Geum.ru

Внутренней и внешней политики

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
1   ...   53   54   55   56   57   58   59   60   ...   80

§ 3. Использование «досье законов» как механизма мониторинга законотворчества и правоприменения – динамика развития федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О противодействии терроризму»


В докладе 2007 года продолжается традиция, которая была начата в 2005 году, и предлагается усовершенствованная социализированная модель «досье закона» как важной составляющей механизма мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Анализируя сводную информацию об отзывах органов государственной власти субъектов Российской Федерации на доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2006 года, следует отметить, что идею досье закона, поддерживают большинство субъектов Российской Федерации. В частности, в письме администрации Президента Республики Башкортостан288 говорится о том, что в докладе содержится аргументированное предложение о создании досье на принимаемые законы как одной из основных форм осуществления непрерывного мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающей постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия.

Глава Республики Коми289 отмечает значение доклада с практической точки зрения и включение в него «досье закона», как механизма мониторинга законотворчества и правоприменения.

В отзыве губернатора Вологодской области290 обозначена оценка реализации законодательства, как одного из важнейших элементов анализа его эффективности, поскольку, правовая норма «рождается» в процессе применения. Позитивным в связи с этим следует признать и формирование «досье закона». Однако необходимо не просто установить факт законодательного дефекта, но и создать механизм оперативного устранения данного дефекта, а также недопущения повторения данного дефекта в последующих законодательных актах. В связи с этим, губернатор считает необходимым, включить в систему мониторинга отдельные элементы перспективной оценки (учет допущенных ранее нормотворческих ошибок на стадии проектирования правовой нормы).

Кроме того, в отзыве губернатора Вологодской области содержится практическое предложение о дополнении досье закона разделом, содержащим выявленные в процессе реализации правовой нормы правотворческие ошибки. Созданная таким образом «картотека правотворческих ошибок» позволила бы избежать многих недочетов уже на этапе проектирования правовой нормы. Такая новация представляется интересной и необходимой, это еще один шаг борьбы с «заплатным» законодательством и за качество нормативного правового акта.

Самым сложным и наименее разработанным при формировании досье, по мнению главы администрации Архангельской области291, является вопрос об обобщенном и объективном представлении результатов применения законов. Для его решения необходимо объединить усилия с исполнительными органами государственной власти (включая правоохранительные органы) и органами судебной власти.

Совет Федерации при поддержке регионов стремится к тому, чтобы выводы и рекомендации, содержащиеся в досье закона, позволяли постоянно улучшать законодательную деятельность. Со временем, «досье закона» будет не только идеей или моделью, но и прагматичной реальностью. Любая проблема – общественная, социальная или отраслевая, – нуждающаяся в новом правовом регулировании, начиная с этапа зарождения законодательной инициативы до процесса применения принятого закона, будет сопровождаться досье. И здесь самое важное – мониторинг практики применения уже принятого закона на уровне исполнительной власти, физических лиц, юридических лиц, правоохранительных и судебных органов. В докладе 2006 года были предложены досье, составленные на два закона – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О противодействии терроризму». Для дальнейшей работы в области мониторинга законодательства важен этот ретроспективный опыт. В дальнейшем такие досье как продукт коллективного законотворчества необходимо готовить синхронно по времени, когда закон зарождается, принимается и применяется. Совет Федерации полагает, что в перспективе на все законы, а также принимаемые министерствами и ведомствами нормативные акты целесообразно готовить полноценное досье, где будут зафиксированы все отзывы, экспертные заключения, дискуссионные моменты в процессе обсуждения законопроектов и замечания, высказанные в ходе их принятия.

Законы должны формулироваться четко, с минимальными отсылочными нормами. Для решения этого вопроса, планируется включить в «парламентский»292 пакет законов норму о том, что, именно, на стадии одобрения законопроекта Советом Федерации к нему должен прилагаться полный набор проектов тех нормативных правовых актов, создание которых планируется Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами в связи с его реализацией, а не потом, как это происходит сейчас, когда спустя месяцы и годы после принятия закона готовятся инструкции, подчас полностью искажающие сам закон. Именно такой подход позволит осуществлять более тщательное, прозрачное и четкое отслеживание сопутствующих нормативных актов к тому или иному закону и более квалифицированную оценку, анализ, прогноз, системный синтез. Оценив закон, сравнив эту оценку с тем, что было известно ранее, сделав прогноз того, как закон будет читаться, пониматься, трактоваться и исполняться, необходимо все эти сведения обобщить и использовать полученный результат мониторинга в законодательном процессе. Поэтому досье – это системная деятельность по оценке, анализу, прогнозу и обобщению результатов законотворческой деятельности и правоприменения, а мониторинг – важнейший непрерывный инструмент всей системы права, системы консолидированной работы всех субъектов конституционного партнерства и институтов гражданского общества. Учет недостатков, изложенных в досье закона, и внесение в соответствии с ними изменений в разрабатываемый или уже принятый закон приведет к реализации поставленной в Совете Федерации максимы законодателя: «Своевременно принятый и качественный закон является самым желанным местом встречи власти и общества, человека и государства».

В докладе 2006 года была сделана попытка составления модели досье федеральных законов от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». В настоящем докладе, с учетом наработок Совета Федерации в течение 2007 года, предлагаются досье тех же законов, только с наполнением и использованием принципа обратной связи, когда акцент делается на достижения и проблем применения в реальной жизни этих двух законов, а также на анализ достижения целей и задач, поставленных в данных законах и принятых в исполнение их органами федеральной исполнительной власти нормативных правовых актов.