Внутренней и внешней политики

Вид материала

Доклад

Содержание Глава 3. МЕТОДОЛОГИЯ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

Подобный материал:

• Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
• Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
• Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
• Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
• 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
• Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
• Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.

Глава 3. МЕТОДОЛОГИЯ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

§ 1. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга²⁸⁴

Изучение эффективности действия законодательства предполагает предварительную разработку теории вопроса. В настоящее время в российской юридической науке выделяется два основных подхода к изучению эффективности действия законодательства, ориентированных на различное понимание целей правового регулирования. Первый подход, сложившийся в советский период, исходит из традиционного для советской теории права легистского правопонимания, согласно которому право – это совокупность норм, установленных или санкционированных государством и поддерживаемых мерами государственного принуждения. При этом право рассматривается в качестве инструмента в руках государства, предназначенного для достижения экономических, политических, идеологических и так далее целей. В рамках такой инструменталистской трактовки права под эффективностью законодательства понимается соотношение между фактическим результатом его действия и теми внеправовыми (социальными) целями, для достижения которых оно было принято. Другое направление изучения эффективности действия законодательства, складывающееся в теории права в постсоветский период ее развития, исходит из положенного в основу действующей Конституции Российской Федерации естественно-правового типа правопонимания, согласно которому сущность права – это прирожденные и неотчуждаемые права человека, определяющие смысл и содержание законодательной и правоприменительной деятельности. С позиций такого подхода право (права человека) – это не средство решения внеправовых (экономических, политических, идеологических и иных) задач, а самостоятельная ценность, поскольку «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2 Конституции Российской Федерации). Неправомерное (то есть не соответствующее Конституции Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам международного права) ограничение прав и свобод человека означает неправовой характер закона.

С позиций такого подхода, базирующегося на естественно-правовом типе правопонимания, целью правового регулирования является осуществление на практике принципа, согласно которому человек реализует свои права до тех пор, пока это не нарушает аналогичные права других людей, иные права человека, а также публичный порядок, обеспечивающий возможность осуществления прав человека.

Об эффективности действия законодательства имеет смысл говорить лишь применительно к правовому законодательству, направленному на обеспечение и защиту прав и свобод человека (в противном случае вопрос лишается правового смысла). Поэтому процесс определения эффективности действия законодательства разбивается на два этапа: а) определение правового качества законодательства (то есть определение конституционно-правовой природы норм, входящих в законодательный акт); б) изучение эффективности действия законодательства.

Для определения правового качества законодательства необходимо установить соответствие его положений требованиям Конституции Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, как составной части российской правовой системы. В конечном итоге конституционно-правовая природа законодательства определяется двумя факторами: 1) его способностью обеспечить гарантии реализации закрепленного в нем субъективного права или обязанности для всех участников регулируемого круга отношений на равных основаниях (то есть без дискриминации и привилегий); 2) конституционно-правовым характером тех ограничений прав человека, которые вытекают из требований данного законодательства.

Способность законодательной нормы гарантировать реализацию закрепленных в ней прав и обязанностей на равных основаниях означает, что все субъекты регулируемого круга отношений имеют формально равную с другими субъектами регуляции возможность реализовать предоставленное им право и выполнить установленную законом обязанность. Это качество законодательной нормы достигается путем надлежащей проработки в процессе правотворчества ее социального содержания и выбора адекватной этому содержанию юридической формы.

Социальное содержание конституционно-правовой природы законодательной нормы характеризуется тем, что в ней найден правовой компромисс различных социальных интересов. Суть этого компромисса состоит в том, что всякому интересу, попадающему в сферу действия данной нормы, обеспечена равная с другими свобода реализации в той мере, в какой это не противоречит свободной реализации других интересов (таким образом, ни один социальный интерес не может осуществляться за счет подавления интересов других социальных групп и слоев общества).

