Внутренней и внешней политики
| Вид материала | Доклад |
- Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
- Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
- Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
- Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
- 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
- Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
- Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
- Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
- Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
- Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.
ЧАСТЬ III. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ120
ВВЕДЕНИЕ
Основной целью реформ современного Российского государства, в том числе и на уровне регионов, является повышение качества и стандартов жизни, сокращение уровня бедности, что в свою очередь ставит перед государством в целом, и отдельных регионов, в частности, инновационные, социально значимые задачи, ориентированные на развитие человеческого потенциала. Региональная ситуация в России чрезвычайно разнообразна: велики различия природных и социально-культурных условий, уровень экономического и демографического развития субъектов Российской Федерации и так далее. Тем не менее регионы, несмотря на разнообразие региональных приоритетов развития, возможностей влияния на повышение качества жизни населения, стремятся успешно реализовывать национальные проекты, государственные, региональные, муниципальные программы для достижения единой цели – достойной жизни граждан России.
В рамках данной части доклада Советом Федерации проанализированы представленные по просьбе Совета Федерации аналитические обзоры материалов о социально-экономическом развитии и проблематике, касающейся человеческого потенциала, 72 субъектов Федерации. В рамках анализа поступившей из регионов информации рассмотрены ключевые индикаторы человеческого развития, ряд которых рассчитан на основе региональных статистических данных с учетом специфики того или иного региона и особенностей его экономического уклада, состояния инфраструктуры и социальной сферы, развития институтов гражданского общества, экологической устойчивости и других аспектов, воздействующих на развитие человеческого потенциала. В аналитических данных субъектов Российской Федерации содержится информация и об отрицательных тенденциях воздействия неравенства регионального развития на формирование и использование человеческого потенциала, неравенство благосостояния населения, возможности получения качественных государственных и общественных услуг, в частности медицинских, образовательных, социальных, и так далее.
В складывающихся условиях остро проявляется потребность в обновлении правового поля современной региональной политики, законодательном урегулировании ее базовых основ. Законодательство должно создавать условия, при которых ресурсный и хозяйственный потенциал каждого региона был бы использован для целей социально-экономического роста, обеспечения достойного уровня и качества жизни граждан.
Стратегию правового развития Российского государства можно определить как обобщенную модель действий в условиях динамического изменения внутренней и внешней среды, связанную с выбором правовых приоритетов, альтернатив, предпочтений, созданием потенциала правового будущего. Стратегия правового развития России – это осуществление миссии по нормотворчеству, правоприменению и мониторингу законодательства – как российского, так и зарубежного.
Однако учитывая сложный процесс принятия законов и управленческих решений, необходимо учитывать и прогнозировать стратегические ошибки, различные отклонения в целевой установке, реализации, проектировании, оценке управления, приносящие существенный, непоправимый вред обществу и государству; такое состояние правового поля может быть связано и со стратегической неожиданностью, возникающей внезапно и спонтанно, вопреки ожиданиям и прогнозам, не соответствующей прошлому опыту и требующей нового способа деятельности.
Стратегическое управление правовым полем в условиях быстрых изменений, новых вызовов времени вобрало в себя долгосрочное и стратегическое планирование законотворческой деятельности, правоприменения и мониторинга; способ удовлетворения стратегических потребностей в ситуации возрастающей открытости правовой системы; способ перехода от выживания к развитию.
Как показывает опыт субъектов Российской Федерации, применение стратегического планирования законотворческой деятельности способствует повышению позитивной ответственности региональных органов государственной власти за качество законодательства субъектов, обеспечивает системную обоснованность законодательного процесса и позволяет упорядочить процедуры разработки проектов нормативных правовых актов. Целесообразно развивать этот опыт, особенно в части более широкого применения среднесрочного планирования (в сочетании с краткосрочным), интеграцию стратегических планов законотворческих работ с комплексной стратегией социально-экономического развития121.
