Внутренней и внешней политики

Вид материала

Доклад

Содержание § 5. Организация правового мониторинга в органах исполнительной власти § 6. Мониторинг права: опыт социологического анализа

Подобный материал:

• Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
• Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
• Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
• Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
• 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
• Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
• Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.

§ 5. Организация правового мониторинга в органах исполнительной власти

Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти потребует решения следующих вопросов²⁸¹:

1) определения правового мониторинга²⁸² функционально – как вида государственной деятельности. Правовой мониторинг относится к дополнительным функциям и следует из двух основных – принятие нормативных правовых актов (нормативное правовое регулирование в установленных для федеральных органов исполнительной власти сферах деятельности), контроль и надзор за их исполнением;

2) установления, что государственная деятельность по исполнению функции проведения правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти осуществляется на плановой основе, имеет координацию, методическое обеспечение, подконтрольность. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации осуществляют общее руководство этой деятельностью;

3) определения объема и содержания непосредственно мониторинговой деятельности федеральных органов исполнительной власти;

4) определения органа (например, департамент Аппарата Правительства Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, специальная федеральная служба), который будет занимать ведущее место в системе федеральных органов исполнительной власти в целях осуществления правового мониторинга (его планирования, методического обеспечения, координации, контроля);

5) разработки и принятия федерального законодательства. Цель, принципы, субъекты, объекты, статус результатов мониторинга должны определяться Федеральным законом «О нормативных правовых актах», указом Президента Российской Федерации может утверждаться положение, которым устанавливается порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти. Потребуются соответствующие дополнения в положения о федеральных органах исполнительной власти о мониторинговых полномочиях (функциях). В административном регламенте исполнения государственной функции по правовому мониторингу должны устанавливаться требования к порядку исполнения такой функции, подробно определяются права и обязанности должностных лиц, формы и порядок контроля, административные процедуры.

Учитывая перевод деятельности всех органов исполнительной власти на оценочные показатели, необходимо в субъектах Российской Федерации осуществить согласованные меры по организации правового мониторинга.

Задача усиления эффективности государственного управления пока решается слабо из-за отсутствия строгой зависимости между деятельностью органов исполнительной власти и конкретными результатами социально-экономического развития. Для устранения этого пробела целесообразно:

а) упорядочить принятие и содержание положений об органах исполнительной власти;

б) согласовать показатели результативности деятельности органов исполнительной власти с их полномочиями, установленными в отраслевых законах и соответствующих положениях;

в) измерить и оценить объем и содержание фактически выполненных управленческих действий;

г) сопоставить плановые показатели органов и их фактические управленческие действия с результатами социально-экономического развития;

д) определить реальный удельный вес управленческих действий в достижении социально-экономических результатов.

Нужно ввести следующие показатели реализации законов в экономической, социальной и иных сферах:

использование норм законов для решения социально-экономических задач;

использование норм законов для пересмотра подзаконных актов;

информированность и знание норм закона;

информация о нарушениях закона:

а) общая статистика

б) проверки

в) ведомственные данные (МВД России, прокуратуры, судов и так далее);

оценка законов гражданами и институтами гражданского общества.

§ 6. Мониторинг права: опыт социологического анализа

Наличие многочисленных проблем в сфере законодательства и правоприменительной практики обусловило объективную потребность мониторинга законодательства и правоприменительной практики (мониторинг права).

Практика осуществления мониторинга права показала всю сложность и многоплановость существующих проблем, сделала актуальной задачу их всестороннего социологического анализа.

В этих целях социологической службой «Барометр» совместно с Комиссией Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации в 2003–2007 гг. был проведен целый ряд социологических опросов²⁸³.

Проведение социологических опросов в мониторинговом режиме дало возможность провести анализ широкого спектра проблем в области мониторинга права.

Так, по результатам опросов выявлены социально значимые задачи, на решение которых должен быть в первую очередь сориентирован мониторинг права. Это прежде всего достижение высокого качества принимаемых законов как важнейшего интегрального показателя законотворческой деятельности.

По результатам проведенных опросов, только незначительная часть респондентов оценивала качество принимаемых законов достаточно высоко. Напротив, в среднем каждый второй из опрошенных давал критическую оценку. При этом почти каждый второй из опрошенных считал, что в этой сфере либо не происходит положительных изменений, либо ситуация ухудшается.

