Внутренней и внешней политики

Вид материала

Доклад

Содержание Глава 2. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

Подобный материал:

• Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
• Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
• Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
• Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
• 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
• Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
• Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.

Глава 2. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

§ 1. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: основные практические итоги пятилетия

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с органами конституционного партнерства, научными, общественными и иными организациями в течение последних пяти лет проводит систематическую комплексную работу по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации.

Целью мониторинга законодательства и правоприменительной практики, как уже упоминалось в предыдущих докладах, является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и в конечном счете – соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Задача мониторинга – добиться того, чтобы качество и действенность законодательства стали важнейшими индикаторами развития страны, наряду с показателями экономического роста, благосостояния граждан, национальной безопасности.

За пять лет удалось достичь некоторых результатов как в сфере разработки концептуальных основ мониторинга законодательства и правоприменительной практики, так и направленных на практическое его осуществление.

На данном этапе можно отметить значимый вклад каждого из субъектов конституционного партнерства в общий социально полезный результат в процессе реализации программы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Субъекты мониторинга права условно делятся на две группы: конституционные и инициативные. Конституционные субъекты мониторинга играют определяющую роль в создании и развитии системы мониторинга – это Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, высшие органы судебной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и другие.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяя стратегию развития государства, является основой законодательной деятельности палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и других субъектов конституционного партнерства, а мониторинг его правового обеспечения является их базовой задачей.

Федеральное Собрание Российской Федерации – активный участник мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Итоговой формой деятельности Совета Федерации в данной сфере выступает ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Доклад является результатом коллективного творческого сотрудничества всех органов конституционного партнерства, в его подготовке принимают участие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, научные, экспертные и общественные организации.

Доклад подводит итоги деятельности парламента в сфере законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства и определяет дальнейшие перспективы и практические формы эффективного взаимодействия органов конституционного партнерства и институтов гражданского общества в процессе реализации стратегии правового развития.

В соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 марта 2007 года № 92-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» данный документ был представлен на обсуждение пятой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Участники конференции одобрили работу Совета Федерации по подготовке ежегодного доклада и рекомендовали органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации учитывать его положения в своей деятельности. Особое внимание участники конференции уделили выводам и рекомендациям доклада.

Представленный в докладе механизм мониторинга законодательства и правоприменительной практики – «досье закона» – нашел положительный отклик у участников конференции и был рекомендован для активного использования в текущей деятельности по мониторингу законодательства и правоприменительной практики.

Федеральные органы исполнительной власти в лице Правительства Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и других органов исполнительной власти также активно развивают свою деятельность по мониторингу законодательства и правоприменительной практики.

По поручению Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации создает систему мониторинга реализации национальных проектов, как с позиции эффективности расходования бюджетных средств, так и с позиции достижения поставленных целей и получения конечных результатов. В этой работе задействованы все ключевые министерства, агентства и службы.

В Министерстве юстиции Российской Федерации создан отдел аналитического обеспечения нормотворчества и контроля исполнения федерального законодательства. Заслуживает одобрения и вызывает надежду тесное сотрудничество министерства с Советом Федерации и другими субъектами конституционного партнерства по подготовке проекта Указа Президента Российской Федерации о системе мониторинга нормативных правовых актов в органах исполнительной власти.

Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет мониторинг нормативных правовых актов на программно-аппаратной основе. В этих целях в министерстве разрабатывается автоматизированная аналитическая информационная система мониторинга нормативно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел – АИС «Мониторинг».

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации также в соответствии со своей компетенцией проводит мониторинг различных проблемных сфер общественных отношений.

Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий также откликнулись на предложение Совета Федерации о целесообразности наделения органов исполнительной власти типовой функцией мониторинга законодательства и правоприменительной практики и включили различные элементы деятельности по мониторингу в свои нормативные акты.

В соответствии со своей сферой деятельности органы судебной власти в непрерывном режиме осуществляют мониторинг правоприменительной практики и являются самым действенным и репрезентативным механизмом мониторинга права.

Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя проверку конституционности нормативных правовых актов, не являясь непосредственным участником законотворческого процесса, своими решениями оказывает существенное влияние на всю правовую систему страны. При этом такой «мониторинг конституционности» нормативных правовых актов в последней инстанции позволяет не только устанавливать конституционную истину в конкретных правовых конфликтах, но и устранять неудовлетворительные результаты работы законодателя, влияющие на стратегию правового развития государства.