Глава 1. ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Послания высших должностных лиц законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации как форма мониторинга результативности правового обеспечения региональной политики
Институт посланий высших должностных лиц существует во многих странах, но их роль и значение не везде одинаковы. Помимо общей для всех посланий информационно-аналитической составляющей, в ряде стран им придается статус главного политического документа, показывающего обществу основные задачи и приоритеты развития государства. В этом плане Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации являются документами, оказывающими прямое политическое влияние на происходящие в обществе процессы, хотя как таковой императивностью они не обладают.
Во многих субъектах Российской Федерации институт посланий, в том числе бюджетных, представляемых в форме ежегодных докладов высших должностных лиц, закреплен в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации (республика Башкортостан, Чувашская Республика, Пермский край, Калининградская, Свердловская, Тамбовская области и другие). С юридической точки зрения послание не является нормативным актом, но является политико-правовым документом, устанавливающим приоритеты, программные цели и задачи органов государственной власти субъектов Федерации, в том числе в сфере законодательной деятельности, и может рассматриваться не только как инструмент текущего и стратегического целеполагания, но и как форма мониторинга результативности правового обеспечения региональной политики.
Задачи, которые ставятся в посланиях, традиционно становятся основой программы законопроектной работы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на предстоящий период.
Так, например, в послании губернатора Тюменской области в 2006 году была определена главная цель для органов государственной власти области – улучшение качества жизни в регионе. Для этого были предложены стратегические приоритеты деятельности органов государственной власти Тюменской области: экономическая политика, политика безопасности, социальная политика.
Для достижения главной цели были определены следующие задачи: увеличение роли внутренних факторов в обеспечении экономического роста; возрастание реальных доходов населения; улучшение инфраструктуры жизнеобеспечения; повышение безопасности условий жизни населения; повышение уровня здоровья населения; обеспечение потребностей населения в качественном образовании; обеспечение потребностей населения в качественных услугах культуры и духовном развитии.
Для реализации указанной цели в течение 2007 года приняты следующие законы Тюменской области: «О внесении изменений в Закон Тюменской области «Об основах функционирования образовательной системы в Тюменской области», «О внесении изменений в Закон Тюменской области «Об организации медицинской помощи населению Тюменской области», «О внесении изменений в Закон Тюменской области «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Тюменской области», «О регулировании лесных отношений в Тюменской области», «О внесении изменений в Закон Тюменской области «Об охране окружающей среды в Тюменской области», «О ветеранах труда в Тюменской области», «О внесении изменений в Закон Тюменской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменской области» и другие.
В послании губернатора Калужской области Законодательному Собранию Калужской области определены наиболее важные задачи органов исполнительной власти: создание условий и стимулов для роста рождаемости, реализация национальных проектов в сферах здравоохранения, образования и обеспечения жильем. В целях реализации указанных задач в Калужской области приняты областные целевые программы: «Улучшение демографической ситуации в Калужской области на 2007–2010 годы», «Семья и дети (2007–2009 годы)», «Развитие и поддержка семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (2007–2009 годы)», «Здоровое поколение 2007–2009 годы», «Комплексная программа развития системы образования Калужской области в 2006–2010 гг.», «Доступное жилье в Калужской области на 2006–2010 годы», «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда на территории Калужской области в 2003–2010 годах» и другие.
В посланиях (докладах) губернатора Пермского края за 2006–2007 годы дан анализ ситуации и определяются ключевые задачи в рамках 5 приоритетных направлений развития Пермского края: развитие человеческого потенциала; экономики; инфраструктуры; территорий; управления государственной и муниципальной собственностью. Данные направления определены как приоритетные в результате анализа существующих проблем социально-экономического развития региона, выявившего необходимость повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью, проведения реформ государственного и муниципального управления. В результате чего был осуществлен переход от традиционной отраслевой схемы организации органов исполнительной власти к программно-целевой модели системы государственного управления.