Качество принимаемых законов, безусловно, определяется в первую очередь состоянием законодательного процесса. Практика свидетельствует, что здесь имеется много нерешенных проблем, и результаты проведенных опросов являются подтверждением данного факта. Они свидетельствуют в целом о критических оценках современного законотворческого процесса.

В ходе проведенных опросов его участникам был предложен целый ряд разнообразных мер по совершенствованию законотворческого процесса. Заметное предпочтение было отдано разработке стратегии правового развития России, а в числе важнейшего приоритета – повышение качества законов, совершенствование законотворчества в целом. И это не случайно. По мнению каждого второго из опрошенных участников третьей и четвертой всероссийских научно-практических конференций качество законов и совершенствование законотворчества не находятся в числе главных приоритетов государственной политики.

Важное значение приобретают сегодня задачи повышения эффективности законотворческой деятельности органов государственной власти и должностных лиц. По результатам опросов, только деятельность Президента получила положительный индекс (превышение положительной оценки над отрицательной). Наиболее критически оценивается законотворческая деятельность Государственной Думы, федеральных и региональных органов исполнительной власти. Одновременно подчеркнем, что значительная часть участников опроса проявила затруднения при оценке законотворческой деятельности Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Особое значение в современных условиях в законотворческой деятельности приобретает взаимодействие органов исполнительной, законодательной, судебной власти и других участников законотворческой деятельности в рамках конституционного партнерства.

Вместе с тем по результатам опросов данное партнерство не получило должного развития. Одна из причин заключается в том, что далеко не все субъекты конституционного партнерства активно участвуют в совершенствовании законодательства.

Для совершенствования законодательства, повышения его качества принципиальное значение приобретает сегодня изменение роли и значения парламентских институтов. По результатам опросов, имеют место противоречивые оценки их деятельности. Наряду с признанием позитивных тенденций, немалая часть опрошенных указывала на снижение роли и значения парламентских институтов в повышении качества законодательства. В наибольшей степени данные оценки касаются деятельности Государственной Думы.

Важное значение в реализации правовой стратегии в сфере законотворчества приобретает законодательное обеспечение комплексных общенациональных задач. Одной из приоритетных задач законодателя в этом отношении является правовое обеспечение реализации национальных проектов. По результатам опросов, уровень их правового обеспечения оценивается в целом критически. Наиболее критически оценивается правовое обеспечение приоритетных национальных проектов «Развитие АПК», и особенно «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Ситуация, сложившаяся в сфере законотворчества, требует принятия целого ряда мер системного характера. Важное значение в этом отношении имело бы принятие федеральных законов «О нормативных правовых актах», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О федеральном собрании – парламенте Российской Федерации». По результатам опросов значительное большинство безусловно высказались за их принятие. Наибольшую поддержку получила идея принятия закона «О нормативных правовых актах».

Все более актуальной становится сегодня проблема соотнесения содержания законодательства  с теми или иными общественными критериями. По результатам опросов, в первую очередь  следует  оценивать   законопроекты с точки зрения реализации конституционной обязанности государства  по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, конституционного положения об обеспечении достойной жизни человека, борьбы с коррупцией, укрепления единства страны, развития России как федеративного государства.

Современное состояние человеческого измерения законодательства делает чрезвычайно актуальной задачу переориентации всех субъектов законодательной инициативы на признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в российском обществе. По результатам опросов, в целом критически оценивается законодательство с точки зрения обеспечения прав и свобод человека и гражданина в российском обществе. Одновременно в целом критически оценивается соответствующая деятельность парламентских институтов.

Необходимость совершенствования  законодательства настоятельно требует более активного использования возможностей гражданского общества. Мониторинг права призван стать эффективной формой диалога власти и общества.

В этой сфере существует много нерешенных проблем. По результатам проведенных опросов общественные институты слабо участвуют в совершенствовании законодательства. Не получает должного развития взаимодействие парламентских институтов и институтов гражданского общества как субъектов конституционного партнерства. Отсутствуют эффективные правовые механизмы взаимодействия власти и общества.

Важное значение приобретает учет в законотворчестве интересов различных социальных сил. По мнению участников опросов, первостепенное значение здесь приобретает активное участие в законотворчестве институтов гражданского общества, большая открытость законотворческого процесса, развитие механизма обратной связи законодателей с населением, учет общественного мнения на различных стадиях законотворческого процесса, расширение числа субъектов законодательной инициативы, принятие закона о лоббизме.

