о состоянии общественных отношений, противоречиях и пробелах в их правовом регулировании, о недостатках механизмов реализации закона, контроля за достижением планируемого социального результата.

Анкета должна состоять из двух частей: части, предназначенной для сбора объективно устанавливаемой информации, и части, направленной на изучение оценок, позиции, предпочтений, информированности, установок (и так далее) государственных гражданских служащих и служащих муниципальных органов власти.

Анкета для граждан направлена на изучение отношения граждан к законам, нормативным правовым актам и правоприменительной деятельности органов государственной и муниципальной власти.

3. Выработать рекомендации по организации социологического сопровождения законов, принимаемых на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

4. Выработать критерии, по которым будут определяться участники правоотношений, чье мнение необходимо анализировать в ходе социологических мониторинговых наблюдений действия того или иного закона. Задачи в отношении этих групп населения перед органами исполнительной власти существенно разняться. Поэтому, организуя мониторинг конкретного закона, важно четко определить те группы и общности, в отношении которых органы власти будут выбирать разную стратегию поведения – информационную, контрольную, социальной поддержки, сотрудничества и так далее.

5. На первом этапе организации правового мониторинга необходимо выработать стратегию проведения социологических исследований, определив первоочередные законы и проблемы, которые нуждаются в постоянном мониторинге. Целесообразно первоначально выбрать в качестве объекта исследования законы социальной сферы. Именно в этой сфере изучения общественного мнения заложен важнейший показатель, определяющий отношение граждан к качеству правового регулирования.

Представляется, что Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации сможет координировать и методически сопровождать эту работу, размещая заказы на проведение социологических исследований и включая данные об их проведении в единую базу данных.

6. Важной задачей социологических исследований, включенных в правовой мониторинг, является определение пределов вмешательства в регулируемые отношения. Частой ошибкой, обуславливающей неприменение ряда норм или пробельность законодательства, является недостаточный учет сложившихся механизмов социальной регуляции, особенностей социально-экономической структуры, иных социальных факторов. Социально-правовые исследования – это способ повысить действенность законов, учитывая все социальные факторы.

§ 5. Перспективы разработки методологии мониторинга права ³⁰⁵

За последние четыре года институт мониторинга правовой системы как неизбежный этап в реализации ее совершенствования получил общее признание. К настоящему времени накоплен опыт мониторинга федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, который позволяет сделать некоторые обобщения и выводы. Итоги мониторинга подводятся на ежегодных Всероссийских научно-практических конференциях, которые проходят под девизами «коллективное творчество», «конституционное партнерство», «диалог власти и общества». Анализ представляемых на этих конференциях и в текущей практике мониторинга материалов показывает, что этот институт должен развиваться на достаточно прочной методологической основе и найти свое место в правовой системе в качестве самостоятельного института. Только при этом условии можно получить репрезентативные результаты, которые могут быть использованы как в законотворчестве, так и в практике правоприменения управленческой и правоохранительной деятельности.

В связи с этим – несколько соображений о направлениях разработки методологической и методической основ мониторинга, в основе которых – ответы на вопросы: для каких целей? какими способами осуществляется мониторинг? как выбираются объекты для наблюдений и контроля? кто использует результаты, получаемые в итоге? И, естественно, еще один вопрос: почему не всегда удается получить ясный ответ даже при тщательном соблюдении вышеназванных установок?

1. Наиболее распространенные препятствия коренятся в области определения цели мониторинга. Казалось бы, что чаще всего ставится абсолютно понятная цель – получить ответ на вопрос, почему тот или иной закон не работает, либо не совсем хорошо работает, либо мешает другим законам или подзаконным актам реализоваться в полной мере. На уровне диагноза получаем один из названных вариантов. И тут важен переход ко второму вопросу: каким способом вести отслеживание динамики избранного объекта (закона или блока законов) и как он вписан в сферу правового регулирования?

