Внутренней и внешней политики

Вид материала

Доклад

Содержание § 9. Законодательное обеспечение развития судостроительной отрасли России

Подобный материал:

• Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
• Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
• Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
• Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
• 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
• Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
• Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.

§ 9. Законодательное обеспечение развития судостроительной отрасли России⁷⁸

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года отметил важное значение развития судостроения для России, являющейся крупной морской державой. «Мы имеем достаточно развитый рынок собственных морских перевозок. При этом практически перестали строить гражданские суда. За последние 10 лет более 90 процентов новых судов наши судовладельцы заказали и построили на зарубежных верфях. И если не предпринять сегодня никаких действий, отрасль просто деградирует, что в конечном счете негативно скажется и на безопасности страны, на военном кораблестроении».

Первая группа проблем сформировалась из-за структурных диспропорций судостроительной промышленности, ее ориентированности на создание исключительно военной продукции. Исторически российское гражданское судостроение развито слабо, а большая часть отечественного судостроения представляет собой совокупность предприятий, традиционно ориентированных на военное кораблестроение. Российское гражданское судостроение является продукцией не специализированных предприятий, а универсальных, с отсталой производственной базой.

Вторая группа проблем характеризуется спадом промышленного производства в 1990-х гг. и вызвана отсталостью технологий, изношенностью основных производственных фондов, слабостью проектных решений и отсутствием кадрового потенциала.

Резкое снижение конкурентоспособности отечественного судостроения обусловлено следующими факторами:

сокращение заказов на строительство военных кораблей и коммерческих судов привело к росту издержек и увеличению стоимости продукции отрасли;

износ основных производственных фондов в судостроении приблизился к 70% (производственное оборудование, возраст которого превышает 20 лет, в общем парке станочного оборудования составляет 65%);

устарели проектные решения, основанные на разработках 1980-х годов;

нехватка построечных мест (после распада СССР крупнейшие стапели и доки остались на Украине. Относительно большие суда, водоизмещением до 100 тыс. тонн, можно строить на наклонных стапелях Балтийского завода и Адмиралтейских верфей в Санкт-Петербурге, а также на предприятиях Северодвинска. 15 заводов могут строить суда длиной до 150 метров, а 22 – длиной менее 100 метров);

существенное отставание технологий и организации работ по сравнению с зарубежными передовыми предприятиями, низкий уровень автоматизации работ, недостаточное применение методов крупноблочного строительства (применение раскроя металла 8 х 2 метра, в отличие от зарубежного стандарта 12 х 4, влияет на количество сварных швов и качество поверхности) и использование кранов недостаточной грузоподъемности. В результате удельная трудоемкость производства в отрасли в 3–5 раз выше, чем за рубежом, а сроки постройки судов больше;

высокие энергозатраты из-за климатических условий;

практическое отсутствие зарубежных инвестиций в российское судостроение;

несоответствие существующей в Российской Федерации логистики и принципов организации гражданского производства современному мировому уровню;

критическое состояние кадрового потенциала на многих предприятиях отрасли.

Третья группа проблем обусловлена особенностями отечественного законодательства и финансовой инфраструктуры гражданского судостроения. Существующая система налогообложения и финансирования всего цикла строительства судов ставит отечественных судостроителей и судовладельцев в заведомо худшие по сравнению с зарубежными финансово-экономические условия. Дело в том, что условия получения банковских кредитов в России и за рубежом несопоставимы. На российском финансовом рынке возможен кредит только на 5–6 лет под 12–14% годовых в объеме до 60% от стоимости судна, в то время как российские судовладельцы могут авансировать заводу в период строительства, как правило, не более 20–25% цены судна.

Большая часть финансирования строительства судна направлена на закупку импортного оборудования (60–70% цены судна). Поставка этого оборудования для судов, строящихся для российских заказчиков, облагается не только НДС, но и таможенной пошлиной, что увеличивает стоимость судов на 20–25%.

До настоящего времени отсутствует государственная программа промышленного освоения месторождений нефти и газа на морском шельфе России и создания в этих целях технических средств, судов, специальных аппаратов и сооружений. Отметим, что некоторые компании уже начали самостоятельно осваивать месторождения морского шельфа. В частности, нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» ведет эксплуатационное бурение на шельфе Балтийского моря с морской стационарной платформы, построенной на заводе по производству стальных металлоконструкций ООО «ЛУКОЙЛ-Калининградморнефть»⁷⁹.

Четвертая группа проблем связана с развитием инфраструктуры, расширением морских и речных портов, модернизацией судоходных путей, особенно на реках.

Отметим, что в Послании Президента подчеркивалась необходимость развития морских портов: «Наши грузопотоки продолжают идти через иностранные порты… Прежде всего нужно разработать и принять инвестиционные программы развития российских портов. Уже в этом году решить вопрос с оформлением земли под развитие портовой инфраструктуры. И, наконец, принять соответствующий закон и определиться с созданием нескольких свободных портовых зон с льготным режимом налогообложения… Необходимо реализовать проекты по увеличению пропускной способности внутренних водных путей…».