Верховный Суд Российской Федерации, обобщая правоприменительную практику в рамках своих вопросов ведения, инициирует изменение соответствующего законодательства.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, укрепляя законодательство в сфере своих вопросов ведения, делает активные шаги по совершенствованию норм, способствующих снижению уровня коррупции, повышению открытости судебной системы и развитию хозяйственно-экономических отношений в стране.

Вместе с тем, к сожалению, сегодня по различным причинам не удается обеспечить непрерывное, безусловное использование обобщений правоприменительной практики данных судов в процессе правотворчества. Совет Федерации в ближайшее время планирует эту работу перевести на системную основу и обеспечить ее регламентное регулирование, а также рассмотреть возможность создания института полномочных представителей федеральных судов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, что является рекомендацией Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики».

В частности, Конституционному Суду Российской Федерации в рамках реализации положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» по итогам пятой конференции было предложено обратиться с посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации о состоянии конституционности законодательства в Российской Федерации. Это позволило бы своевременно и системно реагировать на проблемы ненадлежащего законодательного регулирования общественных отношений и устранять выявленные недостатки.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации ежегодно направляет Совету Федерации доклад, в котором представлены результаты мониторинга законодательства с точки зрения обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Счетная палата Российской Федерации – один из первых государственных институтов, поддержавших деятельность Совета Федерации по мониторингу права и постоянно сотрудничающий с верхней палатой парламента в этом направлении.

Генеральная прокуратура Российской Федерации в соответствии со своей сферой деятельности осуществляет контроль и надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В докладе Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки в 2007 году большое внимание было уделено обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина и анализу качества законодательства в этой сфере.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет мониторинг реализации избирательного законодательства, а также обзор судебной практики и поступивших в ЦИК России основных жалоб и обращений граждан.

Субъекты Российской Федерации активно продолжили работу по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Особое внимание в своей деятельности органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации уделяют мониторингу законодательства и правоприменительной практики в сфере разграничения полномочий между уровнями власти, экономической, социальной и демографической политики, а также развития малого и среднего предпринимательства.

В частности, особое внимание региональные законодатели уделяют мониторингу системных законов, таких как федеральные законы от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важными элементами мониторинга являются депутатские запросы, рассмотрение депутатами заявлений, писем избирателей, встречи с избирателями, с должностными лицами различных органов, организаций.

Субъекты Российской Федерации активно включились как в обсуждение ежегодного доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», так и в работу по подготовке собственных докладов о состоянии законодательства, которые к настоящему моменту подготовлены в 12 субъектах Российской Федерации.

Методологическую и методическую помощь субъектам Российской Федерации в подготовке собственных докладов оказывают как комитеты и комиссии Совета Федерации, структурные подразделения Аппарата Совета Федерации, так и Комиссия Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики²⁷⁸.

По мнению многих регионов, назрела потребность в систематизации и консолидации законодательных инициатив, вносимых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в порядке реализации их права законодательной инициативы. Совет Федерации как палата регионов и Совет законодателей как связующее звено могут и должны оказать необходимую помощь и поддержку регионам в этом направлении.

Инициативные субъекты мониторинга права также играют значительную роль в сфере совершенствования качества законодательства. К ним относятся институты гражданского общества, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, научные организации, корпоративные сообщества общественные объединения и политические партии. За прошедшие пять лет ими достигнуты определенные положительные успехи в данном направлении.

С этими субъектами Совет Федерации находится в постоянном творческом сотрудничестве.

Общественная палата Российской Федерации осуществляет деятельность по мониторингу правового пространства с точки зрения законодательного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В 2007 году ею был подготовлен первый ежегодный доклад «О состоянии гражданского общества». Принципиальная особенность доклада в том, что объектом исследования стал потенциал гражданского общества и гражданской активности.

Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации уделяют должное внимание осуществлению мониторинга правового пространства и правоприменительной практики с точки зрения соблюдения и реализации прав и свобод человека и гражданина. Вызывают надежду и возможные дальнейшие перспективы взаимодействия этих институтов с Советом Федерации в части активизации процесса создания системной правовой базы их деятельности с целью формирования действенных механизмов отслеживания, контроля и защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации.