В послании губернатора Пермского края впервые были озвучены новые принципы взаимодействия с муниципалитетами, воплощенные в созданной в крае системе приоритетных региональных проектов, состоящей из пяти проектов: «Новая школа» (капитальный ремонт школ, создание новых образовательных центров); «Достойное жилье» (капитальный ремонт жилищного фонда при условии создания ТСЖ, переселение граждан из ветхого аварийного жилья); «Муниципальные дороги» (капитальный ремонт мостов и инженерных сооружений в муниципалитетах); «Переселение граждан из удаленных населенных пунктов» (связан с переселением граждан из неперспективных населенных пунктов в более благополучные); «Качественное здравоохранение» (ставит своей задачей формирование новой системы финансирования медицинских организаций, направленной на усиление роли амбулаторно-поликлинического звена, в том числе на оснащение дополнительным оборудованием и подготовку к лицензированию).
Каждый муниципалитет самостоятельно определяет, какой из заявленных проектов для него является более важным. Он формирует собственный перечень объектов – школ, больниц, дорог и так далее.
В процессе подготовки послания Президента Республики Дагестан Народному Собранию Республики Дагестан республиканские органы исполнительной власти одновременно с определением проблем развития соответствующих отраслей представляют предложения по их нормативно-правовому обеспечению.
Для Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан как законодательного органа особенно важно то, что в посланиях Президента Республики Башкортостан не просто отмечается важность законодательного обеспечения той или иной реформы, а актуализируются те задачи, которые на данном этапе имеют первостепенное значение. Послания определяют тактику и стратегию законодательной деятельности Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, образуют вектор развития, систему координат, в соответствии с которыми протекает процесс законотворчества в республике. Послания формируют цели государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества и концепцию развития законодательства республики в целях реализации положений Конституции Республики Башкортостан в сфере законодательного регулирования.
Фактически в посланиях содержатся руководящие положения по стадиям и направлениям законодательного обеспечения наиболее значимых общественных отношений. Тезисы посланий становятся основой законодательной деятельности на определенных этапах реформ. Так, в послании Президента Республики Башкортостан народу и Государственному Собранию – Курултаю Республики Башкортостан подведены итоги первого этапа муниципальной реформы, проведен анализ положения дел в сфере социальных отношений, промышленности и сельского хозяйства и в иных значимых для республики сферах общественных отношений. Для законодателей республики имеет первостепенное значение то, что задачи, решаемые в рамках общефедеральных реформ и проектов, получают в посланиях Президента Республики Башкортостан оценку с учетом конкретных особенностей республики.
В целом деятельность Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан по реализации посланий Президента Республики Башкортостан год от года становится более системной и упорядоченной. По данным правового мониторинга, поставленные в посланиях Президента Республики Башкортостан задачи в сфере законодательного обеспечения приоритетных направлений государственной политики выполняются в полном объеме.
В послании Президента Республики Башкортостан «Стратегия Башкортостана – созидание во благо народа» указывается на необходимость осуществления мониторинга законодательства как эффективного направления совершенствования принимаемых нормативных правовых актов. Важно то, что в результате проводимых исследований выявляются противоречия между нормативными правовыми актами, пробелы и правовые коллизии, приоритеты законотворческой деятельности. Дальнейшего развития требуют технологии законотворчества и экспертизы законопроектов. В свете сказанного одним из приоритетных направлений повышения уровня законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации видится анализ состояния и путей совершенствования законодательства.
В этом контексте задача проведения мониторинга законодательства имеет огромное теоретическое и практическое значение для дальнейшего развития законодательства субъектов Российской Федерации. Как показывает накопленный практический опыт, законотворческая деятельность требует постоянного мониторинга политической и экономической обстановки в России и субъектах Федерации, качественной оценки принимаемого закона как действенного регулятора общественных отношений.
Таким образом, значение посланий прямо связано с ролью и статусом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе региональных органов власти. При таком понимании послания высших должностных лиц обладают особым значением для законодательных и иных органов государственной власти субъектов, которые обязаны следовать провозглашенным высшим должностным лицом целям и приоритетам социально-экономической политики, концепциям дальнейшего совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации. Важность своевременной и четкой реализации положений посланий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации обусловлена тем, что принимаемые законы должны базироваться на государственно-правовой стратегии, соответствующей задачам, стоящим перед государством, и выражаемой, в том числе, в посланиях высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Данные выводы требуют дальнейшего повышения правового статуса посланий как программно-политических документов субъектов Российской Федерации.