Здесь, на этой стадии, возникает проблема, которую можно обозначить как обеспечение общесистемных основ правового мониторинга. Имеем в виду такие требования, без которых любой шаг в данной области не может быть достаточно результативным и вливаться в систему решения задач повышения уровня нормативного правового регулирования тех или иных общественных отношений. К таким требованиям прежде всего отнесем соблюдение принципов, на которых основан мониторинг. Определяющими при этом принципами являются определение места объекта мониторинга в системе смежных по цели правовых нормативных актов, во-первых, и его роли в правовом пространстве отношений, в котором он реализуется, – его сферы действия, во-вторых.

Если остановиться на этом подробнее, то практика показывает, что чаще всего соблюдается первая часть этих требований – закон или иной избранный для мониторинга акт рассматривается в среде и зависимости от самой нормативной правовой среды. И это правильно, но на этом дело не должно завершиться. Главное состоит в выявлении места и роли объекта мониторинга в регулировании реальных общественных отношений. Идеально, когда мониторинг материальной сферы по состоянию и запросам к праву совпадает с мониторингом правовых средств. Совпадение ожиданий в области повышения внимания к рождаемости населения, к поощрению родительских обязанностей с правовыми решениями, которых до сих пор не было, дает позитивный результат. Но когда принимаются решения в целях поправки нормативной основы регулирования без учета состояния реальных дел в обществе, ожидание пользы от мониторинга или движений по изменению нормативной базы по другим основаниям приводит к прямо противоположному итогу.

Примером может быть стремление Минобразования России пересмотреть стандарты для вузов. Очевидно, что вопрос назрел. Однако, когда делается шаг либо назад, либо в сторону от развития реальных потребностей общества, результат получается плачевный. В данном случае отметим только «продвижение» в области такой специальности, как «юриспруденция». На основе иллюзии, что юристов стало многовато, в проект нового стандарта не включен ряд правовых специальностей для подготовки специалистов в области, например, информационного права и ряда других отраслей права. Такие дисциплины, как налоговое право, бюджетное, предпринимательское, финансовое не входят в государственный стандарт подготовки специалистов, бакалавров и магистров. Они – как бы в режиме факультатива государственного внимания к подготовке кадров.

В ситуации, когда информационно-коммуникативные отношения, новые информационные технологии развиваются семимильными шагами и определяют будущее общества, когда остро стоит вопрос об инновационных процессах во всех сферах жизни и ни одна национальная социальная программа, не говоря уже об экономике, обороне, реализоваться не может без должного информационного обеспечения, без правового регулирования отношений в этой сфере, такое решение выглядит более чем странно. Страна ждет законов о праве на информацию, о гарантиях и порядке широкомасштабного использования электронного документа, когда информационное взаимодействие даже федеральных органов власти находится в прорыве, база подготовки специалистов свертывается. Информационное право читается во многих вузах, в России развивается теоретическая основа этой дисциплины достаточно активно, и на нее есть спрос у общества. И это свидетельствует о том, что в данном случае «рота идет не в ногу», при том что вышеназванные дисциплины самостоятельны в своем определении (могут быть или не быть, не подлежат контролю), постановка вопроса о борьбе с коррупцией тщетна.

Можно привести и другие примеры. Опыт проведения административной реформы, буксующей уже почти пять лет, говорит о том, что юридические основания принимаемых мер продуманы и проанализированы недостаточно. Мониторинга либо не было, либо он не дал необходимых направлений работы. Юристы как нигде нужны в государственном управлении. Но даже в Государственной Думе проекты законов часто готовятся без участия юристов, и уже после их принятия начинается процесс усвоения истинных причин неудач или ошибок.

2. К требованию общесистемного подхода к мониторингу в правовой сфере примыкает и другое. Это проблема выбора индикаторов юридической и социальной оценки нормативных правовых актов и их динамики. Начиная процесс мониторинга, необходимо заранее знать, через какие параметры, категории необходимо оценивать ситуацию, которая сложилась на начало работы, и ту, к которой заказчик и специалист мониторинга желают прийти. Это связано со знанием живой действительности в той или иной сфере человеческих отношений. Обратимся к тому же примеру: сколько юристов, где они и чем заняты, какой КПД от их работы, кто и как их готовит? Эти вопросы должны быть поставлены прежде, чем принимать решение о сокращении той или иной области знаний и специальностей. Именно при таком попустительстве у нас нет кадров таких "среднепочетных" специальностей, как слесарь, монтажник, мастер в любом производственном процессе. Короли не знают, как сажать капусту, но и людей, которые это знают, становится все меньше. Многие вопросы политически обоснованные и своевременные все же на практике решаются компанейски. Надо сделать меньше вузов или функций органов исполнительной власти – сделаем! И читаем рапорты о готовности.

