Geum.ru

Внутренней и внешней политики

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 6. Законодательное обеспечение национальной морской политики Российской Федерации
Подобный материал:
1   ...   30   31   32   33   34   35   36   37   ...   80

§ 6. Законодательное обеспечение национальной морской политики Российской Федерации112


Морская политика во многом определяет национальную безопасность государства в экономической, военной, международной и других сферах, вносит существенный вклад в развитие экономики России и одновременно стимулирует инновационные процессы. В связи с этим активное участие России в освоении морских пространств и ресурсов является долгосрочной стратегической задачей.

В целях обеспечения экономической и военной безопасности национальная морская политика должна быть нацелена на эффективную защиту морских ресурсов, действенную охрану морской экологической среды, обеспечение долговременного пользования морскими ресурсами и морской средой, достижение согласованности в развитии сферы морской деятельности, снижение административных барьеров для реализации прав и свобод граждан, предпринимательской инициативы и раскрытия творческого потенциала людей.

Высшим руководством страны в 2007 году был принят ряд важных решений, направленных на реализацию Морской доктрины Российской Федерации, решение крупных системных проблем сферы морской деятельности. В связи с этим необходимо отметить Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 27 апреля 2007 года, Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация», решения, принятые на совместном заседании президиума Государственного совета и Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации в Мурманске 2 мая 2007 года, заседании президиума Государственного совета в Астрахани 31 августа 2007 года, заседаниях Морской коллегия при Правительстве Российской Федерации 11 июля 2007 года в Новороссийске и 25 сентября 2007 года в Находке.

Эти решения задали вектор развития национальной морской политики России на среднесрочную перспективу и определили механизмы их реализации.

Сегодня морская политика России отстает от вызовов времени, существенного продвижения в реализации приоритетных направлений не произошло. Качество ее нормативно-правового обеспечения остается низким и не отвечает реальным потребностям. Нерешенность проблем является следствием отсутствия необходимых законов, их несоответствия стратегическим целям развития государства, невозможности их эффективного применения.

В 2007 году произошел рост активности законотворческой деятельности. Наиболее значимыми из принятых федеральных законов, регулирующих вопросы морской деятельности, являются федеральные законы: от 8 ноября 2007 года № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 30 октября 2007 года № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 29 ноября 2007 года № 285-ФЗ «О внесении изменений в главу 25.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности».

Учитывая почти всегда международный характер деятельности морского транспорта, в числе первоочередных задач Морская доктрина определяет формирование нормативной правовой базы морской деятельности, соответствующей нормам международного права и интересам России. Россия участвует в большинстве международных договоров в области торгового мореплавания. Однако не всегда взятые на себя по этим договорам международно-правовые обязательства выполняются в полной мере.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 26 апреля 2007 года определены приоритетные направления развития сферы морской деятельности. Это рыбопромышленный комплекс, судостроение и судоремонт, морской и речной транспорт вместе с портами и гидротехническими сооружениями на внутренних водных путях. Для нормального функционирования этих отраслей недостаточно законодательного решения только технических аспектов. В первую очередь требуется совершенствование существующего бюджетного, налогового, таможенного, земельного и водного законодательства.

В российском законодательстве в сфере морской деятельности, которое сформировалось в исторически короткие сроки в условиях масштабных социально-экономических изменений, накопился массив отсылочных норм, способных спровоцировать при их реализации коррупционные проявления. Сегодня очевидна необходимость существенной ревизии законодательства в сфере морской деятельности.

Анализ состояния законодательного обеспечения основных направлений национальной морской политики показал наличие системных проблем в функционировании морских портов Российской Федерации. Рассмотрению ситуации было посвящено совместное заседание Президиума Госсовета и Морской коллегии 2 мая 2007 года в Мурманске. В своем выступлении Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил: «Российские грузопотоки продолжают идти через иностранные порты. Причины здесь известны – наши порты не отвечают сегодня современным требованиям и не соответствуют потребностям российской экономики. Кроме того, нужно создавать все условия, чтобы грузы доставлялись в срок и без ущерба для их качества».

Некоторые причины имеют объективный характер – географическое положение портов, малые глубины, наличие ледовой обстановки, наличие протяженных подходных каналов, а также удаленность от главных океанских торговых путей. Эти факторы приводят к дополнительным расходам судовладельцев и грузоотправителей и удорожанию портовых услуг.