Юридическую форму конституционно-правовая природа законодательной нормы приобретает в тех случаях, когда:

правильно определен предмет законодательного регулирования, то есть характер регулируемых отношений соответствует отраслевой принадлежности нормы;

уровень нормативного акта, частью которого является рассматриваемая норма (федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Федерации, подзаконный нормативный правовой акт), соответствует предмету регулирования;

верно определен круг субъектов правового регулирования;

найден надлежащий баланс прав и обязанностей (то есть координация прав и обязанностей соответствует требованиям правового принципа равенства между правами и обязанностями субъектов регулирования, между правами человека и соответствующими обязанностями государственных органов и так далее);

требования нормы, с одной стороны, достаточны для обеспечения полноты регулирования, а с другой – не носят избыточного характера;

предусмотренная нормой санкция адекватна (соразмерна) характеру правонарушения;

содержащиеся в норме санкции или поощрения достаточны, чтобы выполнять стимулирующую функцию;

правильно выбран способ правового воздействия (обязывание, дозволение, запрет);

отсутствуют двусмысленности в формулировках;

нет внутренних противоречий в положениях данной нормы;

отсутствуют коллизии между данной нормой и иными положениями данного нормативного акта, акта того же уровня, а также более высокого уровня (в том числе международного);

обеспечена «вписанность» положений нормы в систему действующего законодательства в целом и так далее.

Важно иметь в виду, что правовое качество формально-юридических аспектов законодательства, также как и правовое качество его социального содержания определяется, в конечном итоге, соблюдением принципа формального равенства субъектов правового регулирования. Ведь даже самые незначительные погрешности в юридической технике, ведущие к нечеткости законодательных формулировок, на стадии правоприменения могут стать причиной неоднозначного толкования законодательных положений и приводить к нарушению гарантированного Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) равенства перед законом и судом.

Подход к определению конституционно-правового характера ограничений прав человека должен быть дифференцирован в зависимости от уровня изучаемого нормативного акта.

Если речь идет об изучении эффективности норм подзаконного нормативного правового акта или закона субъекта Российской Федерации, то необходимо исходить из того, что регулирование прав и свобод человека (и, следовательно, введение ограничений этих прав) могут осуществляться лишь федеральным законом. Если в ходе исследования выяснится, что подзаконный нормативный правовой акт или закон субъекта Российской Федерации вводит дополнительные ограничения прав и свобод, не установленные федеральным законом, то речь должна идти не об изучении эффективности данных законодательных актов, а о выработке предложений по приведению их в соответствие с федеральным законодательством.

Если предметом исследования является норма федерального закона, то при определении правомерности вводимых ею ограничений прав человека следует исходить из положений Конституции Российской Федерации (пункт 3 статьи 55), согласно которым критериями ограничения прав человека являются защита основ конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Определение правовой природы норм, входящих в рассматриваемый законодательный акт, должно подтвердить, что рассматриваемое законодательство обеспечивает минимально необходимые гарантии прав человека. Это позволяет перейти к изучению эффективности его действия. Вопрос об эффективности действия законодательства следует решать, исходя из анализа соотношения его цели (достижение заданного Конституцией Российской Федерации уровня защиты прав человека), достигнутого результата (реального уровня защиты прав и свобод) и используемых для этого ресурсов государственного принуждения (то есть меры ограничения прав и свобод). Наиболее эффективным считается законодательство, обеспечивающее максимально возможную реализацию одних прав человека при минимальном ограничении других.

Если перевести это теоретическое определение критерия эффективности законодательного акта в плоскость эмпирического уровня исследований, то речь пойдет об обеспечении возможности реализации правомерных социальных интересов участников регулируемого круга отношений таким образом, что свобода реализации интересов одних не ущемляла бы свободу других. Наиболее эффективным будет тот законодательный акт, который в большей степени обеспечивает реализацию социальных интересов в сфере своего действия.

Перевод проблемы из области прав человека в плоскость социальных интересов позволяет привлечь к исследованию социологические методы эмпирического анализа. Задача исследования в этом случае заключается в определении всех самостоятельных групповых интересов, действующих в сфере регулирования рассматриваемого законодательства, в выявлении основных конфликтов интересов и степени их интенсивности, в определении роли правового регулирования в деле согласования конфликтующих интересов и разрешения возникающих конфликтов.