Внимание Президента к данной отрасли ускорило разработку программ реформирования отрасли. Отметим, в последние годы развитию судостроения уделяют внимание и исполнительная, и законодательная ветви власти.

Как уже говорилось, исторически Россия – одна из ведущих морских держав с выходом в три океана и значительной протяженностью морских границ. С целью сохранения этого статуса была принята Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 года). Морская доктрина предполагает концентрацию усилий по строительству и развитию инфраструктуры российского флота на территориях субъектов Российской Федерации, традиционно связанных с мореплаванием, унификацию этой инфраструктуры для военных и хозяйственных нужд, поддержание российского флота в готовности к решению стоящих перед ним задач. Однако Морская доктрина – это концептуальный документ, и для ее реализации требуются конкретные программы.

Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации разработана Стратегия развития судостроительной промышленности на период до 2030 года. Основные положения проекта указанной стратегии обсуждались на заседании Правительства Российской Федерации 19 октября 2006 года и были утверждены приказом Минпромэнерго России от 6 сентября 2007 года № 354. Стратегия определяет основные принципы и направления, обеспечивающие эффективное динамичное развитие судостроительной отрасли.

Проблемы развития судостроительной промышленности имеют многоплановый характер. Для их решения недостаточно усилий на федеральном уровне, необходим системный, комплексный подход по реформированию не только судостроения, но и отраслей, производящих комплектующее оборудование и материалы, созданию благоприятного инвестиционного климата в отраслях, заинтересованности хозяйствующих субъектов в модернизации существующих фондов, готовности транспортных компаний закупать отечественные суда.

Реализация Стратегии развития судостроительной промышленности требует решения комплекса задач, которые можно сгруппировать по трем основным направлениям решения проблемы:

развитие научно-технического и производственного потенциала, комплексная модернизация и техническое перевооружение отрасли;

законодательное и иное нормативно-правовое обеспечение развития судостроения;

структурные преобразования и оптимизация потенциала отрасли.

Механизм реализации указанной Стратегии в первую очередь базируется на выполнении мероприятий в области судостроения, предусмотренных федеральными целевыми программами. Во вторую очередь обеспечиваются условия оптимального использования инструментов правового характера (методы таможенно-тарифного регулирования, механизм субсидирования и так далее).

Концепция федеральной целевой программы разработана и утверждена распоряжением Правительства от 7 ноября 2007 года № 1571-р «Об утверждении концепции федеральной целевой программы «Развитие гражданской морской техники» на 2009–2016 годы». Цель программы – создание конкурентоспособной отечественной гражданской морской техники. При подготовке данной Концепции были проанализированы два сценария реформирования отрасли и проведено их сопоставление с инерционным сценарием. Первый сценарий предполагал точечную поддержку судостроения с минимальными бюджетными расходами. Данный сценарий не способен переломить ситуацию в отрасли и лишь приведет к распылению государственных средств. Второй сценарий предполагает повысить конкурентоспособность путем преодоления отставания от передовых стран в научно-техническом и технологическом развитии, он признан наиболее благоприятным.

В Стратегии развития подходы к реформированию судостроения сформулированы более комплексно и направлены на решение конкретных проблем отрасли, а не на лозунг о ликвидации отставания от развитых стран.

Прежде всего предполагается осуществить технологическую модернизацию существующих верфей (корпусостроение, краны большой грузоподъемности, крупногабаритный лист, сухие доки и тому подобное). Это потребует реализации крупных инвестиционных проектов, по большей части реализуемых за счет средств инвесторов. Для привлечения инвесторов необходимо предпринять меры государственной поддержки (получение в общеустановленном порядке государственных гарантий, использование методов таможенно-тарифного регулирования и так далее), возможные в рамках действующего законодательства. Создание полностью новых, специализированных на гражданском судостроении верфей также возможно на основе государственно-частного партнерства. Однако этот подход наиболее рискованный, поскольку строительство предприятий с нуля требует слишком больших капиталовложений. Его реализация возможна только с привлечением зарубежных инвесторов.

Еще одним источником средств при проведении модернизации на государственных предприятиях или открытых акционерных обществах с контрольным пакетом акций у государства является Инвестиционный фонд и ресурсы Банка развития.

Для реализации вышеназванных подходов был издан приказ Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 26 февраля 2007 года № 50 «О развитии производственных мощностей судостроительной промышленности», направленный на разработку проектов современных судостроительных комплексов в западных, дальневосточных и северных регионах. В частности, предполагается создать в западных регионах современный судостроительный комплекс с использованием производственных мощностей существующих предприятий и одновременное создание новых мощностей для строительства крупнотоннажных судов и морских платформ для работы на шельфе (верфи).