В то же время отдельные причины недостаточной конкурентоспособности российских морских портов можно отнести к «управляемым». Конкурентоспособность отечественных портов снижается вследствие не соответствующего международной практике количества направлений, объема, глубины, длительности и сложности процедур контроля при оформлении грузов и судов, несовершенства тарифной политики и налогообложения. Существующее таможенное законодательство и деятельность таможенных органов направлены на выполнение бюджетных планов, что фактически приводит к более значительным убыткам бюджета, потерям на макроэкономическом уровне, не позволяет развивать судостроение и судоремонт, сдерживает расширение перевозок грузов на судах под российским флагом и контейнерных перевозок.

Не решены проблемы, связанные с землепользованием, управлением имуществом. Большинство портов не имеют зарегистрированных границ.

Сдерживание притока иностранных инвестиций в морскую сферу деятельности обуславливается также низким организационным уровнем. Непроизводительные потери на оформление формальностей пограничными, таможенными и другими властями могут занимать более 50% времени грузовых операций, что приводит к удорожанию стоимости захода судна в порт от 500 до нескольких тысяч евро. Контейнеры простаивают в портах по 9–12 суток. В этой связи целесообразно законодательно закрепить систему оформления прихода/отхода судов в рамках грузовых операций, как это делается в крупнейших портах мира.

До конца не урегулирован вопрос помещения припасов, необходимых для обеспечения нормальной эксплуатации и технического обслуживания морских (речных) судов в пути их следования или в пунктах промежуточной остановки либо стоянки, под таможенный режим перемещения припасов,.

Российская Федерация приняла на себя определенные обязательства по открытию для международного сообщения транспортной речной системы, которая в соответствии с Европейским соглашением входит в состав важнейших внутренних водных путей международного значения. Вместе с тем, многолетнее недофинансирование привело к критической ситуации на внутренних водных путях.

Меры, принятые по выполнению поручений Президента Российской Федерации от 20 марта 2003 года и от 1 августа 2006 года о преодолении критической ситуации в функционировании системы гидротехнических сооружений и в целом на внутренних водных путях, в том числе в части финансирования и совершенствования нормативной правовой базы, положение дел в состоянии гидротехнических сооружений кардинально не исправили113.

Без принятия новых нормативных актов, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, ликвидации ступенчатости глубин и выравнивания пропускной способности основных участков ВВП добиться серьезного увеличения грузопотока из регионов Балтийского моря на Единую глубоководную систему внутренних водных путей России невозможно.

В последние годы капитальные вложения на восстановление ВВП увеличиваются, и можно ожидать положительных изменений в состоянии судоходных гидросооружений и водных путей. В этом отношении важная роль принадлежит Федеральному закону от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2008 года и на плановый период 2009 и 2010 годов». Однако проблемы, существующие в сфере развития водного транспорта, требуют комплексного решения и дополнительного финансирования.

Большое значение для повышения безопасности морского судоходства и уровня гарантий прав моряков имеет Федеральный закон от 25 ноября 2006 года № 194-ФЗ «О ратификации Конвенции, пересматривающей Конвенцию 1958 года об удостоверениях личности моряков (Конвенция № 185)».

Несмотря на появившиеся положительные тенденции развития рыбохозяйственного комплекса и рост уловов, отрасль продолжает оставаться в кризисном состоянии. Средства федерального бюджета, предусмотренные на мероприятия по воспроизводству водных биоресурсов, в несколько раз ниже потребностей отрасли. Уровень финансирования отраслевой науки недостаточен для решения стоящих перед ней задач.

Наиболее значимыми проблемами, препятствующими развитию рыбохозяйственного комплекса и требующими безотлагательных решений, являются:

сокращение сырьевой базы российского рыболовства, вследствие ухудшения состояния запасов в исключительной экономической зоне России и ухода отечественного флота из удаленных районов Мирового океана;

неэффективное для рыбного хозяйства в целом использование флота, выраженное в его избыточном количестве в российской экономической зоне и недостаточном за ее пределами;

низкая экономическая эффективность использования сырьевой базы, выражающаяся в высокой доле теневого оборота рыбопродукции; росте сырьевой направленности российского экспорта рыбопродукции и потере создающейся при последующей переработке сырья добавленной стоимости; несогласованности действий российских производителей, приводящей к демпингу цен на российскую продукцию за рубежом;

высокий уровень налогообложения, снижающий возможности капитальных вложений и развития, ведущий к росту зависимости от заемного, преимущественно иностранного капитала;

недостаточный уровень государственно-частного партнерства в инициировании и поддержке важнейших для отрасли инвестиционных программ;

отсутствие мер экономического стимулирования по доставке сырца на российский берег;

отсутствие поддержки российского производителя мерами таможенно-тарифного регулирования, льготного кредитования и другими.