Проблема постепенности, исторической связи, учета опыта еще не стала предметом внимания, в том числе и в мониторинге.

3. Первостепенное значение в процессе развития законотворчества имеет фактор общественного сознания и его важнейший сегмент – правосознание. Корни естественного права лежат именно в правосознании о сущем и должном правовом регулировании общественных отношений, общественного порядка. Невозможно исчислить количество различных концепций, стратегий, доктрин, «первоочередных» задач, выражающих мнение рабочих групп, сообществ. Заботу вызывает часто качество подобных документов. Большинство из них не выходит за рамки границ ведомства, которых к настоящему времени также великое множество. В одном из посланий Президент России В.В. Путин отмечал, что в стране функционирует свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений. Первый этап административной реформы создал миф о сокращении функций органов государственной власти. Но утроение структур даже на федеральном уровне быстро уравняло арифметику администрации в государственном масштабе. Кроме того, создан институт государственных услуг, означающий не что иное, как легитимированную область деятельности органов и организаций государственной власти. В связи с этим прибавилось и работы в области правотворчества. Панацеей стала идея разработки административных регламентов, зачастую при отсутствии или весьма туманном состоянии положений об органах. На этом фоне задача мониторинга правовых источников, в первую очередь федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации и Постановлений Правительства Российской Федерации, адекватных нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации приобретает исключительно важное значение.

К этой части методологии следует, по нашему мнению, отнести следующие проблемы: выработка и максимально возможная легитимация терминологии, которой пользуется мониторинг и которая должна приниматься всеми правотворческими и правоприменительными субъектами; формализация стадий мониторинга для отдельных видов нормативных правовых актов, установленных федеральным законом о нормативных правовых актах в Российской Федерации.

В этой части методологии важно сконцентрировать внимание на моделировании стадий мониторинга, которые соответствуют полному циклу жизни и сопровождающих его трансформаций на основе волеизъявления субъекта нормотворчества.

К таким стадиям можно отнести следующие:

1. стадия процессуального мониторинга – прослеживание соблюдения и фиксации важных элементов подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативного правового акта. Эти шаги фиксируются в паспорте (досье) нормативного правового акта, сопровождающем его от концепции до принятия и введение в действие;
   
2. процессуальный мониторинг реализуется и в ходе дополнения, изменения действующего нормативного правового акта. Эта стадия мониторинга может быть названа «производственной» с точки зрения завершения создания, производства продукта субъекта, по своему статусу ответственного за законотворчество и иных форм источников нормативного регулирования.
   

Важным шагом в стадии процессуального мониторинга является экспертная оценка его контент-анализа, учитывающего все требования юридической техники;

3. стадия системно-структурного мониторинга нормативного правового акта. Она предусматривает выявление связей конкретного нормативного правового акта с уже действующими и подготавливаемыми нормативными правовыми актами по одноименной проблеме правового регулирования. Это как бы стадия веерного мониторинга, позволяющего выявить и отрегулировать горизонтальные связи с актами своего уровня и оценить его механизм вписывания в систему актов нижестоящего уровня по иерархии системы нормативных правовых актов. При этом идет оценка глубины захвата системы правоприменительных актов в регулируемой сфере отношений;
   
4. стадия контент-креативного анализа нормативного правового акта, измерения изменений в диспозиционном механизме регулирования отношений, затронутых вновь принятым нормативным правовым актом. Это важно с точки зрения выявления наличия признаков коррупциогенности акта, его влияния на возникновение или сглаживание конфликтности в регулируемых отношениях. Иначе это оценка его продуктивности и эффективности в системе правового регулирования, степени его ориентации на индикаторы оценки эффективности регулируемой сферы отношений и индикаторы, заложенные в общей части мониторинга. При этом идет оценка акта с учетом ожидания правоприменителей и исполнителей закона или иного нормативного правового акта. Эта стадия мониторинга существенно дополняет уже введенные в практику требования экономического обоснования проекта нормативного правового акта, которые, как правило, касаются возможных (как можно меньших) затрат на его применение или выражаются трафаретной фразой – «не потребует дополнительных затрат» (совершенно непонятно, почему эксплуатация электростанции, вокзала или дорог требует затрат, и они учитываются в бюджете, а затраты на реализацию правового регулирования должны быть нежелаемыми);
   