На первом этапе реализации Стратегии предполагается укрупнение предприятий, поскольку разрозненные госпредприятия не в состоянии эффективно реализовать функции стратегического развития отрасли. О практических шагах по реализации Стратегии свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация». Создание Объединенной судостроительной корпорации позволит объединить все сегменты – от проектирования и строительства судов до их сервисного обслуживания и ремонта. Данный указ устанавливает правовые основы для концентрации интеллектуальных, производственных и финансовых ресурсов при реализации проектов строительства кораблей и подводных лодок для Военно-Морского Флота, а также развития гражданского судостроения, освоения континентального шельфа и мирового рынка морских перевозок. Объединенная судостроительная корпорация включает несколько судостроительных предприятий, проектно-конструкторских бюро различных регионов страны, куда входят Санкт-Петербург, Архангельская и Мурманская области.

Мировой опыт показывает, что концентрация собственности в руках государства может быть механизмом поддержи только в краткосрочный период, и этот механизм сам по себе не столько повышает эффективность, сколько позволяет создать более благоприятную институциональную среду в отрасли. Так, в 1970-х гг. в мировом судостроении возник кризис, и многие страны, в том числе Великобритания, Италия, Нидерланды, Швеция, начали проводить национализацию судостроительной промышленности. Созданные под эгидой государства отраслевые объединения получили обширные субсидии и другие формы помощи. Тем не менее такие механизмы поддержки не помогли европейским странам в конкурентной борьбе с азиатскими верфями. Проведение неоклассической экономической политики в 1980-х гг. сопровождалось приватизацией судостроения в европейских странах. К началу XXI столетия среди стран – членов ЕС значительное государственное участие в судостроении сохраняется только в Италии (государственный холдинг Fincantieri) и Испании (холдинг Navantia). Тем не менее прямое дотирование судостроения продолжает широко практиковаться в Европе, особенно в виде финансирования программ консолидации и реструктуризации отрасли.

В настоящее время преждевременно говорить о сопоставимости условий строительства гражданских судов у нас и за рубежом. Прежде всего необходимо создать благоприятные налоговые и прочие условия для нахождения судов под российским флагом, поскольку сейчас значительная часть российского флота ходит под флагами зарубежных государств. Реформирование судостроительной отрасли по принципу укрупнения и создания вертикально интегрированных компаний имеет определенные преимущества в том случае, когда налицо эффект масштаба. Подобная модель обеспечит наибольший результат в военном судостроении и при производстве однотипных кораблей. Однако постиндустриальная экономика предъявляет новые требования к производителям: от них требуется не только эффективно строить стандартные суда, но и удовлетворять специфические требования клиентов. Частный сектор нецелесообразно заменять государственным в том случае, если существует платежеспособный спрос на продукцию, которая удовлетворяется частными производителями (например, строительство яхт и небольших судов предпочтительно продолжить на частных предприятиях). При этом с государства не снимается обязанность поддерживать благоприятный инвестиционный климат, который предполагает низкую налоговую нагрузку, доступность долгосрочного кредитования, конкуренцию между производителями. Очень важно привлекать зарубежных инвесторов, которые владеют не только современными технологиями, но и большим опытом продвижения продукции на мировые рынки.

Законодательная власть предпринимает последовательные шаги по улучшению ситуации в судостроительной отрасли. Прежде всего законодательство направлено на создание благоприятного инвестиционного климата, снижение налогов, поощрение инвестиций как отечественных, так и зарубежных, создание эффективной финансовой системы. Вопросам развития судостроительной промышленности уделялось недостаточное внимание, хотя в последние годы ситуация изменилась в лучшую сторону.

В частности, приняты постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 780-IV ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Председателю Правительства Российской Федерации М.Е.Фрадкову о мерах по развитию российской судостроительной промышленности», а также постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 ноября 2006 года № 406-СФ «О первоочередных мерах по преодолению кризиса в отечественном судостроении». Также 16 марта 2006 года прошли парламентские слушания на тему «Законодательное обеспечение создания экономических условий для обновления российского флота, развития судостроительной промышленности и поддержки судостроения в Российской Федерации».

В постановлении Совета Федерации от 24 ноября 2006 года № 406-СФ предложены конкретные инициативы, реализация которых позволит улучшить ситуацию в судостроительной отрасли. Прежде всего предлагается принять меры государственного регулирования и финансовой поддержки отрасли, включая налоговые и таможенные льготы и преференции, которые будут носить комплексный, скоординированный характер и будут стимулировать рост спроса на отечественные суда. В частности, предлагается разработать проект федерального закона «О государственной поддержке судостроительной промышленности Российской Федерации» и проект федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части мер государственной поддержки судостроительной промышленности; разработать и утвердить перспективный план стратегического развития судостроительной промышленности в целях модернизации и технического перевооружения с последующей интеграцией в крупные холдинговые компании; принять Федеральную целевую программу «Развитие гражданского судостроения в Российской Федерации на 2008–2016 годы». Эти задачи в определенной мере реализованы, однако соответствующий федеральный закон не принят. Принятие закона создаст стабильные условия для реформирования и поддержки отрасли на долгосрочную перспективу.