Постоянными партнерами Совета Федерации в деятельности по мониторингу законодательства и правоприменительной практики являются и научные организации. Среди них – Институт государства и права Российской академии наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации и другие.

В структуре Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации образован специализированный Отдел мониторинга законодательства, который уже подготовил специальный научный доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизмы проведения».

В Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации создан Центр мониторинга государственного управления и права, который участвует в подготовке законопроектов, информационно-методических материалов, в проведении исследований по заказам органов государственной власти в сфере мониторинга права; разрабатывает методологию и методику, систему показателей развития объектов и субъектов мониторинга.

На данный момент весьма актуальной является проблема подготовки квалифицированных кадров в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Именно они будут способствовать формированию правовой культуры и правосознания в обществе, поднимут законотворческую и правоприменительную деятельность на уровень современных требований.

Совет Федерации неоднократно подчеркивал в своих докладах необходимость достойного кадрового обеспечения данного направления. Этот призыв поддержала Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, которая, используя возможности формирования образовательных программ для повышения квалификации государственных служащих, готовится осуществлять подготовку специалистов в сфере мониторинга права.

Существенным организационным и методологическим фактором создания системы мониторинга права и площадкой для содержательного диалога между властью и обществом является ежегодная Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Цель конференции – привлечение органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, научных, общественных и иных организаций, институтов гражданского общества к решению вопросов, связанных с созданием в Российской Федерации комплексной системы анализа и прогноза качества федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; выработка правовых, организационных, методологических инструментов мониторинга права; осмысление стратегии правового развития России, обеспечение конкретных прав и свобод человека.

Состоялось уже пять конференций. Каждая из конференций имела актуальную тему: первая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение» (23 июня 2003 года), вторая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» (20 мая 2004 года), третья Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества» (30 июня 2005 года), четвертая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: стратегия правового развития России» (20 июня 2006 года), пятая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства» (26–27 июня 2007 года).

В период между конференциями Совет Федерации проводит постоянно действующие тематические и практические семинары, совещания, иные мероприятия, связанные с дальнейшей популяризацией идеи мониторинга и обмена накопленным опытом всеми заинтересованными участниками.

Итоги и рекомендации пяти конференций стали весомым вкладом в создание и развитие системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

Обсуждение на конференции проблем мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также демонстрация ее участниками своего опыта, показывают не только интерес к исследованию проблем качества законодательства, но и потребность в его совершенствовании.

Проделанная работа позволила выявить определенные несоответствия существующего законодательства требованиям сегодняшнего и завтрашнего дня, в том числе требованиям его актуальности, гармоничности, действенности.

Совет Федерации с целью формирования непротиворечивого согласованного законодательства предложил органам законодательной, исполнительной, судебной власти как субъектам конституционного партнерства, объединить коллективные усилия по формированию единой программы законотворческой деятельности, призванной реализовать стратегию правового развития Российской Федерации. Такой документ должен иметь статус долговременной государственной программы.

Создание 5-летней программы по мониторингу права в Российской Федерации при участии Совета Федерации, органов его конституционного партнерства, научных, общественных и иных организаций, как долговременного целеполагания системы базовых ценностей общества и государства должно стать одним из приоритетных направлений их деятельности.

Именно сейчас все коллективные усилия должны быть направлены на решение этой сложной и важной задачи.

Кроме того, важнейшая задача Совета Федерации, касающаяся его освещения деятельности, органов его конституционного партнерства, институтов гражданского общества в сфере мониторинга права, дальнейшей популяризации и продвижения этой идеи, связана с учреждением и изданием журнала «Мониторинг права в Российской Федерации». В текущем году она должна быть реализована.

Совет Федерации уже указывал на необходимость регламентации законодательного процесса в Российской Федерации. В 2007 году деятельность рабочей группы Совета Федерации по доработке проектов федеральных законов о Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации, о нормативных правовых актах, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов вступила в завершающую стадию.

Процесс реализации программы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, пятилетние итоги этой работы объективно свидетельствуют о необходимости создания единого методологического центра, обеспечивающего общую координацию работы по осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

16 ноября 2007 года постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 496-СФ учрежден Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Это решение позволит качественно улучшить деятельность Совета Федерации, органов его конституционного партнерства по созданию в Российской Федерации системы мониторинга права²⁷⁹.