5. стадия мониторинга правоприменения. Она обычно связывается с необходимостью принятия новых подзаконных актов с учетом специфики области и пространства его применения. Однако, это не главное. В настоящее время бурно развивается мониторинг самых разных реальных процессов в обществе – снижения смертности и повышения рождаемости, повышение социальной обеспеченности населения, спасения сферы образования, здравоохранения, ЖКХ, перестройка обороны и так далее. И на этой стадии правового мониторинга правоприменительные акты относительно федеральных законов призваны связать нормы вышестоящего нормативного правового акта с решением задач реального сектора жизни. Здесь обеспечивается перевод виртуального (установленного, желаемого) в действенное.
   

Здесь решаются задачи получения реальных результатов и применения в процессе мониторинга тех индикаторов эффективности нормативного правового акта, которые заложены в общей части мониторинга.

При этом с методологической позиции важно установить для каждого вида нормативных правовых актов и их уровня в правовой системе виды и формы мониторинга; установить, кто, как и в каких целях его проводит и кто использует полученные результаты. Здесь в последующем могут быть предложены разные модели и показатели:

а) стадия выявления конфликтов в процессе правоприменения нормативного правового акта. В этой части необходимо обеспечение централизованного сбора данных результатов мониторинга и сведений об уже принятых (принимаемых) мерах. Иначе однозначная работа может выполняться разными субъектами по всей стране, что приведет к излишней затрате средств и распылению результата. Координация усилий в области мониторинга управленческого мониторинга по регионам субъектов Российской Федерации, по ведомственным и отраслевым системам управления – важная задача;

б) стадия мониторинга судебного (правоохранительного) применения нормативного правового акта. Это особая тема и она требует специальных методик оценки и анализа результатов изучения практики и ее эффективности.

4. В целом методологические проблемы сбора, обработки результатов мониторинга нуждаются в концентрации по определенным критериям, и это работа не простая.

Примером грамотного подхода к решению данной проблемы может быть опыт Комиссии по телекоммуникациям и информационным технологиям Совета РСПП по конкурентоспособности и отраслевым стратегиям. В целях выявления проблем, препятствующих более эффективному функционированию телерадиовещания и других форм применения ИКТ, мониторингу были подвергнуты федеральные законы «О связи», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», фрагменты части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации, касающиеся проблем информационных технологий. Был разработан вопросник в целом отражающий подход к выявлению индикаторов оценки результативности взаимодействия названных законов, влияния их на практику и выработки предложений органам законодательной и исполнительной власти. Для проведения экспресс-мониторинга были привлечены союзы и ассоциации, представляющие интересы более 300 субъектов предпринимательской деятельности, юристы, практикующие в этой сфере, другие специалисты и представители СМИ. Экспертировались действующие акты (исключая новую часть Гражданского кодекса) по таким вопросам как: прозрачность и сложность процедур распределения и использования радиочастотного сектора; система лицензирования; организации торгов при получении лицензии; достаточность обеспечения услуг. Затронуты и вопросы тарифов, вопросы недискриминационного доступа к инфраструктуре связи, регулирования деятельности операторов и др. Была поставлена и проблема конвергенции услуг, сетей и технологий, различных видов услуг. Выявлялись моменты коррупциогенности в действующем законе «О связи».

Выводы опроса подводили к необходимости создания ясной комплексной концепции использования ИКТ в рассматриваемой сфере. Отмечено, что понятийный аппарат сегодняшнего дня уже не соответствует тем терминам, которыми оперирует действующий закон о связи. Отсутствует решение о цифровом вещании, правилах формирования пакетов программ и новых правилах лицензирования. Итогом проведенной работы явилось заключительное заседание Комиссии, обобщение полученного материала, выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства. Рассмотрены альтернативные подходы к их решению, включая изменение действующих законов и разработку единого кодекса по комплексу проблем массовых коммуникаций. Это пример общественной работы в области правового мониторинга.