Нуждается в дальнейшем совершенствовании механизм участия Общественной палаты Российской Федерации в совершенствовании законодательства. По результатам опросов данная деятельность Общественной палаты в целом оценивается критически. Только незначительная часть опрошенных связывает большие надежды с этой деятельностью Общественной палаты.

Одновременно отметим, что по результатам опросов получила поддержку идея принятия закона «Об общественной экспертизе». В среднем только каждый десятый из опрошенных высказался отрицательно.

Проведение мониторинга права предполагает глубокий и всесторонний анализ правоприменительной практики.

По результатам опросов в целом критически оценивается состояние правоприменительной практики на федеральном, региональном, и особенно на муниципальном уровне. Только незначительная часть опрошенных (от 4 % до 9 %) отмечает положительные изменения в этой сфере.

Важная роль в повышении эффективности правоприменительной практики принадлежит законодательству. Целый ряд недостатков отрицательно сказывается на состоянии правоприменительной практики. По результатам опросов, это прежде всего низкое качество принимаемых законопроектов, нестабильность законодательства, неразвитость кодификационного законодательства, незначительное число законов прямого действия, отсутствие полного регистра нормативных правовых актов, наличие значительного числа устаревших нормативных актов, отсутствие действующих законов, необходимых подзаконных актов, несоответствие целого ряда законопроектов международным стандартам.

По результатам опросов в целом критически оценивается правоприменительная деятельность органов государственной власти и управления различного уровня, судов, правоохранительных органов, должностных лиц. Относительно высоко оценивается правоприменительная деятельность Президента Российской Федерации и Конституционного суда Российской Федерации. Только они, по оценкам респондентов, имеют положительный индекс. Наиболее критически оценивается правоприменительная деятельность федеральных органов исполнительной власти, правоохранительных органов.

Современное состояние правоприменительной практики требует принятия целого ряда мер. По результатам опросов, это прежде всего повышение ответственности правоприменителей за свою деятельность, повышение уровня правосознания населения и, прежде всего, должностных лиц, повышение роли органов прокуратуры за соблюдением законности в стране, преодоление широко распространенного в обществе правового нигилизма. Важное значение имело бы проведение целевых социологических опросов с целью анализа действенности действующих законов и принятия новых.

Принципиально важное значение для повышения эффективности правоприменительной практики имело бы повышение роли парламентских институтов в контроле за исполнительными органами власти. По результатам опросов, эта роль незначительна и существенных изменений к лучшему не наблюдается.

Общественная значимость и практическая актуальность мониторинга права требует принятия сегодня серьезных комплексных мер по его качественному развитию.

Конечно, следует учитывать, что за последние годы в развитии мониторинга права наметился целый ряд позитивных моментов. По результатам проведенных опросов, имеет в целом место положительная тенденция. Возросло внимание к мониторингу права со стороны многих органов государственной власти и управления, научных учреждений, институтов гражданского общества, экспертного сообщества. Рождаются достаточно интересные инициативы идей накопления положительного опыта. В ряде регионов созданы центры мониторинга права. Заслуживает положительной оценки деятельность Совета Федерации, где проблематика мониторинга права выступает в качестве самостоятельного направления  работы. Логическим завершением целого этапа работы в области мониторинга права стало создание Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации.

Вместе с тем процесс утверждения мониторинга права идет достаточно сложно и противоречиво. Происходящие в этой сфере положительные изменения не носят еще принципиального характера. Продолжает действовать целый ряд факторов, сдерживающих развитие мониторинга права. Это прежде всего организационные, финансовые, кадровые, политические факторы. Далеко не обработан сам механизм функционирования мониторинга права, практически отсутствуют его правовые основы.

По результатам проведенных опросов важное значение имеет выделение мониторинга права в качестве самостоятельного направления  государственной правовой политики, принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов по организации и проведению мониторинга права. Необходима дальнейшая разработка методологической основы и научно обоснованных индикаторов действенности мониторинга права, широкое исследование исследовательских методов подготовки кадров для проведения мониторинга права, активное использование возможностей научных учреждений, институтов гражданского общества, экспертного сообщества. Важно также использование международного опыта.