Для решения этих проблем необходима эффективная правовая база, внедрение мер экономического стимулирования, создание условий для поставок технологического оборудования. Программой действий на этом направлении являются поручения Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Госсовета, посвященном рыбной отрасли, в Астрахани 31 августа 2007 года. Важное место в выполнении поручений Президента Российской Федерации принадлежит Федеральному закону от 6 декабря 2007 года № 333 «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон направлен на совершенствование управления водными биологическими ресурсами и создание благоприятных экономических условий для предприятий и организаций рыбохозяйственного комплекса путем внесения новых понятий и норм отсылочных и прямого действия, уточнения ряда положений действующей редакции Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и внесения изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, федеральные законы от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 4 ноября 2006 года № 188-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Изменения, внесенные в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ и другие указанные выше законодательные акты Российской Федерации, позволили достичь сбалансированности государственных методов регулирования и рыночных механизмов в области использования водных биоресурсов. Законодательно закреплен баланс частных и общественных интересов в целях более эффективного использования водных биоресурсов в интересах всего общества.

Вместе с тем ряд внесенных изменений, касающихся аукционных механизмов оборота долей, создает опасность потери долей квот добросовестно работающими российскими предприятиями, в связи с отсутствием механизма преимущественного права традиционных пользователей.

Изменения, внесенные в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ по вопросам прибрежного рыболовства, устраняют государство от регулирования доступа к водным биоресурсам и оставляют это в сфере действия рыночных механизмов. В результате рыбопромышленные комплексы ряда регионов Крайнего Севера и Дальнего Востока могут потерять ресурсную базу, рабочие места, что вызовет отток постоянного населения.

Отсутствие опыта работы товарных бирж по реализации водных биологических ресурсов и продуктов их переработки в Российской Федерации, а также каких-либо нормативных правовых актов по данному вопросу вызывает тревогу у коллективов рыбопромысловых организаций. Вышеперечисленные недостатки принятого закона необходимо оперативно устранить путем внесения поправок в данный федеральный закон.

Анализ реализации задач в области изучения и освоения минеральных и энергетических ресурсов Мирового океана показывает, что геолого-геофизическая изученность континентального шельфа России остается крайне неоднородной и в целом очень низкой.

Учитывая начавшееся бурное развитие и освоение арктического побережья в части разработки месторождений и добычи углеводородного сырья, необходимо решить проблемы определения внешней границы континентального шельфа Российской Федерации в Арктике за пределами 200 морских миль и законодательного подтверждения статуса Северного морского пути.

Существующее законодательство и нормативно-правовая база не обеспечивают в полной мере проведение эффективной государственной политики по освоению континентального шельфа. Она нуждается в правовой, организационной, технической и технологической поддержке со стороны государства.

Не определен правовой статус морских платформ, отгрузочных терминалов и других сооружений в территориальном море и прилежащей зоне, континентальном шельфе, а также в исключительной экономической зоне Российской Федерации и их морских акваторий. Стационарные буровые платформы не подпадают под применение требований Международного Кодекса по охране судов и портовых средств (ОСПС).

Не разграничена ответственность федеральных и региональных органов государственной власти в части согласующих, разрешительных и контрольных функций деятельности на континентальном шельфе.

В освоении шельфовых территорий существует комплекс проблем в вопросах навигационно-гидрографического обеспечения районов добычи и подходов к ним. Действующее законодательство не в полной мере решает вопросы по обеспечению безопасности судоходства в арктических морях и надежной работы ледокольного флота.

Возрождению отечественного судостроения руководством страны было уделено самое пристальное внимание. Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация», Стратегия развития судостроительной промышленности до 2020 года и на дальнейшую перспективу, проект Федеральной целевой программы «Развитие гражданской морской техники на 2009–2016 годы» предусматривают комплекс мероприятий по превращению судостроения в передовую высокотехнологичную и конкурентоспособную отрасль.

Для реализации поставленных задач необходимо решение следующих проблем:

структурные диспропорции судостроительной промышленности – несоответствие масштаба и структуры, ее научно-технического и производственного потенциала объему и структуре платежеспособного спроса на основную продукцию отрасли;

несовершенство отечественного законодательства и финансовой инфраструктуры гражданского судостроения.

Для успешного развития отечественного судостроения необходимо принять меры по следующим основным направлениям:

структурные преобразования и оптимизация потенциала отрасли;

законодательное обеспечение развития судостроения;

развитие научно-технического и производственного потенциала.