§ 2. Особенности правового обеспечения стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации
Построение правовой базы стратегий социально-экономического развития регионов происходит постепенно. Сложившейся практикой выбора формы регулятивного воздействия на социально-экономическое развитие является принятие комплексного нормативного правового акта стратегического характера. Дальнейшая конкретизация мер государственно-правового воздействия на развитие региона в рамках принятой стратегии происходит в форме принятия системы нормативных правовых актов (законы, региональные целевые программы, акты органов исполнительной власти субъектов) по блокам социально-экономических отношений, являющихся объектом регулирования стратегий.
Основой для формирования целевых положений стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации на средне- и долгосрочную перспективу служат положения посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, федеральные и региональные целевые программы.
В качестве правовой основы для этой работы на федеральном уровне Министерством регионального развития Российской Федерации разработан проект концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Сформирован порядок подготовки и план мероприятий по разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов. Утверждены Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
В рамках существующей правовой основы регионы имеют возможность самостоятельно формировать законодательную базу управления регионом, в том числе разрабатывать прогнозные и программные документы – нормативные акты стратегического характера, определяющие цели и задачи органов государственной власти субъектов Федерации по обеспечению динамичного социально-экономического развития регионов.
Характер регулирующего воздействия законодательства субъектов Российской Федерации на социально-экономическое развитие регионов в настоящее время определяется объективно сложившейся необходимостью в построении эффективной программно-целевой системы управления экономикой и социальной сферой.
Единой правовой формы стратегии социально-экономического развития региона в Российской Федерации как вида нормативного акта на федеральном уровне официально не установлено. В ряде регионов она принимается как в форме закона, так и в форме постановления органов государственной власти (в том числе совместного) или распоряжения.
В Московской области начиная с 1996 года действует Закон Московской области «О Концепции, прогнозах и государственных программах социально-экономического развития Московской области», создающий правовую основу для разработки прогнозных и программных документов, определяющих цели и задачи органов государственной власти Московской области. По мнению Московской областной Думы, новая редакция статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая вводится в действие с 1 января 2009 г., сужает полномочия законодательных органов власти в части приятия долгосрочных региональных целевых программ (подпрограмм). Поэтому целесообразно устранить возникающую в законодательстве коллизию, поскольку ее существование снижает статус региональных целевых программ как механизма реализации концепций стратегии регионального развития, что не сможет не сказаться на их качестве, уровне финансирования, степени достижения поставленных целей.
В Воронежской области принят закон от 20 ноября 2007 года № 114-ОЗ «О стратегии социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу». Меры социальной и экономической политики, предусмотренные стратегией, являются основой для разработки и реализации программ социально-экономического развития Воронежской области, областных и ведомственных целевых программ.
4 июня 2007 года в Чувашской Республике принят закон от 4 июня 2007 года № 8 «О Стратегии социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 года», внесенный Президентом Чувашской Республики122.
В Пермском крае совместным постановлением Законодательного Собрания Пермской области и Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа от 22 июня 2006 года № 27 принята Концепция Программы социально-экономического развития Пермского края, которая является основой для разработки Программы социально-экономического развития Пермского края в 2006–2010 годах и на период до 2015 года.
В Пензенской области для определения стратегических приоритетов, на которых, по мнению органов государственной власти области, будут концентрироваться усилия и имеющиеся ресурсы, законом Пензенской области от 4 сентября 2007 года № 1367-ЗПО утверждена Стратегия социально-экономического развития Пензенской области на долгосрочную перспективу до 2021 года. Инструментом реализации принятой Стратегии развития Пензенской области является Программа социально-экономического развития Пензенской области на 2008–2012 годы (утверждена законом Пензенской области от 10 октября 2007 года № 1369-ЗПО).