Приводим данный пример для подтверждения активной заинтересованности общественности производителей в усовершенствовании, упрощении действующего законодательства, и для подтверждения полезности выбора комплексной модели мониторинга – выбор взаимосвязанных законов по теме. Но этот пример лишний раз показывает, что мониторинг и другие формы оценки действующего законодательства все же остается пока корпоративным. Превалирует внимание к вопросам интереса производителя и участника рынка. Пользователь-слушатель, зритель, его интересы и возможности этой категории субъектов поспевать за движением производства и технологий остаются за бортом внимания законодателя. Мало внимания и кадровым вопросам, подготовке специалистов связи и связи средств массмедиа с качеством программ и содержания, с интересами общества.

5. Есть еще одна важная сторона обеспечения эффективности мониторинга – это создание Центра не только методического и организационного руководства и координации этой работы в масштабе страны, но и Центра современной электронной обработки данных мониторинга разных уровней и видов в едином комплексе. Создание программ такой обработки, которые бы поднимали сам мониторинг на общегосударственный уровень, работали на мобилизацию задач и интересов всего общества в его многообразии. Пока же преобладает либо точечный подход – оценка одного нормативного правового акта, либо мониторинг, нацеленный на задачи отраслевого уровня.

6. Ориентиры стабильности, ретроспективы и перспективы в механизмах мониторинга.

Это также важный методологический вопрос. Цель мониторинга и выводы по его результатам должна быть обоснованы. Варианты: сдержать движение и отклонения от уже имеющей место нормы и подчинить живое дело норме, которая в Государственной Думе вырабатывалась годами; принятия новой нормы права или акта в целом под давлением ситуации, момента, интереса определенной силы; обратиться вспять и сделать так, как уже делали сами или другие; оценивать результат с позиций того, что видится как зарождение нового или установления продуктивных механизмов, позволяющих проявлять выбор без нарушений закона в целом. Особенно опасен подход по копированию актов, норм и подходов, которые приводят к неоправданным шагам по имплементации образцов чужих решений. Именно это мы встречаем в последнее время в практике нормотворчества на разных уровнях. Можно закрепить норму, которая хорошо работает в другой стране, но система организации управления в которой сильно отличается от российской. Кроме конфуза при этом, получить что-либо другое надежды мало.

Обращаем внимание на ряд методологически важных проблем для организации и развития правового мониторинга. Безусловно, это не полный охват вопросов. Но и он представляется достаточным для постановки задачи о выработке рекомендаций по методологии и методике мониторинга, как важного института информационного права. Правовая информация – важнейшая составная часть информационного ресурса России, да и во всем мире. От ее состояния зависит не только уровень развития правового государства и правового общества. Правовой мониторинг служит интересам гражданского общества, всего социума, используя современные информационные технологии. Дело за малым – осознать ответственность за каждую принятую правовую норму, проверяя, как она отзовется на сознании и поведении человека, различных ассоциациях, правовой культуре общества в целом.

§ 6. Качество закона: юридико-технические аспекты

Необходимым условием для повышения качества принимаемых законов, причем как с содержательной стороны, так и с точки зрения их оформления, является мониторинг отечественного законодательства³⁰⁶.

Действие закона зависит от совокупности различных факторов и качественное юридико-техническое оформление – одно из основополагающих условий его реализации.

Наблюдение, анализ и оценка качества закона с позиций юридической техники, несомненно, позволяют выявлять и в дальнейшем отслеживать недостатки, связанные с оформлением законодательных актов, способных негативно повлиять на правоприменительную практику.