Важнейшими условиями успешного развития судостроения являются качество и полнота нормативной правовой базы его функционирования. Существующее законодательство не обеспечивает проведение эффективной государственной политики по развитию отечественного судостроения.

Тяжелое положение, сложившееся сегодня в российском судостроении, вызвано отсутствием стимулов для инвестирования строительства судов на отечественных верфях и неравными с судостроением зарубежных стран экономико-правовыми условиями работы, что требует безотлагательного принятия на государственном уровне решений, способствующих изменению сложившегося положения.

Существующие финансово-экономические условия заведомо ставят наших судостроителей в проигрышное положение по сравнению с их зарубежными конкурентами. Законопроекты должны быть направлены прежде всего на создание благоприятных экономических условий для развития отечественной судостроительной промышленности и предусматривать внесение изменений в Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации, Закон о таможенном тарифе, Кодекс торгового мореплавания, Кодекс внутреннего водного транспорта и Федеральный закон "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Требуется устранить неравные финансово-экономические условия работы отечественных судостроителей по сравнению с иностранными.

Совершенствование нормативно-правовой базы в целях создания условий для развития отечественного судостроения должно быть направлено на решение следующих первоочередных задач:

снижение до 0% ставки НДС на суда всех типов, строящиеся на верфях Российской Федерации;

освобождение от НДС и ввозной таможенной пошлины судового комплектующего и технологического оборудования, не производимого в Российской Федерации;

освобождение от налога на имущество и от земельного налога специальных сооружений и построечных мест предприятий судостроения по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации;

сохранение за российскими компаниями, выводящими из эксплуатации морские рыбопромысловые суда иностранной постройки и изношенные сверх нормативного срока суда отечественной постройки, соответствующих объемов долгосрочных промышленных квот на добычу биоресурсов – при размещении строительства для них новых морских рыбопромысловых судов на российских судостроительных предприятиях,

целевое закрепление доли промышленных квот (в размере не менее 10% от общего объема промышленных квот) за российскими рыбопромысловыми компаниями, осуществляющими строительство новых рыбопромысловых судов на российских судостроительных предприятиях.

Учитывая важность для России освоения углеводородных месторождений шельфа, целесообразно утвердить разработанные заинтересованными органами исполнительной власти основы государственной политики в сфере изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации и комплексного плана действий по ее реализации. Кроме того, представляется целесообразным рассмотреть следующие предложения:

разработка комплекса мер по освоению морского шельфа, предусматривающих закрепление за российской промышленностью приоритетного права создания необходимых средств разведки, добычи, хранения и транспортировки углеводородов и обслуживания месторождений при условии сопоставимости технических, эксплуатационных и ценовых параметров мировому уровню;

включение в число приоритетных направлений науки, техники и технологий, утвержденных Президентом Российской Федерации, самостоятельного направления «Освоение энергоресурсов морского шельфа».

В целом итоги реализации Морской доктрины Российской Федерации указывают на необходимость разработки государственного административно-правового механизма реализации морской политики. Эта проблема может быть разрешена в рамках Стратегии развития морской деятельности до 2020 года и на более отдаленную перспективу, которая в настоящее время разрабатывается.

Также необходимо активизировать выполнение мероприятий Федеральной целевой программы «Мировой океан», которая является одним из важных инструментов реализации положений Морской доктрины.

В целях решения проблем сферы морской деятельности необходимо:

продолжить работу по систематизации и повышению качества нормативной правовой базы, регламентирующей морскую деятельность, в целях повышения эффективности управления и стимулирования развития отраслей морского сектора экономики с внедрением механизмов максимально публичной общественной экспертизы каждого нового проекта нормативного правового акта;

объединить усилия законодательных и исполнительных органов власти, общественных организаций и предприятий морской сферы деятельности по углубленному мониторингу законодательства и подготовке законодательных инициатив;

ввести порядок осуществления государственного контроля в портах, соответствующий международной практике (основные виды контроля: портовый, таможенный; миграционный – уведомительный; остальные виды контроля – санитарный, фитосанитарный и другие – по распоряжению капитана порта) с определением ответственности должностных лиц за его нарушение или превышение полномочий;

совершенствовать бюджетную и финансово-кредитную политику и расширить практику использования государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов в морской деятельности при создании основных морских производительных сил: кораблей, судов, буровых платформ и портов России;

усилить контроль за реализацией положений Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года в действующих федеральных и ведомственных целевых программах, в том числе ФЦП «Мировой океан».