Стратегические направления социально-экономического развития Калужской области определены распоряжением губернатора области от 19 апреля 2007 года № 47-р «О стратегии социально-экономического развития Калужской области». В соответствии с этим распоряжением министерством экономического развития Калужской области проводится дальнейшая разработка указанных стратегических направлений развития области123.
В Свердловской области разработана стратегическая программа развития территории – Схема развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 года, которая утверждена постановлением правительства Свердловской области, Союза местных властей Свердловской области, Свердловского областного Союза промышленников и предпринимателей, Федерации профсоюзов Свердловской области от 31 декабря 2002 года № 1481-ПП/12 «О Схеме развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 года».
В ряде регионов стратегия социально-экономического развития не принимается в форме правового акта. Так, в Республике Адыгея разработана система представлений органов государственной власти о стратегических целях социально-экономического развития Республики Адыгея (которыми на современном этапе являются повышение благосостояния и качества жизни населения республики; обеспечение устойчивых темпов качественного экономического роста) и комплексе задач экономического и нормативно-правового характера по достижению данных целей124. В республике также разработана стратегия развития Республики Адыгея до 2025 года.
В Удмуртской Республике в 2004 году разработана Стратегия социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2005–2009 годы и на период до 2014 года, которая представляет собой форму общественного договора между республиканской властью и гражданским обществом. В ее разработке принимали участие не только работники органов исполнительной власти, но и представители всех кругов экономической и социальной жизни республики125. На основе Стратегии Правительство Удмуртской Республики подготовило программу «Развитие Удмуртии» на 2005–2009 годы. В 2009 году предполагается разработать и утвердить Стратегию социально-экономического развития Удмуртской Республики на период до 2025 года.
Стратегия развития Астраханской области на 10-летний период и ключевые направлений деятельности правительства Астраханской области по ее реализации была одобрена на заседании Межведомственной комиссии по разработке стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации в ноябре 2005 года. 18 мая 2006 года стратегия развития Астраханской области была одобрена Правительством Российской Федерации126.
Стратегия социально-экономического развития Тамбовской области разработана с учетом стандартных технологий Европейского союза по формированию подобного рода документов. В области действует ряд законов, направленных на ее реализацию. Например, закон Тамбовской области от 13 декабря 2005 года № 406-З «О Программе развития научной, научно-технической и инновационной деятельности в Тамбовской области на 2006–2008 годы» выступает основным механизмом реализации инновационных аспектов стратегии.
Показателен опыт ряда регионов по формированию содержательной части концепции стратегии социально-экономического развития.
Так, в Пермском крае вся система целей развития сгруппирована в пять блоков: развитие человеческого потенциала; экономическое развитие; развитие инфраструктуры; развитие территорий; управление государственной и муниципальной собственностью. Именно эти блоки системы государственного управления регионом, по мнению его руководства, обеспечат баланс между всеми типами потребителей, краткосрочной и долгосрочной политикой127. За основу показателей эффективности реализации стратегии первого блока берется один качественный интегральный показатель – рост численности населения. Для второго блока основным является показатель валового регионального продукта (ВРП). Основной показатель эффективности реализации региональной политики по третьему блоку стратегии – снижение стоимость проживания человека на территории. Реализация четвертого блока стратегии осуществляется в направлении обеспечения конкуренции муниципальных образований, которые обладают собственным ресурсом для развития. По пятому блоку ставится задача перехода от содержания собственности к покупке услуг на рынке.
В качестве основных стратегических направлений развития Воронежской области названы: модернизация системы государственного и муниципального управления; развитие человеческого потенциала Воронежской области; создание инфраструктуры инновационной деятельности; новая промышленная и аграрная политика.