Дефекты юридического оформления текстов законов обнаруживаются, в основном благодаря проведению юридико-технической экспертизы принятых законов. В данном случае следует признать юридико-техническую экспертизу принятых законов средством осуществления (ведения) мониторинга, так как в процессе текущей экспертной деятельности, накопленные и обобщенные данные произведенных экспертиз, являются основой для формирования оценки о качестве не только данного закона, но и законодательства в целом. Более того, выводы экспертизы по отдельным актам способствуют прогнозированию неблагоприятных последствий действия тех или иных правовых предписаний.

Несоответствие вносимых изменений тексту изменяемого закона, неверное указание реквизитов в используемых ссылках на нормативные правовые акты, ошибки в приведенных источниках официального опубликования, несовпадение сроков вступления в юридическую силу взаимозависимых актов, нечеткое формулирование регулирующих норм, грамматические и стилистические ошибки, некорректное формулирование заголовка закона, неопределенность в предмете правового регулирования и субъектах правового воздействия, – вот неполный перечень наиболее распространенных дефектов современного законотворчества, выявленных в процессе мониторинга, наблюдения по результатам проведенных юридико-технических экспертиз.

Учитывая, что мониторинг законодательства, является систематической, комплексной деятельностью по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства с целью повышения качества принимаемых законов, одной из форм этой деятельности, по нашему мнению, можно считать мониторинг законодательных ошибок, то есть деятельность по анализу, обобщению и оценке дефектов юридико-технического оформления законодательных актов.

Обобщенные данные мониторинга законодательных ошибок красноречиво говорят о существующих проблемах юридико-технического оформления законов. Например, многочисленны ошибки в приведении источников официального опубликования. Так, в Федеральном законе от 29 декабря 2006 года № 252-ФЗ «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 1, ст. 15) в подпункте 2 пункта 1 и подпунктах 1 и 2 пункта 2 при перечислении источников официального опубликования не указано Собрание законодательства Российской Федерации за 2006 год, № 1, ст. 11, а в Федеральном законе от 30 декабря 2006 года № 282-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 1, ст. 45) из перечня источников официального опубликования следует исключить Собрание законодательства Российской Федерации за 1999 год, № 28, ст. 3472, как излишне указанный. В ряде случаев данные об источниках официального опубликования приведены с ошибками, то есть неверно указан год или статья. В Федеральном законе от 18 декабря 2006 года № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 52, ст. 5497) в статье 30 неверно указан один из источников официального опубликования: Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 41, ст. 3994.

В настоящее время до сих пор не решен вопрос об указании источников официального опубликования федеральных законов о ратификации уставов, конвенций, договоров, соглашений и тому подобного при ратификации протоколов, вносящих изменения и дополнения в тексты международных актов. Например, в тексте Федерального закона от 7 мая 2007 года № 67-ФЗ «О ратификации поправочных документов к Уставу и Конвенции Международного союза электросвязи 1992 года» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 20, ст. 2368) следовало бы указать источник официального опубликования Федерального закона «О ратификации Устава и Конвенции Международного союза электросвязи», поскольку он был опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 1995, № 3, ст. 1211.

В принятых в последнее время федеральных законах, наблюдается тенденция использования понятия «гражданин» как основной базовой категории для обозначения всех категорий физических лиц (иностранных граждан, лиц без гражданства и так далее) – субъектов права, на которых распространяется правовое предписание. Представляется ошибочным использование данного понятия как бы по умолчанию, без точного раскрытия его содержания, либо оговорки в отношении иных категорий физических лиц. Например, в Федеральном законе от 1 декабря № 304-ФЗ «О внесении изменения в статью 24.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 49, ст. 6065), который дополняет статью 24.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новой частью 3, лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и гражданам, присутствующим при рассмотрении такого дела, предоставляется право фиксировать в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи ход его рассмотрения. В связи с этим возникает вопрос: имеют ли аналогичное право иные физические лица (не граждане), не участвующие в производстве по делу, но присутствующие при его рассмотрении?

Аналогичное употребление понятий «физические лица» и «граждане» как синонимичных предлагается в статье 1 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 41, ст. 4849). Использовать эти понятия как взаимозаменяемые некорректно, так как понятия «граждане» и «физические лица» в институтах законодательства различаются по статусу, и для них в системе законодательства уже установлены различные границы правового поля.