Совет Федерации также предлагал рассмотреть вопросы возможности реструктуризации просроченной задолженности организаций отрасли по платежам в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды; освобождения от обложения налогом на добавленную стоимость и таможенных пошлин ввоза импортного судовое технологического оборудования и комплектующих деталей к нему, сертифицированные аналоги которых не производятся на территории Российской Федерации; установления специального налогового режима для организаций судостроительной промышленности; упрощения лизинга отечественных речных и рыбопромысловых судов. Кроме того, предлагалось поручить Министерству сельского хозяйства Российской Федерации проработать вопрос о выделении дополнительных квот на вылов водных биологических ресурсов организациям, размещающим заказы на строительство рыбопромысловых судов на отечественных судостроительных предприятиях.

В 2006 году вступил в силу Федеральный закон от 20 декабря 2005 года № 168-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся создания Российского международного реестра судов». Указанным федеральным законом создаются условия приобретения морских транспортных судов для перевозки внешнеторговых грузов иностранной и отечественной постройки без НДС и таможенных пошлин при условии их регистрации в Российском международном реестре судов. Но действие этого закона не распространяется на все другие типы морских и речных судов, строящихся в России: промысловые, транспортные каботажные суда, другие типы судов для внутреннего рынка. Их строительство будет продолжаться с сохранением взимания НДС и таможенных пошлин за ввоз технологического оборудования и комплектующих деталей, то есть в дискриминационных условиях, что усилит неравенство условий работы отечественного судостроения по сравнению с зарубежными конкурентами. Поэтому следует предоставить дополнительные налоговые льготы отечественным судам, зарегистрированным в России, что потребует внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации.

Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития» в качестве одной из целей банка развития закрепляет осуществление лизинговых операций. Однако до настоящего времени лизинг отечественных судов не приобрел широкого распространения.

Кроме того, целесообразно предоставлять дополнительные квоты на вылов водных биологических ресурсов отечественными судами, что может потребовать внесения изменений в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Развитие судостроительной промышленности требует одновременной реализации проектов по развитию транспортной инфраструктуры – модернизации морских и речных портов, судоходных каналов и так далее. Эти вопросы отражены в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, разработанной Министерством транспорта России, и расписаны по конкретным направлениям в федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848).

Так, подпрограмма «Морской транспорт» данной целевой программы направлена на решение задач по увеличению пропускной способности морских портов, повышению уровня безопасности мореплавания и снижению аварийности на флоте. Для развития морских портов предусмотрено наращивание производственной мощности портов и перевалочных комплексов в Приморске (Финский залив), Мурманске, Санкт-Петербурге, Туапсе и ряде других, строительство нефтеперевалочного комплекса в Де-Кастри (порт Ванино) и в порту Корсаков.

В подпрограмму «Внутренние водные пути» включены мероприятия, обеспечивающие развитие внутренних водных путей для повышения их пропускной способности и безопасности судоходства, увеличения протяженности водных путей с гарантированными глубинами.

Следует расширить механизмы государственно-частного партнерства при модернизации судостроительных предприятий, увеличения пропускной способности водных путей, повышении эффективности работы портов и прочих объектов транспортной инфраструктуры. Следует отметить, что соответствующая правовая база и соответствующие институты развития уже сформированы, однако пока не начали эффективно работать.

Так, в Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» в 2007 году был добавлен дополнительный тип особых зон – портовые особые экономические зоны. Эти экономические зоны могут создаваться на территориях морских и речных портов, открытых для международного сообщения и захода иностранных судов. Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» также устанавливает порядок осуществления деятельности, строительства и закрытия морских портов. Правовую базу государственно-частного партнерства также формирует Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Однако пока не сформирована подзаконная нормативная база, которая позволяла бы эффективно реализовывать положения этих законов, а процедура получения средств инвестиционного фонда по-прежнему остается крайне сложной.

Оказания своевременной государственной поддержки судостроению позволит обеспечить производство продукции, конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках. При этом важно продолжать улучшать инвестиционную привлекательность отрасли и создавать условия для привлечения зарубежных инвесторов, которые привнесут в отрасль новые технологии. Одновременно следует рассмотреть не возможность интеграции отечественных предприятий с отсталой технологической базой, а покупку современных западных компаний, поскольку это значительно сократит путь получения доступа к новым технологиям.