В Свердловской области (в соответствии с протоколом заседания Совета Безопасности Российской Федерации от 13 июля 2006 года и поручениями Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 7 марта 2007 года) разработана и одобрена постановлением правительства Свердловской области от 27 августа 2007 года № 830-ПП Программа демографического развития Свердловской области на период до 2025 года («Уральская семья»). Стратегической целью программы является постепенная стабилизация численности населения и формирование основы для последующего демографического роста, формирование и активизация региональной семейной политики128. Реализация программы демографического развития Свердловской области на период до 2025 года будет осуществляться в 3 этапа. На первом этапе приоритетной задачей является снижение смертности, особенно от управляемых причин, на втором этапе приоритетным направлением становится повышение рождаемости, на третьем этапе будет строиться дальнейшая демографическая политика, направленная на увеличение продолжительности жизни населения.
Стратегия решения социально-экономических проблем ряда регионов осуществляется комплексно совместно с другими регионами. Республика Адыгея, как и другие регионы Южного федерального округа, активно сотрудничает по вопросам реализации федеральной целевой программы «Юг России». В рамках программы решаются важнейшие социально-экономические вопросы развития региона, улучшения условий жизни населения.
Стратегия социально-экономического развития Астраханской области построена на основе сценарного подхода к планированию. Учитывая возможность многовариантного развития событий, в рамках Стратегии были разработаны и проанализированы три основных сценария социально-экономического развития области: инерционный (построен на использовании традиционного портфеля ресурсов и эксплуатации технологий предыдущего этапа развития); оптимизационный – предполагает восстановление ресурсного портфеля предыдущего этапа и повышение эффективности его использования; интенсивный – предусматривает коренной перелом в социальных и экономических вопросах, выход на новые, в соответствии с мировыми требованиями, параметры развития. Основным, определяющим сценарием правительство Астраханской области приняло интенсивный путь развития. В контексте интенсивного сценария была разработана и сейчас реализуется Программа ускоренного социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу (постановление правительства Астраханской области от 20 мая 2005 года № 101-П, в ред. постановлений от 24 августа 2006 года № 305-П, от 14 сентября 2007 года № 396-П) 129.
Для стратегии развития Пензенской области определено три ключевых направления. Основное – достижение опережающего роста в базовых секторах экономики, создание долгосрочных конкурентных преимуществ. Реализация данного направления способствует устранению проблемы старения основных фондов промышленных и сельскохозяйственных предприятий Пензенской области. Она решается за счет модернизации технологической базы предприятий, развития кадрового потенциала, создания сети территориальных межотраслевых комплексов, а также агропромышленных холдингов и кооперативов (так называемый кластерный подход)130.
Одним из главных приоритетов региона в отработке стратегии инновационного развития Тамбовской области является развитие города Мичуринска – наукограда Российской Федерации агропродовольственного типа131.
В Республике Карелия одной из основных целей Стратегии социально-экономического развития до 2020 года является более интенсивное развитие международного и межрегионального сотрудничества. Для достижения этой цели предусмотрена реализация четырех проектов: «Лесная Карелия», «Недра Карелии», «Гостеприимная Карелия» и «Новая Карелия».
Органы государственной власти Алтайского края подразделяют основные приоритетные направления его социально-экономического развития до 2025 года на две группы: эффективное использование природного и накопленного экономического потенциала края (создание туристско-рекреационного комплекса международного значения, динамичный рост и качественно новый уровень конкурентоспособности аграрного и промышленного комплексов); новые направления и приоритеты (повышение уровня инновационности экономики края на основе формирования региональных центров инновационного развития и территориальных кластеров; использование макрогеографического положения региона для более активного участия в международном трансграничном сотрудничестве).
В целом правовое оформление стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации характеризуется широким разнообразием принимаемых актов (как нормативных правовых, так и документов ненормативного, программно-политического характера), а также неустоявшейся понятийно-категориальной базой. Такое положение объясняется эволюционным характером развития института нормативно-правового обеспечения стратегий социально-экономического развития регионов и неурегулированностью многих вопросов на федеральном уровне. Федеральное законодательство не определяет однозначно такие понятия, как «стратегия», «доктрина», «концепция», «комплексная долгосрочная программа», «долгосрочный инвестиционный план», и их взаимосвязь132. В результате, органы региональной законодательной и исполнительной власти вынуждены находить приемлемые формы правового регулирования опытным путем.