Такая же ситуация наблюдается и в Федеральном законе от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 49, ст. 6043). Более того, обращаем внимание, что при применении частей 2 и 3 статьи 6 данного Федерального закона может возникнуть неопределенность в их соотношении с нормами Налогового кодекса Российской Федерации, так как указание в качестве субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, только граждан, приведет к определенным затруднениям в сборе первичных статистических данных в отношении иных категорий физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица на территории Российской Федерации.

В этом же федеральном законе, в пункте 4 статьи 2 указано, что к субъектам официального статистического учета относятся федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы, а в пункте 6 статьи 2 к органам государственной власти субъектов Российской Федерации также добавлены иные государственные органы субъектов Российской Федерации. Представляется, что данные предписания не соответствуют положениям части 3 статьи 5, статьи 10, статьи 11, пункта «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающим единство системы государственной власти в Российской Федерации и по смыслу которых вне этой системы не может быть каких-либо иных государственных органов.

Встречаются случаи использования в законах определений без точного и однозначного раскрытия их содержания. Так, в статье 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 50, ст. 6224) в отдельных дефинитивных предписаниях не раскрывается содержание определяемых понятий (см., например, пункты 2–4, 11–13, 15).

Особое внимание следует обращать на формулировки наименований федеральных законов. Необходимо отметить некорректность использования в них понятия «законодательные акты Российской Федерации», так как оно относится к категории прежней законодательной деятельности (см. статьи 84¹¹, 102, 167 Конституции Российской Федерации 1978 года с изменениями и дополнениями) и в действующей Конституции Российской Федерации отсутствует. Так же считаем неверным часто встречающееся употребление словосочетаний «отдельные законодательные акты» и «некоторые законодательные акты» в наименованиях федеральных законов, так как группы нормативных правовых актов, выбранных по определенному признаку, не следует, на наш взгляд, обозначать категориями «отдельные» или «некоторые».

Встречаются случаи, когда наименование закона не отражает в полной мере предмет его правового регулирования или даже полностью не совпадает с ним, что приводит в дальнейшем к значительной правке первоначального текста. Показателен в этом смысле пример прохождения Федерального закона от 7 мая 2007 года № 68-ФЗ «О Знамени Победы» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 20, ст. 2369), в преамбуле которого закреплено, что предметом регулирования Федерального закона является установление статуса Знамени Победы, правовые основы его хранения и использования. Однако в первоначальной редакции, принятой Государственной Думой 23 марта 2007 года, большинство норм относилось к изготовлению, использованию и хранению официальных копий Знамени Победы, а также вводилось понятие символа Знамени Победы, его детальное описание и цветной рисунок в приложении. Учитывая, что само Знамя Победы является официальным символом Победы, введение понятия символа Знамени Победы приводит к «символизации» символа. В этом случае нормы данного федерального закона следовало бы именовать: Федеральный закон «Об официальных копиях Знамени Победы и его символе».

Верхняя палата парламента отклонила закон в данной редакции, но 6 апреля 2007 года Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации, и закон без каких-либо изменений был направлен Президенту для подписания и обнародования. Президент, в свою очередь, вернул закон в Государственную Думу на доработку, и только после этого депутаты Государственной Думы 25 апреля 2007 года приняли Федеральный закон в окончательном виде, исключив из него все положения, связанные с так называемым «символом Знамени Победы».

Также считаем важным более досконально подходить к определению сроков вступления в силу как законодательного акта в целом, так и отдельных его предписаний. На практике порой встречаются ситуации, когда предписания вносящие изменения в законодательный акт вступают в юридическую силу раньше срока вступления в силу основного акта. Например, Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 269-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 48, ст. 5813) вступил в силу 26 ноября 2007года, в то время как изменяемый им закон вступает в силу только с 1 января 2008 года. Ряд предписаний изменяющего федерального закона носят самостоятельный характер, однако учитывая, что вносимые изменения не могут применяться отдельно от основного законодательного акта, можно сделать вывод, что создается почва для правовых коллизий в правоприменении.

Указанный случай стал прецедентом при оформлении изменений, которые вносятся в еще недействующие федеральные законы. Так, аналогичные федеральные законы – Федеральный закон «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» – пользуются тем же инструментарием, что еще более запутывает процесс правоприменения, образуя в системе отечественного законодательства внутренние коллизии.