Выработка конкретных показателей эффективности действия законодательства в каждом отдельном случае требует творческого подхода. Однако в качестве общего методологического принципа исследований можно предложить ориентацию на выявление показателей конфликтности общественных отношений, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений. Использование в процессе исследований такого показателя эффективности правовой нормы, как степень конфликтности отношений, урегулированных этой нормой, предполагает знание о каком-то оптимальном для данной сферы уровне конфликтности (с учетом конкретной социально-политической, экономической, нравственной и тому подобной ситуации). Очевидно, что полное отсутствие социальных конфликтов не может быть критерием для оценки эффективности действия права, поскольку демократическое развитие всегда сопряжено с многочисленными социальными конфликтами, многие из которых должны решаться в правовом поле. Поэтому речь может идти о достижении некой оптимальной степени конфликтности ситуации, означающей, что существующее правовое регулирование обеспечивает необходимую и достаточную меру свободы в реализации правомерных интересов субъектов социального общения. В противном случае мы имеем дело либо со слишком жесткой законодательной политикой, ущемляющей свободу людей в общественных отношениях, либо с недостаточной правовой урегулированностью, ведущей к хаосу и произволу. И в том и в другом случаях законодательство, не выполняющее свою роль по упорядочиванию социальных конфликтов и закреплению нормативно-правовой модели их разрешения, является неэффективным.

Накопление опыта эмпирических исследований эффективности законодательства позволит применительно к каждой конкретной сфере определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. На первых же порах целесообразно обратиться к опыту и знаниям экспертов и использовать для этих целей методы экспертных оценок.

С учетом сказанного под эффективностью действия законодательного акта следует понимать степень соответствия уровня конфликтности регулируемых им отношений оптимальному уровню конфликтности в той или сфере общественной жизни. Такое определение поддается эмпирической верификации, то есть понимаемая таким образом эффективность нормы может быть выявлена и измерена в процессе эмпирического социологического исследования.

Если в ходе исследования выявлена недостаточная эффективность действия законодательства, ведущая к дисбалансу социальных интересов, то задача следующего этапа заключается в выработке предложений по повышению эффективности законодательства. В конечном итоге речь идет о выявлении тех факторов, которые определили низкую эффективность законодательства, и в выработке способов преодоления их негативного действия.

К числу основных правовых факторов, влияющих на эффективность законодательства в современных условиях, относятся: а) правовое качество законодательства, выявление которого предполагает оценку (здесь следует вернуться к выявленным ранее дефектам социального содержания и юридической формы законодательных норм и провести более углубленный анализ, направленный на выработку предложений по их устранению); б) качество правоприменительной деятельности; в) уровень правосознания населения.

Для анализа правового качества законодательства может потребоваться организация его комплексной правовой экспертизы²⁸⁵, включающей в себя при необходимости такие направления, как: 1) ведомственная экспертиза; 2) научная экспертиза; 3) общественная экспертиза. Особый интерес при этом представляет общественная экспертиза законодательства, которая может осуществляться с помощью таких методов исследования, как опрос общественного мнения²⁸⁶ (метод включает в себя интервьюирование и (или) анкетирование респондентов, выбранных из генеральной совокупности субъектов правового регулирования на основе методики вероятностного или квотного отбора; анализ и обобщение полученных данных); опрос экспертов²⁸⁷ (метод включает в себя подбор и опрос специалистов, способных высказать компетентное, профессиональное мнение по интересующим исследователей вопросам; определение критериев компетентности экспертов и ранжирование их ответов в зависимости от уровня компетенции; выработку обобщенной позиции экспертов); фокус-группа (метод включает в себя подготовку сценария обсуждения проблемы в небольшой, но достаточно представительной группе людей, являющихся рядовыми участниками регулируемых общественных отношений; подбор фокус-группы; проведение обсуждения исследуемых вопросов и выработку в ходе обсуждения согласованной позиции).

Изучение качества правоприменительной деятельности и уровня правосознания населения предполагает проведение специальных социологических исследований.