Наряду с совершенствованием системных характеристик законодательства субъектов Российской Федерации положительный опыт правового регулирования применения программно-целевого метода управления в субъектах Российской Федерации содержится в предложениях по устранению недостатков и пробелов федерального законодательства. Наиболее актуальным вопросом для многих субъектов Российской Федерации является придание стратегии социально-экономического развития региона статуса общеобязательного правового акта. Целесообразно утверждать ее в форме закона (как сделано в Воронежской области, Чувашской Республике и ряде других субъектов Российской Федерации).
§ 3. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе
Право законодательной инициативы, закрепленное в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, является одной из главных форм участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. По широкому кругу вопросов только они могут донести до федерального законодателя реальное состояние дел и свое видение путей совершенствования федерального законодательства.
Однако при реализации данного права законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации зачастую сталкиваются с серьезными проблемами. Субъекты права законодательной инициативы считают, что «избирательная реакция на законодательные инициативы… порою сводит на нет их стремление участвовать в формировании федерального законодательства»133. Результаты анализа информационных, аналитических материалов субъектов Российской Федерации показывают, что после рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации только от 2% до 6% их предложений нашли применение в федеральных законах. Характерной в этом плане является информация о результатах рассмотрения законопроектов, внесенных Московской городской Думой в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательной инициативы в 2004–2007 годах (см. табл.).
| | Количество проектов федеральных законов | В % к числу внесенных в Государственную Думу |
| Всего внесено проектов федеральных законов в 2004–2007 годах, в том числе по проблемам: | 45 | |
| государственное строительство и конституционные права граждан | 16 | 35,6 |
| экономическая политика | 6 | 13,3 |
| социальная политика | 18 | 40,0 |
| бюджет, налоги, финансы | 5 | 11.1 |
| Число проектов федеральных законов, находящихся на рассмотрении, в том числе: | 15 | 33,4 |
| принято проектов федеральных законов в первом чтении | 1 | 2,2 |
| Число проектов федеральных законов, рассмотрение которых завершено, в том числе: | 30 | 66,6 |
| принято федеральных законов | 2 | 4,4 |
| отклонено | 8 | 17,8 |
| возвращено в Московскую городскую Думу | 10 | 22,2 |
| снято с рассмотрения, в том числе: | 10 | 22,2 |
| по мотивам принятия аналогичного проекта в первом чтении | 2 | 4,4 |
| как отозванных Московской городской Думой | 7 | 15,6 |
| по другим причинам | 1 | 2,2 |
Одной из причин отклонения законодательных инициатив является отрицательное заключение Правительства Российской Федерации на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, социальных гарантиях и так далее), что является безусловным основанием для их нерассмотрения. Между тем субъект Российской Федерации не всегда может обладать всем необходимым объемом информации в целом по Российской Федерации для подготовки финансово-экономического обоснования предлагаемого им проекта федерального закона.
Следует также отметить, что потенциал субъектов законодательной инициативы «используется не в полной мере, отчасти из-за отсутствия механизма коррекции федеральных законов путем внесения консолидированных законодательных инициатив законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации… Не отработанным в законодательной практике является и внесение законодательных инициатив несколькими парламентами субъектов Российской Федерации совместно»134. На это было указано и в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2006 года.
В связи с этим Государственный Совет Республики Коми полагает целесообразным внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Регламент Государственной Думы норму, согласно которой законопроект, получивший, например, поддержку более чем в половине субъектов Российской Федерации, вносился бы на рассмотрение Государственной Думы в первоочередном порядке. Для стимулирования такой практики придавать консолидированным инициативам статус приоритетных, то есть подлежащих первоочередному рассмотрению в Государственной Думе. Кроме того, Совет Федерации мог бы взять на себя сопровождение таких законопроектов в Государственной Думе.