Факт несовпадения сроков вступления в силу взаимосвязанных федеральных законов наглядно демонстрирует отсутствие системной связи между нормами основного и изменяющего его закона в их содержании, что противоречит принципу системности.

В федеральных законах нередко наблюдаются неопределенность норм, нечеткость, размытость формулировок, трудность установления их фактического содержания, границ дозволенного, запрещенного и должного, что позволяет определенным субъектам, выступающим в качестве правоприменителей, свободно толковать их в свою пользу. Так, в статье 2 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 1, ст. 7) указано, что правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр «…также может осуществляться принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными нормативными правовыми актами». Из текста федерального закона не ясно, кто и в каких пределах вправе принимать «иные нормативные правовые акты», а данная в статье 2 формулировка не дает однозначного понимания такой категории, как «иные нормативные правовые акты».

Такая же неопределенность содержится в части 2 статьи 1 Федерального закона от 30 декабря 2006 года № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 1, ст. 44), где установлено, что специальные экономические меры применяются в случаях возникновения некой «совокупности обстоятельств», которые (обстоятельства) в самом законе не определены.

В некоторых случаях был нарушен порядок указания реквизитов используемых ссылок на нормативные правовые акты (дата, номер, наименование) – Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 1, ст. 21). Также не унифицирован порядок оформления оговорок, которые либо ограничивают действие нормы, либо вводят условия ее применения. Данный прием широко используется в законодательной практике, однако в одних случаях оговорки оформлены в скобках, а в других – без них, что сказывается на правильном понимании действия нормы.

Приведенные данные анализа юридико-технических ошибок указывают на недостаточное использование приемов законодательной техники, в связи с чем необходимо проведение специальных мероприятий по выявлению и обобщению юридико-технических недостатков, в целях совершенствования законодательства. Практическая деятельность правовых служб государственных органов по экспертному анализу федерального законодательства показывает, что в настоящее время назрела потребность в проведении мониторинга законодательных ошибок, особенно юридико-технических, существенно влияющих на качество законов и в дальнейшем способных негативно сказываться на правоприменительной практике.

Проводимый отделом систематизации законодательства Правового управления Аппарата Совета Федерации постоянный системный анализ юридико-технических недостатков оформления федеральных законов, принятых Государственной Думой, позволяет определить ряд аспектов проведения мониторинга законодательства в целом, а именно обращение внимания на следующие параметры правовых актов:

наименование законодательного акта – точность отражения содержания акта и предмета его правового регулирования;

структура законодательного акта – соблюдение правил оформления структурных единиц и их соответствие форме акта;

формулирование нормативных предписаний – абстрактность и конкретность, формальная определенность;

источники официального опубликования нормативных правовых актов – соблюдение порядка их указания, как необходимое условие доведения правовой информации до физических и юридических лиц;

ссылки на нормативные правовые акты – количество и соблюдение порядка их оформления;

предмет правового регулирования и субъекты, на которые направлено правовое воздействие, – точное указание и раскрытие содержания;

введение в действие акта в целом или вступление в юридическую силу его отдельных нормативных предписаний – соблюдение порядка введения в действие и вступления в юридическую силу и правил их оформления.

Осуществление мониторинга законодательства по вышеуказанным юридико-техническим параметрам способствует выявлению наиболее типичных недостатков оформления законов. Вместе с тем определяется уровень качества формально-юридической определенности в регламентации общественных отношений.

Эту деятельность, на наш взгляд, должны осуществлять не только независимые общественные объединения, научные учреждения и специально созданные центры мониторинга законодательства, но и прежде всего сами органы законодательной власти, а также субъекты законодательной инициативы. Введение внутренней функциональной системы мониторинга законодательства в законодательных органах позволит выявлять законодательные ошибки, в дальнейшем учитывая их при разработке законопроектов и проведении правовых экспертиз.

Мониторинг законодательных ошибок в рамках общего мониторинга законодательства и правоприменительной практики необходим, как для оценки состояния законодательства, так и для совершенствования законотворческой практики.