Субъекты права законодательной инициативы проявляют заинтересованность в совершенствовании механизма взаимодействия федерального и региональных законодателей. В частности, они обращают внимание на целесообразность официального информирования законодательных органов субъектов Федерации о ходе рассмотрения внесенных ими проектов федеральных законов, в частности, о причинах их отклонения, официальных заключениях, полученных на законопроект, потребность систематизации информации о целях и предметах правового регулирования проектов федеральных законов, вносимых субъектами Федерации. Это необходимо для выявления общих проблем, в решении которых могут быть заинтересованы и другие субъекты Федерации135.
Заслуживает внимания и предложение Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о совершенствовании методической и консультативной работы с представителями субъектов Федерации в части согласования содержания (текстов) инициатив, их доработки до официального внесения на рассмотрение.
Результаты анализа полученных материалов позволяют также выделить цели и приоритеты органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. При этом следует отметить, что субъекты права законодательной инициативы ведут постоянный, системный учет и анализ своих законодательных предложений. Так, например, Тюменская областная Дума представила сравнительные сведения за 1994–2007 годы по следующим отраслям федерального законодательства: конституционное и государственное строительство; финансовое и экономическое законодательство; социальная политика; местное самоуправление.
В целом законодательные инициативы субъектов Федерации прежде всего были направлены на дальнейшее совершенствование правового регулирования общественных отношений, связанных с основами конституционного строя, правовым положением человека и гражданина (31,3 % от общего числа инициатив, содержащихся в представленных материалах). Из них каждое третье предложение – о развитии федерального законодательства о местном самоуправлении. Так, инициатива Московской областной Думы в части установления гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления нашла свое отражение в Федеральном законе от 4 ноября 2007 года № 253-ФЗ «О внесении изменения в статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральные органы законодательной власти поддержали инициативы Воронежской областной Думы, законодательных собраний Владимирской, Кировской, Тверской областей, Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия): был принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» (в части увеличения установленного числа мировых судей и количества судебных участков в указанных субъектах).
В центре внимания органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2007 году оставались вопросы повышения качества жизни и социальной поддержки различных категорий граждан (23,5% от общего числа). Свое право законодательной инициативы в социальной сфере использовали Государственный Совет Республики Коми, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), законодательные собрания Приморского края, Владимирской, Калужской, Кировской областей, московские областная и городская Думы, Самарская Губернская Дума, Дума Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и другие. Однако социальные инициативы, как правило, предусматривающие дополнительные расходы из федерального бюджета, в большинстве случаев отклоняются.
Значительное количество изменений субъекты Федерации предлагают внести в налоговое и бюджетное законодательство (27% от общего числа); большинство из них проходят стадии рассмотрения, обсуждения и согласования заинтересованными лицами.
Несколько меньшее количество законодательных инициатив (18,2 % от общего числа) связано с совершенствованием правового регулирования отношений в сфере экономической деятельности (вопросы банкротства, размещения заказов, государственной регистрации, градостроительства, связи и так далее), охраны окружающей среды, рационального использования недр и иных природных ресурсов.
Таким образом, анализ участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе в форме использования своего права законодательной инициативы является важным направлением мониторинга их законодательной активности. Такой мониторинг может содействовать определению приоритетов в правовом регулировании общественных отношений на федеральном уровне.
Практика внесения законопроектов показывает, что для субъектов Федерации наиболее приемлемой оказывается форма законодательного предложения. Поэтому законодательные инициативы необходимо воспринимать как результат правовых оценок действующего права, важный источник новых идей, представлений, предложений о путях его совершенствования в целях придания ему наибольшей адекватности социальным и иным условиям российского общества. В связи с этим целесообразно поддержать предложения законодательных (представительных) органов власти республик Башкортостан, Коми, Мордовия о совершенствовании механизма взаимодействия федерального и региональных законодателей при реализации права законодательной инициативы, правового регулирования возникающих при этом общественных отношений.